JELENTÉS a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről 0540 T/17290/1. 2005. augusztus
1. Szervezetirányítási és Működtetési Igazgatóság Vizsgálat-azonosító szám: V0141 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Csapodi Pál főtitkár Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Dr. Kékesi László főtitkárhelyettes Az ellenőrzést vezette: Horváthné Menyhárt Erika főcsoportfőnök-helyettes Az ellenőrzést végezték: Bojtos Rózsa tanácsadó Dr. Somorjai Zsoltné számvevő tanácsos Göller Géza főtanácsadó Szabó Balázs számvevő Nagyné Lakhézi Éva számvevő Bálint Józsefné címzetes főmunkatárs 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Simon Ákosné főigazgató-helyettes Az ellenőrzést vezette: Horváth Sándor főcsoportfőnök-helyettes Norczen Győzőné osztályvezető főtanácsos Tolnai Lászlóné osztályvezető főtanácsos Dr. Csépán Mária Magdolna igazgatóhelyettes Pongrácz Éva osztályvezető főtanácsos Hámoriné Maróti Györgyi osztályvezető főtanácsos Szabóné Farkas Katalin osztályvezető főtanácsos Az összefoglaló jelentés összeállításában közreműködtek: Deli Gáborné számvevő Éva Katalin főtanácsadó Farkas László főtanácsadó Fogarasi Miklós főtanácsadó Papp Julianna számvevő tanácsos Szabóné Simai Mária számvevő Dr. Juhászné Szima Mária tanácsadó Dr. Pósch Gábor főtanácsadó Székely Ibolya tanácsadó Krémó Márkné számvevő tanácsos Dr. Sipos Dóra számvevő tanácsos Zaroba Szilvia számvevő Az ellenőrzést végezték: Dr. Antal Zoltán külső munkatárs Dr. Baki István számvevő Dr. Baloghné Sebestyén Éva számvevő Bata Zsuzsanna külső munkatárs Asztalos Gézáné Dr. külső munkatárs Balázs Melinda számvevő tanácsos Bamberger Mária tanácsadó Bács Ágnes számvevő Dr. Baji László számvevő Balla Józsefné külső munkatárs Bartha Gyula külső munkatárs Burenzsargal Narantuja számvevő Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.
Csányi Istvánné külső munkatárs Dombovári Nóra számvevő Éva Katalin főtanácsadó Fekete Győr László számvevő Fodor Edit számvevő tanácsos Gál Erika számvevő gyakornok Gyarmati István számvevő tanácsos Hajduné Sipos Erika számvevő Hites Anita külső munkatárs Huszárné Borbás Melinda számvevő gyakornok Jáger Lajos számvevő Jiling Sámuel számvevő Karsai Lászlóné tanácsadó Dr. Kicska Gabriella külső munkatárs Konorót Zsuzsanna számvevő Knoppné Szabó Ildikó számvevő tanácsos Dr. Lengyel Attila tanácsadó Dr. Mészáros Leila számvevő gyakornok Morvay András számvevő tanácsos Papp Julianna számvevő tanácsos Dr. Pálok László külső munkatárs Polyák Ferenc számvevő Dr. Remport Katalin tanácsadó Dr. Sipos Dóra számvevő tanácsos Szaller Krisztina külső munkatárs Dancsóné Kuron Ildikó számvevő Dr. Domján Eszter számvevő tanácsos Farkas László főtanácsadó Dormán István Zoltán számvevő gyakornok Fogarasi Miklós főtanácsadó Gömöri József számvevő tanácsos Haáz Andorné külső munkatárs Hegedűs Miklós külső munkatárs Horváth József számvevő tanácsos Jagicza Istvánné számvevő Jenei Zoltán Béláné számvevő gyakornok Juhász József Gábor számvevő Kaiser Ilona külső munkatárs Kincses Erzsébet Eszter számvevő Koska János külső munkatárs Krémó Márkné számvevő tanácsos Magyar Sára számvevő gyakornok Molnár Bálint számvevő gyakornok Nagy József főtanácsadó Pappné Dr. Nagy Ilona külső munkatárs Pető Krisztina számvevő Dr. Pósch Gábor főtanácsadó Simon Andrásné Dr. számvevő tanácsos Szabó Erzsébet számvevő tanácsos Dr. Szávai Tamás főtanácsadó Deli Gáborné számvevő Dormán István Zoltán számvevő gyakornok Fehérné Jagasich Mariann számvevő tanácsos Ferencz Katalin számvevő Franczen Lajos számvevő gyakornok Görgényi Gábor számvevő gyakornok Hajdu Károlyné számvevő tanácsos Hegedűsné Erdélyi Piroska tanácsadó Huszár József számvevő Dr. Jakab Kornél számvevő gyakornok Jeszenkovits Tamás számvevő tanácsos Dr. Juhászné Szima Mária tanácsadó Kecskés József külső munkatárs Kiss Józsefné külső munkatárs Dr. Knapp József külső munkatárs Laub Ágota külső munkatárs Major Gizella külső munkatárs Molnár Katalin számvevő gyakornok Némethné Nagy Mária számvevő Patai Tamás számvevő tanácsos Dr. Pintérné Csermák Jolán külső munkatárs Dr. Princz János külső munkatárs Stadlerné Hantos Beáta külső munkatárs Szabóné Simai Mária számvevő Szepes Béla számvevő
Szentesiné Tuka Margit külső munkatárs Szilágyi Zsuzsanna tanácsadó Tompa Miklós külső munkatárs Vas Lajos főtanácsadó Vörös Lászlóné Dr. külső munkatárs Zakar László számvevő Székely Ibolya tanácsadó Szirbikné Dr. Szabó Mária számvevő Tóth Árpád főtanácsadó Dr. Vass Gábor számvevő tanácsos Vörös Katalin külső munkatárs Zaroba Szilvia számvevő Szilágyi Gyöngyi főtanácsadó Szöllősiné Hrabóczki Etelka főtanácsadó Vacsora Erika számvevő Váriné Kádár Margit külső munkatárs Winter Zsuzsa számvevő 3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Dr. Sepsey Tamás főigazgató helyettes Németh Péterné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Ernst László főtanácsadó, irodavezető Németh Gábor igazgató helyettes Turnheimné Lakos Zsuzsa főcsoportfőnök helyettes A számvevői jelentések feldolgozásában és a jelentés összeállításában közreműködtek: Alexovics Ágota számvevő tanácsos Ambrus Lajos tanácsadó Balogné Dakó Eszter számvevő tanácsos Bauer Lajosné főtanácsadó Berényi Magdolna főtanácsadó Dr. Botta Tibor számvevő tanácsos Csényi István számvevő Dr. Csikai Zsolt főtanácsadó Dr. Csonka Ernő számvevő gyakornok Ébner Vilmosné főtanácsadó Engert Jakab külső munkatárs Fodor Tivadarné számvevő tanácsos Gelencsér Zoltán külső munkatárs Gyüre Lajosné számvevő Benkéné dr. Lavner Klára számvevőt tanácsos Bialkó Zsolt számvevő tanácsos Böröcz Imre tanácsadó Csepreginé Tancsik Erzsébet számvevő Csiszárné dr. Kosik Mária számvevő tanácsos Csuti Lajos számvevő tanácsos Eigner György számvevő Dr. Ernst László főtanácsadó Fórián Erika számvevő tanácsos Gyenes László külső munkatárs Hadházy Sándor számvevő tanácsos Benn Imréné számvevő tanácos Dr. Boda Sándor számvevő tanácsos Dr. Csapó Anna tanácsadó Dr. Csermák Judit számvevő Csomán Mihály főtanácsadó Czifra Erzsébet tanácsadó Endrődy Péterné számvevő tanácsos Fodor Pálné külső munkatárs Gál Istvánné külső munkatárs György Árpád számvevő tanácsos Hangyál Márta számvevő
