Az uniós vidékfejlesztési politika horvát-magyar határmenti együttműködésre gyakorolt hatása és perspektívái a Leader program tükrében

Átírás

1

2 Dr. Finta István Sáriné Dr. Csajka Edina Dr. Kruno Zmaić Dr. Tihana Sudarić Dr. Molnár Eszter: Az uniós vidékfejlesztési politika horvát-magyar határmenti együttműködésre gyakorolt hatása és perspektívái a Leader program tükrében

3 A Magyarország-Horvátország IPA Határon Átnyúló Együttműködési Program által támogatott, a Regional Universities as Generators of a Transnational knowledge region című HUHR/0901/2.1.3/0001 projekt keretében készült tanulmány A kötet szerzői Dr. Finta István - tudományos munkatárs, MTA Regionális Kutatások Központja, Pécs Sáriné Dr. Csajka Edina - docens, Kaposvári Egyetem Dr. Kruno Zmaić professzor, J. J. Strosmayer Egyetem, Eszék Dr. Molnár Eszter - adjunktus, Kaposvári Egyetem Dr.Tihana Sudarić J. J. Strosmayer Egyetem, Eszék Szerkesztette: Dr. Finta István H-7621 Pécs, Papnövelde u. 22. finta@rkk.hu Technikai szerkesztő: Dr. Barna Róbert Lektor: Horváthné Dr. Kovács Bernadett Kiadó: Kaposvári Egyetem H-7400 Kaposvár, Guba S. u. 40. Nyomda: Dombóvári Szecsox Kft. Példányszám: 200 db ISBN Kaposvár,

4 Előszó A közös magyar-horvát határ és határtérség történetileg a legösszetettebb magyar államhatár-szakasz. Minden korábbi időszakban megjelent valamilyen formában a határ kezelésének, az egymás mellett, avagy egymással békésen együtt élés és együttműködő a mikéntjének a kérdése. A határ mentén való együttélés és kooperáció teljesen új tartalmat kapott Horvátország 1991-es függetlenné válása, majd Magyarország 2004-es európai uniós csatlakozása, illetve Horvátország jelenleg folyó csatlakozási tárgyalásainak tükrében. A humántőke újratermelése, hasznosítása szempontjából kiemelkedő jelentősége van az oktatásnak, s azon belül különösen a felsőoktatásnak. Az egyetemek rendelkeznek azokkal a szellemi kapacitásokkal, amelyek révén a közös határtérség belső sajátossága, probléma-csomópontjai és a közös fejlesztési lehetőségek feltárhatóak. A térségben egyszerre van szükség a környezettudatos, társadalmi innovációs folyamatok új módon és új nagyságrendben való beindítására, az egyetemek térségi gazdaságfejlesztési mediátori szerepének növelésére, a permanens kritikai elemzés, a korrekciós lehetőségek feltárására irányuló kutatások folytatására. A Kedves Olvasó olyan könyvet tart most a kezében, amely az Európai Unió as költségvetési időszakában végrehajtásra kerülő Magyarország-Horvátország IPA Határon Átnyúló Együttműködési Program keretében megvalósult Regionális Egyetemek, mint a Határon Átnyúló Tudásrégió Fejlesztői (Regional Univerities as Generators of a Transnational Knowledge Region) című projekt terméke. A Dél-dunántúli Regionális Fejlesztési Ügynökség, valamint a horvátországi PORA és VIDRA fejlesztési ügynökségek, mint társult partnerek részvételével megvalósuló projektben a vezető kedvezményezett a Magyar Tudományos Akadémia Regionális Kutatások Központjának Dunántúli Tudományos Intézete, illetve a Kaposvári Egyetem mellett partnerként az eszéki Josip Jurij Stossmayer egyetem oktatói és kutatói vettek részt. A tevékenységek megvalósítása a társadalom és az egyetem közötti kooperáció bővülése, mélyítése elérése érdekében hozzájárult a térség kutatás-fejlesztési és innovációs képességének javulásához a területi tervezés, regionális- és vidékfejlesztés, környezetvédelem területén. A tudáshálózat és célcsoportjainak hatékony eléréséhez közös tudásbázis, ezen belül információs és adatbázis fejlesztésére került sor. A Kaposvári Egyetem Innovációs és Tudástranszfer Irodája és az Eszéki Josip Jurij Strossmayer Egyetem Technológia Transzfer Irodája bázisán közös tudástranszfer iroda alakult, mely weblapot működtet és az egyetemeken felhalmozott tudás és ismeretanyag áramlását segíti elő. A projektben feldolgozott tématerületek felölelésével négy kétnyelvű tanulmánykötet jelent meg, amelyek egyikét tartja kezében a Kedves Olvasó. Nagy I.; D. Šljivac; Duray B.; M. Vukobratović; Farkas S.; Suvák A.: A Magyarország Horvátország határrégiójának kiemelt környezeti problémái és az alternatív energiaforrások hasznosításának kérdései a fenntartható környezetgazdálkodás tükrében; Csizmadiáné Czuppon V.; Ilk B. F.; I. Derjančević: Közös Tudástranszfer Iroda kialakításának módszertana; Hajdú Z.; Faragó L.; Molnár T.; Sarudi Cs.; D. Stober: A területi- és stratégiai tervezés alapvető kérdései; valamint Finta I.; Sáriné Csajka E.; T. Sudarić; Molnár E.: Az uniós vidékfejlesztési politika horvát-magyar határmenti együttműködésre gyakorolt hatása és perspektívái a LEADER program tükrében jelentek meg. 3

5 1 Tartalomjegyzék 1 Tartalomjegyzék Bevezetés A LEADER program pozitív és negatív tanulságai Magyarországon a 2006-ig terjedő programozási időszakban Hogyan működik a LEADER? A LEADER jellegű kísérleti program tanulságai Az AVOP LEADER+ Program tanulságai A programozási időszak közösségi szabályozási keretei és a magyar gyakorlat A közösségi jogi szabályozásból levonható következtetések Ellenőrzés A Leader helyi akciócsoportok földrajzi területi lehatárolásának kérdései a területi egység kialakítása során figyelembe veendő szempontok és a szervezeti forma kérdései Az akciócsoportok területi méretének, léptékének problémája A szervezeti forma kérdései A vidékfejlesztés kérdéseinek komplexitása és összefüggései Horvátország határmenti területein Bevezetés, alaptételek A horvát határmenti területek gazdaságának és társadalmi folyamatainak fontosabb jellemzői A vidéki gazdaság távlatai Vidékfejlesztési rendszer és az alapelvek A vidéki gazdaság felépítésének lehetősége az intézményi kapacitások megerősítésével

