SZAKDOLGOZAT. Barcsák Barbara 2013.

Átírás

1 SZAKDOLGOZAT Barcsák Barbara 2013.

2 MISKOLCI EGYETEM Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszék SZAKDOLGOZAT TERMÉSZETVÉDELMI ENGEDÉLYEZÉSI ELJÁRÁSOK A GYAKORLATBAN KÜLÖNÖS TEKINTETTEL MAGYARORSZÁG UNIÓS TAGSÁGÁRA Konzulens: dr. Bodnár Norbert Készítette: Barcsák Barbara egyetemi tanársegéd 2013.

3 UNIVERSITY OF MISKOLC Faculty of Law Department of Administrative Law T H E S I S PRACTICAL PROCEDURES OF THE CONSERVATIONIST AUTHORISATION HAVING PARTICULAR REGARD TO THE EUROPEAN UNION MEMBERSHIP OF HUNGARY Advised by: dr. Bodnár Norbert Written by: Barcsák Barbara tutor 2013.

4 1 TARTALOMJEGYZÉK I. FEJEZET - Bevezetés... 2 II. FEJEZET Az állam, a közigazgatás és a természetvédelem A természet- és környezetvédelem elhatárolása, a természetvédelem fogalma... 8 III. FEJEZET A természetvédelem nemzetközi szabályozása A természetvédelem európai szabályozása IV. FEJEZET - Természetvédelmünk története a jogszabályok tükrében V. FEJEZET - A természetvédelem szervezeti rendszerének bemutatása VI. FEJEZET - Az egyes természetvédelmi engedélyezési eljárásokban felmerülő gyakorlati problémák Néhány szó a Ket-ről A természetvédelmi engedélyezési eljárások Problémák a gyakorlatban VII. FEJEZET - A természetvédelmi szakigazgatás jövőképe VIII. FEJEZET Összegzés IRODALOMJEGYZÉK, JOGSZABÁLYGYŰJTEMÉNY... 50

5 2 I. FEJEZET - Bevezetés Igaza van Rousseua-nak? A természet mindent a lehető legjobb módon rendezett el, mi ezt jobbá akartuk tenni és elrontottunk mindent. A budapesti Államigazgatási Főiskola befejezését követően a közigazgatásban, ezen belül a vízügyi szakigazgatás területén helyezkedtem el Miskolcon, az Észak- Magyarországi Vízügyi Igazgatóságon (ÉVÍZIG). Az egyes vízimunkák, vízilétesítmények engedélyezésével foglalkoztam hatósági ügyintézőként, ugyanakkor az ÉVÍZIG emellett ellátott vagyonkezelői, vízgazdálkodási, árvízvédelmi és folyószabályozási feladatokat is. Az egységes/egyablakos zöldhatóság a környezetvédelemi, a természetvédelmi és a vízügyi hatóságok összevonása létrehozásának első lépéseként január 1-jével a hatósági jogkör gyakorlása az újonnan alapított 12 vízügyi felügyelethez került január 1-jével a nemzeti park igazgatóságok feladatai közül is kivált a hatósági jogkör, és új hatóságként, regionális szinten megkezdték működésüket a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőségek. Így kerültem én az észak-magyarországi szervezethez, ekkor még mindig vízügyi hatósági előadóként. Az új hatásköröknek megfelelően szervezeti egységeket kellett létrehozni a legegyszerűbben ez a korábbi szervek szakembereivel lett volna megoldható, csakhogy a természetvédelem észak-magyarországi régióhoz tartozó központjai Eger (Bükki Nemzeti Park Igazgatóság), Jósvafő (Aggteleki Nemzeti Park Igazgatóság) és Debrecen (Hortobágyi Nemzeti Park Igazgatóság) voltak, ahonnan a munkaerőt az új központba, Miskolcra irányítani nem volt egyszerű. Így került arra sor, hogy többek között nekem is felajánlották azt a lehetőséget, hogy képezzem át magam az új területre, ahol immár kilencedik éve dolgozom.