Dr. Hegedűs György főtanácsadó Holman Magdolna számvevő Humli Tamásné számvevő Iszakné Dóczé Katalin számvevő Kányáné Murva Tünde számvevő Kerezsi Pál számvevő tanácsos Kisapáti Angéla külső munkatárs Dr. Kiss Károly számvevő tanácsos Klinga László számvevő tanácsos Komlósiné Bogár Éva számvevő tanácsos Dr. Koronics Károlyné külső munkatárs Kozák György főtanácsadó Köllődné Gátai Mária külső munkatárs Laki Dóra számvevő tanácsos Majer Lajosné külső munkatárs Mikóné Horváth Rita külső munkatárs Molnár Mária külső munkatárs Nagy János számvevő tanácsos Nyikon Zsigmondné számvevő tanácsos Pálfi András számvevő tanácsos Péntek László főtanácsadó Reichert Margit számvevő Schósz Attiláné számvevő Szabó Mihályné külső munkatárs Szakmányné Bilik Mária számvevő Hegyes Mária számvevő Horváth Mária számvevő Huszár Sándorné számvevő tanácsos Jakubcsák Jenő számvevő Dr. Karáné Kőszegi Zsuzsa számvevő tanácsos Kéri Péter számvevő tanácsos Kisgergely István számvevő Kiss Rita számvevő Koczor László számvevő Kopaczné Horváth Zsuzsanna számvevő tanácsos Korsósné Vígh Andrea számvevő tanácsos Kozma Gábor számvevő Dr. Kőrös István számvevő tanácsos Lingné Rajz Borbála számvevő Major Lászlóné számvevő tanácsos Mohl Anna számvevő Nagy Attila számvevő tanácsos Nagy László Csaba számvevő tanácsos Nyíri Csabáné külső munkatárs Pálfiné Pusztai Magdolna számvevő Preller Zsuzsanna tanácsadó Renkó Zsuzsanna számvevő tanácsos Somodiné Fehér Julianna számvevő tanácsos Szabó Tamás számvevő tanácsos Szalontai Miklós számvevő tanácsos Hirka Mihály főtanácsadó Huberné Kuncsik Zsuzsa tanácsadó Ihász Dezső külső munkatárs Kalmár István számvevő tanácsos Kenéz Sándor főtanácsadó Kersmájer Ágota számvevő tanácsos Kispálné Wiedemann Györgyi tanácsadó Dr. Klapcsik László főtanácsadó Koltay Zsoltné számvevő Koronczai Sándorné számvevő tanácsos Kovács Judit külső munkatárs Kőhalminé Major Judit külső munkatárs Dr. Lacó Bálintné főtanácsadó Luhály Matild számvevő Maróti Sándor számvevő tanácsos Mokányszkiné Mengyi Andrea számvevő Nagy Ervin számvevő Nagy Sándorné számvevő tanácsos Dr. Pál Lehelné főtanácsadó Papp József számvevő tanácsos Puskás Balázs számvevő Ritecz Tibor számvevő Somogyiné dr. Legény Mária számvevő tanácsos Szabó Zoltán számvevő tanácsos Széchenyi Katalin külső munkatárs
Szenténé Tubak Klára számvevő tanácsos Szűtsné Kiss Zsuzsanna külső munkatárs Tótfalusi Zoltán számvevő Tóth Péter számvevő Újvári Józsefné számvevő Dr. Vasváriné dr. Rózsa Anikó főtanácsadó Vida László számvevő tanácsos Szihalminé Kovács Zsuzsa számvevő Dr. Telkes Imre számvevő tanácsos Tóth László számvevő gyakornok Tóth Tamás számvevő Varga József számvevő tanácsos Vécsey László főtanácsadó Vojcsekné Szabó Ágnes számvevő tanácsos Dr. Szikszai Bertalan számvevő tanácsos Tímár József főtanácsadó Tóth Pál számvevő tanácsos Tóthné Salamon Ildikó számvevő tanácsos Váriné Kádár Margit külső munkatárs Veres Jánosné külső munkatárs Zeke József számvevő tanácsos A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések címe Jelentés a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Vélemény a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetési javaslatáról 0338 A kötött felhasználású támogatások 2002. évi felhasználásának ellenőrzése 0331 A helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 2002. évi címzett- és céltámogatások igénybevételének és felhasználásának ellenőrzése A helyi és a helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásának átfogó ellenőrzése 0319 0443 0332
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETŐ 13 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK JAVASLATOK 19 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 51 A) A ZÁRSZÁMADÁSI DOKUMENTUM TÖRVÉNYESSÉGI ÉS SZÁMSZAKI ELLENŐRZÉSE 53 1. A törvényjavaslat paragrafusai és törvényi mellékletei 55 1.1. Bevételi és kiadási főösszegek, mérleg 55 1.2. A központi költségvetés hiányának finanszírozása, adósságának törlesztése 55 1.3. A helyi önkormányzatok 55 1.4. Az ÁPV Rt. költségvetési előirányzatainak teljesítése 55 1.5. Méltányossági felhasználás 56 1.6. Részletes indokolás 56 2. Egyes törvényi előírások, illetve felhatalmazások teljesítése 56 2.1. A dokumentumra vonatkozó Áht.-előírások teljesítése 57 2.2. Általános és céltartalék 58 2.3. Állami kezesség és viszontgarancia érvényesítése 58 2.4. Az állami vagyon bemutatása 59 2.5. Elkülönített állami pénzalapokra vonatkozó előírások 60 2.6. A társadalombiztosítási alapokra vonatkozó előírások 60 3. A zárszámadási dokumentum külső és belső egyezősége 61 3.1. A központi költségvetésre vonatkozó adatok megjelenítése 61 3.2. Központi beruházásokra vonatkozó adatok megjelenítése 61 3.3. A helyi önkormányzatokra vonatkozó adatok megjelenítése 62 3.4. A Kö.tv.-ben kapott felhatalmazások teljesítése 62 3.5. A fejezetektől a társadalombiztosításnak átadott összegek megjelenítése 62 3.6. A törvényjavaslat fejezeti indokolása 63 1
B) HELYSZÍNI ELLENŐRZÉS 65 B.1. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS KÖZPONTI SZINTJE 67 B.1.1. A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS 67 1. A központi költségvetés 2004. évi törvényi előirányzatainak teljesítése, a hiány alakulása 67 2. A központi költségvetés finanszírozása, a kincstári egységes számla likviditása 69 2.1. A központi költségvetés finanszírozási igénye 69 2.2. A központi költségvetés tényleges finanszírozása 71 3. A központi költségvetés közvetlen előirányzatai 74 3.1. A központi költségvetés közvetlen bevételei 74 3.1.1. Vállalkozások költségvetési befizetései 74 3.1.2. Fogyasztáshoz kapcsolt adók 78 3.1.2.1. Általános forgalmi adó 78 3.1.2.2. Fogyasztáshoz kapcsolt egyéb adók 79 3.1.3. A lakosság befizetései 81 3.1.4. Bányajáradék 82 3.1.5. A Magyar Nemzeti Bank költségvetési kapcsolata 83 3.1.6. Állami vagyonnal kapcsolatos bevételek 83 3.1.6.1. Osztalékbevételek 83 3.1.6.2. Koncessziós bevételek 84 3.2. A központi költségvetés közvetlen bevételei elszámolásainak megbízhatósága 84 3.2.1. Az APEH és a VP főkönyvi és analitikus adatainak egyezősége 84 3.2.2. Az APEH és a VP hatáskörébe tartozó nemzetgazdasági számlákon realizált adó- és vámbevételek, valamint visszautalások elszámolása 86 3.3. A köztartozások behajtására tett intézkedések 90 3.3.1. Az adóhátralékok behajtására tett intézkedések 90 3.3.2. Végrehajtói letéti rendszer 92 3.3.3. Fizetési könnyítés, méltányossági jogok gyakorlása 93 3.3.4. A vámhatóság által kezelt vám- és adótartozások behajtására tett intézkedések 93 3.4. A központi költségvetés közvetlen kiadásai 94 3.4.1. A közvetlen kiadások teljesítésének eljárási rendje 94 3.4.2. Az előirányzatok felhasználása 95 3.4.3. A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőkevisszatérülései, az adósság- és követeléskezelés költségei 101 3.4.4. A központi költségvetés terhére vállalt kezességek 109 2
