A helyi önkormányzatok gazdálkodásának szabályozottsága

Átírás

1 MISKOLCI EGYETEM ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR PÉNZÜGYI JOGI TANSZÉK A helyi önkormányzatok gazdálkodásának szabályozottsága SZERZŐ: PAPPNÉ KISS VALÉRIA IGAZGATÁSSZERVEZŐ SZAK LEVELEZŐ TAGOZAT KONZULENS: DR. NAGY ZOLTÁN EGYETEMI DOCENS MISKOLC 2013

2 UNIVERSITY OF MISKOLC FACULTY OF LAW AND STATE DEPARTMENT OF FINANCIAL LAW Financial Management Regulations of Local Governments AUTHOR: PAPPNÉ KISS VALÉRIA BA IN PUBLIC ADMINISTRATION MANAGEMENT PART-TIME COURSE CONSULTANT: DR. ZOLTÁN NAGY ASSOCIATE PROFESSOR MISKOLC

3 Tartalomjegyzék 1. Bevezető rész Az államháztartás fogalma és funkciói Önkormányzatokról általában Önkormányzatiság Magyarországon Mekkora az önkormányzatok adósságállománya? Az önkormányzat feladatai Jogszabályi áttekintés Kötelezettségvállalás, pénzügyi ellenjegyzés A költségvetési rendelet kötelező tartalmi elemei Helyi szabályzatok tartalma és szerepe a gazdálkodásban A gazdálkodás ügyrendjének a tartalma A gazdálkodási szabályzat tartalma A számlarend tartalma A számviteli politika tartalma Eszközök és források értékelési szabályzata Leltárkészítési és leltározási szabályzat tartalma Pénzkezelési szabályzat tartalma Felesleges vagyontárgyak hasznosításának, selejtezésének szabályzata Aktuális problémák az önkormányzatok gazdálkodásában Gondolatok az önkormányzat vagyonáról Összegzés - Az önkormányzatok előtt álló lehetőségek...31 Irodalomjegyzék

4 1. Bevezető rész Manapság sokszor hallani, hogy az önkormányzatokkal rengeteg a probléma és a rendszer sok buktatót rejt magában. Ez a téma mindenkit érdekel, mivel az önkormányzatokkal találkozik a legtöbbször az átlagember a mindennapok során. A szakemberek általában a pénzügyi oldaláról közelíti meg a kérdést, mert a legfőbb probléma itt is, mint általában mindenhol az anyagi forrás szűkösségében keresendő. Önkormányzatnál dolgozom, ezért mindenképpen nagyon érdekel, hogyan lehetett volna ha egyáltalán lehetett volna - a jelenlegi nehéz helyzet kialakulását megakadályozni. Ezért választottam a szakdolgozatom témájául az önkormányzatokra vonatkozó gazdasági szabályok áttekintését. Szeretnék arra a kérdésre választ kapni, hogy elkerülhető-e a későbbiekben a fizetésképtelen önkormányzat kialakulása csak a szabályok megtartásával. A közvélemény szerint az önkormányzatok pazarló gazdálkodása vezetett a mai kialakult helyzethez. Az önkormányzatok viszont szeretik azt hangoztatni, hogy az alulfinanszírozottság sodorta őket az ellehetetlenülés határára, ezért vált szükségessé a kormány beavatkozása december hónapban. Ekkor ugyanis az lakosságszám alatti önkormányzatok adóság állományát tekintet nélkül annak céljára, az állam átvállalta teljes egészében. Az önkormányzatok gazdálkodása jóval összetettebb folyamat, sokrétű tevékenységük ellátása közepette nehéz megmondani, mikor kezdődött az eladósítási folyamat. A rendszerváltás után mindenki nagyon örült annak, hogy a helyi ügyek intézését a helyi emberek vehetik a kezükbe. Senki nem gondolt arra, hogy ez a lehetőség mennyire meg fogja terhelni az országunk költségvetését. A Magyarországon kialakult településszerkezet, az elaprózódott önkormányzatok is szerepet játszottak a kialakult nehézségekben. Nagy várakozással figyelte mindenki a évi választások után hogyan fogják kihasználni a lehetőségüket a kormánypártok. Talán vissza nem térő alkalom a jogalkotók előtt álló lehetőség, hogy a nagy rendszereket is átalakíthatja. Könnyebb megérteni az összefüggéseket, ha megnézzük, hogyan kapcsolódik egymáshoz az állam és az önkormányzat gazdasági és jogi helyzete. 4