6 3 A mi generációnk az, akit már komolyan foglalkoztat a gondolat, hogy amit elfogyasztunk, annak lesz-e utánpótlása, amelyik már nem csupán ismételgeti, hogy Óvnunk kell a Földet!, Védeni kell a természetet, hogy unokáink is láthassák azt a sok csodát, amiben nekünk részünk lehet., hogy a fenntartható fejlődés érdekében megújuló energiákat kell találni, hanem ezen gondolatok mögé is lát, és igyekszik eszerint élni a mindennapjait. Már nem unikum a szelektív hulladékgyűjtés a vidéki városokban sem, az autómentes napon egyre többen ülnek kerékpárra, a víz, a fák, vagy a környezetvédelem világnapján a programokat már nemcsak a gyerekek részére szervezik. Remélem, az emberek nemcsak úgy gondolnak a zöldekre, mint akik gátolják (sőt, ellehetetlenítik) a fejlődést, ha nem járulnak hozzá védett természeti területen egy új beruházás megvalósulásához vagy szigorú előírásokat állapítanak meg a mezőgazdasági tevékenységekre vonatkozóan. Én a munkám során látom, tapasztalom, hogy sajnos nem lenne elegendő az emberek lelkiismeretére bízni a természetvédelem ügyét igaz, nélkülük a jogszabályok nem jelentenének tényleges védelmet; a jogot kell segítségül hívni, a jogalkalmazás sikeres eszköz természeti értékeink, azaz örökségünk megóvásához. Ezért is választottam szakdolgozatom témájaként a természetvédelem közigazgatásban betöltött helyének, valamint az engedélyezésnek a bemutatását. Dolgozatom megírása előtt igyekeztem a témához kapcsolódó környezetjogi és közigazgatás jogi szakirodalmat, jogszabályokat áttekinteni, ezekből önálló következtetéseket levonva megfogalmazni saját véleményemet is. Konzultáltam a közigazgatásban hosszabb időt eltöltött kollégáimmal, sőt még ügyfelekkel folytatott beszélgetések tapasztalatait is felhasználtam annak érdekében, hogy egy hiteles és összetett munka szülessen. Egy rövid elméleti bemutatással felvázolom az állam és a közigazgatás mibenlétét, szerepét, majd rátérek a természetvédelemre, mint állami feladatra. Dolgozatomból fény derül arra, hogyan született meg a természetvédelem szabályozása és e mögött milyen szervezetrendszer áll. Szó lesz a természetvédelem nemzetközi, európai és nemzeti szabályozásáról, és kiemelt figyelmet fordítva ismertetem, milyen változások következtek be május 1-jével, amikor hazánk az Európai Unió tagja lett, milyen elvárások fogalmazódnak meg ezzel összefüggésben a természetvédelem területén.

7 4 Célul tűztem ki, hogy a problémákat elemezve rámutassak arra: miért lenne szükség ezen a területen egy speciális eljárási jogszabály kidolgozására az általános szabály 1 mellett. Összegzésként pedig szeretnék párhuzamot vonni: miben kell még fejlődnünk, milyen lehetne a jövőbeni irány és aközött, hogy milyen a természetvédelem jövőképe ma, 2013-ban. Egészséges kulturális fejlődés hazánkban is csak a természet munkájával összhangban, tehát csak akkor várható, ha az emberi alkotások nem a természet romjain, de a természeti alkotások mellett és azok kezelésében foglalnak tért. 2 1 A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló évi CXL. törvény (Ket.) 2 Kaán Károly In. Oroszi Sándor: A magyar természetvédelem kezdetei (Országos Erdészeti Egyesület, Budapest, 1986) 3. p.

8 5 II. FEJEZET 2.1. Az állam, a közigazgatás és a természetvédelem Általános iskolás tanulmányaink óta tudjuk, hogy az ember az állatvilágból való kiemelkedése óta céljai megvalósítása érdekében mindig is közösségekben élt, hiszen felismerte: összefogással nagyobb eredményeket érhet el. Ez a felismerés a társadalom kialakulásának egyik legfontosabb összetevője volt, ehhez a társadalmi egységek kialakulása, a létfenntartáson túli magasabb célok megjelenése vezetett. Nagyon leegyszerűsítve azt mondhatjuk, hogy a társadalom az emberek és az általuk létrehozott szervezetek egymás mellett és egymással együttműködve történő létezése. Az együttélés során különböző hatalmi viszonyok alakulnak ki: egyes emberek, csoportok képesek lesznek akaratukat másokkal szemben érvényesíteni. Ha ennek az a célja, hogy irányítsa, összehangolja, igazgassa ezt a bizonyos együttéléstegyüttműködést, megalkotva azokat a normákat, szabályokat, amelyekkel kezelik a keletkezett konfliktusokat, meghatározzák, hogy az emberek mit tehetnek, mit kell tenniük és milyen cselekvésektől tartózkodjanak, már közhatalomról beszélünk. Ezt a közhatalmat az állam gyakorolja, ennek a közhatalomnak a birtokában szervezi a társadalom életét; mondhatjuk: az állam valamely társadalom jogilag rendezett állapota 3. Egy társadalom kialakulása, állammá szerveződése a közös kultúra, társadalmi értékek, normák alapjain nyugszik, megléte területi, politikai egységet feltételez, realitása az egyénekben, az állampolgárokban van, az ő tényleges tevékenységükben, együttműködésükben. Amiről eddig szó volt, az lényegében egy fogalommal röviden összefoglalható: az igazgatás az emberi együttműködés során keletkező emberi tevékenység. Biztosítja a közös cél elérését, az ehhez szükséges személyi, tárgyi feltételeket és az egyéni tevékenységek összhangját 4. 3 Tamás András: A közigazgatási jog elmélete (A Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karának könyvei 3., Budapest, 2005.) 158.p. 4 Közigazgatás-elmélet (szerk.: Dr. Kalas Tibor) (Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar o.

