A KÖZÖS MEZŐGAZDASÁGI POLITIKA. SZABÓ MARCEL tanszékvezető, egyetemi tanár (PPKE JÁK)

Átírás

1 A KÖZÖS MEZŐGAZDASÁGI POLITIKA SZABÓ MARCEL tanszékvezető, egyetemi tanár (PPKE JÁK) 1. A közös mezőgazdasági politika célkitűzései A közös mezőgazdasági politika megteremtése már az Európai Gazdasági Közösség létrejötte, tehát 1957 óta célja volt az európai integrációnak. 1 A Római Szerződés 39. cikke rögzítette, hogy az európai integráció tagállamai mely célok elérése érdekében szánták el magukat a közös mezőgazdasági politika létrehozására. A 39. cikk öt pontban határozta meg a közös agrárpolitika céljait: 1. A mezőgazdasági politika legfontosabb célja az 50-es évek derekán még a mezőgazdasági termelés volumenének emelése volt. Az 50-es évek közepén jelentek meg azok a termelési eszközök, vegyszerek, amelyekkel a mezőgazdasági termelést a kor elérhető csúcstechnológiáját követve, gyorsan, nagymértékben fokozni lehetett. 2. A II. világháborút követően a nyugat-európai lakosság jelentős része is éhezett vagy alultáplált volt a háborút követő viszontagságok következtében, ezért 1957-ben a népesség megfelelő életszínvonalának elérése jogosan képezhetett az Európai Gazdasági Közösség alapító államai által elérendő célt. 3. A mezőgazdasági politika harmadik célja a piacok stabilizálása volt. Míg az ipari termelés esetében a fogyasztói oldalról jelentkező fizetőképes, az adott termék iránt megjelenő igény jelenti a termelés legfőbb korlátját, addig a mezőgazdasági termelés ki van szolgáltatva az időjárás viszontagságainak. Aszály idején vagy szélsőséges időjárási körülmények megjelenése esetén olyannyira kevés mezőgazdasági áru terem, hogy a csillagokba szökhet a termékek ára. Azok, akik képesek voltak a szélsőséges időjárási körülmények ellenére termést betakarítani, a piacokon jól járhattak, akik viszont több éven keresztül nem jutottak a piacra, mert a kedvezőtlen mezőgazdasági viszonyok következtében a terméskészletük döntő többsége elfagyott vagy megsemmisült, kellő tőke hiányában kieshettek a további mezőgazdasági termelésből, mert elfogyott az az anyagi eszközük, amely szükséges volt a további mezőgazdasági termelés folytatásához. Látszólag az ideális környezeti és természeti viszonyok, a sok napsütés, a megfelelő időben érkező eső kiküszöbölheti a mezőgazdasági termelők problémáit, de a valóságban ez mégsincs így, hiszen a túltermelés olyan mértékig csökkentheti az árakat, hogy a mezőgazdasági termelő még olyan áron sem tudja értékesíteni a terményét, mint amilyen áron azt megtermelte. A piacok stabilizálásánál tehát az európai integráció célja az, hogy az évtizedeken keresztül aszállyal, jégveréssel, természeti katasztrófákkal sújtott termelő is piacon tudjon maradni, és folytatni tudja a mezőgazdasági termelést. Ezt a célt az alapító államok oly módon kívánták elérni, hogy még abban az esetben is, ha a mezőgazdasági tömegtermelés meggyengítené a piaci árakat, a mezőgazdasági termelő központi forrásokból kellő segítséghez juthasson annak érdekében, hogy termékének értékesítése ne legyen veszteséges. 4. Az ellátás hozzáférhetősége ennek az elvnek az érvényesülése kiegyensúlyozott, az egész európai integráció területén szabadon terjeszthető és értékesíthető európai mezőgazdasági árukat feltételez, amelynek következtében az európai integráció valamennyi polgára hozzáfér a mezőgazdasági politika keretében jó minőségű és elérhető árú mezőgazdasági termékekhez. 1 A Közös Agrárpolitika létrehozásában alapvető szerepet játszott az a történelmileg kialakult komparatív hátrány, amely miatt a családi birtokokra épült európai mezőgazdaságot védelemben kellett részesíteni a nagyüzemi jellegű tengerentúli vetélytársakkal szemben.