5 2. Az államháztartás fogalma és funkciói Az államháztartás legtágabb megfogalmazásban az állam feladatai ellátását szolgáló gazdálkodási rendszert jelenti. Az államháztartás az állam és a helyi önkormányzatok feladat- és hatásköreinek ellátását szolgáló pénzeszközöket és vagyontárgyakat, az ezekkel való gazdálkodást, továbbá mindezek jogi szabályozását foglalja magában. Az állami feladatok az államháztartás alrendszerei: a központi kormányzat, a társadalombiztosítási alapok, az elkülönített állami pénzalapok és a helyi önkormányzatok együttesét jelenti. Az államháztartás funkciói 1 Az államháztartás magában foglalja azokat a közfeladatokat, amelyeket az állam a közhatalom birtokosaként, a társadalom érdekében, közfunkcióként lát el. Talán magyarázatra szorul a közhatalom fogalom, ami nem mást jelent, mint azt, hogy az állam a saját döntéseit kikényszerítheti. Jogállamban csak az államnak van ilyen hatalma. Az államháztartás alapvető funkciói a következők: Gondoskodik az államháztartás forrásaiból mindazon feladatokról, melyeket az állam a társadalom állami szerveződéseinek kezdeteitől ellát. E funkció tehát egyidős az első állam kialakulásával, az állami lét szükségszerű velejárója. Ide tartoznak mindenekelőtt: - a jogalkotás feladatai (a társadalmi élet jogi kereteinek biztosítása, parlamenti jogalkotás, kormányszintű jogalkotás, helyi jogalkotás), - a jogalkalmazás feladatai (a bíróságok, illetőleg a közigazgatási szervek által végzett jogalkalmazás), - az állami szuverenitás biztosítása (honvédelem, államhatár védelme, határőrizeti rendszer működtetése stb.), - a belső rend védelme és a közbiztonság fenntartása (nemzetbiztonsági feladatok ellátása, bűnözés elleni tevékenység, rendészeti tevékenységek stb.). Az állam szociális (jóléti) funkciója történetileg jóval később, az állami gondoskodó szerep megjelenésével párhuzamosan alakult ki. A szociális funkció működése ugyanis nagymértékben egybeforrott a jóléti állam fogalmával, a társadalmi szolidalitás megjelenésével. A szociális funkció egyes fontosabb részterületei az alábbiak: 1 1 Vígvári András Lamanda Gabriella Galbács Péter: A pénzügyek alapjai (62.old.) 5

6 - az állami-önkormányzati szociális ellátó rendszer működtetése (szociális otthonok, pénzbeli segélyezési formák, természetbeni juttatások, hajléktalanokról való gondoskodás stb.), - az állami-önkormányzati egészségügyi ellátó rendszer működtetése (egészségügyi alapellátás, járó-, illetve fekvőbeteg szakellátás, speciális egészségügyi szolgáltatások,stb.), - az állami nyugdíjrendszer és egészségbiztosítási rendszer fenntartása (közös kockázatvállaláson és a szolidaritás elvén nyugvó kötelező társadalombiztosítás működtetésével), - az állami-önkormányzati oktatási rendszer működtetése (óvodai ellátás, alapfokú és középfokú közoktatás, felsőoktatás stb.), - az állami gyermek- és ifjúságvédelem intézményrendszerének fenntartása (nevelési segélyek, gyámhatósági eszközök, ifjúságpolitika stb.), illetőleg - a munkanélküliség kezelése (segélyezés, passzív és aktív foglalkoztatáspolitika stb.). Látható, hogy sok szociális területen összeforr az állam és az önkormányzatok felelőssége a feladatok területén is. Az állam gazdasági-gazdaságpolitikai funkciójának a lényege, hogy mivel az állam a legnagyobb jövedelemtulajdonos, alkalmas és képes a gazdaság egészének befolyásolására. E funkciója segítségéve befolyásolni tudja a gazdasági növekedést, vagy legalább a gazdasági visszaesések hatásainak csökkentését. Gazdaságpolitikai funkcióját az állam számos eszköz segítségével gyakorolhatja, így például központi kínálat vagy kereslet támasztásával, adók, alapok, célprogramok, támogatások meghatározásával, amelyekkel a gazdasági stabilizációt, a növekedést, a foglalkoztatásösztönzést vagy az országon belüli területi gazdasági egyenlőtlenségek csökkentését segíti elő. Diplomamunkám megírásakor az önkormányzatokra vonatkozó gazdálkodással kapcsolatos szabályok áttekintése, valamint a gyakorlatban való érvényesülésük bemutatása volt a célom. Ahhoz, hogy ez érthető legyen, nézzünk egy általános áttekintést az önkormányzatokra vonatkozóan: 6

7 3. Önkormányzatokról általában 3.1. Önkormányzatiság Magyarországon 2 Az Alkotmány alapján Magyarország területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik. A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti az önkormányzás joga. Mit jelent az önkormányzat fogalma? Az önkormányzás fogalma a gyakorlatban azt jelenti, hogy az adott helyi közösség függetlenül működik, és saját ügyeiben önálló döntési jogosultsággal rendelkezik. A helyi önkormányzatok esetében a fent említetteken túl ez abban nyilvánul meg, hogy a kormány csak ellenőrzési jogkört gyakorolhat felettük. Helyi közügyet csak kivételesen és csak törvény utalhat más szervezet feladat és határkörébe. Melyek a magyar önkormányzati rendszer legfontosabb jellemzői? Az önkormányzati rendszer mai formája a rendszerváltáskor alakult ki, működését az önkormányzati törvény szabályozza. Az önkormányzatokat alapjában véve két nagy csoportra oszthatjuk: - megyei önkormányzatok - települési önkormányzatok (község, város, főváros és kerületei) Hogyan épül fel egy települési önkormányzat? Az önkormányzat az alábbi személyekből és szervezetekből áll: - a polgármester feladata a képviselőtestülettel közösen az adott település irányítása. Meghatározza a hivatal feladatait, előkészíti és végrehajtja a döntéseket. Megszervezi az önkormányzat munkarendjét. - az alpolgármester feladata a polgármester helyettesítése, munkájának segítése. Az alpolgármestert a polgármester javaslatára a képviselő-testület választja titkos szavazással. - képviselőtestület feladatköre szerteágazó. Az önkormányzati ügyek szabályozása (rendeletalkotás), a helyi adófajták és annak mértékének meghatározása, az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogok gyakorlása is a képviselőtestület hatáskörébe tartozik. - bizottságok: közreműködnek az önkormányzati feladatok megvalósításában. Különösen jelentős szerepük a döntés előkészítésben, a döntések 2 Lásd: 7