9 6 Innen már csak egy lépésnek tűnik a közigazgatás meghatározása, hiszen csak a köz szótag választja el ezeket a szavakat egymástól. A köz szó a magán szó ellentéte, ha a köz szóval kezdődő fogalmakat nézzük (közügy, középület, közoktatás), úgy tűnik, mindig valamilyen közösségre utalnak e szavak. Tehát a közigazgatás egy sajátos igazgatás. Sajátosságát, differentia specifica-ját alanya, szabályozottsága és céljai adják. Egy közösségre, méghozzá az egész társadalomra egy adott időszakban kiterjed, így a társadalomban létező legnagyobb szakigazgatási rendszer, ami az államra háruló igazgatási feladatok nagyságrendjéből következik. 5 Ezzel együtt is alapvető szerepe ugyanaz, mint az igazgatásé: a döntések előkészítése és végrehajtása, vagyis a közigazgatás a jogszabályokban foglaltak alkalmazásáról, foganatosításáról gondoskodik. A közigazgatás az állam cselekvőképességének megnyilvánulása 6. Következésképpen a közigazgatás működése az a forma, amely a jogszabályokban foglalt tartalmat térben és időben érvényre juttatja, tehát végrehajtás 7. A gondolatot továbbfolytatva az államhatalmi ágak elválasztásának elvéhez jutunk, amely ma már nem teljesen az eredeti, Montesquieu-féle változatnak megfelelően működik. A klasszikus törvényhozás-végrehajtás-bírói hatalom triász mellett új elemek jelentek meg a hatalomgyakorlás rendszerében, és bizonyos összetevők hangsúlyosabbá is váltak 8. De alkalmazhatunk a fogalom meghatározásánál egy negatív módszert is: A közigazgatás a végrehajtó hatalom gyakorlásának meghatározó összetevője, ami kívül esik a törvényhozáson, az igazságszolgáltatáson és a végrehajtó hatalom kormányzati tevékenységén is ugyanakkor a törvényhozás és közigazgatás egyaránt közreműködik a jogalkotásban, a közigazgatás és igazságszolgáltatás egyaránt végez jogalkalmazást, a közigazgatási és kormányzati tevékenység egyaránt a közügyek kívánatos állapotának aktív alakítására irányul. 9 5 Magyar közigazgatási jog Általános rész (szerk.: Farkas Marianna Ficzere Lajos) (Osiris Kiadó, Budapest, 2005.) 35. p. 6 Tamás András i. m p. 7 Tamás András i.m. 69.p. 8 Patyi András Varga Zs. András: Általános közigazgatási jog (Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2009.) 41. p. 9 Patyi András Varga Zs. András i.m. 50.p

10 7 De nézzük a fejezet címének harmadik elemét, a természetvédelmet, hogyan is hozható összefüggésbe az állammal és a közigazgatással. Az állam a társadalom közügyeinek intézésére rendelt szervezetrendszer, és mivel a közigazgatás az állami feladatok tényleges ellátását szolgálja, az állami funkciók, feladatok határozzák meg a közigazgatás feladatait. Az államnak ma már klasszikusnak nevezhető funkciói mellett, mint például a honvédelem, a külügyek, a jogrend fenntartása, intézményesedett a gazdasági (vállalkozások támogatása, befektetés-ösztönzés), szociális (egészség-megőrzés, családsegítés, időskorúak gondozása), és kulturális (ismeret-terjesztés, közművelődés) funkciója is. Ezek a funkciók szoros kapcsolatban vannak az emberi jogokkal, amelyeket fejlődésük és elismerésük nyomán első, második és harmadik generációba szokás csoportosítani. A jogok első generációjába a polgári és politikai jogok sorolhatók, a XVII. és XVIII. században a személyes szabadság és az egyén védelme az állami erőszakkal szemben volt a két központi gondolat. Szociális, gazdasági és kulturális jogok a második generációs jogok, akkor alakultak ki, amikor az emberek már úgy gondolták, hogy több illeti meg őket, mint a polgári és politikai jogok nyújtotta előnyök így került rögzítésre például az oktatáshoz, a magánélethez, a munkához, a kulturális életben való szabad részvételhez való jog. Végül, az elmúlt nagyjából ötven évben pedig a kollektív jogok, a jogok harmadik generációja mint új kategória jelent meg, ezek közé tartozik a fenntartható fejlődéshez, a békéhez vagy az egészséges környezethez való jog. A természetvédelem, mint állami feladat tehát nem ősidőktől fogva létezik, a jogi szabályozás kezdetei a XV. századig nyúlnak vissza, intézményesülésének csírái viszont csak a XIX. században jelentek meg 10. A természetvédelem sajátos állami funkció, az értékek kezelése, megóvása az állam kötelezettségei közé sorolandó. Mint védelmi jellegű funkció általában a közigazgatás eszközei révén valósul meg; a közigazgatás egyben képviseli az állam közhatalmát is, s a közigazgatás hagyományos eszközeit többnyire direkt beavatkozással lehet azonosítani részleteiben: IV. fejezet Természetvédelmünk a jogszabályok tükrében 11 Magyar közigazgatási jog Különös rész európai uniós kitekintéssel (szerk.: Ficzere Lajos Forgács Imre) (Osiris Kiadó, Budapest, 2001) 231. p.

