AKCS EU KÖZÖS PARLAMENTI KÖZGYŰLÉS. Gazdaságfejlesztési, Pénzügyi és Kereskedelmi Bizottság JELENTÉSTERVEZET

Átírás

1 AKCS EU KÖZÖS PARLAMENTI KÖZGYŰLÉS Gazdaságfejlesztési, Pénzügyi és Kereskedelmi Bizottság szeptember 10. JELENTÉSTERVEZET az Európai Fejlesztési Alap költségvetésbe történő felvételéről Előadó: David Matongo (Zambia) PR\541080EN.doc APP/3686

2 TARTALOMJEGYZÉK Oldal ELJÁRÁSI OLDAL... 3 ÁLLÁSFOGLALÁSI INDÍTVÁNY... 4 INDOKOLÁS... 8 PR\ doc PE APP/3686

3 ELJÁRÁSI OLDAL PR\ doc 3/13 PE APP/3686

4 ÁLLÁSFOGLALÁSI INDÍTVÁNY Az AKCS EU Közös Parlamenti Közgyűlés, - amely november 22. és 25. között Hágában ülésezik, - tekintettel eljárási szabályzata 17. cikkének (1) bekezdésére, - tekintettel a június 23-án Cotonou-ban aláírt és április 1-jén hatályba lépett AKCS EK Partnerségi Megállapodásra 1, különös tekintettel annak I. mellékletében található pénzügyi jegyzőkönyvre, és a IV. mellékletben található végrehajtási és kezelési eljárásokra, - tekintettel az Európai Bizottságnak a Tanácshoz és az Európai Parlamenthez intézett, Az AKCS-országokkal folytatott együttműködésnek az Európai Unió költségvetésébe történő teljes felvétele felé (COM(2003)590) c. közleményére, - tekintettel a Gazdaságfejlesztési, Pénzügyi és Kereskedelmi Bizottság jelentésére (AKCS EU/0000), A. mivel, 1957-es létrehozása óta, az Európai Fejlesztési Alap (EFA) az Európai Unió és az afrikai, karibi és csendes-óceáni országok (AKCS-országok) közötti együttműködés máig legfontosabb, az EU tagállamainak önkéntes hozzájárulásai alapján működő pénzügyi eszköze, B. mivel az Európai Unió tagállamainak vezetői a barcelonai Európai Csúcstalálkozón, valamint az Egyesült Nemzeteknek a fejlesztésfinanszírozásról szóló, 2002-es Monterrey-i nemzetközi konferenciáján a hivatalos fejlesztéstámogatáshoz (ODA) való EK-hozzájárulást illetően pénzügyi előirányzatok mellett vállaltak kötelezettséget, C. újra megerősítve az Európai Unió által nyújtott pénzügyi támogatás jelentős szerepét az AKCS-országok nemzeti és regionális szintű fejlesztésében, illetve a fejlesztésfinanszírozási együttműködésnek az EFA keretében történő megerősítésének szükségességét, D. üdvözölve az AKCS EK pénzügyi együttműködés megvalósítása során a kötelezettségvállalások és kifizetések tekintetében 2003-ban elért példátlan előrelépést, E. tekintettel a Cotonou-i Megállapodás keretében a nemzeti és regionális programengedélyezőkre ruházott új szerepre, továbbá a meghatározott tevékenységek elvégzéséhez és a meghatározott felelősségi körök betöltéséhez szükséges alkalmasságra, különösen az EFA által finanszírozott támogatás kezelésének javítását illetően, 1 HL L 317., , 3. o. PE APP/3686 4/13 PR\ doc