8 végrehajtásának szervezésében és ellenőrzésében. Tagjaik nagyrészt a képviselő testület tagjai, de lehetnek tagjai nem képviselők is. - jegyző a polgármesteri hivatal közigazgatási vezetője. Milyen feladatai vannak az önkormányzatnak? A helyi önkormányzat a törvények keretei között, saját felelősségére, önállóan szabályozza és igazgatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket. Az önkormányzat a közügyek intézése során kötelező és önként vállalt feladatokat lát el. A kötelező feladatok ellátásáról való gondoskodás minden önkormányzat kötelessége, nagyságától, teherbíró képességétől függetlenül. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy minden önkormányzatnak gondoskodnia kell arról, hogy a lakosok hozzájussanak a törvényben felsorolt szolgáltatásokhoz. Az önkormányzatok szabadon vállalhatnak olyan feladatokat, amelyek ellátása nem tartozik kizárólagosan más szerv hatáskörébe, ezen tevékenységek azonban nem veszélyeztethetik a kötelezően ellátandó feladatok végrehajtását, illetve finanszírozásuk csak az önkormányzat bevételeiből, valamint az erre a célra biztosított forrásokból lehetséges. Az önkormányzatok szabadon rendelkezhetnek tulajdonukkal, a saját költségvetésüknek megfelelően a vagyonukkal, és akár vállalkozhatnak is. Mit jelent a helyi népszavazás intézménye? A törvény lehetőséget biztosít arra, hogyha a lakosság egy adott kérdés szeretne az önkormányzattal megtárgyalni, illetve véleményt nyilvánítani, akkor népszavazás formájában megtegye azt. Amennyiben a népszavazás érvényes és eredményes (erről részletesen a választási rendszer részben lehet olvasni), akkor az önkormányzatnak kötelessége végrehajtania azt. Az önkormányzatok általános ismertetése után nézzük a rendszerrel kapcsolatos legnagyobb kihívást. Jelen helyzetben a legnagyobb problémát az önkormányzatok adósságállománya jelenti (az lakosságszám feletti önkormányzatok esetében) Ez a rendszerváltás óta felhalmozott kötelezettség-halmaz, ami még évtizedekig meghatározhatta volna az önkormányzatok fizetőképességét. Nézzünk egy áttekintést a helyzet kialakulásáról. 8

9 3.2 Mekkora az önkormányzatok adósságállománya? 3 Közel 1000 mrd forintos a hazai bankokkal szembeni hitel- és kötvényállomány, tehát a szállítók nélküli adósságállomány. Ez fele-fele részben oszlik meg a hitelek és kötvények között. A hitelekből 100 mrd forint az éven belüli állomány. Hogyan alakult ki ez az állomány? Az adósságállomány egyrészt azért keletkezett, mert az állam egyre kevesebb pénzt adott az egyébként növekvő számú feladat finanszírozására, másrészt megnövekedett az önkormányzatok fejlesztési pályázati lehetősége az uniós források belépésével, amelynek évről-évre nagyobb volt az önerő szükséglete. Ez azzal párosult, hogy ig olcsó és korlátlan mennyiségű pénz volt a piacon. A bőségben lévő pénz kereste a helyét és találkozott az önkormányzati igényekkel. Az adósságállományban a kötvény szerepe ugrásszerű megnövekedésének ban további okai is voltak. Az önkormányzatok felfedezték", hogy a kötvénykibocsátás nem közbeszerzés köteles, nem célhoz kötött és a lejegyzett összeg azonnal rendelkezésre áll. Emellett a kormány ezidőtájt arra utaló nyilatkozatokat tett, hogy megszigorítják az önkormányzati hitelkorlátot, ami a kötvénykibocsátásnak is gátat vetett volna. Az adósságállománynak volt egy cél nélküli" része, de tudatos tervezés nem minden esetben előzte meg az eladósodást. A kötvénykibocsátások sok esetben nem konkrét, hanem jövőbeli fejlesztések fedezetére jelentettek tartalékolást. A tartalékolás mellett a befolyt pénz egy részét sajnos nem fejlesztésre, hanem működési hiány befoltozására használták fel. Ha csak forintban lehetett volna eladósodni, és a befolyt pénzt csak célhoz kötötten és teljesítés-arányosan lehetett volna felhasználni, akkor nem lehetett volna ekkora adósságállományt felhalmozni. Viszont meg kell azt is jegyezni, hogy - bár olcsó volt a forrás - az Ötv.-ben meghatározott önkormányzati adósságplafont, a korrigált saját bevétel 70%-át a bankok betartották. Tehát nem szabálytalan módon alakult ki ez az adósságállomány. Milyen speciális probléma adódik abból, hogy az önkormányzati adósságállomány nagy része devizában áll fenn? Ezek főként devizakötvények, amelyek többségénél megkezdődött a tőketörlesztés, lejárt a türelmi idő. A CHF árfolyam elmozdulása valóban okoz feszültséget, de egy 3 Lásd: 9