6 2 Bevezetés A határon átnyúló együttműködés és ezen belül különösen a vidékfejlesztési kapcsolatok kölcsönös fejlesztése, a tapasztalatok átadása, a fejlesztési elképzelések és szabályozási lehetőségek területi szintenként történő összehangolása, a határ két oldalán működő tudásközpontok számára komoly kihívást és együttműködési lehetőséget hordozhat magában. A meglévő tudás, az innovatív megoldások kidolgozása és a partnerekhez (célcsoportokhoz) történő eljuttatása a magyar szereplők részéről különösen a vidékfejlesztés és ezen belül a vidékfejlesztés main streemjébe tartozó LEADER program múltjára, jelenére és a jövőre vonatkozó elképzelések bemutatása segítheti elő a határmenti szereplők együttműködésének kibontakozását, megalapozását és megerősítését. Ennek megfelelően a tanulmány első két fejezete a LEADER program magyar tapasztalatairól szól és a horvát szereplők számára is hasznosítható elemeket kívánja bemutatni. A harmadik fejezet a horvát határmenti térségek vidéki sajátosságaival, társadalmigazdasági folyamataival foglakozik. A horvát elemzések, értékelések középpontjában azon potenciális szereplők és azon feltételek ismertetése áll, amelyek elősegíthetik, megkönnyíthetik a csatlakozást követő uniós vidékfejlesztési intézmény- és eszközrendszer hatékony és gyors kiépítését, továbbá lehetőséget biztosíthatnak a határon átnyúló kapcsolatok további erősítésére, a valós alapú tudástranszfer biztosítására. 5

7 3 A LEADER program pozitív és negatív tanulságai Magyarországon a 2006-ig terjedő programozási időszakban A közötti programozási időszakban az Unióban a LEADER+ képezte a vidékfejlesztés legfontosabb közösségi finanszírozású programját. A LEADER+ célja volt a vidéki szereplők támogatása annak érdekében, hogy maguk gondolkodjanak és tegyenek saját térségük hosszú távú fejlesztéséért, hiszen a helyi közösségek ismerik legjobban területük erőforrásait, lehetőségeit és korlátjait, így ők a legalkalmasabbak arra, hogy saját fejlesztési stratégiákat dolgozzanak ki és valósítsanak meg. 3.1 Hogyan működik a LEADER? Lényegét tekintve a LEADER program a helyi szinten működő aktív társulások, együttműködések által kialakított és végrehajtott integrált terveket támogatja. Célja, hogy segítse a helyi szereplőket abban, hogy a környezetükben rejlő lehetőségeket felfedezzék és azokat fenntartható módon kihasználják. Így a program keretein belül integrált, magas színvonalú, eredeti vidékfejlesztési stratégiák születhetnek. A helyi szintű megközelítés elve a vidékfejlesztés terén ún. Helyi Akciócsoportok (local action groups, LAG) létrehozásával valósult meg. Ezek a csoportok az egy-egy vidéki térségbe tartozó, különböző érdekeket képviselő szereplők együttműködésén alapulnak. A csoportok tagjai maguk dolgozzák ki és hajtják végre az általuk szükségesnek ítélt intézkedéseket, felelősséget vállalva a helyi vidékfejlesztés alakításárért. A legfontosabb fejlesztési területek a következők: a természeti és kulturális örökség védelme, ezen adottságok gazdagítása; a helyi gazdaság megerősítése munkahelyteremtés céljából; a közösségek önszervező képességeinek javítása; az együttműködés ösztönzése. A LEADER az összetartozást, a szolidaritást és a kapcsolatépítést szem előtt tartva a következő alapelvek érvényesítésére törekszik: területi megközelítés, alulról-felfelé irányuló építkezés, partnerség, innovativitás, integráltság, hálózatépítés (kapcsolatépítés és együttműködés), helyi finanszírozás és menedzsment. A LEADER Program hazánkban a harmadik szakaszába érkezett. A csatlakozást megelőző időszakban indított LEADER jellegű kísérleti programot az Agrár és Vidékfejlesztési Operatív Program (AVOP) LEADER+ program váltotta az EU csatlakozást követően. A as tervezési időszakban pedig új keretek között, az Új Magyarország Vidékfejlesztési Programban folytatódik a vidék gazdaságfejlesztését célzó program, az EMVA (Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap) támogatásában. A továbbiakban a 6

8 LEADER jellegű kísérleti program, valamint az AVOP LEADER+ Program legfontosabb tanulságainak bemutatására kerül sor. 3.2 A LEADER jellegű kísérleti program tanulságai A kísérleti program célja a LEADER Program bevezetésének és megvalósításának előkészítése volt. A kísérleti program két tevékenységre fektette a hangsúlyt: felkészítő képzések, korlátozott számú helyi vidékfejlesztési terv megvalósítása. A program fő eredményei a következők voltak: 12 helyi vidékfejlesztési program végrehajtásával közel 270 projekt kapott támogatást; hasznosítható és átadható tapasztalatok keletkeztek, kistérségi, regionális és nemzeti szinten is; elkészült egy működési kézikönyv és a kapcsolódó dokumentumok; és megfigyelhető volt egy gyorsan növekvő érdeklődés a vidéki térségekben az LEADER programban való részvételre. A program főbb problémái, nehézségei a következők voltak: elégtelen humán erőforrás kapacitás minden szinten; tapasztalatlanság helyi szinten a közpénzek adminisztrációjával kapcsolatban; szkepticizmus, alacsony motiváltság és kezdeményező készség; alacsony projekt-generálási, közösségfejlesztési aktivitás; egyes projekt-gazdák megvalósítási és pénzügyi fegyelmezetlensége; és a fejlesztések nem minden esetben feleltek meg a LEADER elveinek. 1 Összességében a program hasznosnak tűnt. Megjegyzendő azonban, hogy a program zárásakor kormányváltás történt, ami jelentős személyi változásokat hozott a vidékfejlesztés intézményrendszerében. Ennek következtében a kísérleti program monitoringja, a tanulságok leszűrése, a tapasztalatok összegzése elmaradt. 3.3 Az AVOP 2 LEADER+ Program tanulságai Az AVOP LEADER+ a helyi partnerségen alapuló helyi vidékfejlesztési programokat támogatta. A Helyi Akciócsoportok voltak felelősek a helyi vidékfejlesztési terv elkészítéséért, a helyi pályázati rendszer működtetéséért a terv megvalósítása érdekében. Valamennyi támogatott projektnek hozzá kellett járulnia a csoport átfogó stratégiai céljainak eléréséhez úgy, ahogy azt a helyi vidékfejlesztési tervben rögzítették. A projekteknek pozitív hatással kellett lenniük a térségre a társadalmi, gazdasági és környezeti fenntarthatóság jegyében. 1 Krotolopp, Marticsek, Petri, Szuda, Francia: Egy európai eszme és hazai megvalósítása LEADER Közösségi kezdeményezés a vidék gazdasági fejlesztése érdekében. Közép- és Kelet Európai Munkacsoport a Biodiverzitás Megőrzéséért (CEEWEB), Budapest, Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Program 7