3.4.5. A központi költségvetés általános tartalékának és céltartalékának felhasználása 115 3.5. A központi költségvetés közvetlen kiadásai elszámolásainak megbízhatósága 119 4. A fejezetek költségvetésének végrehajtása 124 4.1. A fejezetek bevételi és kiadási előirányzatainak teljesítése, az előirányzat-maradványok alakulása 125 4.1.1. A bevételi előirányzatok teljesítése 125 4.1.2. A kiadási előirányzatok teljesítése 126 4.1.3. Előirányzat-maradványok alakulása 127 4.1.4. A költségvetési intézmények finanszírozása 129 4.1.4.1. Az előirányzat-felhasználási keret megnyitása, felhasználása 129 4.1.4.2. A központi költségvetési szervek tartozásállománya, köztartozásai 130 4.2. A kijelölt fejezetek, fejezeti jogosítványú költségvetési címek beszámolóinak megbízhatósága 132 4.3. A kijelölt intézmények elemi beszámoló jelentéseinek megbízhatósága 133 4.3.1. Az Igazgatási címek, alcímek elemi beszámoló jelentéseinek megbízhatósága 133 4.3.2. A fejezetek által ellenőrzött elemi beszámolók megbízhatósága 134 4.4. A fejezeti kezelésű előirányzatok elszámolásainak megbízhatósága 134 5. Az EU-támogatások és az uniós tagsággal összefüggő hazai befizetések 135 6. Letéti számlák 144 6.1. A központi letéti számla 144 6.2. Fejezeti letéti számlák 144 7. A korábbi ÁSZ ellenőrzések megállapításaival kapcsolatban tett intézkedések 144 B.1.2. ELKÜLÖNÍTETT ÁLLAMI PÉNZALAPOK 147 1. Munkaerőpiaci Alap 147 1.1. Az MPA költségvetési beszámolója 147 1.2. Az MPA pénzügyi helyzete 147 1.3. Az Alap bevételeinek teljesülése 148 1.4. Az MPA 2004. évi kiadásai 148 2. Központi Nukleáris Pénzügyi Alap 149 2.1. A KNPA költségvetési beszámolója 149 2.2. A KNPA 2004. évi költségvetésének végrehajtása 150 2.2.1. Az Alap bevételei 150 2.2.2. Az Alapot terhelő kiadások 150 3
3. Wesselényi Miklós Ár- és belvízvédelmi Kártalanítási Alap 151 4. Kutatási és Technológiai Innovációs Alap 152 4.1. Az Alap működésének jogszabályi háttere 152 4.2. Az Alap 2004. évi költségvetési beszámolója 153 4.3. Az Alap költségvetésének végrehajtása 153 4.3.1. A bevételek alakulása 153 4.3.2. A kiadások alakulása 154 B.1.3. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS PÉNZÜGYI ALAPJAI 156 1. Nyugdíjbiztosítási Alap 156 1.1. A 2004. évi költségvetési beszámolók elkészítése 156 1.1.1. Az ellátási beszámoló fontosabb információi 156 1.1.2. A működési költségvetés beszámolója 158 1.2. Az Ny. Alap pénzügyi helyzete 158 1.3. A költségvetési bevételek teljesülése 159 1.3.1. Az Ny. Alap járulék és hozzájárulás bevételei 159 1.3.2. A központi költségvetés hozzájárulásai 160 1.3.3. Az Ny. Alap egyéb bevételei 160 1.4. Az Ny. Alap kiadásai 161 1.4.1. Ellátási kiadások 161 1.4.2. A méltányosság gyakorlása 162 1.4.3. Egyéb kiadások 163 1.5. Az ONYF működési költségvetésének végrehajtása 163 1.5.1. A működési költségvetés vizsgálatának módszere 163 1.5.2. A működési költségvetés bevételei 164 1.5.3. Költségvetési kiadások 164 1.5.4. Az előirányzat-maradvány alakulása 165 1.5.5. Az ONYF belső ellenőrzési rendszere 165 2. Egészségbiztosítási Alap 166 2.1. A 2004. évi költségvetési beszámolók elkészítése 166 2.1.1. Az ellátási szektor beszámolója 166 2.1.2. A működési költségvetés beszámolója 167 2.2. Az E. Alap pénzügyi helyzete 167 2.3. A költségvetési bevételek teljesülése 168 2.3.1. Az E. Alap járulék és hozzájárulás bevételei 168 2.3.2. A központi költségvetés megtérítései, hozzájárulásai 169 2.3.3. Egyéb bevételek 169 2.4. Az Alap költségvetési kiadásai 170 2.4.1. Rokkantsági nyugellátások 170 2.4.2. Pénzbeli ellátások 171 2.4.3. A gyógyító-megelőző egészségügyi ellátás finanszírozása 171 4
2.4.4. Gyógyszerkiadások 174 2.4.5. Egyéb természetbeni ellátások 176 2.4.6. Az irányított betegellátás modellkísérlete 177 2.4.7. Az ellátásokhoz kapcsolódó egyéb kiadások 178 2.5. Az OEP működési költségvetésének végrehajtása 178 2.5.1. A működési költségvetés bevételei 178 2.5.2. A költségvetés kiadásai 179 2.5.3. Az előirányzat-maradvány alakulása 180 2.5.4. Az OEP belső ellenőrzési rendszere 180 B.2. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS HELYI SZINTJE, A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK 181 1. A Kö.tv. mellékleteiben meghatározott központi támogatások elszámolásának szabályszerűsége 181 1.1. Az előirányzatok nyilvántartása 181 1.1.1. Az eredeti előirányzatok jogcímenkénti megfelelősége a Kö.tvben és a PM-BM rendeletben 181 1.1.2. Az előirányzat módosítások szabályszerűsége 183 1.2. A helyi önkormányzatok támogatásainak és hozzájárulásainak jogcímenkénti alakulása 184 1.2.1. A helyi önkormányzatok normatív hozzájárulásai 184 1.2.2. A helyi önkormányzatok személyi jövedelemadó részesedése 188 1.2.3. A helyi önkormányzatok által felhasználható központosított előirányzatok 189 1.2.4. A helyi önkormányzatok működőképességének megőrzését szolgáló kiegészítő támogatások 195 1.2.4.1. Az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő (működési forráshiányos) helyi önkormányzatok támogatása 195 1.2.4.2. A tartósan fizetésképtelen helyzetbe került helyi önkormányzatok támogatása 197 1.2.4.3. A működésképtelen önkormányzatok egyéb támogatása 198 1.2.5. A helyi önkormányzatok színházi támogatása 201 1.2.5.1. A kőszínházak és a bábszínházak épületműködtetési és művészeti tevékenységeinek kiadásaihoz való hozzájárulás 202 1.2.5.2. Színházak pályázati támogatása 203 1.2.6. A normatív kötött felhasználású támogatások 205 1.2.7. Felhalmozási célú támogatások 207 1.2.7.1. Címzett és céltámogatások 207 1.2.7.2. A területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás 208 1.2.7.3. A céljellegű decentralizált támogatás 209 5
1.2.7.4. A felhalmozási célú támogatások felhasználása ellenőrzésének tapasztalatai 210 1.2.8. Budapest 4-es - Budapest-Kelenföldi pályaudvar-bosnyák tér közötti - metróvonal első szakasza építésének támogatása 212 2. A helyi önkormányzatok előző évi elszámolása és ellenőrzése során megállapított eltérések rendezésének szabályszerűsége 212 3. A könyvvizsgálati kötelezettség teljesítésének országos tapasztalatai 215 6