10 dolgot fontos megemlíteni: a CHF kötvények CHF LIBOR referenciakamata a nullához konvergál és a kötvények mérsékelt banki felárak mellett kerültek lejegyzésre. Tehát egy devizakötvény kamatterhe jóval mérsékeltebb, mintha forintban bocsátották volna ki 9-10% kamatra. Az igaz, hogy a 3-5 éves türelmi időszak után évente tőkét is kell törleszteni, de a futamidő év. Tehát a probléma is ennyi idő alatt oldandó meg, nem ban. Így a teljes adósságállományra nagyon alacsony a CHF-ben számított kamatteher. Ha a forintértékét nézzük, akkor az árfolyam miatt óriási változás történt, de ha hozzávesszük, hogy ez a forrás nagyon alacsony kamatozású, akkor a teher nem szélsőséges. Egy forinthitelhez viszonyítva pedig kifejezetten kedvező. Éppen ezért nem lenne bölcs az önkormányzati devizahiteleket forintosítani. Azonnal 100 mrd forintos nagyságrendű árfolyamveszteség realizálódna és többszörösére nőne a kamatköltség. Milyennek látja az önkormányzatok banki finanszírozását a reform fényében? Az új önkormányzati törvény, illetve a stabilitási törvény tartalmazzák azokat a változásokat, amelyek körvonalazzák az önkormányzati gazdálkodás feltételeit, ezen belül meghatározzák a hitelfelvétel új kereteit. Feladatok kerülnek át az önkormányzatoktól az államhoz, feladatfinanszírozást vezetnek be és az éves adósságszolgálatot a saját bevétel 50 %-ában korlátozzák. Mindezidáig azonban az említett intézkedések számszerűsített hatásait és részletszabályait nem ismerjük. Ennek ellenére a bankok ebben a bizonytalan környezetben is részt vesznek az önkormányzatok hitelezésében, folyamatosan megújítják a rövid lejáratú folyószámlaés likvid hiteleket, komoly segítséget nyújtva ezáltal az önkormányzatok működőképességének megőrzéséhez. Miért van bizonytalanság az önkormányzati finanszírozás területén? Még a részletszabályok tisztázása nem történt meg, nem láthatóak az önkormányzatok 2013-tól érvényes konkrét pénzügyi kondíciói. A benyújtott évi költségvetési törvényjavaslat ismeretében sem számolható ki, hogy mit jelent önkormányzatonként a feladatfinanszírozás, miként tartható az a szabály, hogy 2013-tól nem lehet működési hiánya egy önkormányzatnak ben még lehet ugyan működési hiány, ám problémát jelent, hogy ezzel a mintegy 100 mrd forintos állománnyal év végéig valamit kezdeni kell. Ezek a hitelek nem teljes mértékben likvid hitelek. Azt tapasztaljuk, hogy a korábbi években keletkezett működési hiány finanszírozása sok esetben beépült a folyószámlahitelekbe. Lehetnek 10

11 olyan önkormányzatok, amelyek ezt 2012-ben nem tudják visszafizetni és a évi szabad" saját bevételi kereteik nem teszik lehetővé a későbbi év(ek)re történő átütemezést. Ez általában a kistelepülésekre igaz, de néhány város is érintett lehet. Várjuk a megoldási javaslatot, hogy mi történik az év végén. Ugyanez a probléma akadályozza az éven túli hitelek nyújtását is. Ez azért is lényeges, mert enélkül a magas támogatási hányadú EU-s források lehívásához sem tudunk az önkormányzatok számára önrészt hitelezni. Eddig ez miért nem jelentett problémát? Ezek nem az idei évben keletkezett igazi likvid hitelek, hanem a korábbi évekből továbbgörgetett" működési hiányok, amelyeket - eddig - minden évben át lehetett vinni a következőre. Ez most is kezelhető lenne átütemezéssel, de itt jön az engedélyezés és a szabad forrás problémája. Éven túli működési hitel csak akkor lehet, ha a kormány engedélyezi. A likvid hitelhez nem kell kormányengedély, de az szükséges, hogy december végéig vissza is tudják fizetni. Amit nem tud visszafizetni, azt valamikor kormányengedéllyel át kellene ütemezni. Hogy milyen mértékben, milyen hosszú időre? Egy vagy öt évre? Nem látszanak a hiteltörlesztésre fordítható szabad saját bevételek. Mi lehet a megoldás az éven belül lejáró hitelekre? Technikailag megoldás lehet, hogy a kormány normatív vagy egyedi döntéssel rendelkezik az éven belüli adósságok átütemezésének engedélyezéséről. Az is megoldást jelenthet- különösen a kis önkormányzatok tekintetében -, hogy a kormány az önhiki" rendszerben, egyszeri támogatással viszonylag szerény összeggel, de nagy tömegben megoldja a problémát. Tavaly év végén is talált módot a kormány arra, hogy néhány milliárd forint kiegészítő támogatással segítse az önkormányzatok működési hiteleinek visszafizetését. Nem szűnt meg a bizonytalanság a költségvetési törvénytervezet benyújtásával? A már benyújtott évi költségvetési törvényjavaslat az említettek közül néhány eddigi kérdésre választ ad, de jó néhány kérdést nyitva hagy, és továbbiakat generál. Láthatóvá válnak azok a feladatok, amelyek 2013-tól elkerülnek az önkormányzatoktól: az iskolapedagógusok bére és az iskolai szakmai munka feltételeinek biztosítása, a szociális szakellátás, a hatósági feladatok és egyes segélyek járási kormányhivatalokhoz telepítése. Ezzel egyidejűleg az önkormányzatoknak biztosított támogatások (átengedett szja-val együtt) a évi 1042 mrd forintról 2013-ra 647 mrd forintra csökkennek. 11