2 5. Az elfogadható ár szintén a közös mezőgazdasági politika alapvető céljai közé tartozik, hiszen a mezőgazdasági politikának nemcsak a termelők érdekeit, hanem a fogyasztók érdekeit is szolgálnia kell, és biztosítania kell, hogy a mezőgazdasági politika keretében megtermelt magas színvonalú terméket az Európai Unió valamennyi polgára olyan áron vásárolhassa meg, amely számára nem teremt a helyzetéhez viszonyított rendkívüli megterhelést. 2. A közös mezőgazdasági politika alapelvei A Római Szerződés rögzítette a közös mezőgazdasági politika alapelveit, amelyek a következők szerint foglalhatók össze 2 : 1. Az egységes piac elve azt jelenti, hogy minden olyan akadályt le kell bontani, amely a mezőgazdasági termékek szabad mozgásával kapcsolatosan akadályt képez. Ezen elv legfontosabb tartalma tehát az, hogy az európai integráció alapító országai a mezőgazdasági termékek számára kölcsönösen meg kívánták nyitni saját piacukat. Az egységes piac elvének megvalósításához természetesen közös versenyszabályok megalkotására és az Európai Unió mezőgazdasági politikája piacszervezési szabályainak megalkotására is szükség volt. Az egységes piac az európai integrációban az úgynevezett agrárpiaci rendtartás kialakításával valósult meg. 2. A közösségi preferencia elvének értelmében az európai integráció nyíltan felvállalja a nemzetközi közösség előtt azt, hogy a saját termékeit a világ által termelt többi mezőgazdasági termékkel szemben gazdaságilag is preferálni fogja. Ez azt jelenti, hogy a mezőgazdasági piacot a világgazdaság mezőgazdasági termékeinek piacával szemben különféle piacvédelmi eszközökkel, elsősorban (de nem kizárólag) vámokkal védeni fogja. Az Európai Unió az ipari termékek tekintetében a nemzetközi piacon a szabad kereskedelem elveit vallja, és egyértelműen a szabadpiaci viszonyok megteremtését és a kereskedelmet gátló akadályok lebontását tűzte ki céljául, amit következetesen igyekszik érvényesíteni a GATT-ban, illetőleg a WTO-ban. Tekintettel azonban arra, hogy a WTO a szabad kereskedelem elveit nem csupán az ipari termékek, hanem a mezőgazdaság vonatkozásában is érvényesíti, ezért az Európai Unió közös mezőgazdasági politikája számos vonatkozásban ütközik a nemzetközi szabad kereskedelem által diktált, illetőleg elvárt szabályokkal. A közösségi preferencia elve nem kizárólag a mezőgazdasági termelés volumenére vonatkozik, hanem annak a termelési módnak a megőrzésére is, amely az egyéni gazdaságokra és az intenzív művelésre épül, szemben a génmanipulált monokulturális mezőgazdasági táblák sok tízezer holdas birtokaival, amelyek lerombolják és elpusztítják a falusi közösségi kultúrákat, és a sajátos vidéki kultúrát őrző mezőgazdasági lakosságot a városokba űzik és gyökértelenné teszik A pénzügyi szolidaritás elve azt jelenti, hogy a közös mezőgazdasági politika létrehozása és fenntartása rendkívüli anyagi eszközöket igényel az európai integráció tagállamai részéről. 4 Az európai integráció tagállamai 1962-ben hozták létre az Európai 2 Az alapelveket 1958-ban az olaszországi Stresa-ban megtartott konferencián fogadták el. 3 Az Európai Unió lakosságának közel fele vidéki területen él, ekként a mezőgazdasági politika egyben a vidéki közösségek fennmaradását támogató eszköznek is tekinthető. Ez már csak azért is igaz, mert a mezőgazdaságban dolgozók átlagéletkora folyamatosan emelkedik, és a fiatal generáció számára egyre kevésbé vonzó a mezőgazdasági tevékenység folytatása. Az Európai Unió a fiatal generációkat jelentős anyagi támogatásokkal kívánja ösztönözni az agráréletpálya irányába. 4 A közös mezőgazdaság anyagi támogatása különösen a 2004-ben és azóta csatlakozott tagállamok tekintetében azért is bír kiemelkedő jelentőséggel, mert a mezőgazdaságban dolgozók jövedelme átlagosan 40 %-kal marad el az ipari szektorban elérhető jövedelemszinttől.