11 8 A természetvédelem egy olyan szakterület, ahol meg nem újítható természeti erőforrások, értékek képezik a szabályozás tárgyát, ezért a jogi szabályozó eszközöknek elsősorban a megelőzést és nem a beavatkozást kell szolgálniuk. Ilyen megelőző eszközök a hagyományos engedélyezési és szakhatósági eljárások, valamint az erre a szakterületre kifejlesztett állapotfelmérések, hatásbecslések és hatásvizsgálatok. (A teljesség kedvéért: beavatkozó eszközök közé sorolhatók az eredeti állapot helyreállítását célzó kötelezések, tevékenységtől eltiltások, felfüggesztések és korlátozások.) 2.2. A természet- és környezetvédelem elhatárolása, a természetvédelem fogalma A természetvédelem és a környezetvédelem nem azonos fogalmak. A természetvédelem a környezetvédelem szerves része, a két terület között sok az átfedés. A környezetvédelem és a természetvédelem kiegészíti egymást, kölcsönösen hatnak egymásra, szorosan összehangolódó tevékenységek különösen igaz ez az egységes zöldhatóságok létrehozása óta. A szoros kapcsolatot igazolja, hogy számos, a környezetvédelem területéről kölcsönvett kifejezés ennek a területnek is sarokpontja, mint például a fenntartható használat, amely a természeti értékek olyan módon es ütemben történő használata, ami nem haladja meg megújuló képességüket, nem vezet a természeti értékek és a biológiai sokféleség csökkenéséhez, ezzel fenntartva a jelen és jövő generációk életlehetőségeit. 12 De a különbségek egyértelműen kihangsúlyozhatók. Rakonczay Zoltán kifejezésével élve: A természetvédelem a környezetvédelem ékszere. 13 A környezetvédelem általános, globális fogalmához képest a természetvédelem speciális fogalomnak tekinthető, saját jogszabályi háttérrel és intézményrendszerrel rendelkező önálló szakág. A természetvédelem feladatai sokkal szűkebb körűek; jogi oldalról megközelítve a kérdést azt mondhatnánk, hogy a természetvédelem mindig tételes védette nyilvánítással jár, a környezetvédelem viszont nem, az egyes elemek, a levegő, a talaj, a víz általános védelemben részesülnek. 12 Bándi Gyula: Környezetjog (Osiris Kiadó, Budapest, 2006.) 384. o 13 Rakonczay Zoltán: Természetvédelem (Szaktudás Kiadó Ház, Budapest, 2001.) 10. p.

12 9 Ez a gondolat tetten érhető a két szakterületre vonatkozó törvényekben meghatározott célokban is. A környezet védelmének általános szabályairól szóló évi LIII. törvény 14 célja az ember és környezete harmonikus kapcsolatának kialakítása, a környezet egészének, valamint elemeinek és folyamatainak magas szintű, összehangolt védelme, a fenntartható fejlődés biztosítása. 15 (A fenntartható fejlődés olyan fejlődés, amely kielégíti a jelen generációk szükségleteit, anélkül, hogy veszélyeztetné a jövő generációk esélyét arra, hogy ők is kielégíthessék saját szükségleteiket. Növekedés révén valami nagyobb lesz, míg a fejlődés által jobb. 16 ) A természet védelméről szóló törvény 1. -ában ezt találjuk: E törvény célja: a) a természeti értékek és területek, tájak, valamint azok természeti rendszereinek, biológiai sokféleségének általános védelme, megismerésének és fenntartható használatának elősegítése, továbbá a társadalom egészséges, esztétikus természet iránti igényének kielégítése; b) a természetvédelem hagyományainak megóvása, eredményeinek továbbfejlesztése, a természeti értékek és területek kiemelt oltalma, megőrzése, fenntartása és fejlesztése. Különbség az is, hogy a természetvédelmi tevékenység a Föld felületének legfeljebb csak egyötödére terjedhet ki, míg a környezetvédelem az egész földkerekségre, 17 hiszen ha környezetről beszélünk, akkor abba beleértjük az ember által alkotott, épített környezetet is. Ezek után hogyan is határozható meg a természetvédelem, mi a fogalma? A legáltalánosabb megfogalmazás szerint természetvédelem a természeti szépségek és ritkaságok intézményes védelme mindenféle károsodás ellen. 18 A szakmai könyvek szerint: a természetvédelem olyan céltudatos, szervezett, intézményesített emberi (társadalmi) tevékenység, amelynek célja a természet élő és élettelen értekeinek feltárása, tudományos alapokon nyugvó szakszerű fenntartása, 14 Furcsa véletlen: a természet védelméről az évi LIII. törvény (Tvt.) rendelkezik 15 Kvtv. 1. (1) bek. 16 Standovár Tibor Richard B. Primack: A természetvédelmi biológiai alapjai (Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 2001.) 442. p. 17 Rakonczay im. 41. p. 18 Magyar Értelmező Kéziszótár M-Zs (Akadémiai Kiadó, Budapest, 1985.) p.