9 A LEADER+ felerősíti azokat az emberi, közösségi és gazdasági szerkezeteket, amelyek egy-egy térség belső erőforrásait mozgósítani tudják. Így lesz fenntartható a fejlődés, így jöhetnek létre a helyi közösségek ma még hiányzó emberi, gazdasági és információs kapcsolatrendszerei. A Helyi Akciócsoport a térség különböző társadalmi és gazdasági szereplőiből, a térségben élőkből, a térségben működő vállalkozásokból, társadalmi- és civil szervezetekből, önkormányzatokból jön létre, az együttműködés alapja a partnerség. Az AVOP LEADER+ főbb céljai: a vidéki gazdaság diverzifikációjának megteremtése; sajátos helyi termékek kifejlesztése, illetve piacképességük javítása; a vidéki szolgáltatások színvonalának növelése; a helyiek részvételének ösztönzése a tervezés és megvalósítás folyamatában; módszerek átadása a partnerség megerősítése a helyi társadalom szervezettségének javítása érdekében. A következőkben megvizsgáljuk sorban a hazai LEADER+ program tervezési és a megvalósítási folyamatának legfontosabb pozitív és negatív tapasztalatait. A tervezési időszak legfontosabb tanulságai: Negatív tapasztalatok közül az alábbiakat emelném ki: Nagyon kevés idő (2 hónap) állt a Helyi Akciócsoport rendelkezésére a helyzetelemzésre, a lakossági fórumokra, a majdani résztvevők elképzeléseinek egyeztetésére és csupán 1 hónap a Helyi Vidékfejlesztési Terv elkészítésére, ami egy alapos, átgondolt terv elkészítéséhez nagyon kevés. A korábban csatlakozott tagállamokban a Helyi Akciócsoportoknak minimum fél évük volt tervük elkészítésére. További gond volt hazánkban, hogy az akciócsoportok pályázatának beadási határideje karácsonyra, a helyi pályáztatásé pedig a nyári szabadságok idejére esett. A megkérdezett interjúalanyok megítélése szerint nem volt elegendő idő a programra való felkészülésre, nagyon kevés volt a szakmai konzultáció és a felkészítő tréning és nehezményezték a felkészítést végző trénerek szakmai felkészületlenségét, tájékozatlanságát is. Pozitív tapasztalatként kiemelendő: Azoknál a Helyi Akciócsoportoknál, amelyek már a LEADER jellegű kísérleti programban is részt vettek, a helyiek elképzeléseinek megfelelő, ezáltal sikeresen megvalósuló tervek születtek. Mivel nem fogalmazódtak meg a Helyi Vidékfejlesztési Tervben olyan témakörök, amelyek nem illeszkedtek a helyiek elképzeléseibe, ennek megfelelően ellentétben más akciócsoportokkal nem kerültek kialakításra olyan pályázati témakörök sem, melyekre nem pályáztak. Az ilyen akciócsoportok folyamatban gondolkodtak és olyan intézkedéseket is 8

10 hoztak, melyek a következő ( as) LEADER-re való felkészülést is segítették (pl. Zselica Helyi Akciócsoport megvalósíthatósági tanulmánya) 3. A tervezési időszakot követően került sor a pályázatok meghirdetésére, a pályázatkészítés időszakára. Következzenek tehát a pályázati időszak tanulságai: Negatív tapasztalatok: A megkérdezettek szerint nem volt egyértelmű a pályázati felhívás, bonyolult volt a pályázati adatlap, elégtelen információt nyújtott a nem megfelelően részletezett kitöltési útmutató. Sok pályázó számára jelentett nehézséget a pályázati jogcímek, és a pályázatban elszámolható költségek körének értelmezése is. Ennek az oka abban kereshető, hogy az egyébként rugalmasságot, egyszerűséget és átláthatóságot preferáló LEADER program a rendkívül lemerevített jogszabály és dokumentációs rendszerrel rendelkező AVOP programon belül került meghirdetésre. Mindezt a nehézséget a pályázók egy nem túl jelentős összeg max. 2-5 millió Ft megszerzéséért vállalták. Megfigyelhető volt, hogy a pályázatok kiírása során elég sok feltétel módosult menet közben, s ezzel a Helyi Akciócsoportok pályázókat veszítettek. Sok pályázó azért lépett vissza a pályázástól, mert többször kellett változtatásokat végezniük a pályázataikban a változó kiírás miatt. Mivel a LEADER Program alapvetően gazdaságfejlesztést céloz meg, a gazdasági aktorok az egyik legfontosabb érintett csoport. Nagyobb probléma volt tehát, hogy elsősorban a vállalkozói szférából léptek vissza. A legtöbb vállalkozó azért döntött így, mert a jövedelemtermelő beruházások esetében az ígért 65 % támogatási intenzitás helyett a módosítások után 45 %-ra változott a támogatás mértéke ezt a támogatás a GVOP 4 -ben is megkaphatták a vállalkozások sokkal kevesebb adminisztrációval. A mélyinterjú alanyai szerint a programot az elburjánzott bürokrácia mellett a túl bonyolult pénzügyi rendszer jellemezte. Az igazsághoz tartozik, hogy a pályázók egy jelentős része nem volt felkészülve a komplikált pénzügyi elszámolások lebonyolítására. Ráadásul a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal, mely a Közreműködő Szervezet szerepét töltötte be, a pályázati ciklus végén csökkentette az elszámolható költségek körét, így számos pályázót kellett emiatt elutasítani. A pénzügyi rendszer anomáliáihoz is álljon itt egy példa: egy másik EU tagországban lezajlott LEADER rendezvény szervezői által kiadott szabályos számla Magyarországon elszámolhatatlan volt. A döntéshozatalról elmondható, hogy a következőképpen zajlott: A pályázati pontszám alapján a gesztor javaslatot tett az értékelő Helyi Bíráló és Monitoring Bizottság (HBMB) számára a támogatás odaítéléséről, melyet a HBMB ülésén megvitattak, majd elfogadásra került valamennyi javasolt pályázat. Az elfogadott döntési javaslatot a gesztorszervezet a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Regionális Illetőségű Kirendeltsége (MVH RIK) részére továbbította, ennek alapján a LEADER Osztály országos felterjesztést készített a Döntés-előkészítő 3 Edina, Sári-Csajka; Mária, Bosznai-Horváth: Practical experiences of LEADER+ Programme, In: New Elements and Research in Spatial Economy. Komarno, Slovensko, pp ISBN: Gazdasági Versenyképesség Operatív Program 9