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ÁAK Rt. Állami Autópálya Kezelő Rt. áfa általános forgalmi adó Áht. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény AIK Agrárintervenciós Központ AKA Rt. Alföldi Koncessziós Autópálya Rt. ÁKK Rt. Államadósság Kezelő Központ Rt. ÁFSZ Állami Foglalkoztatási Szolgálat ALB Alkotmánybíróság Ámr. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet APEH Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal APEH-SZTADI Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal Számítástechnikai és Adatfeldolgozó Intézet ÁPV Rt. Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. Art. Az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény ÁSZ Állami Számvevőszék ÁSZ tv. Az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XVIII. törvény ÁSZTL Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára ÁTBP Állami Támogatású Bérlakás Program AVOP Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Program BC Beruházás-ösztönzési célelőirányzat Ber. A költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet BIR Bíróságok BKIK Budapesti Kereskedelmi és Iparkamara BM Belügyminisztérium BM KGF Belügyminisztérium Központi Gazdasági Főigazgatóság Bszi A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény Cct. A helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvény CEDEFOP Európai Szakképzés-fejlesztési Központ CÉDE Céljellegű decentralizált támogatás CFCU Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység CISZOK Civil Szolgáltató Központok EBB Európai Beruházási Bank EBRD Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank EGC Energiagazdálkodási célelőirányzat EHJC Energiafelhasználás hatékonyság javítása célelőirányzat EKH Esélyegyenlőségi Kormányhivatal E. Alap Egészségbiztosítási Alap EMIR Egységes Monitoring Információs Rendszer 7
ESZA Kht. Európai Szociális Alap Nemzeti Programirányító Iroda, Társadalmi Szolgáltató Kht. ESzCsM Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium Etv. Az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről szóló 1994. évi XXIII. törvény EU Európai Unió EüM Egészségügyi Minisztérium EXIMBANK Rt. Magyar Export-Import Bank Rt. EVA Egyszerűsített Vállalkozási Adó FA Munkaerőpiaci Alap Foglalkoztatási Alaprésze FH Foglalkoztatási Hivatal FIFA Felzárkóztatási Infrastrukturális Fejlesztési Alapprogram FKA Munkaerőpiaci Alap Fejlesztési és Képzési Alaprésze Flt. A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény FMM Foglalkoztatási és Munkaügyi Minisztérium FÖMI Földmérési Távközlési Intézet FPMNYI Fővárosi és Pest Megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság FVM Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium GDP Bruttó hazai termék Get. A gázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény GFC Gazdaságfejlesztési célelőirányzat GFS Government Financial Statistics GKM Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Gt. A gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvény GVH Gazdasági Versenyhivatal GVOP Gazdasági és Versenyképesség Operatív Program GYFA Gyártmányfejlesztési Forgóalap GyISM Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium HCCP Ételkészítéshez korszerű műszaki eszközök, berendezések és higiéniás eljárások rendszere HEFOP Humánforrás-fejlesztési Operatív Program HM Honvédelmi Minisztérium HTMH Határon Túli Magyar Hivatala Hszt. A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény IBRD Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank ICsSzEM Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium Igazgatóságok Magyar Államkincstár Területi Igazgatóságai IH Információs Hivatal IHM Informatikai és Hírközlési Minisztérium IM Igazságügyi Minisztérium IM-BV Igazságügyi Minisztérium Büntetésvégrehajtási Szervezet ISPA Instrument for Structural Policies for Pre-Accession 8
ITD-H Kft. ISZIH Jöt. KAIG Kbt. KE KEHI KEP KESZ Kft. Kht. KfW Kincstár KIOP KIR Kjt. KKC KMÜFA KNPA KOMT Kövice KPI KPSZE KvVM KSH KSzF KT KTIA KTK Ktv. KüM KVI Kvtv. Kö. tv. Közokt. tv LEP LÜ MACIKA MAT MÁV Rt. Magyar Befektetési és Kereskedelemfejlesztési Kft. Igazságügyi Szakértői Intézetek Hivatala A jövedéki adóról szóló 1997. évi CIII. törvény Kiemelt Adózók Igazgatósága (APEH) A közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény Köztársasági Elnökség Kormányzati Ellenőrzési Hivatal Köztársasági Esélyegyenlőségi Program Kincstári Egységes Számla Korlátolt felelősségű társaság Közhasznú társaság Kreditanstalt für Wiederaufbau (Újjáépítési és Hitelbank) Magyar Államkincstár Környezetvédelmi és Infrastrukturális Operatív Program Központi Illetményszámfejtő Rendszer Közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény Kis és középvállalkozási célelőirányzat Központi Műszaki Fejlesztési Alap Központi Nukleáris Pénzügyi Alap Közalkalmazottak Országos Munkaügyi Tanácsa Környezetvédelmi és vízügyi célelőirányzat Kutatás-fejlesztési Pályázati és Kutatáshasznosítási Iroda Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Központi Statisztikai Hivatal Központi Szolgáltatási Főigazgatóság Közbeszerzések Tanácsa Kutatási és Technológiai Innovációs Alap Kincstári Tranzakciós Kód A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény Külügyminisztérium Kincstári Vagyoni Igazgatóság A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvény A Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről szóló 2003. évi CXVI. törvény A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény Lakóépületek Energia-megtakarítási Programja Legfőbb Ügyészség Magyarországi Cigányokért Közalapítvány Munkaerőpiaci Alap Irányító Testülete Magyar Államvasutak Rt. 9
MBH ME MeH MEHVM MEHIB Rt. MeHIg MEH IKB MEH KÁ MEKÜF ME-EKH ME-MKGI ME-MTRFH ME-NFH ME-NSH MEP METESZ MFB Rt. MH MK MKIK MKK Rt. MKÜ MLI Kht. MNB MNYP MOB MPA MSH MTA MTI Rt. MVf Kht. MVH MVM Rt. NBH NBSZ NA Rt. NCA NEKH NFA NFT NKFP Magyar Bányászati Hivatal Miniszterelnökség Miniszterelnöki Hivatal Miniszterelnöki Hivatalt Vezető Miniszter Magyar Exporthitel Biztosító Rt. Miniszterelnöki Hivatal Igazgatása Miniszterelnökség Informatikai Kormánybiztosság Miniszterelnöki Hivatal Közigazgatási Államtitkár Miniszterelnökség Központi Üdülési és Oktatási Főigazgatósága Miniszterelnökség Esélyegyenlőségi Kormányhivatal Miniszterelnökség Közbeszerzési és Gazdasági Igazgatósága Miniszterelnökség Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal Miniszterelnökség Nemzeti Fejlesztési Hivatal Miniszterelnökség Nemzeti Sporthivatal Megyei Egészségbiztosítási Pénztár Műszaki és Természettudományi Egyesületek Szövetsége Magyar Fejlesztési Bank Rt. Magyar Honvédség Munkaügyi Központ Magyar Kereskedelmi és Iparkamara Magyar Követeléskezelő Rt. Magyar Köztársaság Ügyészsége Magyar Lakásinnovációs Kht. Magyar Nemzeti Bank Magánnyugdíjpénztár Magyar Olimpiai Bizottság Munkaerőpiaci Alap Magyar Sportok Háza Magyar Tudományos Akadémia Magyar Távirati Iroda Rt. Magyar Vállalkozásfejlesztési Kht. Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Magyar Villamos Művek Rt. Nemzetbiztonsági Hivatal Nemzetbiztonsági Szakszolgálat Nemzeti Autópálya Rt. Nemzeti Civil Alapprogram Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal Nemzeti Földalap Program Nemzeti Fejlesztési Terv Nemzeti kutatási-fejlesztési program 10