3 Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alapot 5, az EMOGA-t. Az 1290/2005/EK rendelet az EMOGA-t két külön részre osztotta, az Európai Mezőgazdasági Garancia Alapra (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra (EMVA), melyeknek a forrása a tagállamok befizetése. A két alap szétválasztásának célja annak biztosítása volt, hogy a vidékfejlesztés jóval markánsabb és önállóbb arculatot és irányítást kapjon. A as többéves pénzügyi keret a korábbi évekhez képest ennek megfelelően 9 %-kal csökkentette az agrárkiadásokat, miközben a vidékfejlesztési támogatások jelentősen emelkedtek. Ez a tendencia a közötti költségvetési időszakban is folytatódik. 3. A mezőgazdasági politika története a Lisszaboni Szerződést megelőzően Az 50-es évektől kezdve a közös mezőgazdasági politikának köszönhetően és a fejlettebb mezőgazdasági termelési technikák és eszközök általános elterjedésének eredményeként a mezőgazdasági termelés minősége és mennyisége intenzíven fejlődött az európai integráció valamennyi tagállamának területén. Ennek következtében a közös agrárpiaci rendtartásban biztosított intervenciós ár nyújtotta előnnyel egyre több és több mezőgazdasági termelő tudott és akart élni. A mezőgazdasági termelés tömegessé válása és a hatalmas mennyiségű árukészlet a termékek jelentős részét a mezőgazdasági piacon eladhatatlanná tette, ezért az EGK az előzetesen kötelező jelleggel megígért közösségi felvásárlási politika alkalmazására kényszerült, az előzetesen rögzített küszöbárnak megfelelően. Ez a küszöbár azonban még mindig elég kedvező volt ahhoz, hogy érdekeltté tegye a termelőket a további termelésben, melynek eredményeként hatalmas mennyiségű eladhatatlan mezőgazdasági terménykészlet halmozódott fel a tagállamokban. Az 1960-as évek közepén Sicco Mansholt, a Közösség mezőgazdaságért felelős biztosa azzal kívánta az Európai Unió mezőgazdasági politikáját hosszútávon fenntarthatóvá tenni, hogy a nagy volumenben termelő gazdák számára kívánt további segítséget és támogatást nyújtani, az önállóan életképtelennek tűnő kicsiny gazdaságok leépítése mellett. A Mansholt-terv az önállóan nyereséges mezőgazdasági termelést folytatni képtelen gazdák számára a korai nyugdíjazás és az átképzés lehetőségét kívánta biztosítani, amely azonban a mezőgazdasági termelők és vállalkozók körében Európában általános felháborodást keltett, ezért azt viszonylag hamar elvetették. Az európai integráció mezőgazdasági politikájának alapvető reformját 1992-ben az ír Ray McSharry által kidolgozott program végrehajtásával valósították meg. Ennek eredményként csökkentették az agrárpiaci rendtartásban rögzített felvásárlási árakat, és a mezőgazdasági termelők részére a kiesett bevételeket közvetlen jövedelemtámogatás segítségével próbálták meg pótolni. A McSharry-terv alapfilozófiája, hogy a kistermelő mezőgazdasági vállalkozókat kívánja segíteni óta a mezőgazdasági politika célja nem csupán az európai mezőgazdasági termelés magas színvonalának a megőrzése, hanem a tradicionális létformának és a mezőgazdaság által befolyásolt kultúrtájnak a fenntartása is, amely az alapvető európai társadalmi struktúrák megőrzéséhez is hozzájárul. Az 50-es évek közepétől kezdődően 1992-ig a mezőgazdasági termelők aránya társadalmi szinten 20%-ról 5%-ra csökkent, ugyanakkor a vidéki életformának és a kultúrtájnak a megőrzése az egész társadalom és az európai integráció értékrendjében is fontos szerepet játszik. A reform ösztönözte a termelőket, hogy az intenzív termelési módról és a terméshozamok növeléséről álljanak át külterjesebb termelési módozatokra, és mérsékeljék a mezőgazdasági termelésbe vont területek hányadát, ennek érdekében a mezőgazdasági területek pihentetésére a mezőgazdasági termelő közvetlen támogatást kaphatott. 5 Az EMOGA garanciarészlege az intervenciós politika, orientációs részlege pedig a strukturális és vidékfejlesztési politika finanszírozására szolgált.