12 Emellett elvonásra kerül az önkormányzatoknak eddig átengedett illetékbevétel, valamint a gépjárműadó 60%-a, ami együttesen további közel 60 mrd forintot jelent. Az is kiolvasható a javaslatból, hogy a saját bevételeket (helyi adókat) a feladatmozgás nem érinti. Ez azt is jelenti, hogy a hitelfelvételi korlát szempontjából elvileg az eddigi saját bevételek 50%-ával számolhatnánk, ha ez valóban csak adósságszolgálatra lenne felhasználható. Csakhogy a deklarált feladatfinanszírozás nem minden feladatra terjed ki. Például az önkormányzatoknál maradó iskola fenntartási, üzemeltetési, felújítási feladat nincs bevonva a feladat alapú támogatásba. A másik probléma, hogy a feladat finanszírozásra szánt források nem látszanak elégségesnek a működési hiány eltüntetésére. A kormány 108 mrd forintot javasol a települési önkormányzatok működési támogatására. Figyelemmel arra, hogy a település-kategóriánként meghatározott (2011. évi) átlagos kiadások és a helyi adóbevételek 50 %-a közötti különbséget kellene ebből fedezni (az igazgatástól a település-üzemeltetésen, a vízgazdálkodáson, sporton és helyi közlekedésen keresztül a környezetvédelemig terjedő feladatoknál) ez a forrás jó, ha e finanszírozási igény felét-harmadát fedezi. Azt, hogy ez a támogatás településenként hogyan alakul, sem az önkormányzatok, sem a bank nem tudja kiszámítani. A javaslat nem tartalmaz konkrét időpontot a támogatások összegének közzétételére sem. A problémát - a bank szempontjából - fokozza, hogy az önkormányzati támogatási adatok nem rendeletben, hanem csak az önkormányzatok számára elérhető elektronikus rendszerben lesznek közzétéve. Lehetséges, hogy e kötelező feladatok ellátására szükség van részben vagy egészben a helyi adóbevételek másik 50%-ára is. De az sem kizárt, hogy még ez sem lesz minden településen elegendő. Ezt minden bizonnyal a kormány is érzékeli, mert szokatlanul nagy összeget, több mint 85 mrd forintot helyez tartalékba. A jelenlegi információk birtokában a stabilitási törvényben előírt 50%-os korlát látszólag könnyen kiszámítható, hiszen nem változnak a saját bevételek", ám a prudens hitelezéshez ez nem elég, szükséges azt is vizsgálni, hogy a kötelező feladatok ellátása mellett mennyi valódi szabad" forrás áll rendelkezésre az adósságszolgálatra. Mindaddig, amíg nem látjuk a szabad saját bevételt, nem tudunk számolni, és nem tudjuk megmondani az adott önkormányzatnak, hogy mekkora adósságszolgálatot vállalhat. 12

13 Melyek a finanszírozási reform előremutató elemei banki szempontból? Pozitív, hogy a kormányzat kontroll alatt kívánja tartani az önkormányzati hitelállományt. Az éven túli hitelek kormány általi engedélyezésétől azt várjuk, hogy ezek olyan fejlesztések fedezetei legyenek, amelyek valamilyen hasznot hajtó módon tudnak megvalósulni a település életében. Azzal is egyet lehet érteni, hogy működési hiány ne legyen tervezhető. Az elmúlt évek legnagyobb problémája az volt, hogy az önkormányzatok folyamatosan hitelből finanszírozták a működési hiányt és ezt tolták" maguk előtt. Némely esetben a kötvénykibocsátásoknak is az volt a célja, hogy ezeket a működési hiányokat finanszírozzák. Számítani lehet tömeges önkormányzati csődökre? Fontos megjegyezni, hogy az önkormányzati hitelállomány kellően hosszú futamidejű és ez banki szempontból akkor nem kezelhetetlen mértékű, ha kiszámítható és stabil az önkormányzat bevételi szerkezete. Sokan ránéznek a nagyságrendre és úgy tekintenek rá, mintha azt azonnal vissza kellene fizetni. De a futamidő hosszú és az adott évi adósságszolgálat jóval mérsékeltebb. Ez nem zárja ki az egyedi problémákat, ahol meg kell találni azt a módot, ami az önkormányzat számára is vállalható, és a bank számára sem jelenti a magasabb kockázatok hosszú távú elnyújtását. De ez eddig is gyakorlat volt. Nem újdonság, hogy minden esetben egyedileg mérlegeljük az ügyféllel a megoldási lehetőséget. Gyakori, hogy átütemezésben vagy racionalizálási programban állapodunk meg. Vannak tehát az adósságrendezés előtt is lépések, amit a felek - ha akarnak - végig tudnak vinni egy megállapodás keretében. Meggyőződésünk, hogy mindenkinek ez az érdeke. Egyébként az adósságrendezési eljárások alacsony száma is azt mutatja, hogy a felek tárgyalnak egymással. Ez jobb, mint egy külső szereplő, egy pénzügyi gondnok kezébe adni a feladatot, kompetenciát. Amíg meg lehet állapodni, addig ezekkel a lehetőségekkel élni kell. Senki nem akarja, hogy összeomoljon egy önkormányzat. 13