13 10 kezelése, megőrzése. 19 A természetvédelem körébe olyan területek tartoznak, melyek tudományos szempontból, különlegességüknél vagy szépségüknél fogva értékesek; illetve olyan vadon élő fajok, melyeket a kihalás veszélye fenyeget. 20 Rakonczay Zoltán egy szűkebb és egy tágabb természetvédelem fogalmat különböztet meg 21. A szűkebb fogalom a jogi értelemben vett természetvédelmi tevékenységet jelöli: programok és intézkedések előkészítését, végrehajtását, a védetté nyilvánítást, megőrzést, megóvást, fenntartó, stb. feladatokat a természetvédelmi jogszabályok figyelembevételével hivatalos, arra kijelölt állami szervek feladatává teszi. Tágabb értelemben természetvédelmi tevékenységet bárki akiknek a természetvédelem nem tartozik feladatkörükbe végezhet. A természetvédelem kifejezésre az angolszász és a latin nyelveken alapuló irodalomban, illetve a közhasználatban két szó: a conservation és a preservation honosodott meg. A conservation megőrzést, tartósítást jelent és a hosszú távú védelem megjelölésére szolgál, amit általában az élővilágra alkalmaznak, de tágabb értelemben az élettelen természeti értékek megóvását is jelenti. A preservation magyarul legjobban a megmentéssel fordítható, és csak arra elegendő, hogy valamit egy hirtelen bekövetkező veszedelemtől rövid időre megment. A magyar nyelvben ez a megközelítés nem honosodott meg 22. Különbözőek a megfogalmazások, de mindenhol ugyanaz az alapvetés: károsodás elleni védelem, veszélytől való megőrzés. (Hiszen arra a kérdésre, hogy miért védjük, az lehetne az általános válasz, hogy akkor védünk valamit, ha az értéket jelent a számunka, és a fennmaradását veszély fenyegeti. Hogy mit tartunk értékesnek és mit nem, felismerjük-e a dolgok, tárgyak, jelenségek valós fontosságát és veszélyeztetettségét, az már természetesen számos más tényezőtől függ. 23 ) 19 Környezet- és természetvédelmi lexikon II. kötet (Akadémiai Kiadó, Budapest, 2007.) 424. p. 20 Természettudományi Kislexikon. 2. kötet (Akadémiai Kiadó, Budapest, 1989.) p 21 Rakonczay im. 43. p. 22 Rakonczay im. 42. p. 23 Dr. Pájer József: Természetvédelem az ezredfordulón (Szaktudás Kiadó Ház, Budapest, 2002) 11. p.

14 11 III. FEJEZET 3.1. A természetvédelem nemzetközi szabályozása Mindenekelőtt leszögezném, hogy tekintettel jelen dolgozat témájára és terjedelmére, csak a szabályozás legkiemelkedőbb állomásait, azokat a szabályozás gerincének tekinthető jogszabályokat, egyezményeket említem, amelyek a leginkább részét képezik a természetvédelmi jogalkalmazás mindennapjainak. Nehéz pontos dátumot rögzíteni, mikortól is beszélhetünk a természet-védelem jogi szabályozásáról nemzetközi szinten, de szembeötlő az 1872-es év, amikor is létrehozták a világ első nemzeti parkját az Amerikai Egyesült Államokban Néhány évvel később pedig a park élővilágának és természeti szépségeinek megvédéséhez szükséges munkaerőt és pénzt a hadsereg, majd 1916-tól már a feladatra specializált Nemzeti Park Szolgálat biztosította azaz lelkes civilek mellett párhuzamosan állami szervezet kezdett tevékenyen részt venni a vadorzók és természetpusztítók elleni harcban. A társadalmi részvétel is szervezett keretek között kezdett megjelenni, csak néhányat említve 1922-ben a Nemzetközi Madárvédelmi Tanács (IUCN), 1961-ben pedig a ma már WWF-ként ismert Világ Természetvédelmi (Vadvédelmi) Alap alakult meg. Büszkén jegyzem meg, Magyarország a legtöbb természetvédelmi egyezmény és nemzetközi szervezet részese, illetve tagja (Nemzetközi Vízivadkutató Iroda, Nemzetközi Darualapítvány, az UNESCO által kezdeményezett Ember és Bioszféra program, Párizsi Világörökség Egyezmény, stb.). A nemzetközi együttműködést pedig még számos kormányközi és nem kormányközi megállapodás, bilaterális és multilaterális összefogás fémjelzi, ezekből néhány ismert, kicsit részletesebben, a magyar vonatkozásokat is hozzáfűzve: 24 Yellowstone Nemzeti Park Wyoming, Idaho és Montana államok területén, a Sziklás-hegységben mintegy 9000 km 2 -en terül el 25 összehasonlításképp: az első európai nemzeti parkot 1909-ben Svédországban (Abisko, 7700 ha) hozták létre; igaz kontinensünk beépítettsége nem kedvez érintetlen területek fennmaradásának