NKÖM NKTH NVT NYUFIG Ny. Alap OAH OBH OBmT OECD OEP OFA OGY OGYH OKÉV OKF OKRI OLÉH OM OMAI OMMF OM NKFP OMSZI ONYF OOSZI ORFK OSZT OTIVA OTKA OTMR ÖNYP PHARE PIR PKN PM PM-BM rendelet PNSZ PSZÁF Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma Nemzeti Kutatási és Technológiai Hivatal Nemzeti Vidékfejlesztési Terv Nyugdíjfolyósító Igazgatóság Nyugdíjbiztosítási Alap Országos Atomenergia Hivatal Országgyűlési Biztosok Hivatala Országos Bűnmegelőzési Tanács Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet Országos Egészségbiztosítási Pénztár Országos Foglalkoztatási Közalapítvány Országgyűlés Országgyűlés Hivatal Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Országos Kriminológiai Intézet Országos Lakás-, és Építésügyi Hivatal Oktatási Minisztérium Oktatási Minisztérium Alapkezelő Igazgatósága Országos Munkabiztonsági és Munkavédelmi Felügyelőség Oktatási Minisztérium Nemzeti Kutatás-, Fejlesztési Program Oktatási Minisztérium Szolgáltató Intézmény Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság Országos Orvosszakértői Intézet Országos Rendőr Főkapitányság Országos Szakképzési Tanács Országos Takarékszövetkezeti Intézmény Védelmi Alap Országos Tudományos Kutatási Alapprogramok Országos Támogatási Monitoring Rendszer Önkéntes Nyugdíjpénztár Pologne Hongrie Aid a la Reconstrukcion Économique Pályázati Információs Rendszer Pénztárak Központi Nyilvántartása Pénzügyminisztérium A helyi önkormányzatokat a 2004. évben megillető normatív állami hozzájárulásokról, normatív kötött felhasználású támogatásokról, személyi jövedelemadóról, valamint a helyi önkormányzatok bevételeinek aránytalanságát mérséklő kiegészítésről, illetve beszámításról szóló 3/2004. (I. 31.) PM-BM együttes rendelet Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete 11
RA REGÉC RIB ROP Rt. SAPS szja SKFF SZMSZ Szt. SZT-TU TÁTB TB alapok TC Tbj. TERKI TJKSZ TNM Tny. Top-up URCE UKIG ÜMSZ VP VPOP VPSZP VPÜSZK WMA zárszámadási tv. Munkaerőpiaci Alap Rehabilitációs Alaprésze Regionális fejlesztési célelőirányzat Regionális Idegenforgalmi Bizottság Regionális Operatív Program Részvénytársaság Egységes területalapú támogatás személyi jövedelemadó Segélykoordinációs és Finanszírozási Főosztály Szervezeti és Működési Szabályzat A számvitelről szóló 2000. évi C. törvény Széchenyi Terv Turisztikai Pályázatok Társadalombiztosítási Ár- és Támogatási Bizottság Társadalombiztosítás pénzügyi alapjai Turisztikai célelőirányzat 1997. évi LXXX. törvény a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 195/1997. (XI. 5.) Korm. rendelettel Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás Támogatásokat és Járadékokat Kezelő Szervezet Tárca nélküli Miniszter 1997. évi LXXXI. törvény a társadalombiztosítási nyugellátásról, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 168/1997. (X. 6.) Korm. rendelettel Kiegészítő hazai támogatás Útfenntartási és fejlesztési célelőirányzat Útgazdálkodási Koordinációs Igazgatóság Ügyviteli és Működési Szabályzat Vám- és Pénzügyőrség Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága Vám- és Pénzügyőrség Számlavezető Parancsnoksága Vám- és Pénzügyőrség Ügyvitelszervezési és Számítástechnikai Központja Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 2004. évi C. törvény 12
BEVEZETŐ VE-02-003/2005 BEVEZETŐ A Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről rendelkező 2003. évi CXVI. törvény (a továbbiakban: Kö.tv.) végrehajtásáról készített törvényjavaslatot és a döntéshozatalhoz szükséges információkat a Kormány az éves zárszámadási dokumentumban terjeszti az Országgyűlés elé. A 2004. évi költségvetés zárszámadásának számvevőszéki ellenőrzése a Magyar Köztársaság Alkotmányának 32/C. (1) bekezdése, az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (1) bekezdése, illetve az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 53. és 120/A. -aiban kapott felhatalmazások alapján történt. Az Állami Számvevőszéknek (ÁSZ) a zárszámadás ellenőrzéséről készített jelentése államháztartási alrendszerenként foglalja össze az előterjesztett dokumentumnak, a költségvetési bevételek és a kifizetések elszámolásainak, valamint a költségvetési gazdálkodásra vonatkozó jogszabályok érvényesülésének ellenőrzéséről szerzett tapasztalatokat. Az ellenőrzésben 268 munkatárs vett részt, az előző évhez hasonlóan közel 15 ezer ellenőrzési napot fordítva a feladat elvégzésére. Ezen ellenőrzési kötelezettség az ÁSZ legnagyobb volumenű feladata, amely az éves ellenőrzési kapacitás 22%-át köti le. A Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről készült számvevőszéki jelentés 1 követi a korábbi évek zárszámadási jelentéseinek szerkezetét, de néhány az Országgyűlés által kiemelten kezelt témára vonatkozó ellenőrzési tapasztalatot külön is megjelenítünk. A jelentés két kötetből áll. Az első kötet tartalmazza az ellenőrzés legfontosabb megállapításait és javaslatait, valamint a zárszámadási dokumentum törvényességi és számszaki ellenőrzésére és az államháztartás alrendszereire vonatkozó részletes ellenőrzési megállapításokat. A második kötet (Függelék) tartalmazza a költségvetési fejezetekre, a kiemelt ellenőrzési témákra, az elkülönített állami 1 A zárszámadási jelentéshez az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete háttérelemzést készített, melynek célja, hogy rámutasson az adott év költségvetésének makrogazdasági összefüggéseire és problémáira, a 2004. évi költségvetési tervezés és végrehajtás folyamatának elemzésén keresztül pedig a tervezés megalapozottságára és az átláthatóság, az államadósság, az adósságszolgálati kiadások alakulására. 13