4 Az Agenda 2000 program keretei között az intézményi felvásárlási árak további csökkentésre kerültek. A közös mezőgazdasági politika újabb jelentős változáson ment át a 2003-ban elfogadott reformcsomag eredményeképpen. A reform lényege abban állt, hogy egységes területalapú kifizetéseket biztosított a mezőgazdasági termelők számára, amely tehát jövedelmet teremtett a mezőgazdasági termelőknek és vállalkozóknak az általuk produkált mezőgazdasági termeléstől függetlenül. A termelők részére előírták, hogy a megművelt területeket jó mezőgazdasági és környezeti állapotban kötelesek tartani, ezáltal jogalapot teremtettek arra, hogy az Európai Unió a rá nehezedő liberalizációs világpiaci nyomásnak hosszútávon a minőségi sztenderdek olyan emelésével kíséreljen meg ellenállni, amelynek az Európai Unión kívüli területek mezőgazdasági termelői talán kevésbé lesznek majd képesek megfelelni. A közép-kelet-európai országok és az Európai Unió kapcsolataiban és az integrációhoz való csatlakozásról szóló tárgyalások során kritikus pontot képezett a mezőgazdasági politika kiterjesztése a közép-kelet-európai térségre. A nyugat-európai országok úgy vélték, hogy a nyugat-európai gazdák a területalapú támogatásokat kártérítésként kaphatták meg a közös agrárpiaci rendtartás felvásárlási árainak fokozatos, de jelentős mértékű csökkenésének következtében, hogy a mezőgazdasági termelés során ne lehetetlenüljön el a gazdálkodásuk. Ennek következtében az Unió tagjai a keleti bővítést megelőzően úgy gondolták, hogy míg a közös agrárpiaci rendtartás által biztosított előnyök a közép-kelet-európai gazdálkodókra természetesen azonos mértékben terjednének ki, mint a nyugati társaikra, a közvetlen kifizetésekből azonban nem részesedhetnének. A közép-kelet-európai térség országainak az álláspontja ezzel ellentétben az volt, hogy valamennyi gazdát ugyanolyan mértékű területalapú támogatás kell, hogy megillessen már közvetlenül a csatlakozás napjától kezdődően. A két fél antagonisztikusan ellentétes álláspontját csak hosszadalmas tárgyalások során sikerült feloldani, a tárgyalások eredményeképpen egy 2004-től 2013-ig tartó, rendkívül hosszú átmeneti időszakot írtak elő, amelynek során a közép-kelet-európai termelők csak fokozatosan érik el a nyugat-európai társaik által kapott területalapú támogatások mértékét. 4. Az Európai Unió mezőgazdasági politikájának fő szabályozási elemei Az európai mezőgazdasági politika szervezésének legfontosabb eszköze az egységes agrárpiaci rendtartás volt, melyet a mezőgazdasági termékpiacok közös szervezésének létrehozásáról szóló 1308/2013/EU rendelet váltott fel. 6 Az uniós szabályozás meghatározza az intervenciós árat, azaz azt az árat, amelyen az Európai Unió garantáltan megveszi a termelőtől a terméket. Az intervenciós ár célja, hogy az Európai Unió mezőgazdasági termékeinek árát magas szinten tartsa, és ezzel termelésre ösztönözze az Európai Unióban termelő mezőgazdasági gazdákat és vállalkozókat. Az intervenciós ár szintjét az egyes mezőgazdasági termékek vonatkozásában a Tanács határozza meg. A rendelet lehetőséget biztosít továbbá a mezőgazdasági termékek magánszektorbeli szervezetek által történő tárolásához nyújtott támogatások (magántárolási támogatás) folyósítására is. A szabályozás emellett külön is rendelkezik az élelmiszerhez