5 hangsúlyozva annak szükségességét, hogy elmélyítsék az EFA költségvetésbe történő felvételének következményeit elemző vizsgálatot, és hogy ezt egybevessék a fejlesztésfinanszírozási együttműködés alapelveivel és célkitűzéseivel, nevezetesen az alábbiakkal: - a támogatások közös kezelése, valamint tulajdonlása (ownership: az érintett országok a támogatást sajátjuknak érzik és azt annak megfelelően kezelik), - a források kiszámíthatósága és fenntarthatósága, - a források felhasználását illető rugalmasság, - a nemzeti és regionális programengedélyezők szerepe és felelőssége, - az AKCS EK Fejlesztésfinanszírozási Együttműködési Bizottság szerepe és felelőssége, F. megállapítva, hogy az EFA költségvetésbe történő felvételének kérdése akkor merült fel, amikor alapvető változások mentek végbe az AKCS EU partnerségben, amint az megnyilvánult a gazdasági partnerségi megállapodások (EPA) tárgyalásai során, ami arra is lehetőséget nyújt, hogy tovább tökéletesítsük a fejlesztési együttműködés finanszírozásának célkitűzéseit és alapelveit, G. újra megerősítve a nemzeti és regionális programengedélyezők szerepének és felelősségének jelentőségét a projektek és programok kezelésében és megvalósításában, H. aggodalmunkat fejezve ki a költségvetésbe történő felvétel várható következményei, valamint annak a fejlesztésfinanszírozási együttműködés alapelveire és kulcsfontosságú összetevőire történő kihatása miatt, különös tekintettel a közös vezetésre, a források kiszámíthatóságára, valamint a rugalmasságra a források felhasználását illetően, I. ismételten hangsúlyozva, hogy az AKCS-országok döntéshozatali folyamatban történő, az EFA tervezését és kivitelezését illető magas szintű részvétele az adományozók és a kedvezményezettek közötti sokkal szorosabb együttműködéshez vezet, valamint azt eredményezi, hogy az AKCS-országok a fejlesztési programokat nagyobb mértékben tulajdonolják, J. újra megerősítve továbbá, hogy a partnerségből eredő vívmányok különösen a tulajdonlásnak és a részvételnek a Cotonou-i Megállapodásban rögzített alapelvei megőrzése és megerősítése a szegénység felszámolását célzó stratégia kulcsfontosságú eleme, 1. Kijelenti, hogy különös jelentőséget tulajdonít az AKCS-országok fejlesztésére irányuló sajátos és kedvezményezett-központú uniós támogatási politika folytatásának, amelyet állandó és garantált finanszírozással kell ellátni, 2. Nyomatékosan kéri, hogy az AKCS EU partnerség továbbra is a szegénység eltörlése elvének, valamint a millenniumi fejlesztési célkitűzések megvalósításának közös célkitűzésein nyugodjék, 3. Nyomatékosan felkéri az Európai Bizottságot, hogy fokozza erőfeszítéseit az AKCS EK pénzügyi együttműködés megvalósítása során 2003-ban elért eredmények hosszú távú PR\ doc 5/13 PE APP/3686