BEVEZETŐ pénzalapokra, az Egészségbiztosítási Alapra és a helyi önkormányzatok költségvetési kapcsolataira vonatkozó részletes megállapításokat és javaslatokat. Javaslatainkkal számuk az előző évhez hasonlóan meghaladja a 70-et erősíteni kívánjuk a zárszámadási törvényjavaslat megbízhatóságát, átláthatóságát, illetve a feltárt hibák jövőbeni elkerülését. A 2004. évtől a zárszámadási jelentés része három önkormányzati alrendszer költségvetési kapcsolataira vonatkozó olyan ellenőrzés is, amely korábban önálló ÁSZ jelentésként szerepelt. E mellett a tanúsító típusú ellenőrzésekkel a zárszámadási adatok megbízhatóságát megkérdőjelező hiányosságok mélyebb feltárására nyílik lehetőség. Az Országgyűlési bizottságok munkájának megkönnyítése érdekében a tárcáknak tett javaslatokat a jelentés függelékében, az adott tárcánál, illetve az önkormányzati ellenőrzések vonatkozásában az adott témánál, a részletes megállapítások után szerepeltetjük. Az Országgyűlés évről-évre fokozott figyelemmel kíséri a zárszámadás ellenőrzésével kapcsolatos munkánkat, igényli, hogy a költségvetési törvény végrehajtását eddig nem súlyozott dimenziókban is áttekintsük, amely szükségessé teszi a jelentés terjedelmi kereteinek azaz Országgyűlés által támasztott követelményekhez igazodó bővítését. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a költségvetés végrehajtásában jog- és hatáskörrel rendelkező szervek az államháztartási és az éves költségvetési, illetve az azt módosító törvényekben kapott felhatalmazásuk keretei között, az előírásoknak megfelelően jártak-e el; az állami költségvetés teljesítését bemutató adatok valósághűen tükrözik-e a 2004. évi pénzügyi folyamatokat és az egyes pénzügyi műveletek miként befolyásolták a költségvetés pozícióját; az ÁSZ stratégiájában és az azt megerősítő 69/2002. (X. 4.) és 35/2003. (IV. 9.) OGY határozatban foglaltak szerint vállalt körben 2 végzett, megbízhatóságot tanúsító pénzügyi szabályszerűségi ellenőrzések alapján a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetése végrehajtásáról szóló törvényjavaslat adatai megbízható és valós képet nyújtanak-e; a zárszámadási dokumentum előterjesztése megfelel-e a vonatkozó törvényi előírásoknak, adattartalma segíti-e a költségvetési év lezárásához szükséges rendelkezések meghozatalát. Az ÁSZ az adott évi zárszámadás ellenőrzése keretében törvényességi és szabályszerűségi ellenőrzést végez. Ebből következően nincs abban a helyzetben, hogy az ellenőrzött intézmények vezetési és kontroll rendszerében feltárt hiányosságokat a kiváltó okok függvényében mérlegelje. Amennyiben a szabá- 2 A zárszámadás adatai megbízhatóságát tanúsító pénzügyi szabályszerűségi ellenőrzést végeztünk az ún. alkotmányos fejezeteknél, a fejezeti jogosítvánnyal rendelkező költségvetési címeknél, a fejezetek által felügyelt intézményi körből az igazgatási címeknél, a fejezeti kezelésű előirányzatoknál és a nemzetgazdasági elszámolásoknál. 14
BEVEZETŐ lyos eljárási rend sérelmet szenved, arról ÁSZ-nak kötelessége az Országgyűlést tájékoztatni. A központi költségvetési alrendszeren belül helyszíni ellenőrzésre került sor valamennyi költségvetési fejezetnél 3, fejezeti jogosítványú költségvetési címnél, az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai kezelőinél. A Kincstári Egységes Számla központilag teljesített bevételi és kiadási pénzforgalmát (beleértve a nemzetközi elszámolásokat, a belföldi államadósság költségvetési elszámolásait, a költségvetés nemzetközi hitelfelvételeit és a külföldi, valamint a belföldi adósságának törlesztését), a privatizációs bevételt, az egyes pénzműveletek hatását, továbbá az általános és céltartalék felhasználásával kapcsolatos és egyéb, fejezetek közötti előirányzat-átcsoportosításokat, valamint az előirányzat-megnyitások alakulását a Pénzügyminisztériumnál és a Magyar Államkincstárnál (Államháztartási Hivatalnál) vizsgáltuk. A költségvetés hitelkapcsolatait és finanszírozását a Pénzügyminisztériumnál, valamint az Államadósság Kezelő Központ Rt.-nél ellenőriztük. A költségvetés fő bevételi forrásait jelentő adóbevételek előirányzatainak teljesítését, az EU-s adószámmal rendelkező adóalanyok áfa kiutalás előtti ellenőrzésének szabályszerűségét és célszerűségét, valamint a kintlévőségek csökkentése érdekében tett intézkedések eredményességét az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalnál, a vám-, adókiszabási és behajtási tevékenységet pedig a Vám- és Pénzügyőrségnél értékeltük. A 24/2004. (III. 31.) OGY határozat alapján ellenőriztük az M5 autópályát üzemeltető cég részvényeinek megvásárlására, illetve az autópálya továbbépítésére vonatkozó, 2004. február 11-én bejelentett kormánydöntés alapján megkötött szerződéseket és azok körülményeit törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontból. (Megállapításainkat a Függelék A. része tartalmazza.) A 2004. évi ÁSZ beszámoló kapcsán az Országgyűlés 43/2005. (V. 26.) OGY határozata szellemében teljes körűen áttekintettük az európai uniós támogatásokkal összefüggő pénzalapok beleértve az előcsatlakozási alapokat is és a hazai társfinanszírozási pénzeszközök felhasználásának, valamint Magyarország uniós költségvetési kapcsolataiból eredő egyenleg alakulását. Értékeltük a kormányzati koordinációs tevékenység, valamint az irányító hatóságok és közreműködő szervezetek tevékenységének hatékonyságát, eredményességét. (Megállapításainkat a Függelék A. része tartalmazza.) Az Országgyűlés bizottságai, országgyűlési képviselők felvetésére kiemelten foglalkoztunk az EU-s adószámmal rendelkező adóalanyok áfa kiutalás előtti ellenőrzésének szabályszerűségével és célszerűségével. (Megállapításainkat a Függelék A. része tartalmazza.) 3 Az ÁSZ költségvetési beszámolóját az Országgyűlés elnöke által pályázat alapján kiválasztott, külső auditáló szervezet vizsgálta. Az ÁSZ gazdálkodásáról szóló beszámolót hitelesítő záradékkal látta el. 15
BEVEZETŐ Az ÁSZ Elnökéhez érkezett megkeresésekre figyelemmel nyolc témában 4 folytattunk az érintett fejezeteknél ellenőrzést. (Megállapításainkat a Függelék A. része tartalmazza.) A zárszámadási adatok valódiságának és a pénzügyi-szabályszerűségi ellenőrzések hatékonyságának alapja, hogy a központi költségvetési szervek olyan belső kontrollrendszert építsenek ki és működtessenek, amely minimalizálja annak kockázatát, hogy a beszámoló téves állításokat, hibás adatokat tartalmazzon. Ebből kiindulva a helyszíni ellenőrzés keretébe vont 41 szervezeten túl, 618 önállóan gazdálkodó költségvetési intézményre irányuló felmérés útján nyertünk információt a belső kontrollfunkciók és -eljárások szabályozottságáról, a rendszerek kiépítettségéről. (Megállapításainkat a Függelék A. része tartalmazza.) A 2004. évi központi költségvetés bevételi főösszegéből (5333 Mrd Ft) a nemzetgazdasági elszámolások 4584 Mrd Ft-ot reprezentálnak, amit teljes körűen auditáltunk. A fejezetek ellenőrzési körébe tartozó intézményi kör bevételeiből (612 Mrd Ft), a fejezetek mintegy 5 Mrd Ft-ot auditáltak. A központi költségvetés 2004. évi kiadási főösszege (6238 Mrd Ft) mintegy 74%- át ellenőriztük a zárszámadási adatok megbízhatóságát tanúsító pénzügyiszabályszerűségi ellenőrzés módszerével 5. Az ÁSZ a stratégiájában az e típusú ellenőrzésre kijelölt feladatait teljes körűen teljesítette. A kiadási főösszeg fennmaradó mintegy 26%-ának megbízhatósági ellenőrzése a 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet szerint a fejezet felügyeletét ellátó szerv feladata, amit azonban szintén e rendelet alapján legkésőbb 2010-ig kell teljes körűen teljesíteni. Jelenleg a kiadási főösszeg 4,8%-át fedték le a fejezetek pénzügyiszabályszerűségi ellenőrzéssel. 