való hozzáférés javítását szolgáló programok támogatásáról is, mint amilyen az iskolagyümölcs- vagy éppen iskolatej-program. Az uniós szabályozás az uniós piac védelmét részben behozatali engedélyek, illetőleg behozatali vámok kivetésének lehetőségével (a harmadik országokból származó termékek mennyiségének korlátozása, illetőleg fogyasztói árának emelése révén), részben pedig export- 6 Az Európai Parlament és a Tanács 1308/2013/EU rendelete a mezőgazdasági termékpiacok közös szervezésének létrehozásáról, HL L 347., , 671. o. A magyar jogban a szabályozást részben a szakmaközi szervezetekről és az agrárpiaci szabályozás egyes kérdéseiről szóló évi CXXVIII. törvény tartalmazza.

5 visszatérítések segítségével (az Unió területéről harmadik országokba történő export és értékesítés esetén az uniós termelőknek nyújtott utólagos támogatásokkal, és ezáltal részben az uniós termékek versenyképesebbé tétele révén, részben pedig az Unió területén elérhető termékmennyiség csökkentésével) is biztosítja. 7 Érdekes azonban megjegyezni, hogy miközben az Európai Unió aktívan beavatkozik az Unióban megtermelt mezőgazdasági termékek piacába, ugyanakkor az Európai Unió komolyan fellép azon harmadik országokkal szemben, amelyek jelentős állami támogatással kívánnak mezőgazdasági termékeket az Európai Unió piacára juttatni. 5. A Lisszaboni Szerződés által bevezetett újítások és a mezőgazdasági politika jövője A mezőgazdasági politika tekintetében a Lisszaboni Szerződés jelentős változást hozott. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 42. cikke, illetőleg 43. cikkének 2. bekezdése a közös mezőgazdasági politika jogalkotási eljárásaként immáron az úgynevezett rendes jogalkotási eljárást nevezi meg. Ez azt jelenti, hogy amíg korábban a mezőgazdasági politikára vonatkozó szabályokat a Tanács a Parlament részvétele nélkül, konzultációs eljárás keretében fogadhatta el, addig december 1-jétől már az Európai Bizottság és a Tanács mellett az Európai Parlament is aktív szerepet játszik a mezőgazdasági politika szabályozásában. 8 A mezőgazdasági politika szerepével kapcsolatosan említést érdemel, hogy annak létét számos Európai Uniós tagállam az Európai Gazdasági Közösség alapításához kapcsolódó német-francia informális alkuhoz köti, mely szerint a franciák a német ipar franciaországi eladói pozíciókhoz való hozzájutása fejében a francia mezőgazdaság és a francia mezőgazdasági termelők támogatását kívánták meg. Az európai mezőgazdasági politika legfőbb haszonélvezője jelenleg azonban már nem elsősorban Franciaország, hanem az azóta csatlakozott kevésbé fejlett térségek, mint például Görögország, Portugália és Spanyolország mezőgazdasága. Mindez további esélyt ad annak, hogy ne tekintsük teljesen kőbe vésettnek az Európai Unió közös mezőgazdasági politikájával kapcsolatosan kialakult status quo-t. A mezőgazdasági politika az Európai Unió költségvetésének évtizedekig mintegy felét kötötte le, mely arány a közötti költségvetési időszakban mintegy 38 %-ra mérséklődött. Ugyanezen időszakban a regionális politikára szánt összegek a korábbi 17 %- ról nagyjából megduplázódtak, és a közötti költségvetési időszakban már megközelítik a mezőgazdasági politikára fordított összeget. 