14 4. Az önkormányzat feladatai 4 A helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen: 1. településfejlesztés, településrendezés; 2. településüzemeltetés (köztemetők kialakítása és fenntartása, a közvilágításról való gondoskodás, kémény seprőipari szolgáltatás biztosítása, a helyi közutak és tartozékainak kialakítása és fenntartása, közparkok és egyéb közterületek kialakítása és fenntartása, gépjárművek parkolásának biztosítása); 3. a közterületek, valamint az önkormányzat tulajdonában álló közintézmény elnevezése; 4. egészségügyi alapellátás, az egészséges életmód segítését célzó szolgáltatások; 5. környezet-egészségügy (köztisztaság, települési környezet tisztaságának biztosítása, rovar- és rágcsálóirtás); 6. óvodai ellátás; 7. kulturális szolgáltatás, különösen a nyilvános könyvtári ellátás biztosítása; filmszínház, előadó-művészeti szervezet támogatása, a kulturális örökség helyi védelme; a helyi közművelődési tevékenység támogatása; 8. szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatások és ellátások; 9. lakás- és helyiséggazdálkodás; 10. a területén hajléktalanná vált személyek ellátásának és rehabilitációjának, valamint a hajléktalanná válás megelőzésének biztosítása; 11. helyi környezet- és természetvédelem, vízgazdálkodás, vízkárelhárítás, ivóvízellátás, szennyvízelvezetés, - kezelés és - ártalmatlanítás (csatornaszolgáltatás); 12. honvédelem, polgári védelem, katasztrófavédelem, helyi közfoglalkoztatás; 13. helyi adóval, gazdaságszervezéssel és a turizmussal kapcsolatos feladatok; 14. a kistermelők, őstermelők számára jogszabályban meghatározott termékeik értékesítési lehetőségeinek biztosítása, ideértve a hétvégi árusítás lehetőségét is; 15. sport, ifjúsági ügyek; 16. nemzetiségi ügyek; 17. közreműködés a település közbiztonságának biztosításában; 18. helyi közösségi közlekedés biztosítása; 4 A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló évi CLXXXIX. törvény

15 19. hulladékgazdálkodás; 20. távhőszolgáltatás. A feladatok megismerése után nézzük meg a gazdálkodással kapcsolatos jogszabályokat. 5. Jogszabályi áttekintés Az önkormányzatokra vonatkozóan már a legmagasabb rangú jogszabályban, Magyarország Alaptörvényében találunk részletes előírásokat Garanciális elemeket tartalmaz a helyi közügyek önálló intézésére az önkormányzatok működése által. A rendeletalkotási, határozathozatali joga által kikényszeríthető szabályokat hozhat a törvényben nem szabályozott kérdésekben a településre vonatkozóan. Az önkormányzati döntések kötelező törvényességi felülvizsgálatát, a társulás jogát is az Alaptörvény szabja meg. Önállóan határozza meg szervezeti és működési rendjét, költségvetését és ennek végrehajtása során a vagyonával önállóan gazdálkodhat. A helyi adók fajtáját és mértékét önállóan határozza meg. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló évi CLXXXIX. törvényben (továbbiakban: Mötv.) további pontosításokat, részletesebb szabályokat találhatunk. A Mötv.-ben található meg, milyen bevételekre tehet szert egy önkormányzat, milyen vagyona lehet. A törvény első sorban nevesíti a saját bevételét, ami a helyi adókból, a saját vagy vállalkozói tevékenységéből, vagyona hasznosításából származó bevételből, az átvett pénzeszközökből, a törvény alapján megillető illeték illetve az egyéb sajátos bevételekből áll. A tulajdonával kapcsolatban egyértelműen megjelenik, hogy az önkormányzat vagyona nemzeti vagyon és erről folyamatos nyilvántartást, vagyonkatasztert kell vezetni. A Mötv (2) bekezdésében található a számomra legfontosabb, önkormányzatokra vonatkozó, gazdálkodással kapcsolatos szabályozás is: A helyi önkormányzat veszteséges gazdálkodásának következményei a helyi önkormányzatot terhelik, kötelezettségeiért a központi költségvetés nem tartozik felelősséggel. Ebből egyértelmű, hogy az önkormányzatok a jövőben nem számíthatnak, és jobban teszik, ha nem is számítanak további állami, kormányzati segítségre, ha felelőtlenül vállalnak kötelezettséget. Ebben a törvényben került szabályozásra, hogy milyen szankciókat kell elviselnie annak az önkormányzatnak, amelyik nem teljesíti a 15