11 10 Bizottság (DEB) részére, mely meghozta a végső döntést a támogatások odaítéléséről. Megjegyzendő, hogy bár ennek a kezdeményezésnek az alapelvek szerint pont az a lényege, hogy a helyi szinten döntenek a pályázatokról, ezeket a döntéseket felülbírálhatták a magasabb szervek, így a LEADER+ gyakorlatilag éppen leaderszerűségéből veszített ezáltal. Gondot jelentett a tájékoztatás hiánya is. A pályázók számos esetben nem kaptak érdemi tájékoztatást a pályázati dokumentációval, elszámolással kapcsolatban felmerült kérdéseikre ez a pályáztatás teljes időszakában jellemző volt. Az intézményekben nem voltak a programnak felelősei, és az állandó módosulások következtében, ha sikerült is elérni szakembereket a Hivatalon belül, az vagy nem tudott, vagy nem mert konkrét információval szolgálni. És végül, jellemző volt a tapasztalatlanság mindkét oldalon. Nemcsak a pályázóknak nem voltak meg a kellő ismereteik a pályázati rendszerrel kapcsolatban, hanem gond volt az is, hogy a legtöbb Kifizető Ügynökségen nagyon sok olyan munkatársat alkalmaztak, akik korábban soha nem foglalkoztak vidékfejlesztéssel, pályakezdők, vidéket nem ismerők voltak. Természetesen itt is találunk pozitív tapasztalatokat: Sikeres pályáztatás volt megfigyelhető a már tapasztalt Helyi Akciócsoportoknál, vagyis azon csoportoknál, akik a kísérleti programban részt vettek. Ők sokkal jobban tudtak alkalmazkodni a változó feltételekhez. A munkaszervezetük gyakorlott munkatársai szakmai tanácsadással segítették a pályázókat, s így elérték, hogy nem maradtak bent pályázati összegek. Az Akciócsoportok egy része felismerte az egységes fellépés, az összefogás erejét. Helyi Vidékfejlesztési Tervükbe tehát beterveztek olyan intézkedéseket, melyek támogatták a LEADER közösség egységes megjelenését, arculatát (pl. közös rendezvények, közös turisztikai prospektusok). A pályázatok elbírálását követően kerül sor a szerződéskötésre, majd a megvalósításra. Ennek az időszaknak a tanulságait mutatja be a következő fejezet. Negatív tanulságok: A mélyinterjúk alanyai szerint nagy bizonytalanságot keltett a pályázókban a szerződéskötések csúszása, hiszen hogy a pályázat beadásától a szerződés megkötéséig több mint fél év telt el. Szintén általános volt a kifizetési időbeni csúszása. Sok esetben az MVH hónapokig, volt ahol egy évig! nem fizette ki a kedvezményezetteket, - egyébként 60 nap állt a Hivatal rendelkezésére a támogatások kifizetésére - miközben fordított helyzetben pár napos hiánypótlási fordulókban elkövetett késedelem miatt kizártak, elutasítottak pályázókat. A kifizetések csúszása a pályázók számára különösen akkor okozott gondot az ütemezéskor, ha a program megvalósítása érdekében hitel felvétele vált szükségessé. Pozitív tanulságok: Pozitív tapasztalatnak tudható be, hogy a megkezdett munka (kísérleti program) folytatásaként megerősödhetett a több települést összefogó, alulról kezdeményezett együttműködés, innovatív ötletek valósulhattak meg a helyiek összefogásával és együttes munkájával. A megvalósult projektek növelték a települések életszínvonalát, és megerősítették, fellendítették a közösségi életet.

12 Összességében megállapítható, hogy a hazai LEADER már indulásakor óriási érdeklődést váltott ki a vidéki közösségekben, hiszen a lokális aktorok új, hétköznapi módon is megfogalmazható projekteket és elérhető fejlesztési forrásokat láttak benne. A LEADER+ akciócsoportok jóváhagyása előtt igazi versengés volt azért, hogy mely közösség kapja meg a LEADER jogosultságot. A megvalósítás során azonban nagyon sokakban csalódást keltett a program végrehajtása, különösen annak késedelmes és túlbürokratizált, a megoldási módok helyett ellentéteket szító eljárásrendje. Ennek oka az volt, hogy a hazai LEADER belekényszerült az AVOP intézkedések közé, amely egy eltorzult jogszabályi és finanszírozási környezetet teremtett a LEADER+ programnak. Először is az akciócsoportok nem válhattak jogi személyiségű, autonóm szervezetekké, nem rendelkeztek valós döntési autonómiával, nem valósulhatott meg a szubszidiaritás, hiszen az Irányító Hatóság és az MVH számos mozzanatba beleszólt, így gyakorlatilag ezt a demokratizmusra kitalált rendszert központi kézi vezérléssel működtette. Ezt a szakemberek és érdekvédő szervezetek évek óta jelezték az Irányító Hatósági feladatot ellátó Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumnak, ahol meg sem hallgatták érveiket, nem kezdeményezték a programban felgyülemlett problémás esetek társadalmi részvételű jogorvoslatát, tisztázását. Ezek a jelenségek okozták a LEADER mozgalom legnagyobb hitelrontását. 5 A LEADER+ Program ugyanakkor a civil szervezetek, vállalkozások és önkormányzatok számára sok újdonságot hozott. Egy új megközelítést, a korábbitól eltérő gondolkodásmódot sikerült meghonosítani a vidéki térségekben. Az alulról jövő kezdeményezések lehetőségét megragadva, a partnerségben rejlő erőket kihasználva, a vidéki térségek egy újabb lépést tettek a fejlődés útján. Sok akadályt kellett leküzdeni a projektek megtervezése és lezárása között eltelt időszakban, így a kezdeményezettek minden kétséget kizáróan jelentős tapasztalatokat szereztek az uniós források megpályázásában, megvalósításában és elszámolásában. Számos térségben sikerült a program anyagi támogatásával jelentős fejlesztések megvalósítani. Kijelenthető, hogy a LEADER+ program teljes mértékben pozitívan hatott az érintett térségekre. Befejezésül megállapítható, hogy a LEADER program az európai országokban a demokrácia fokmérője. A program a gyakorlatban akkor tud hatékonyan megvalósulni és működni, ha a Helyi Akciócsoportok döntéseikben szabadságot és rugalmasságot élvezhetnek. A LEADER programnak nagyon fontos közösségépítő szerepe van Magyarországon és az EU tagországokban egyaránt. Ezt a lehetőséget nem szabad elszalasztani, vagy rossz eljárásrenddel eljátszani. Igenis nyíltan tanulni kell a hazai és a külföldi jó és a rossz példákból. Erre a vidéki társadalomban megvan a hajlandóság és az akarat, s remélhetően, a döntéshozókban lesz is rá fogadókészség. 5 Dr. Hajas Pál, a Cserhátalja LEADER Nonprofit Kft. ügyvezető igazgatójának január 30-i interjúja az Európai LEADER Szervezetek Szövetségének brüsszeli közgyűlésén. 11