15 12 A Ramsari Egyezmény 26 szövegét egy kis iráni városban fogalmazták meg és fogadták el, felismervén azt a tényt, hogy a XX. században minden addiginál gyorsabban pusztultak, sérültek az addig szinte érintetlen a vizes élőhelyek. A részes felek mindegyike legalább egy vadvizes területet megnevezett, létrehozva ezzel az ún. ramsari listát, amelyek megőrzését, a vízi ökoszisztémák komplex védelmét célul tűzte ki. A feladat egy cselekvési terv kidolgozása, amely segítségével az ésszerű használat mellett biztosítható a területek biológiai egyensúlya. Rendszeres időközönként a részes felek konferencián tekintik át és segítik elő az Egyezmény végrehajtását. A listára évről évre új területek kerülnek, ma már mintegy 1900 helyszínt sorol fel; Magyarország augusztus 11-i csatlakozása óta összesen 28 helyszíne került felvételre, mint például a Balaton vagy a Baradla-barlangrendszer. Hazánk 1985-ben csatlakozott a Washingtoni Egyezményhez, 27 más néven CITEShez, 28 amelynek fő célja, és a részes felek kötelezettsége, hogy ellenőrzött keretek közé szorítsa a nemzetközi növény- és állatkereskedelmet a listán szereplő mintegy faj tekintetében. Az ellenőrzött keret azt jelenti, hogy az élő példányok, valamint azok preparátumai, a belőlük készült tárgyak és egyéb származékok, például gyógyhatású készítmények, egyáltalán nem, vagy csak az exportáló és importáló országok igazgatási hatóságainak engedélyével kerülhetnek kereskedelmi forgalomba (Magyarország esetében a feladatot jelenleg egyrészt a Vidékfejlesztési Minisztérium, másrészt pedig a később részletezett KTVF-ek látják el). Talán nem is gondolnánk, de a kábítószer kereskedelem mögött a második helyet foglalja el a rangsorban az illegális állat- és növény-kereskedelem ez is jól mutatja jövedelmezőségét. A fajokat egyébként 3 függelékbe sorolják: a kipusztulás szélén álló fajok (I. függelék, például gorilla), azon fajok, amelyek esetében szigorú szabályozásra van szükség (II. függelék, például palackorrú delfin) és olyan fajok, amelyek védelme érdekében nemzetközi összefogásra van szükség (III. függelék, például tarajos sül) évi XLII. törvény a nemzetközi jelentőségű vadvizekről, különösen, mint a vízimadarak tartózkodási helyéről szóló, Ramsarban, február 2-án elfogadott Egyezmény és annak december 3-án és május 28.-június 3. között elfogadott módosításai egységes szerkezetben történő kihirdetéséről (az iráni település magyar nyelvű kiejtése helyesen Ramszar, a jogszabályban az angol nyelvből átvett átírás jelent meg) évi XXXII. törvény a Washingtonban, március 3. napján elfogadott, a veszélyeztetett vadon élő állat-és növényfajok nemzetközi kereskedelméről szóló egyezmény kihirdetéséről 28 Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora

16 13 Lehetőség van arra, hogy a belső jogalkotásban szigorúbb intézkedéseket hozzon egy állam - így járt el Magyarország is, mivel az összes ragadozó madárfajt beleérti az I. függelékbe. A szabályozás ezen túl is igen összetett, ugyanis mivel a cél az egyes fajok természetben élő állományának megőrzése, a második generációs fogságban (tenyészetekben) született példányok kereskedelmét nem tiltja, csak ellenőrzi a hatóság. A Bonni Egyezmény 29 a vándorló állatfajok védelméről rendelkezik, az ENSZ Környezetvédelmi Programjának kezdeményezésére született. Célul tűzte ki az Egyezmény hatálya alá sorolt fajok élőhelyének védelmét, illetve azon tények kiküszöbölését, amelyek az átvonulást veszélyeztetnék vagy akadályoznák. A Bonni Egyezmény Magyarországon november 1-jén lépett hatályba; kiemelném a Túzokvédelmi és a Rétisasvédelmi Programban való részvételünket. A Biológia Sokféleség Egyezményt vagy Biodiverzitás Egyezményt mindenki Riói Egyezmény 30 néven ismeri. Számos egyedi ismérvvel rendelkezik: nemcsak az egyik legszélesebb körben ismert, hanem a legátfogóbb is: nem klasszikus természetvédelmi egyezmény ugyanis, a védelem mellett a hasznosításra is utalnak célkitűzései (például: egyensúly a megőrzés, a használat és a hasznok megosztása között). Számomra különösen szimpatikusan kimondja, hogy valamennyi élőlény egyetemes védelmére szükség van ahhoz, hogy a fenntartható fejlődés biztosítható legyen. Pontosabban azt mondja, hogy az élet minden formája egyedi és megérdemli a kitüntetett figyelmet, tehát joga van saját egyediségéhez A természetvédelem európai szabályozása Röviden jellemezve elmondható, hogy míg kezdetben egy szegregációs modell volt jellemző, azaz területek és fajok védelméről gondoskodott a jogalkotó, ma már a jelszó az integráció (más kifejezéssel: a holisztikus elv uralkodik): az egyes ökológiai évi 6. törvényerejű rendelet a Bonnban, az évi június hó 23. napján kelt, a vándorló vadon élő állatfajok védelméről szóló egyezmény kihirdetéséről évi LXXXI. törvény a Biológiai Sokféleség Egyezmény kihirdetéséről