16 költségvetéssel, zárszámadással kapcsolatos kötelező feladatait. A takarékos gazdálkodás elsődlegességének fontossága is ezen a helyen kerül szabályozásra. A kormány a Magyarország Alaptörvényében megfogalmazott közpénzekkel kapcsolatos átláthatósági követelményeknek megfelelően alkotta meg az új államháztartási törvényt. Az államháztartásról szóló évi CXCV. törvény (továbbiakban: Áht.) tartalmazza az addigi összevonásoknak a jelentős csökkentését. Minden költségvetési szervnek önálló elemi költségvetést és beszámolót kell készíteni az új szabályoknak megfelelően. Az önkormányzatoknál is, mint minden gazdálkodónál fontos szerepet tölt be a gazdálkodással kapcsolatos jogosultságok meghatározása. Ezeknek a meghatározását is az Áht.-ban találhatjuk meg. Ez kimondja, hogy az önkormányzat előirányzatainak a módosítására fő szabály szerint a képviselő-testület jogosult. A december 31-ig hatályos szabályok szerint az önkormányzat elemi költségvetésébe beépült a költségvetési szerveinek a költségvetése, csak szakfeladat szerint különböztették meg. A év sok szempontból nagyon fontos a gazdálkodással foglalkozó szakembereknek. A kormány december 23-án elfogadta az Államháztartási törvény végrehajtásáról szóló 368/2011.(XII.31.) Korm. rendeletet (továbbiakban Ávr.) Ebben gyökeresen megváltoztatta az addigi gyakorlatot, elkülönülnek egymástól a helyi önkormányzat és az általa irányított valamint az általa fenntartott költségvetési szervek bevételei és kiadásai. Az adósságot keletkeztető ügyletekhez történő hozzájárulás részletes szabályairól szóló 353/2011. (XII. 30.) Korm. rendelet részletesen tartalmazza azokat a helyzeteket, amikor az önkormányzatoknak engedélyeztetni kell az ügyleteiket. Ettől kezdve a kormányzat felelőssége, hogy milyen összegű és célú hitelfelvételhez adja hozzájárulását. 6. Kötelezettségvállalás, pénzügyi ellenjegyzés 5 Ezek alapján elkülönül a kötelezettséget vállaló vagy a pénzügyi ellenjegyző személye a különböző intézményekben. Az Áht. bevezette a pénzügyi ellenjegyző fogalmát is, kötelezettséget csak pénzügyi ellenjegyzés után lehet vállalni. A pénzügyi 5 Az államháztartásról szóló évi CXCV. törvény

17 ellenjegyzőnek meg kell győződnie arról, hogy a szabad előirányzat rendelkezésre áll, a tervezett kifizetési időpontokban a pénzügyi fedezet biztosított, és a kötelezettségvállalás nem sérti a gazdálkodásra vonatkozó szabályokat. A pénzügyi ellenjegyzőre vonatkozó előírások részletezését már az Ávr. tartalmazza. A hivatal vonatkozásában a kötelezettséget a jegyző (vagy az általa írásban meghatalmazott személy), az önkormányzat vonatkozásában a polgármester (vagy az általa írásban meghatalmazott személy) míg az intézmények vonatkozásában az intézményvezető (vagy az általa írásban meghatalmazott személy) jogosult. A személyes meglátásom szerint itt van jelentősége a pénzügyi ellenjegyző személyének. Az Ávr. ugyanis így szól: Ha a kötelezettségvállalás nem felel meg az Áht.-ban előírtaknak, a pénzügyi ellenjegyzőnek erről írásban tájékoztatnia kell a kötelezettségvállalót, a kötelezettséget vállaló szerv vezetőjét és gazdasági vezetőjét. 7. A költségvetési rendelet kötelező tartalmi elemei 6 A helyi önkormányzat költségvetése tartalmazza költségvetési bevételeit és költségvetési kiadásait előirányzat-csoportok, kiemelt előirányzatok, és kötelező feladatok, önként vállalt feladatok, állami (államigazgatási) feladatok szerinti bontásban. Tartalmaznia kell még a helyi önkormányzat által irányított költségvetési szervek engedélyezett létszámát, valamint költségvetési bevételeit és költségvetési kiadásait előirányzat-csoportok, kiemelt előirányzatok, és kötelező feladatok, önként vállalt feladatok, állami (államigazgatási) feladatok szerinti bontásban. Kötelező tartalmi elem a költségvetési egyenleg összege működési és felhalmozási cél szerinti bontásban valamint a költségvetési hiány belső finanszírozására szolgáló előző évek költségvetési maradványának, vállalkozási maradványának igénybevételét. A költségvetési rendeletnek tartalmaznia kell még a költségvetési hiány külső finanszírozására vagy a költségvetési többlet felhasználására szolgáló finanszírozási bevételeket és kiadásokat működési és felhalmozási cél szerinti tagolásban. Különösen fontos tartalmi elem a költségvetési év azon fejlesztési céljai, amelyek megvalósításához a Stabilitási tv. adósságot keletkeztető ügylet megkötése válik vagy válhat szükségessé. 6 Az államháztartásról szóló évi CXCV. törvény

18 A költségvetési rendeletben elkülönítetten szerepel az évközi többletigények, valamint az elmaradt bevételek pótlására szolgáló általános tartalék és céltartalék. 8. Helyi szabályzatok tartalma és szerepe a gazdálkodásban Az országosan, minden önkormányzatra egyaránt vonatkozó szabályoknak megfelelően minden önkormányzatnak el kell készítenie a saját szabályzatait, amiben saját maga szabályozhatja a magasabb rangú jogszabályban nem szabályozott kérdéseket. Így különösen elkészítik az alábbi szabályzatokat: 8.1.A gazdálkodás ügyrendjének a tartalma 7 A gazdasági szervezet által ellátandó következő feladatok végrehajtásához kapcsolódóan tartalmaz előírásokat, szabályokat: az éves költségvetés tervezése, előirányzat felhasználás, módosítás szabályai az adósságot keletkeztető ügyletekhez történő kormányzati hozzájárulás, az üzemeltetés, fenntartás, működtetés, beruházás szabályai a vagyon használat, hasznosítás, munkaerő-gazdálkodás, pénzkezelés, pénzellátás, könyvvezetés és zárszámadás szabályai A gazdálkodással összefüggő tevékenységek végrehajtásának részletes előírásait a következő szabályzatokban rögzítik az önkormányzatok: 8.2.A gazdálkodási szabályzat tartalma 8 A gazdálkodási szabályzat tartalmazza a gazdálkodással így különösen a kötelezettségvállalás, a pénzügyi ellenjegyzés, a teljesítés igazolás, az érvényesítés, utalványozás gyakorlásának módjával, eljárási és dokumentációs részletszabályaival, valamint az ezeket végző személyek kijelölésének rendjével és az adatszolgáltatási feladatok teljesítésével kapcsolatos belső előírásokat, feltételeket az Áht, valamint az Ávr. alapján a Szervezeti és Működési Szabályzat előírásait figyelembe határozzák meg. 8.3.A számlarend tartalma 9 7 Hernádnémeti Községi Önkormányzat Gazdálkodási Ügyrend 8 Hernádnémeti Községi Önkormányzat Gazdálkodási szabályzata 9 Hernádnémeti Községi Önkormányzat Számlarend 18