6 fenntartása és javítása céljából, kihasználva a hatáskörök és a döntéshozatal tervezésével és decentralizációjával kapcsolatos új megközelítés alkalmazásának előnyeit, 4. Megismétli, hogy mivel az EU az AKCS-országok legfontosabb fejlesztési partnere, az EFA-forrásokhoz való hozzájutást lassúvá és nehézkessé tevő adminisztratív és eljárási késedelmekkel és akadályokkal legalább annyira fontos foglalkozni, mint a költségvetésbe történő felvétel szükségességével, 5. Hangsúlyozza, hogy valamennyi, az EFA költségvetésbe történő felvételével kapcsolatos döntésnek összhangban kell lennie az ODA szintjének a 2002-es átlagos 0,33%-ról 2006-ra átlag 0,39%-ra történő megemelését célzó, a barcelonai Európai Csúcstalálkozón, valamint az Egyesült Nemzetek fejlesztésfinanszírozásról szóló 2002-es Monterrey-i nemzetközi konferenciáján vállalt kötelezettségekkel, 6. Nyomatékosan felkéri az EU tagállamait és az Európai Bizottságot, hogy tartózkodjanak olyan döntések meghozatalától, amelyek a Cotonou-i Megállapodás célkitűzéseivel ellentétes hatásokat idézhetnek elő, 7. Hangsúlyozza az alacsonyabb teljesítményt nyújtó AKCS-országok azon aggodalmai orvoslásának szükségességét, melyek szerint az EFA költségvetésbe történő felvétele maga után vonhatná a számukra odaítélt pénzeszközök csökkenését, és felkéri a Bizottságot annak kifejtésére, milyen módon tervezi biztosítani, hogy ne sérüljenek ezen országok érdekei, 8. Megismétli az AKCS-országoknak a közösségi költségvetésre alkalmazott évenkéntiség elvéből adódó következményeket illető aggodalmát, valamint azt a véleményét, hogy az EUköltségvetés évenkéntiségének elve összeegyeztethetetlen a Cotonou-i Megállapodás fejlesztési célkitűzéseivel, 9. Hangsúlyozza annak szükségességét, hogy az AKCS-országok számára biztosítsák a fejlesztés finanszírozási szintjét, valamint hogy egyetlen AKCS-ország se kerülhessen kevésbé előnyös helyzetbe a finanszírozási rendszerben végrehajtott módosításokat követően, 10. Ismételten hangsúlyozza a jelenlegi EFA által biztosított források kiszámíthatóságának fontosságát, ami elősegíti a hosszú távú tervezést az AKCS-országokban, 11. Felhívja az Európai Bizottságot és az AKCS-országokat, hogy hozzanak létre megfelelő keretet elmélyült konzultációk folytatásához a két rendszer (a költségvetésbe felvett és a költségvetésbe fel nem vett EFA) alkalmazásával járó előnyök és hátrányok felmérése céljából, 12. Újra megerősíti annak szükségességét, hogy valamennyi, az EFA jövőbeni szabályzatát érintő együttdöntési eljárásban megőrizzék a partnerség elvét, valamint azt az elvet, miszerint az AKCS-országok tulajdonolják a fejlesztési programokat, továbbá hogy be kell vonni őket az alapok felhasználását érintő valamennyi döntésbe, PE APP/3686 6/13 PR\ doc

7 13. Javasolja, hogy az EFA költségvetésbe történő felvételéről szóló vitákkal párhuzamosan bocsássák az AKCS-országok rendelkezésére a 10. EFA-t annak érdekében, hogy lehetővé tegyék számukra a Partnerségi Megállapodás célkitűzéseinek megvalósítását, 14. Hangsúlyozza annak szükségességét, hogy továbbra is megtartsák a támogatások külön regionális és nemzeti odaítélését, valamint azt, hogy az EFA-források más globális célokra történő átcsoportosítására kizárólag az AKCS-partnerekkel történő egyeztetés után kerülhessen sor, 15. Utasítja társelnökeit, hogy továbbítsák ezen állásfoglalást az AKCS EU Tanácshoz, valamint az Európai Bizottsághoz. PR\ doc 7/13 PE APP/3686