13 4 A programozási időszak közösségi szabályozási keretei és a magyar gyakorlat A közötti programozási időszakban a Leader program a közösségi EMVA alap egyik önálló célterületévé vált. Magyarországon az Uniós források felhasználása és a vidékfejlesztési célok megvalósítását ebben az időszakban az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program szolgálja, ahol a Leader program (4. tengely) mellett megjelent a 3. tengely, mely a közösségi szabályozásban is szereplő vidékfejlesztési célokat (pl.: diverzifikáció, falumegújítás, stb.) tartalmazza. Magyarországon a Leader program mellett a 3. tengelyes célkitűzések jelentős részét is (falumegújítás, vidéki örökség megőrzése, turizmusfejlesztés, mikrovállalkozás fejlesztés) a megalakult Leader helyi akciócsoportok valósítják meg. Ugyanakkor a célok végrehajtásának útjába Magyarországon rendkívül sok probléma gördült. A évi kormányváltást követően egyik fontos célkitűzéssé vált, hogy a problémákat megoldják, a működtetést sokkal gyorsabb, rugalmasabb keretek közé helyezzék. E célok elérése érdekében természetesen szükséges tisztában lenni azokkal a közösségi szabályozási keretekkel, amelyek között a változtatások kivitelezhetők. A magyar problémák, valamint a közösségi szabályozási keretek ismerete egyrészt azért lehet hasznos a horvát fél számára, mert ezáltal elkerülheti azokat a hibákat, amelyeket Magyarország már elkövetett, másrészt könnyebben felismerhetővé válnak azok a döntési lehetőségek, amelyeket a közösségi szabályozás nyújt a tagállamok számára. A vizsgálat alapvetően az eljárási kérdések szabályozására koncentrál, ugyanakkor nem hagyhatók figyelmen kívül azok a rendelkezések sem, amelyek a kialakított intézményrendszer alapvető feladatait, illetőleg a feladat- és hatáskörök korlátait szabják meg. A vizsgálat szempontjai között szükségszerűen szerepelnek azok a közösségi jogszabályban rögzített követelmények, amelyek a 4. tengely, vagyis a Leader végrehajtásához kapcsolódnak. Ilyenek különösen az innováció, az önálló döntési jogosítvány, a partnerség, az alulról felfelé történő építkezés és a mindezekből egyenesen következő, vagy levezethető szabályozási lehetőségek. Mielőtt a konkrét jogszabályi rendelkezések vizsgálatára sor kerülne, szükséges rámutatni arra, hogy a közösségi támogatások rendszere alapvetően két elv és módszer alapján alakult és alakítható ki. Az egyik, az alapvetően normatív alapú, a csaknem alanyi jogú támogatások alapján áll, míg a másik esetben a versenyeztetés, az értékelés és az ebből eredő viszonylag széles döntési, mérlegelési jog áll a középpontban. Az első megoldást korábban leginkább az EMOGA garancia részlege, ma pedig az EMGA tette magává, míg a második esetre a Strukturális Alapok intézmény- és eljárás rendje nyújthat példát. Az EMVA a közösségi szabályozás alapján a kettő közötti átmenetnek tekinthető, mely a nemzeti szabályozás számára lehetőséget biztosít a támogatásokhoz illeszkedő sajátos megoldásokra, azonban közel sem alakított ki olyan differenciált feladat- és hatáskörű szervezetrendszert és általános szabályozást, melynek középpontjában a támogatások differenciált kihelyezése és az ahhoz szükséges intézmény- és eljárásrend állna. A kérdés az, hogy a magyar szabályozási megoldások és végrehajtási gyakorlat vajon melyik megoldáshoz áll közelebb és az milyen mértékben szolgálja a jelenlegi vidékfejlesztési program sikeres végrehajtását. 12

14 4.1 A közösségi jogi szabályozásból levonható következtetések Döntési jog, döntési mozgástér, a szereplők kapcsolódó jogosítványai A közösségi jogi szabályozás vizsgálata során különösen arra a kérdésre szükséges választ adni, hogy azok milyen mértékben alapozzák meg azt a jelenleg hazánkban működő eljárásrendet, melynek következtében többek között a döntésben érintett összes szereplő alapvetően csak a kérelem-pályázat feltételeit vizsgálva, mérlegelés nélkül hozza meg támogató, vagy elutasító döntéseit. Az EMVA alaprendelet 61. cikkének c) pontja döntési jogosítványra vonatkozó rendelkezése a 4. tengely esetében a következőként fogalmaz: alulról felfelé építkező megközelítés a helyi akciócsoportok helyi fejlesztési stratégiák kidolgozására és megvalósítására vonatkozó döntéshozatali hatáskörével; Ez a rendelkezés egyértelműen rögzíti a HACS-ok döntési jogkörrel történő felhatalmazását. A 62. cikk c) pontja bizonyos tekintetben még tovább megy, amikor rögzíti azt a követelményt, hogy a HACS-ok képesek a területre vonatkozó fejlesztési stratégia meghatározására és végrehajtására. A képesség külső és belső feltételekből tevődhet össze. Ha külső feltételeket a tagállam nem biztosítja, illetve olyan feltételek, körülményeket határoz meg, amelyek korlátozzák a végrehajtást és érdemi mozgásteret nem biztosítanak, akkor ez nyilvánvalóan nem a HACS-ok, hanem a tagállam felelősségi körébe tartozik. A feltételek között a döntési jog csupán egy, bár kitüntetett fontosságú elem, más pl.: finanszírozási feltételek biztosítása mellett. A döntési jogkör természetesen nem korlátlan. A közösségi szabályozás szerint a 4. tengely esetén két fontos szereplője van: a Leader HACS-ok, valamint az Irányító Hatóság. Az EMVA rendelet 71. cikkének (kiadások jogosultsága) (2) bekezdése értelmében A kiadások csak abban az esetben jogosultak az EMVA-ból támogatásra, ha azok a kérdéses programot irányító hatóság által vagy annak felelősségi körében meghatározott műveletek kapcsán merültek fel, az illetékes testület által rögzített kiválasztási szempontokkal összhangban. A 75. cikk (Irányító hatóság) szerint (1) Az irányító hatóság felelős a program hatékony, eredményes és szabályszerű módon történő irányításáért és végrehajtásáért és különösen: a) annak biztosításáért, hogy a műveletek finanszírozásra történő kiválasztása a vidékfejlesztési programra vonatkozó szempontokkal összhangban történjen; Tehát a kiválasztási szempontokat az illetékes testület határozza meg mely a 4. tengely esetén a Leader HACS-okat jelenti azonban annak vizsgálata, hogy azok az ÚMVP-vel összhangban állnak-e, az IH joga és feladata. A 4. tengely esetén tehát a döntési jogkör megosztott, melynek elsődleges címzettje a Leader HACS, azonban az IH kiválasztási szempontokkal kapcsolatos vétó joga is jelentős jogosítvány. Magyarországon a kifizető ügynökség is jelentős szerepet tölt be az ÚMVP végrehajtásában. A tisztánlátás érdekében érdemes megvizsgálni, hogy a közösségi szabályozás alapvetően milyen feladatot szán a kifizető ügynökségnek. Számos részlet szabály mellett (885/2006/EK rendelet, /2006/EK rendelet) az alapfeladatokat és jogosítványokat a közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, a Tanács 1290/2005/EK rendelete tartalmazza, melynek 6. cikke szerint (1) A kifizető ügynökségek a tagállamok 13