19 A számlarend tartalmazza a számlatükröt, a főkönyvi könyvelés feltételeit, a gazdasági események könyvelését, a zárlati feladatokat, év végi zárlati tételeket, a könyvviteli mérleg összeállításának módját, az analitikus nyilvántartás és a főkönyvi könyvelés kapcsolatrendszerét. 8.4.A számviteli politika tartalma 10 A számviteli politika tartalmazza az alapítás-átszervezés (minőségbiztosítási rendszer bevezetésével kapcsolatos tevékenység) költségeinek aktiválását, a terv szerinti értékcsökkenés elszámolásának kezdő időpontját. A tartalmi elemek közé tartozik még a 100 ezer Ft egyedi beszerzési, előállítási érték alatti - kis értékű - vagyoni értékű jogok, szellemi termékek és tárgyi eszközök beszerzési, előállítási értéke elszámolási módjának meghatározása. A terven felüli értékcsökkenés elszámolásának, visszaírásának szabályait is ebben a szabályzatban találhatjuk. A számviteli politika tartalmazza továbbá azt, hogy a számviteli elszámolás és az értékelés szempontjából az államháztartás szervezete mit tekint lényegesnek, nem lényegesnek, továbbá jelentős összegnek, nem jelentős összegnek. Így többek között tartalmazza, mi tekintendő figyelembe veendő szempontnak a megbízható és valós összkép kialakítását befolyásoló lényeges információk tekintetében, a kis értékű tárgyi eszközök, vagyoni értékű jogok és szellemi termékek minősítésénél. Az adós, vevő által el nem ismert követelés rendezésének módja is itt található. Az egyéb gazdasági műveletek hatásának könyvviteli nyilvántartásban történő rögzítésének időpontja, valamint a költségvetési beszámoló elkészítésének időpontja, a tárgyévre vonatkozóan a könyvekben végezhető helyesbítések határideje, valamint a beszámoló elkészítéséért való felelősség is ebben a szabályzatban található. 8.5.Eszközök és források értékelési szabályzata 11 Amely tartalma a következő: A mérlegben szereplő eszközök értékelésének általános szabályai. Az eszközök bekerülési (beszerzési és előállítási) értékének tartalma. 10 Hernádnémeti Községi Önkormányzat Számviteli politika 11 Hernádnémeti Községi Önkormányzat Eszközök és források értékelési szabályzata 19

20 Térítésmentesen átvett eszközök, ajándékként, hagyatékként kapott eszközök, a többletként fellelt eszközök, valamint a követelések fejében átvett eszközök értékelése. Csere útján beszerzett eszközök bekerülési értéke. Az értékvesztés elszámolásának, visszaírásának feltételrendszere. A mérlegben szereplő források értékelésének általános szabálya. 8.6.Leltárkészítési és leltározási szabályzat tartalma 12 A leltárkészítési és leltározási szabályzat tartalmazza többek között az alábbiakat: A leltározási szabályzat célját, a leltározás végrehajtására vonatkozó szabályokat A leltár mennyiségi felvétel (leltározás) alapján történő elkészítésének módját Nyilvántartás alapján történő leltárkészítés (egyeztetés) módját A leltár fordulónapját Leltárkészítőkre vonatkozó előírásokat A leltározásra vonatkozó egyéb szabályokat 8.7.Pénzkezelési szabályzat tartalma 13 A pénzkezelési szabályzat igen fontos szerepet tölt be az önkormányzatok életében, ez tartalmazza a pénzkezelés során érvényesítendő alapelveket, amely általában tartalmazza azt a célt, hogy törekedni kell a készpénz nélküli és készpénz kímélő fizetési módok alkalmazására, a pénzforgalom lebonyolítása során a bankszámlán történő tranzakciókat kell előnyben részesíteni. A házipénztár létesítésénél biztosítani kell a pénz és egyéb értékek, valamint azok kezelésével foglalkozó munkatársak fokozott védelmét. A szabályzat az alábbi szabályozásra terjed ki általában: - a bankszámla nyitására, kezelésére, - A Hivatalnál alkalmazható fizetési módokra, - a házipénztár elhelyezésére, védelmére, - pénztári nyitva tartás rendjére, - a pénzkezelés személyi feltételeire, - utalványozók körére, - pénzszállítás szabályaira, 12 Hernádnémeti Községi Önkormányzat Leltárkészítési és leltározási szabályzat 13 Hernádnémeti Községi Önkormányzat Pénzkezelési szabályzat 20