8 INDOKOLÁS I. Background The European Development Fund (EDF) is today the main European Community instrument for providing financial assistance for the development of ACP countries. It has always had the peculiar feature of being managed on a daily basis by the European Commission outside the framework of the general budget. As it does not form part of the general budget, it is financed by the EU Member States and is subject to special financial rules and to its own implementing rules. It is financed by voluntary contributions from the EU Member States, and is the subject of negotiations (five-year financial protocol) which are distinct from those relating to the Partnership Agreement. For a number of years budgetisation of the EDF has been discussed by the European institutions, without, for all that, producing unanimity on the issue. Budgetisation is currently on the agenda at the demand of the European Parliament -which feels that it is being deprived of all powers in relation to the adoption of EDF appropriations -, and is supported by the European Commission, which means that there is both a political and an institutional dimension to this issue. In October 2003, the European Commission presented a communication to the Council and the Parliament concerning the full integration of cooperation with ACP countries into the EU budget. Pursuant to Article 12 of the Cotonou Agreement, the text was forwarded to the ACP Group in order to obtain their comments and open the necessary consultations. The purpose of this explanatory note is to identify the key elements of development cooperation finance that may be negatively affected, as well as the supposed advantages of budgetisation. II. Context a) EU side The initiative aimed at including the EDF in the budget in the near future should be seen within a political and institutional context shaped by the European Parliament's desire to exercise effective control over the Community's external aid, the Commission's desire to extend its management responsibilities, and by the way in which the Council has been seeking for a number of years to more effectively control the Commission's external operations. The context is also shaped by: PE APP/3686 8/13 PR\ doc

9 - the enlargement of the EU to 25 Member States and the need to incorporate aid to ACP countries within the financial perspective taking account of the accession of new Member States, - the development of the European Union's development aid policy, which is in future to be integrated into the Union's wider external policy, - efforts to ensure that resources allocated to development aid are used more effectively. b) ACP side The current discussions on the prospect of budgetisation of the EDF are taking place at a time when the ACP Group faces many challenges which will have an impact on the substance of the partnership. These are essentially: - mid-term review in 2004 and end-of-term review in 2006; - improvement in the capacity to absorb resources; - revision of certain provisions of and annexes to the Cotonou Agreement; - the need to make a 10th EDF available to the ACP States in order to enable them to achieve the objectives of the Cotonou Agreement, - Negotiation of Economic Partnership Agreements (EPAs) and the resulting financial requirements. III. Implications of budgetisation of the EDF The implications of budgetisation of the EDF must be assessed on the basis of the impact on key elements of development cooperation finance and the consequences of resulting changes, in particular the impact on the reduction of poverty which has been made a principal objective of the Cotonou Agreement and of Community development policy. In its Communication, the Commission expresses the opinion that 'it is both politically desirable and opportune to normalise the financial framework for the Community's assistance to ACP countries and Overseas Countries and Territories (OCTs). The change will end the system of successive EDFs and enable the financing of EU-ACP co-operation to be fully incorporated into the general budget system, i.e. into the annual EU budget and into its medium-term programming frame: the financial perspectives. The combination of upcoming events in 2004 gives the ideal opportunity to do so.' PR\ doc 9/13 PE APP/3686

10 It is clear that the most striking way in which budgetisation will have an impact will be through budget annuality, which will considerably reduce the flexible margin for manoeuvre offered by implementation of the EDF in its current form. Resources that are not used or that are decommitted will be lost to the countries concerned, whereas under the current EDF system such appropriations can be recycled within the country. If applied, budget annuality will mean, inter alia, that the best-performing countries will be favoured in the same way as is envisaged within the context of the mid-term and end-of-term reviews. Finally, there is a risk that resources may be redirected for other purposes in order to meet the undertakings entered into at the international level by the Commission and the Community. In this context, the impact of budgetisation must be assessed in relation to the following key elements of the partnership: a) Co-management of aid Co-management is one of the particular features of the ACP-EU partnership, and involves responsibilities being shared between executing agents (Chief Authorising Officer, National and Regional Authorising Officers and the Head of Delegation). It also involves joint decisions being taken, creating a synergy in the decision-making process. Co-management is also one of the key elements in the procedures of the ACP-EC Development Finance Cooperation Committee, whose decisions, both regarding finance and implementation, are taken jointly. Finally, co-management makes it possible to evaluate and look for joint solutions to problems encountered with implementation. It is very much to be feared that budgetisation of the EDF would be accompanied by a change in this structure. The European Commission is tending more and more to give itself greater margin for manoeuvre in the management of aid, believing that if it could take financing decisions by itself those decisions would be taken at an earlier stage and would be more dynamic in terms of their implementation. It is fair to maintain that budgetisation will provide a good opportunity to reduce the role and responsibilities of executing agents on the ACP side, and that it will also have an impact on the scope of the powers of the ACP-EC Development Finance Cooperation Committee. b) Resource predictability PE APP/ /13 PR\ doc