15 azon hatóságai vagy szervei, amelyek az általuk végrehajtott kifizetések, a tájékoztatás és az információk megőrzése terén elegendő garanciát nyújtanak ahhoz, hogy: a) a kifizetés engedélyezése előtt megtörténjen az igények elfogadhatóságának, a vidékfejlesztés keretében a támogatások odaítélési eljárásának, valamint az igények közösségi szabályoknak való megfelelőségének ellenőrzése; Fontos rámutatni arra, hogy az ellenőrzési és döntési tevékenység éppúgy nem mosható össze, mint az ún.: odaítélési eljárás és a kifizetés ellenőrzése. A kifizető ügynökség az ellenőrzési eljárás keretében nem hozhat olyan szabályt, amely odaítélési jogosultságot keletkeztethet, sőt általában véve az önálló szabály, jogszabály alkotásra való felhatalmazás sem vezethető le a rendelkezésekből, legalábbis, ha a jogalkotási és a végrehajtási feladatot nem mossuk össze. Szabályok alkotására természetesen szükség van, azonban ennek joga, vagy ezek jóváhagyásának joga kizárólag az IH-t illetheti meg. Ha pedig olyan szabályok szükségesek, amelyek pl.: kifizetési jogosultságot alapoznak meg, akkor azok szabályozási szintje a jelenlegi logika szerint a jogszabály lenne. (Ismeretes, hogy a jelenleg működő odaítélési, kifizetési eljárás egyik alapköve az ÉNGY, mely normaként funkcionál. Ezt a kifizető ügynökség alkotja és módosítja, tehát olyan kvázi jogszabályalkotóvá és ezzel együtt jogszabály alkalmazóvá lépett elő, mely jogosultság a közösségi szabályozásból semmiképp nem vezethető le. Ismeretes az is, hogy a kifizető ügynökség az odaítélési (kérelem/pályázat elbírásálási) eljárásban jelentős az ellenőrzésen messze túlmutató szerepet töltött be. A forma nyomtatványok, kitöltési útmutatók, stb. megalkotásán túl az értékelésbe is belefolytak, sőt a HACS-ok működése tekintetében belefolynak jelen pillanatban is. Ezen feladatokat más európai országokban pl.: Olaszország nem a kifizető ügynökség végzi.) Összeférhetetlenség szempontjából vizsgálva a helyzetet sajátos eredmény következhet abból, hogy az a szerv vizsgálja azokat a dokumentumokat, amelyek a kedvezményezettek benyújtanak, mint amely megalkotta azokat. (A dokumentumok megalkotása során nyilvánvalóan van elképzelése a megalkotnak annak helyes tartalmáról, így az ellenőrzés során a prekoncepciókból, a saját maga által meghatározott elvárásokból indul ki.) A 885/2006/EK rendelet 1. sz. mellékletének i. pontja tovább pontosítja az 1290/2005/EK rendeletben meghatározott feladatokat, mely szerint A kifizetések engedélyezése és ellenőrzése a kérelmezőnek kifizetendő összeg közösségi szabályoknak való megfelelésének meghatározására; ezek különösen az adminisztratív és helyszíni ellenőrzéseket foglalják magukban. A 1975/2006/EK rendelet 26. cikke szerint az adminisztratív ellenőrzések különösen az alábbiakra terjednek ki: a) az igényelt támogatás tárgyát képező művelet támogathatósága; b) a vidékfejlesztési programban meghatározott kiválasztási kritériumok betartása; c) a támogatási kérelem alapját képező művelet megfelelése a különösen - és adott esetben - a közbeszerzésre, az állami támogatásra vonatkozó nemzeti és közösségi szabályoknak, valamint a nemzeti jogszabályok, illetve a vidékfejlesztési program által meghatározott egyéb vonatkozó előírásoknak; d) a javasolt költségek indokoltsága, amit megfelelő értékelő rendszerrel vizsgálnak, például referenciaköltségek, a különböző ajánlatok összehasonlítása vagy értékelő bizottság; 14

16 e) a kérelmező megbízhatósága, hivatkozva a 2000 óta végrehajtott, korábbi társfinanszírozott műveletekre. Ugyanezen rendelet 33. cikke (Ellenőrzési felelősségek) szerint: (1) Az 1698/2005/EK rendelet 63. cikkének a) és b) pontja szerint végrehajtott kiadás esetén az e rendelet 26. cikkében említett adminisztratív ellenőrzéseket a helyi intézőcsoportok hajtják végre hivatalos megbízás keretében. Továbbra is a tagállam felelős azonban annak vizsgálatáért, hogy a helyi intézőcsoportok rendelkeznek-e a feladat elvégzéséhez szükséges igazgatási és ellenőrzési kapacitással. (2) A tagállam megfelelő rendszert vezet be a helyi intézőcsoportok felügyeletéhez. Ez magában foglalja a helyi intézőcsoportok műveleteinek rendszeres ellenőrzését, beleértve a könyvvizsgálatot és az adminisztratív ellenőrzések mintavételének megismétlését. Magyarországon a fenti szabályozás megszorító, vagy inkább egészen sajátos, a közösségi jogalkotó szándékával nem feltétlenül egyező jogértelmezésére került sor akkor, amikor a 4. tengely végrehajtása során nem biztosították sem a kifizetési, sem pedig a bírálati szakaszban az önálló ellenőrzés lehetőségét pontosabban azt, hogy a HACS-ok választhassanak a közösségi jogszabályban meghatározott értékelési lehetőségek között (építési normagyűjtemény, árajánlat, értékelő bizottság). A jelenlegi jogalkalmazók jogértelmezése szempontjából a fenti rendelkezés fontosabb eleme az, hogy ezt a feladatot a HACS-ok delegált hatáskörben látják el, tehát az alapeljárások kiválasztásának joga a delegáló szervezetet illeti meg, a HACS-okat megillető döntési jog csak másodlagos, sőt egyáltalán nem is érvényesíthető a delegálási jogviszony következtében. Ennek következtében hazánkban jelen pillanatban a kifizető ügynökség által kialakított és a HACS-okra rákényszerített ellenőrzési rendszer működik. Természetesen arról sem szabad megfeledkezni, hogy az ellenőrzés megfelelőségét az arra hivatott és megfelelő szakmai felkészültséggel, kapacitással rendelkező szervezetnek felügyelnie kell (a felügyelet és az ellenőrzés között a közigazgatási szakirodalom, de a jogalkalmazás is különbséget tesz) a HACS-ok tevékenységét, ami természetesen nem jelenthet sem közvetett, sem közvetlen irányítást, melyre sajnos a gyakorlatban akad példa. A felügyeleti tevékenységnek vélhetően alkalmasnak kell lennie arra is, hogy a feladatait szándékosan nem teljesítő HACS-okkal szemben a megfelelő intézkedéseket alkalmazhassák. A döntési mechanizmusban az egyes szereplők jogosítványainak tisztázását követően szükséges megállapítani azt, hogy a 4. tengelyhez közösségi jog által is kínált megoldások közül melyik eszköz tűnik legalkalmasabbnak, melyik képezheti leginkább a döntések alapját, különösen az intézkedések igazolhatósága, ellenőrizhetősége tekintetében. E kérdésről legáltalánosabb megközelítésben a Bizottság az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1698/2005/EK tanácsi rendelet részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló 1974/2006/EK rendeletének 48. cikke (Az intézkedések igazolhatósága és ellenőrizhetősége) a következőképpen rendelkezik: (1) Az 1698/2005/EK rendelet 74. cikke (1) bekezdésének alkalmazásában a tagállamok biztosítják, hogy az általuk végrehajtani szándékozott valamennyi vidékfejlesztési intézkedés igazolható és ellenőrizhető legyen. E célból a tagállamok olyan ellenőrzési rendelkezéseket határoznak meg, amelyek ésszerű biztosítékot nyújtanak számukra arra vonatkozóan, hogy tiszteletben tartják a jogosultsági kritériumokat és az egyéb kötelezettségvállalásokat. 15