9 Ez utóbbi politika keretei között a vidékfejlesztési támogatások szintén a korábbi mezőgazdasági célok egy részének megoldására, az itt jelentkező problémák kezelésére is alkalmazhatóak lesznek. 10 A közötti pénzügyi keret elfogadása során a Bizottság külön is figyelmet szentelt (i) a fenntartható élelmiszer-termelés követelményére (mely biztonságos és elegendő mennyiségű élelmiszer biztosítását jelenti, különös tekintettel a globális folyamatokra), (ii) a fenntartható 7 Mivel a világpiaci árak jellemzően alacsonyabbak a belső piaci áraknál, az Unióban előállított mezőgazdasági termékek a külső piacokon jelentősen magasabb áron jelennek meg. Ahhoz, hogy ezek a termékek a külső piacokon versenyképesebbek és ezáltal eladhatóbbak legyenek, elengedhetetlen az áruk csökkentése, az így kieső bevételeket pedig az Unió export-visszatérítések révén kompenzálja. 8 Az agrárpolitikát a Lisszaboni Szerződés a megosztott hatáskörbe tartozó területek között említi, azaz a közös mezőgazdasági politika területén mind az Európai Unió, mind pedig a tagállamok jogosultak jogi aktusok elfogadására. A tagállamok azonban csak olyan mértékben élhetnek ezzel a hatáskörükkel, amilyen mértékben az Unió nem gyakorolta a hatáskörét, vagy lemondott a hatáskörgyakorlásról között mezőgazdasági politikára mintegy 408,3 milliárd, míg vidékfejlesztési politikára mintegy 351,8 milliárd euró összeget fordít az Európai Unió. 10 Ezt az adatsort annak fényében kell értékelnünk, hogy az Európai Unió mintegy 500 millió fős összlakosságából alig 11 millióan (az összlakosság 2,2 %-a) dolgoznak a mezőgazdaságban, melyhez képest az uniós mezőgazdasági politika finanszírozási aránya kiemelkedőnek mondható.

6 gazdálkodás és az éghajlatváltozás elleni küzdelem követelményére (mely szerint a környezeti szempontokat sok esetben a gazdaságossági szempontok elé kell helyezni), valamint (iii) a vidéki térségek sokszínűségének megőrzésére. A 2020 utáni mezőgazdasági politikának több kihívással is szembe kell néznie. Ezek közül említést érdemel, hogy az uniós támogatások rendszerét a lényegében alanyi jogon járó közvetlen kifizetések helyett oly módon kell átalakítani, hogy a termelők csak meghatározott feltételek teljesítése esetén legyenek arra jogosultak. Ilyen feltétel lehet például az ún. zöldítés, azaz az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági tevékenység kiemelt támogatása. Ezzel összefüggésben arra is tekintettel kell lenni, hogy az Európai Unió előtt álló újabb kihívásokra (például a 2010-es évek migrációs válságára) történő reagálás mennyiben fogja csökkenteni a közös mezőgazdasági politikára fordítandó összegek nagyságát. A folyamatosan átalakuló mezőgazdasági politikával kapcsolatosan említést érdemel, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés 291. cikke értelmében az Európai Bizottság a rendes jogalkotási eljárás keretei között alkotott uniós jogszabály implementálása érdekében, illetve egyéb delegált hatáskörében is alkothat jogot a közös mezőgazdasági politika tekintetében. Mivel a közös mezőgazdasági politika vonatkozásában számtalan részletszabályt kell megalkotni, amelyek sok esetben igencsak technikai jellegűek, ezért az Európai Bizottság által kapott korlátozott és felhatalmazáson alapuló jogalkotási hatáskör igen jelentős súlyú lehet a jövőben is, számottevően csökkentve ezáltal például az Európai Parlament szerepét is.