11 Article 56(1)(c) of the Partnership Agreement stipulates that cooperation must 'emphasise the importance of predictability and security in resource flows, granted on highly concessional terms and on a continuous basis'. Predictability of aid is an important factor in the programming of projects and programmes and their sustainability in the medium and long term. Many well-informed observers agree that, as a consequence of budget annuality, which is a major risk of budgetisation, funds that have not been used by the end of each financial year will be cancelled. Consequently, budgetisation of the EDF will mean, in practice, less certainty that funds will be permanently dedicated to ACP countries, and may lead to increased use of such funds for the Community s other global priorities. c) Allocation of resources Under the Cotonou Agreement the instruments of the European Development Fund have been grouped together and rationalised. All of the resources available are channelled via three instruments, namely: - long-term development - regional cooperation - the investment facility. Within the allocation earmarked for regional cooperation there are funds earmarked for intra- ACP cooperation, a particular feature of which is subsidiarity. The sectoral allocation of intra-acp resources is subject to a joint ACP-EU decision, and implementation requires the approval of the ACP Committee of Ambassadors in the majority of cases. Budgetisation may mean substantial changes to the particular nature of this allocation and its mode of operation. d) Improvement in disbursements The European Commission views budgetisation of the EDF from the perspective of a speeding up of disbursements, which will largely translate into budget support and financing of commitments and initiatives to which it has subscribed at the international level. In other words, there is a risk that greater importance may be placed on the volume of disbursements at the expense of quality in the actual implementation of projects and programmes, and also at the expense of meeting the main objective of the ACP-EU partnership in particular that of poverty reduction. PR\ doc 11/13 PE APP/3686

12 It is difficult to deal with the question of the slow speed of disbursements without an objective evaluation of the internal and external factors in ACP states that have been a brake on effective, efficient implementation. There is no obvious link between budgetisation and speed and volume of disbursements. That is confirmed, for instance, by the unprecedented results achieved in implementing cooperation in The Cotonou Agreement has introduced improvements which, at the stage currently reached in their implementation, do not provide sufficient yardsticks for assessing their relevance in terms of achieving the objective of swift, simpler implementation. IV. The supposed advantages of budgetisation The supposed advantages of budgetisation are presented in terms of a means of modernising ACP-EC relations and above all a solution to the slow speed of disbursement of resources, which will enable appropriations to be made available and used swiftly. Accordingly, budgetisation is presented as a factor in improving the impact of Community aid in ACP countries. Simplification of the decision-making process and the removal of the need for ratification are also put forward as advantages of budgetisation. These advantages, which could be short-term ones, should be compared with the impact in areas identified in the section on the implications of budgetisation, namely budget annuality, co-management of aid, allocation of resources and the role of national and regional authorising officers. V. Conclusions The Committee on Economic Development, Finance and Trade considers that a more detailed examination of the proposed budgetisation of the EDF should be carried out, comparing the supposed advantages with the probable drawbacks, and looking in particular at the problem of budget annuality in relation to development programmes and projects planned on a medium- and long-term basis. In conclusion, the Committee reiterates that before any decision is taken, it is necessary to examine the implications of budgetisation in terms of its impact on the key elements of development finance cooperation, in particular: - co-management of aid; - resource predictability and sustainability; - the level of resources to be budgetised; - flexibility in the use of resources; - allocation of resources; - the role and responsibilities of national and regional authorising officers; PE APP/ /13 PR\ doc

13 - the role and responsibilities of the ACP-EC Development Finance Cooperation Committee; - swift disbursement of resources. PR\ doc 13/13 PE APP/3686