17 A jogszabály tehát nem azt mondja ki, hogy minden egyes intézkedés esetén azonos módon szükséges meghatározni az eljárások formáit és tartalmát és ezen belül értelemszerűen a döntés alapjául szolgáló eszközöket, indokokat, hanem arról szól, hogy azokat ésszerűen az intézkedések tartalmához szükséges igazítani. Ezt a megállapítást csupán megerősíti az 1975/2006/EK rendelet, melynek preambulumának (2) bekezdése a következőként szól: Az igazgatási és ellenőrzési szabályokat a 2. tengely keretében megszabott bizonyos támogatási rendszerek és az 1698/2005/EK rendelet IV. címe I. fejezetének 2. szakaszában előírtaknak megfelelően a 4. tengely keretében meghatározott megfelelő támogatás esetében viszont egyedi jellemzőiknek megfelelően kell kiigazítani... Ennélfogva különleges rendelkezéseket kell létrehozni e támogatási rendszerek vonatkozásában. Jelen pillanatban ez a követelmény hazánkban kevéssé teljesül. A költségek indokoltságának vizsgálata során éppúgy az ÉNGY, vagy kiegészítőleg az árajánlatok rendszere használandó, mint traktor beszerzés esetén. Ugyanakkor a stratégiákban meghatározott célok megfogalmazása alapján érzékelhető, hogy a jelenlegi értékelésidöntési rendszer csak részlegesen, vagy egyáltalán nem alkalmas a 4. tengelyes célok helyi közösség érdekeinek megfelelő megvalósítására. A probléma megoldása érdekében a döntési folyamaton belül célszerű külön választani a pályázati célok megfelelőségének értékelését (azok miként illeszkednek a helyi közösség igényeihez), és szükséges külön választani a költségek igazolásának, realitás vizsgálatának lehetőségeit. Utóbbira a jelen pillanatban nem intézményesített, de a közösségi jogszabály szerint választható értékelő bizottság nyújthat megfelelő megoldást. Szükséges hangsúlyozni, hogy a költségek indokoltságának vizsgálatát az értékelő bizottság, pontosabban annak döntése képezi. A döntés esetén nyilvánvalóan meg kell határozni azokat az elemeket, amelyeken a döntés alapul. Ezeknek az elemeknek alkalmasnak kell lenniük arra, hogy az adott célhoz, célterülethez tartozó össze pályázat mérhető, értékelhető legyen. Álláspontom szerint viszont nem követelmény, hogy ezen szempontok mindegyike előre, vagyis az értékelést megelőzően meg legyen határozva. Előfordulhat ugyanis az, hogy a pályázati feltételekben előre nem tudtak, vagy nem lehetett rögzíteni olyan értékelési elemet, amely a költségek indokoltságának vizsgálatánál felmerül az adott célterületre benyújtott összes pályázat esetén. Az akciócsoportok által megalkotott helyi vidékfejlesztési stratégiához (HVS-hez) történő értékelési szempontok esetén mely nem a költségek indokoltságára vonatkozik az értékelés eszköze, a döntés (hivatkozási) alapja az, az értékelési szempontrendszer, melyet a 4. tengely esetén (az Irányító Hatóság IH jóváhagyás mellett) kizárólag a HACS határoz meg, 3. tengely esetén pedig javasolhatóan legalább 50%-ban a HACS határoz meg. Célszerű, hogy mindkét típusú értékelést a HACS végezze, mert lehet egy projekt ötlet, vagy pályázat innovatív és HVS-hez illeszkedő, de egyúttal túlköltségelt is. Ebben az esetben a pályázati célt minősítő szervezet (HACS) képes leginkább megítélni az általa ismert célokhoz mérten és egy eljárási szakban hogy hol, milyen mértékű költségcsökkentés indokolt és alkalmazható. További differenciálás lehet indokolt a projektek költségvetésének nagysága alapján. Ezt részben a projekt egyszerűsége, részben a lehetséges pénzügyi kockázat alacsony szintje, részben pedig az adminisztráció terheltségét, költségigényét csökkenését eredményező 16

18 és mindezekkel párhuzamosan a gyors ügyintézéshez fűződő igény indokolja. (Szlogennel: ágyúval nem lövünk verébre.) Ismeretes, hogy a strukturális alapokhoz kapcsolódó magyar program, az ÚMFT esetén a projektméret alapján számos különböző eljárási szabályt intézményesítettek. Ezzel párhuzamosan az ÚMFT differenciált eljárásrendet alakított ki, mely figyelembe veszi a projekt méretét és bonyolultságát (normatív támogatás, kistérségi program, egyfordulós, kétfordulós pályázat, kiemelt projekt, nagyprojekt). Ez azt jelenti, hogy a fejlesztéspolitikában léteznek alkalmazható megoldások, amelyek hasznosíthatók mind a 3., mind pedig a 4. program végrehajtása során. Külön szükséges kiemelni a kétfordulós eljárás intézményesítésének lehetőségét. Jelen pillanatban ugyanis kizárólag az előre kidolgozott célterületekre nyújtható be pályázat a 4. tengely keretén belül. Ugyanakkor előfordulhat az, hogy a HVS felülvizsgálatától függetlenül, pontosabban nem a felülvizsgálat időszakában jelentkezik olyan innovatív projekt ötlet, amely nem szerepel a HACS által meghatározott pályázható célok között és az az idő, amíg annak a HVS-ben történő meghatározására sor kerülne, jelentős és aránytalan hátrányt jelentene a közösség és apályázó számára. Éppen ennek elkerülése érdekében, indokolt biztosítani a HACS-ok számára azt a lehetőséget, hogy a HVS-ükben jelöljék meg a két körös pályázatok célterületet, amelynek első szakaszában a projektötletek és a forrásigény-lehetőség értékelésére kerül sor, majd a második szakaszban történik a konkrét pályázati feltételek meghatározása. Ez az eljárási forma folyamatba építve biztosítaná azt, hogy azok az innovatív elképzelések, melyek biztosítják a térség fejlődését, megfelelő formában és megfelelő időben támogathatók legyenek Ellenőrzés Az ellenőrzés minimális szintjére a közösségi szabályozás 1975/2006/EK rendelet 36. cikke határozza meg. Ezek azok a keretek és minimális feltételek, amelyeknek minden tagállam meg kell, hogy feleljen. A részletszabályok ezen követelményeket kell, hogy teljesítsék, amennyiben ennél sokkal több részletesebb információt igényelnek, szükségtelen terhet róhatnak a kedvezményezettekre és a végrehajtást végző szervezetre, tehát lassítják bonyolítják, megdrágítják a rendszer működését. A részletszabályok kialakításának jogát és kötelességét a közösségi szabályozás tagállami hatáskörbe utalja: a Bizottság 885/2006/EK rendelete szerint: (2) A kifizető ügynökségek akkreditációját csak a tagállamok adhatják meg, ha a kifizető ügynökségek megfelelnek bizonyos közösségi szinten megállapított minimumkövetelményeknek. Az 1. cikk d) pontja szerint az akkreditáció során szükséges meghatározni azokat az eljárásokat, amelyek szerint fogadják, elbírálják és engedélyezik a kedvezményezettek kérelmeit, valamint amelyek szerint a kifizetéseket engedélyezik, kifizetik és könyvelik; Mindez azt jelenti, hogy a tagállam felelősségi körébe tartozik annak meghatározása, hogy milyen mélységben, milyen részletezettségi szint mellett teljesíti a közösségi jogszabályban meghatározott minimum feltételeket. Ez a szint a Leader HACS finanszírozás esetén kifogásolható. 17