17 14 rendszerek elkülönült védelme, a természetet általános védelem alá kell venni, és ezen belül kell kialakítani megkülönböztetett védelmi formákat. A kezdeti lépésekről csak annyit, hogy az Európai (Gazdasági) Közösséget létrehozó szerződés nem tartalmazott semmilyen, a környezetre, a környezeti politikára vagy a környezeti jogra vonatkozó rendelkezést. A tagállamok többsége azt az álláspontot képviselte, hogy a természetvédelem kizárólagos hatáskörükbe tartozik és ez a szemlélet jelentős hatással volt az elfogadott intézkedések számára és tartalmára. A tagállamok előnyben részesítették a nemzetközi egyezmények tárgyalását és megkötését, így csatlakozott az Európai Unió például a Bonni vagy a Rio-i Egyezményhez Az 1960-as évek végén sor került a növekedés korlátjainak leírására, majd egy közösségi környezeti cselekvési program szükségességének bejelentésére ennek keretén belül végül 1975-ben fogadták el a különösen a víz és a hulladék területein fontosnak tartott, jogilag kötelező környezeti témájú eszközöket. 33 Az EU 1998-ban, illetve 2006-ban is közleményeket adott ki az EU biológiai sokféleség stratégiájáról, amelyben többek között célul tűzte ki, hogy 2010-ig meg kell állítani a biodiverzitás csökkenését. Ez nem jelentett jogi intézkedéseket, a célt a folyamatban lévő különböző uniós tevékenységeken belül kívánták elérni. Az erdőgazdálkodás bevonása a közös agrárpolitikába sem járt sikerrel, mivel az Európai Bíróság kijelentette 34, hogy az az EU környezeti politikájának részét képezi. Így 1998-ban egy nem kötelező erdőstratégia született, hangsúlyozva, hogy az erdőgazdálkodásért elsődlegesen a tagállamok felelősek. Bár nem ez a fő céljuk, a természet megőrzésének területén még mindig meghatározó és sikeres eszközök a mezőgazdasággal (támogatást kaphat az a gazda, aki önként vállalja, hogy jelentősen csökkenti a műtrágya-használatot, és organikus termelési módszereket alkalmaz) vagy a regionális politikával (például közlekedési projektek) összefüggésben rendelkezésre álló pénzügyi eszközök. Három uniós szabályt emelnék ki és ismertetném azok lényegét: a 79/409 EK irányelvet, a 92/43 EGK irányelvet, és a 338/97 EK rendeletet. 31 Ludwig Krämer: Az Európai Unió környezeti joga 193.p. 32 Itt jegyezném meg, hogy a Bizottság nem vizsgálja ezeknek a nemzetközi egyezményeknek a végrehajtását, csak akkor, ha az EU jogszabályt fogad el az egyezmény követelményeinek uniós környezeti jogba való átültetésére 33 Krämer i.m p. 34 Európai Parlament kontra Tanács (C-164/97. és 165/97. sz. egyesített) ügy

18 15 /Az irányelv kötelező, de csak akkor hatályosul, ha azt az adott állam a belső jog részéve teszi meghatározott időn belül. Ahogy Bándi Gyula fogalmaz: a direktíva ennek révén nem az egységességre, hanem harmonizációra vezet, tehát a legjobban preferált jogforrás. 35 Ezzel szemben a rendelet, a Hivatalos Lapban való megjelenéssel, állami aktus nélkül a belső jog részévé válik, kötelező és végrehajtandó a tagállamok számára./ A Közösség első természetvédelmi irányelve az 1979-ben a nyilvánosság jelentős nyomására elfogadott és kihirdetett 79/409 EGK irányelv, más néven madárvédelmi irányelv, 36 amely célul tűzte ki a tagállamok európai területén természetes körülmények között előforduló, vadon élő összes madárra, fészkeikre, tojásaikra, élőhelyükre vonatkozó megőrzés, fenntartás és helyreállítás szabályozását. Mellékletei egyrészt meghatározzák azokat a veszélyeztetett fajokat, amelyek fennmaradása és szaporodása érdekében speciális intézkedésekre van szükség (például a szirti sas), vagy vadászhatók ugyan, de csak a nemzeti szabályozásnak megfelelő keretek között (például a nyári lúd), illetve amelyek biológiai státuszával kapcsolatosan az Európai Bizottságnak még vizsgálatot kell folytatnia (például a siketfajd), másrészt felsorolják azokat az eszközöket, eljárásokat, módszereket, amelyek a példányok befogására, elejtésére alkalmasak (például a sérülést nem okozó hálók) vagy tiltottak (például robbanószer). A tagállamok számára megfogalmazott védelmi intézkedéseknek meg kell felelniük annak, hogy a vadon élő madarak populációit olyan szinten tartsák fenn, amely elsősorban megfelel az ökológiai, tudományos és kulturális követelményeknek, de tekintettel vannak a gazdasági és üdülési követelményekre vagy, hogy ezen fajok populációit ehhez a szinthez igazítsák. 37 Ez az irányelv az élőhelyvédelmi irányelvvel együtt (a természetes élőhelyek, illetve a vadon élő növény- és állatvilág megőrzéséről szóló 92/43 EGK irányelv) ma is az Unió természetvédelmi szabályozásának alapját képezi. Az élőhelyvédelmi irányelv 3. cikk 1. pontja határozza meg összefoglalóan, mindkét irányelv vonatkozásában a tagállamok feladatát: Natura 2000 néven fel kell állítani a különleges természetmegőrzési területek koherens európai ökológiai hálózatát. Ez a hálózat, amely az I. mellékletben felsorolt természetes 35 Bándi Gyula: Környezetjog 275. p 36 az irányelv számozása 2009-ben 2009/147 irányelvre változott 37 Bándi i.m p.