4 Az állami és egyházi oktatási intézmények finanszírozási kérdéseinek, az FVM Szőlészeti és Borászati Kutató Intézeténél a mobil garázs építésének körülményeinek, a Hungarotransplant Kht. költségvetési támogatásának, az életüktől és szabadságuktól politikai okból jogtalanul megfosztottak egyösszegű kárpótlásának, a Rendőrség dolgozóinak 2004. évi 13. havi illetménye kifizetése elmaradásának, az ESZCSM és egy kft. közötti szerződés megkötése körülményeinek, a parlagfű-mentesítési célra juttatott pénzeszköz cél szerinti felhasználásának és az APEH bejelentése alapján Sokoró Alapítvány költségvetési kapcsolatainak ellenőrzése. 5 Az ÁSZ a központi költségvetés végrehajtásának ellenőrzési modelljéül a legjobb nemzetközi gyakorlatot, az ún. financial audit típusú ellenőrzést adaptálta. Ennek lényege, hogy beszámolási területenként, kockázatelemzésre épülő mintaválasztással az elszámolások szabályszerűségéről és ezen belül a költségvetési törvényben történő felhatalmazások követéséről mondunk véleményt. Ez az ellenőrzési modell és az ahhoz tartozó eszközrendszer alkalmas arra, hogy az ÁSZ 95%-os bizonyossággal, 2%-os lényegességi küszöb (a kiadási főösszegre vetített elfogadott hibahatár) mellett független és megbízható véleményt adjon az Országgyűlés számára a zárszámadási törvényjavaslatban kimutatott bevételek és kiadások teljességéről, felmerüléséről, mértékéről és szabályszerűségéről. 16
BEVEZETŐ A fejezetek által végzett a felügyelt intézményi kört érintő pénzügyi szabályszerűségi ellenőrzések száma 46-ról 72-re nőt, figyelemmel azonban az intézmények számára (közel 800 intézmény) további komoly erőfeszítésekre van szükség ahhoz, hogy a Kormány 2010-re megteremtse a zárszámadás teljes körű ellenőrzésének feltételeit 6, az országgyűlési határozatokon alapuló, az államháztartási törvényben és kormányrendeletben foglalt előírások megvalósítását. Ebben az esetben, a zárszámadás teljes körű ellenőrzésével, lehetővé válik, hogy az ÁSZ szakmai nyilatkozatot tegyen az Országgyűlésnek benyújtott, a költségvetés végrehajtásáról készített beszámolóról, hogy az valós és megbízható-e. Az ÁSZ a közös cél elérése, az OGY határozat és a kormányrendelet teljesítése érdekében módszertani, oktatási téren minden segítséget megad az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzési rendszerének koordinálásáért felelős pénzügyminiszternek, illetve a fejezeteknek. Az állami költségvetés zárszámadási ellenőrzése keretében, a korábbi évek gyakorlatának megfelelően az ÁSZ a különböző hibák, szabálysértések, nem megfelelően alátámasztott elszámolások miatt a számvevői jelentésekben nevesítette a személyi felelősséget (EkH, MTRFH, NkTH fejezeti jogosítványú költségvetési szerveknél, valamint a GKM, az OM és az ICsSzM fejezeteknél). Az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai zárszámadásának ellenőrzésénél tekintettel azok kötelező könyvvizsgálatára az adatok valódiságának, hitelességének minősítésénél hasznosítottuk a könyvvizsgálatok értékelését. A Munkaerőpiaci Alap, a Központi Nukleáris Pénzügyi Alap, Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap, valamint a Nemzeti Kutatási és Innovációs Alap zárszámadásának ellenőrzését az alapkezelőkön kívül a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztériumnál, az Oktatási Minisztériumnál, valamint a Gazdasági és Közlekedési Minisztériumnál végeztük el. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak ellenőrzésére az Országos Egészségbiztosítási Pénztárnál, az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságnál és az Egészségügyi Minisztériumnál került sor. Az önkormányzati alrendszer vonatkozásában a 2004. évi zárszámadáshoz kapcsolódóan 1253 Mrd Ft kiadási és 6 Mrd Ft bevételi előirányzat teljesítési adatainak megbízhatóságáról kellett véleményt kialakítani. Helyszíni vizsgálatot végeztünk a Belügyminisztériumban, a Pénzügyminisztériumban, a Magyar Államkincstárban, a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztériumban, az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztériumban, a Gazdasági és Közlekedési Minisztériumban, a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériumában és az Oktatási Minisztériumban. A Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényjavaslatban szereplő elszámolási adatok megbízhatóságát az önkormányzatok hozzájárulásai, támogatásai elő- 6 A 2004. évi ÁSZ beszámoló kapcsán az Országgyűlés 43/2005. (V. 26.) OGY határozatában megerősítette: továbbra is fontosnak tartja, hogy a fejezeti ellenőrző szervezetek bevonásával megteremtődjenek a feltételek a megbízhatósági ellenőrzések zárt rendszerének megvalósítására. 17
BEVEZETŐ irányzatának adatbázisaiból, pénzérték alapú mintavételi eljárással kiválasztott önkormányzatok részére utalványozott hozzájárulások, támogatások alapján ellenőriztük. A normatív hozzájárulás igénylését és felhasználását 73 helyi önkormányzatnál ellenőriztük, ezek összesen 234 825 M Ft normatív hozzájárulással számoltak el, amelyből mintavétel alapján 120 346 M Ft-ot vizsgáltunk meg. Az 50 ezernél kisebb lakosságszámú települések önkormányzatánál tételes, minden jogcímre és minden intézményre kiterjedő ellenőrzést végeztünk. Az 50 ezernél több lakosú településeken a BM fejezet 23. cím 1. alcímén belül az 1-12, 18, valamint a 27-29 jogcímű támogatásokat teljes körűen, a 13-17 és 19-26 jogcíműeket pedig mintavétel alapján ellenőriztük. A helyi önkormányzatok személyi jövedelemadó részesedését ugyanezen 73 önkormányzatnál teljes körűen ellenőriztük. Ezek együttesen 103 942 M Ft abszolút értékű személyi jövedelemadó részesedéssel, kiegészítéssel, illetve beszámítással számoltak el. A kötött felhasználású támogatásként az ellenőrzött 72 önkormányzat 54 634 M Ft-ot számolt el, amelyből mintavétel alapján 38 140 M Ft elszámolását ellenőriztük. A felhalmozási célú támogatásokat 74 helyi önkormányzatnál, 399 felhalmozási célú támogatásra vonatkozóan ellenőriztük tételesen, ezek együttes előirányzata 44 898 M Ft volt. A jelentés 2004 év vonatkozásában a zárszámadás helyszíni ellenőrzésének lezárásakor (2005. május vége) rendelkezésre álló adatokat tartalmazza. A jelentésünk véglegezéséig törekedtünk az adatok frissítésére, különös tekintettel a költségvetés pozícióját 2005 évre érintő bevételek, kiutalások, kötelezettségvállalások áthúzódó hatásaira. A Pénzügyminisztérium 2005. augusztus 23-ai jelzése szerint a Magyar Területés Regionális Fejlesztési Hivatal egész évi pénzforgalmi adatait a megbízhatósági ellenőrzésünk megállapításainak figyelembe vételével újra könyveltette, aminek következtében a központi költségvetés bevételi és kiadási főösszege, valamint a hiány összege módosult. A központi költségvetés újonnan benyújtott mérleg-főösszegeinek és a hiány összegének megbízhatóságáról figyelemmel arra, hogy jelentésünket 2005. augusztus 31-i határidővel az Országgyűlés részére átadjuk, így a zárszámadás helyszíni ellenőrzési munkaszakaszának újbóli megnyitására idő hiányában már nincs lehetőség nem állt módunkban meggyőződni. A zárszámadás ellenőrzéséről készített jelentésünket a központi költségvetés fejezeteinél szakértői szinten több körben, majd államtitkári szinten is egyeztettük. Néhány területen, ahol az egyeztetés után is maradt véleményeltérés, azt a függelékben szerepeltetjük. 18
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK JAVASLATOK ÁLTALÁNOS JELENSÉGEK, TENDENCIÁK Az előző évekhez hasonlóan e pontban összefoglaljuk azokat az ellenőrzési tapasztalatokat, melyek túlmutatnak az adott évi problémákon, s rendszerbeli több éve folyamatosan jelentkező hiányosságokat jeleznek. Visszatérő jelenség, hogy az eredetileg benyújtott és elfogadott költségvetési előirányzatok és azok teljesítése között lényeges eltérések mutatkoznak. Rendszeressé vált az egyes bevételi és kiadási előirányzatok évközi vagy év végi módosítása. Elfogadva, hogy a költségvetés kiigazítására bármikor, objektív okokból (gazdasági környezet változása, katasztrófák stb.) szükség lehet, azonban az elmúlt évek tapasztalatai azt erősítik, hogy törekedni kell a makrogazdasági előrejelzésekre jobban támaszkodó, megalapozottabb költségvetés összeállítására. A tervezés minősége determinálja a végrehajtást. A deficit cél elérése érdekében évközben hozott szigorító intézkedések különös tekintettel a 2005. évben már törvényi szintre emelt ún. maradvány követelmény előírására csak rövid távon befolyásolják a költségvetés pozícióját, ugyanakkor kedvezőtlen hatást fejtenek ki a költségvetésben megfogalmazott célrendszer teljesülésére és a pénzfelhasználás feladatok szerinti átláthatóságára. Több kormányzati cikluson átívelő probléma, hogy az állami feladatok meghatározása helyett a mindenkori kormányok a költségvetés összeállításához kapcsoltan részintézkedésekkel kívánják kikényszeríteni a költségvetés kiadási oldalának mérséklését, amelyek nem hozzák meg az elvárt eredményt. Az államháztartás hosszú távú egyensúlyi követelményeinek biztosítása megkerülhetetlenné teszi az állami feladatok tartalmának és finanszírozási mértékének meghatározását, ami az átláthatóan működő és ellenőrizhető államháztartás alapját jelenti. A költségvetési gazdálkodás szabály- és feltételrendszerének a beszámoló jelentések és ezeken keresztül a zárszámadás adatai megbízhatóságának javuló tendenciája a 2004. évben megtorpant. Az ÁSZ folyamatosan szorgalmazza az államháztartásban az INTOSAI standardok kulcsfontosságú elemének, a belső kontroll rendszerek célirányos kialakítását és következetes alkalmazását. Jelenleg az államháztartási belső kontroll rendszer kiépítettsége, folyamatos és eredményes működése, valamint a külső és belső ellenőrzési tevékenység egymásra épülése még nem kielégítő. Az államháztartási ellenőrzés hatékonysága és gazdaságossága eléréséhez szükséges, hogy a belső ellenőrzés a külső ellenőrzéssel azonos szakmai követelményrendszer szerint működjön. Ennek a folyamatnak következetes érvényesülése vezetne el a szabályszerű intézményi és önkormányzati működéshez és gazdálkodáshoz, továbbá a zárszámadási adatok megbízhatóságának igazolásához. 19
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK JAVASLATOK Az elmúlt évek során folyamatosan szorgalmaztuk az önkormányzati támogatási rendszer normativitásának erősítését, elaprózottságának csökkentését, a hozzájárulások, támogatások igénybevételét megalapozó jogszabályi és pályázati háttér egyszerűsítését. Erre az előirányzatok elosztásáért felelős minisztériumok általában fogadókészek voltak, kisebb módosításokon túl jelentős előrelépés azonban nem történt. A pályázati úton nyújtott támogatások nagy száma jelentős feladatot ró az önkormányzatokra, a területi igazgatóságokra és a minisztériumokra egyaránt, aminek az esetek egy részében nem tudnak határidőre eleget tenni. Az önkormányzati apparátusok szakmai felkészültségének hiányosságai, a döntés-előkészítők munkájának elhúzódása a támogatások késői utalását eredményezi, ami hátráltatja a tárgyévi felhasználást, illetve kötelezettségvállalást. Az önkormányzatok nem rendelkeznek saját forrással a nagyobb léptékű fejlesztési feladatok megvalósításához és ez anomáliákat okoz a további beruházási források (pályázati támogatások) megszerzésében. A normatív hozzájárulások igénylési feltételeinek teljesítését és az elszámolás szabályszerűségét a jogszabályok előírása alapján kell minősítenünk. Miután a szervezeti működési hibát az ÁSZ nem mérlegelheti, ezért zárszámadási jelentésünkben a megfelelő működési, szakhatósági engedélyek és szakértői vélemények hiánya miatt jogtalanul igénybe vett normatív hozzájárulás visszafizetésére tettünk javaslatot. A helyi önkormányzatok észrevételeikben javaslataink törlését, illetve méltányossági alapon a visszafizetési kötelezettség alóli mentesítést kezdeményezték, annak ellenére, hogy ellenőrzésünk alatt a támogatás igénybevételéhez a működési, szakhatósági engedélyek és szakértői vélemények módosítására, illetőleg pótlására a vizsgálat lezárásának időpontjáig lehetőséget biztosítottunk. Az érintett helyi önkormányzatok a normatív hozzájárulások elszámolásakor csak a Kö.tv.3.sz. mellékletében foglaltakat tekintették kötelező előírásnak. A feladatellátáshoz minimálisan biztosítandó személyi és tárgyi feltételekre vonatkozó ágazati jogszabályi követelményeknek való megfelelést kevésbé vették figyelembe. Ezt a szemléletet erősítették a minisztériumok által kiadott, nem kellő körültekintéssel megfogalmazott szakmai vélemények is. Méltányosság gyakorlására a hatályos előírásoktól és érvényes engedélyektől eltérni nincs jogszabályi felhatalmazásunk, azonban az Országgyűlés a visszafizetési kötelezettség előírásától önkormányzatonként a körülményeket mérlegelve méltányosságból eltekinthet, amint azt indokolt esetben korábban már megtette. 20