19 4.1.2 A Leader helyi akciócsoportok földrajzi területi lehatárolásának kérdései a területi egység kialakítása során figyelembe veendő szempontok és a szervezeti forma kérdései A területi egységek meghatározása során a közösségi szabályok meghatároznak bizonyos kereteket, melyeket minden egyes tagállamnak figyelembe kell vennie. A TANÁCS 1698/2005/EK rendeletének 62. cikke szerint a helyi akciócsoportoknak képesnek kell lenniük a területre vonatkozó fejlesztési stratégia meghatározására és végrehajtására. A (3) bekezdés szerint a stratégia által érintett terület összefüggő, és elegendő kritikus tömeget nyújt az életképes fejlesztési stratégia támogatásához szükséges emberi, pénzügyi és gazdasági erőforrások szempontjából. Ezek a rendelkezések a területi egységet tartalmi-funkcionális oldalról közelítik, meg és nem mondják meg, hogy mi az a minimális területi lépték, amely alkalmas a fenti követelmények kielégítésére. A BIZOTTSÁG 1974/2006/EK rendeletének 37. cikke az alábbi lehetőségeket kínálja a tagállamok számára: (1) Az 1698/2005/EK rendelet IV. címe I. fejezetének 4. szakaszában említett 4. tengely végrehajtása céljából a tagállamok vagy régiók dönthetnek úgy, hogy a helyi akciócsoportok és az általuk képviselt területek kiválasztására vonatkozó kritériumok megfelelő kiigazításával lefedik egész területüket vagy annak egy részét. A helyi akciócsoportok kiválasztására vonatkozó eljárásoknak nyitva kell állniuk az érintett vidéki területek számára, és biztosítaniuk kell a helyi fejlesztési stratégiákat előterjesztő helyi akciócsoportok közötti versenyt. Ismeretes, hogy Magyarország azt a megoldást választotta, hogy az akciócsoportok az ország teljes területét fedjék le. Horvátország ez ideig úgy tűnik nem ezt az utat választotta. (3) Az 1698/2005/EK rendelet 61. cikkének a) pontjában és 62. cikkének (3) bekezdésében említett egyes területek lakossága általános szabályként legalább 5 000, legfeljebb pedig fő. Megfelelően indokolt esetekben azonban az fős határérték csökkenthető, illetve növelhető. A közösségi szabályozás tehát tág kereteket biztosít a tagállamok számára annak meghatározásában, hogy a helyi akciócsoportok területi egysége milyen méretű és léptékű legyen. Fontos hangsúlyozni, hogy a közösségi szabályozás e tekintetben nem támaszkodik a tagállam közigazgatási egységeire, szemben a strukturális alapok rendszerével, amely a területfejlesztési egységeket a NUTS rendszerbe sorolta, ahol a lélekszám meghatározása mellett a közigazgatási határoknak is fontos jelentősége van Az akciócsoportok területi méretének, léptékének problémája Magyarország vidékfejlesztési programja, az ÚMVP Leader programra vonatkozó rendelkezései célul tűzik ki, hogy a közötti időszakban működő akciócsoportokhoz képest nagyobb akciócsoportokat hozzanak létre, mert azok európai összehasonlításban, mind lélekszámban, mind pedig a településszám tekintetében az európai átlag alatt vannak. Mindazonáltal a magyar program meglehetősen tág keretek között, fő közötti lélekszámban határozta meg az akciócsoportok lélekszámának határait. Ugyanakkor 2007-ben az ágazat vezető tisztségviselői részéről egy igen erős kommunikáció vette kezdetét, mely azt sugallta, hogy a pályázaton a 18

20 legesélyesebbek az lélekszámot tömörítő akciócsoportok. A centralizált, központi elosztáshoz szokott települések és más szereplők - gyakran sajnos politikai erővonalak mentén - többnyire szolgai módon teljesíteni igyekeztek az ágazat részéről megfogalmazott elvárásokat és gyakran KSH statisztikai kistérségek összekapcsolásával hozták létre a helyi vidékfejlesztési közösségeket. A kistérségek között újonnan létrejött együttműködés gyakran nélkülözte a közös érdekeket, a közös sajátosságokat és célokat, azonban formailag megfelelt a központi igényeknek. Mindezzel összefüggésben szükséges leszögezni, hogy a lakosságszám, vagy a településszám csupán egy-egy olyan mutató, amelyet figyelembe lehet venni az akciócsoportok területi léptékének meghatározása során. Emellett olyan további igen fontos - objektív - tényezők is léteznek, mint az ügyek, az ellátandó feladatok száma, a helyismeret, az információszerzés gyorsasága, a népsűrűség, a megközelíthetőség és távolság, az adott állam közigazgatási struktúrája (sok, kicsi, vagy kevés nagy lélekszámú önkormányzatok), stb. Az európai vidék egyáltalán nem homogén, ezért pl.: a nagy lélekszámú francia vidék esetén jól bevált beavatkozási módszerek nem feltétlenül vezetnek sikerre, pl.: a skandináv, ritkán lakott hegyvidéki területeken. Következésképpen a vidékfejlesztési politika homogenizálása, az ún.: európai átlagokhoz való igazodás és kritika nélküli adaptáció, nem feltétlenül jelenti és jelentette a legjobb megoldást a hazai vidékfejlesztési politika irányainak meghatározása során. Mindemellett szükséges figyelemmel lenni a Leader program sajátosságaira is, melynek egyik alapja az alulról felfelé történő építkezés, a helyi, pontosabban települési igények, célok megvalósítása. Kétségtelen, hogy a helyi feladatok egy részének területi szintű ellátása járható út, melyet Magyarországon a többcélú kistérségi társulások keretén belül kívánnak megvalósítani. (Ennek területi léptéke az ún.: statisztikai kistérség, mely egy központi - városi jogállású - településsel rendelkezik és a vonzáskörzetében - a településszerkezettől függően - eltérő számú község tartozik.) Ezzel összefüggésben azonban szükséges rámutatni arra is, hogy a többcélú társulás keretében ellátott feladatok területi léptéke - különösen a jelentős településszámú kistérségek esetén - igen ritka esetben esik egybe a statisztikai kistérség teljes területével, de semmiképpen sem jellemző az, hogy helyi feladatot több statisztikai kistérség látna el együttesen. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy a kisebb számú, de nagy területi léptékű akciócsoportok nem feltétlenül visznek közelebb a vidékfejlesztés feladatainak sikeres megvalósításához. Más oldalról hiába határozunk meg akár megyényi, vagy régió szintű területi egységet, ha a tényleges feladatellátás maximum a mikrotérségi ügyintézést és feladattelepítést teszi lehetővé. Az nyilvánvaló, hogy pl.: egy 60 településből álló akciócsoport egyetlen központból nem képes hatékonyan elérni a lakosság, vagy az ún.: célcsoportok egészét és ezen érintettek sem tudnak, vagy akarnak a tőlük távol eső és adott esetben nehezen megközelíthető központtal kommunikálni. Összegezve a lehatárolás kérdéskörét, a jelenlegi területi lépték meghatározása nem feltétlenül szerencsés - a Leader program gazdasági hatékonysága ezzel pedig semmiképpen sem magyarázható - különösen akkor, ha olyan mértékű források elosztására kerül sor, amelyek jelentősebb területi léptékű együttműködést nem feltételeznek, sőt akár egyenesen elleneznek (kevés forrás sok szereplő között történő felosztása jelentősebb feszültségek kiinduló pontja lehet és a koncentráció elvét sem szolgálja). 19