19 16 élőhelytípusokat, továbbá a II. mellékletben felsorolt fajok élőhelyeit tartalmazó területekből tevődik össze, természetes elterjedési területükön belül lehetővé kell, hogy tegye a szóban forgó természetes élőhelytípusok és a fajok élőhelyeinek fenntartását kedvező, illetve szükség esetén arra visszaállított védelmi helyzet mellett. A Natura 2000 hálózat magába foglalja a tagállamok által a 79/409/EGK irányelv értelmében kijelölt különleges madárvédelmi területeket. Az élőhelyvédelmi irányelv is széles körben foglalkozik a Közösség szempontjából jelentős természetes élőhelytípusok és jelentős növény- és állat-fajok megőrzésével, kutatásával, visszatelepítéssel, ismeretterjesztéssel. A tagállamok a Bizottságnak hatévenként jelentést készítenek a természetvédelmi intézkedésekről és a védettség mértékéről. Kiemelendő, hogy ez az első átfogó szemléletet képviselő jogszabály mind élőhely védelem, mind a földrajzi régió, mind a földrajzi típus szempontjából. 38 A nemzetközi szabályozásnál már részleteztem a CITES Egyezményt, itt összefoglalnám ennek európai vonatkozását, azaz a vadon élő állat- és növényfajok számára kereskedelmük szabályozása által biztosított védelemről szóló 338/97/EK rendeletet, amelyet az 1497/2003/EK rendelet egy részletes fajlistával kiegészít. A rendelet vonatkozik a nemzetközi egyezmény végrehajtására, szabályozza a behozatalt és kivitelt, az ellenőrzést és korlátozást, valamint tartalmazza a rendeletet sértő magatartások felsorolását és az azokat követő szankciókat, intézkedéseket. Saját tapasztalatból írom, hogy nem túl szerencsés a szabályozás, ugyanis bonyolultabbá tette a jogalkalmazást: függelékek helyett A, B, C, D mellékletekbe sorolja a fajokat: Az A-C mellékletek tartalmazzák a CITES I-III. függelékében szereplő összes fajt, kiegészítve az Egyezmény hatálya alá nem tartozó fajokkal (ilyenek például az európai vadon élő élővilágra ökológiai veszélyt jelentő fajok). A D melléklet azokat a nem CITES-es fajokat sorolja fel, amelyeknek a Közösségbe való behozatalát monitorozni kell annak érdekében, hogy hosszú távon biztosítható legyen azok fenntartható mértékű kereskedelme. Az így kapott információ alapján dönthető el, hogy szükség van-e bizonyos fajok magasabb védelmi kategóriába történő átsorolására. 38 Bándi i.m p.

20 17 Magyarország az Európai Unióhoz való csatlakozással vállalta, hogy az Unió jogrendjét a hazai szabályozásba megfelelő igazításokkal beépíti. Így történt ez a természetvédelmi jogszabályokkal is, amelyek a csatlakozás pillanatától Magyarországra is érvényesek. Mint azt korábban már kifejtettem, a szabályozás alapját az élőhelyvédelmi és a madárvédelmi irányelvek alkotják, ezért a következőkben bővebben foglalkozom a magyarországi hálózat kialakításának előzményeivel, folyamatával és hazánk feladataival. Ha egy mondattal határoznánk meg, mi is az a Natura 2000, azt lehetne mondani, hogy az Európai Unió által létrehozott összefüggő európai ökológiai hálózat, amely a közösségi jelentőségű természetes élőhelytípusok, vadon élő állat- és növényfajok védelmén keresztül biztosítja a biológiai sokféleség megóvását és hozzájárul kedvező természetvédelmi helyzetük fenntartásához, illetve helyreállításához. 39 A Natura 2000 hálózat alapja tehát egyrészt az 1979-es madárvédelmi irányelv (Birds Directive), illetve az azt 2009-ben felváltó kodifikált változat 40 valamint az 1992-es élőhelyvédelmi irányelv (Habitats Directive). 41 A teljes hálózat Európa szárazföldi területeinek mintegy 17%-át fedi le, ez körülbelül teljes Németország területével egyenlő. Magyarország tekintetében: területünk közel 21 %-a a hálózat részét képezi. Szerencsés helyzetben voltunk abból a szempontból, hogy a jogszabály átültetése a gyakorlatba már a többi tagállam tapasztalatainak hasznosításával történhetett. Mint ismeretes, hazánk csatlakozását hosszú egyeztetések előzték meg; a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben december 16-án aláírt Európai Megállapodás kihirdetéséről szóló évi I. törvény külön cikkben foglalkozik a környezeti kérdésekről. Hazánk a hálózatot új biogeográfiai régióval vagyis egy eltérő éghajlati és magassági típust reprezentáló élőhely típussal, életföldrajzi régióval, a Pannon régióval gazdagította a közös örökséget, továbbá kértük négy madárfaj és tíz vadászható 39 (letöltve: november 25.) 40 Az Európai Parlament és a Tanács 2009/147/EK irányelve ( november 30. ) a vadon élő madarak védelméről 41 A Tanács 92/43/EGK Irányelve (1992. május 21.) a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről.