A KIOP állati hulladék kezelése intézkedés értékelése

EU & GOVERNMENT SERVICES A KIOP állati hulladék kezelése intézkedés értékelése 2008. december 8. ADVISORY 1

TARTALOM 1. VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ... 4 1.1. Az intézkedés fejlesztéspolitikai megalapozottsága... 4 1.2. Megvalósult fejlesztések... 6 1.3. Értékelési kérdések vizsgálata... 8 1.4. Javaslatok... 12 1. EXECUTIVE SUMMARY... 14 1.1. Development policy foundation of the measure... 14 1.2. Realized projects / developments... 16 1.3. Examination of the evaluative questions... 18 1.4. Suggestions... 21 2. BEVEZETÉS... 24 2.1. Az értékelés háttere... 24 2.2. Az értékelés tárgya, értékelhetőségi nyilatkozat... 24 2.3. Az értékelés lépései és ütemezése... 25 2.4. Az értékelési dokumentum felépítése... 26 3. ÉRTÉKELÉSI KONCEPCIÓ... 27 3.1. Módszertan... 27 3.2. Értékelési kérdések... 28 4. AZ INTÉZKEDÉS FEJLESZTÉSPOLITIKAI MEGALAPOZOTTSÁGA... 30 4.1. Szabályozási és intézményi környezet... 30 4.1.1. Felettes stratégiák... 30 4.1.2. Közösségi jogszabályok... 32 4.1.3. Magyarországi szabályozás... 32 4.1.4. Az állati hulladék kezelésének hazai gyakorlata... 37 4.2. A beavatkozási logika értékelése... 44 2

4.2.1. Az intézkedés iránti igényt befolyásoló tényezők (szükségletek, problémák)... 44 4.2.2. Az intézkedés koherenciája a fejlesztéspolitikai dokumentumokkal... 55 4.2.3. A rendelkezésre álló források... 61 4.2.4. Elvárt outputok, eredmények és hatások... 62 4.3. A pályázatok bemutatása... 62 4.3.1. Területi lefedettség... 62 4.3.2. Pályázatok jellemzői... 64 4.3.3. Megvalósított fejlesztések bemutatása... 66 4.3.4. A megvalósított fejlesztések illeszkedése a fejlesztéspolitikai célokhoz... 69 4.3.5. AZ OHT-ban megfogalmazott célok teljesülésének vizsgálata... 70 5. AZ INTÉZKEDÉS ÉRTÉKELÉSE... 71 5.1. Az intézkedésre jelentkező igény... 71 5.1.1. Az egyes pályázatokban megjelölt igények... 72 5.1.2. Nyertes pályázatok jellemzői... 73 5.1.3. Visszautasított pályázatok... 74 5.2. Az intézkedés relevanciája... 76 5.2.1. Támogatható tevékenységek és megjelenő szükségletek összhangja... 76 5.2.2. Nyertes és visszautasított pályázatok a szükségletek szempontjából...77 5.3. Az intézkedés hatékonysága... 80 5.4. Az intézkedés eredményessége és hatásossága... 81 5.5. A fejlesztések pénzügyi fenntarthatósága... 85 5.6. Az indikátorrendszer megfelelősége... 87 5.7. Az intézkedés elfogadottsága, pozitív és negatív tapasztalatok... 93 6. JAVASLATOK... 97 6.1. Alapfeltételezések... 97 6.2. A stratégiai kérdéseket alátámasztó érvek és ellenérvek... 97 6.3. Megállapítások... 100 6.4. Javaslatok a beavatkozások tartalmának javítására... 102 7. MELLÉKLETEK... 104 7.1. Felhasznált adatok... 104 7.2. Interjúalanyok... 105 7.3. Rövidítések jegyzéke... 107 7.4. A kérdőíves felmérés dokumentációja... 108 8. A MEGVALÓSULT FEJLESZTÉSEK DOKUMENTÁCIÓJA... 112 8.1. Gyűjtő-átrakó telepek... 112 8.2. Megvalósult technológia: hűtés... 113 8.3. Járműbeszerzések... 114 8.4. Megvalósult technológia: az állati hulladékkezelő telep fejlesztése... 114 3

1. VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ Jelen dokumentum a KPMG Tanácsadó Kft. által készített értékelés a Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Program (KIOP) keretében megvalósult 1.2. Állati hulladék kezelése intézkedés megvalósulásáról. A KPMG az értékelés elkészítésére vonatkozó projektet a Közlekedés Operatív Program Irányító Hatósága (KÖZOP IH) ajánlati felhívását követő sikeres ajánlattétel után nyerte el. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség 2008-ban végezte a Strukturális Alapok 2004-2006-os időszakában támogatott projektek értékelését. A KÖZOP IH feladata a 2004-2006-os KIOP pályázatainak és ezen belül az állati hulladék kezelése intézkedés értékelése volt. A projekt célja egy olyan értékelő dokumentum létrehozása volt, mely strukturált formában, meghatározott értékelési kérdések mentén vizsgálja az intézkedés szükségességét, a kedvezményezetti kör meghatározásának megfelelőségét, a beavatkozás megvalósulását. Áttekinti továbbá az állati hulladékkezeléssel kapcsolatos projektek eredményeit, értékeli az intézkedés sikerességét, és javaslatokat fogalmaz meg az állati hulladék kezelését célzó jövőbeli intézkedésekkel kapcsolatban. Az értékelés során az alábbi stratégiai kérdésekre kerestük a választ: 1. Van-e szükség beavatkozásra a dögkutak, dögtemetők megszüntetésére? Van-e általánosságban igény az intézkedésre? Megoldódott-e a dögkutak, dögtemetők kérdése? 2. Van-e szükség regionális gyűjtő-átrakó telepek kialakítására? Van-e általánosságban igény az intézkedésre? Hogyan illeszkedik az intézkedés az állati hulladékkezelési láncba? Kihasználásra kerülnek-e a kapacitások, biztosítható-e a hosszú távú fenntarthatóság? 3. Megfelelő megoldás-e a regionális gyűjtő-átrakó helyek önkormányzati kézben tartása? Megfelelően meghatározott kedvezményezetti kör-e az önkormányzat? 4. Arányos-e a megépített létesítmények műszaki tartalma az ellátandó funkcióval? Megfelelőek-e a megvalósult fejlesztések műszaki tartalom és hatékonyság szempontjából? 5. Célszerű-e az ATEV állami kézben tartása? Tud-e üzleti alapon működni az állati hulladékkezelés? 6. Szükség van-e az állati hulladékkezelés intézkedés folytatására uniós program keretében? Volt-e általánosságban igény az intézkedésre? Az igényre reflektált-e a kiírás? Azonosíthatóak-e igények, melyek a KEOP folytatását indokolják? Az értékelésben szereplő fő megállapításaink és javaslataink bemutatása előtt áttekintjük az intézkedés fejlesztéspolitikai megalapozottságát és a megvalósított fejlesztéseket. 1.1. Az intézkedés fejlesztéspolitikai megalapozottsága Történelmi háttér Állati hulladék országosan szabályozott kezelésére Magyarországon 1924 óta kerül sor. Az állati hulladékkezelés önkormányzati felelősségi körbe tartozásának történelmi hagyománya volt, 4

ennek megfelelően minden községben dögkutak, dögterek és lerakó helyek alakultak ki. A környezetvédelem és állati járvány-, illetve közegészségügyi szabályok előtérbe kerülésével egyre nagyobb hangsúly helyeződött a hulladékok ártalmatlanítására, ennek köszönhetően 1949-ben kezdte meg működését az állami tulajdonú Állatifehérje Takarmányokat Előállító Vállalat (ÁTEV, későbbiekben ATEV Állatifehérje Feldolgozó Zrt, továbbiakban ATEV). A 71/2003 FVM rendelet hatályba lépésével mely megtiltotta az állati hulladék elföldelését és dögkutakba helyezését az önkormányzatokra új feladat hárult, melyhez a kialakított infrastruktúra nem volt meg. A KIOP 1.2. Állati hulladék kezelése intézkedés részben ezen probléma megoldására, részben a feldolgozás / ártalmatlanítás fejlesztésének támogatására jött létre. 2005. december 31-ig az önkormányzatok kötelessége volt gondoskodni az állati hulladék ártalmatlanná tételével kapcsolatos feladatok ellátásáról, innentől kezdve felelősségük a közutakon elütött, illetve az ismeretlen tulajdonosú állati hulladék begyűjtésére korlátozódott. Szabályozási és intézményi környezet Az intézkedésre vonatkozó jogszabályok közül alapvető szabályokat fogalmaz meg az 1774/2002/EK Európai Parlamenti és Tanácsi rendelete, mely kimondja, hogy valamennyi állati eredetű hulladékot össze kell gyűjteni, és ártalmatlanítani kell, az 1. és 2. kategóriájú állati eredetű melléktermékek nem használhatók fel gazdasági haszonállatok takarmányozására, illetve állati eredetű hulladékot csak speciális esetben lehet elásni 1 Az állati hulladékkezelésre vonatkozó hazai jogszabályok közül a hulladékgazdálkodási törvény, az Országos Hulladékgazdálkodási Terv, a 71/2003 FVM rendelet, az Állat-egészségügyi Szabályzat kiadásáról szóló FM rendelet, és a 2008. évi XLVI. törvény irányadóak. A hazai szabályozás szerint az önkormányzatnak az állati hulladék szállításáról, feldolgozásáról, ártalmatlanításról való gondoskodási kötelezettsége csak akkor áll fenn, ha az állati hulladék tulajdonosa ismeretlen. Ebből következően, az önkormányzatokat az állati hulladék ártalmatlanításáról való, jogszabályon alapuló általános közfeladat-ellátási kötelezettség nem terheli. Ennek ellenére - önként vállalt önkormányzati feladatként - a hulladékkezelési közszolgáltatást az önkormányzatok kiterjeszthetik a gyűjtő-átrakó telepek működtetésére is. Beavatkozás iránti igényt befolyásoló tényezők Értékelésünk során öt tényezőt azonosítottunk, mely az intézkedésre vonatkozó igényt befolyásolja: a keletkezett hulladék csökkenése (az egyéni állattartóknál lévő állatállomány csökkenése), a dögkutak és dögtemetők kötelező bezárásának hatása, a hagyományos üzleti modell összeomlása, a verseny megjelenése és a nem anonimitásból eredő illegális hulladék kezelése. Nem anonimitásból eredő illegális hulladék kezelése Verseny megjelenése Keletkezett hulladék csökkenése (állatállomány csökkenése) Igényt befolyásoló tényezők Hagyományos üzleti modell összeomlása Dögkutak, dögtemetők kötelező bezárása 1 Az 1774/2002/EK rendelet az állati hulladék helyett az állati melléktermék, míg a gyűjtő-átrakó telep helyett a közbenső kezelésre szolgáló üzem fogalmát vezeti be. A közérthetőség és a szakmai közvéleményben elterjedt fogalomhasználat miatt tanulmányunkban az állati hulladék, illetve gyűjtő-átrakó telep fogalmakat használjuk. 5

1. A KSH mintavételen alapuló adataiból kitűnik, hogy 2002 és 2007 között az állatállomány a Területi Terv készítésekor figyelembe vett 2001. bázisév adataihoz képest csökkent, ezen belül az egyéni állattartók körében a csökkenés még erősebb. (Az egyéni gazdaságok sertésállománya például a 2000-ben mért 2,4 millió darabról 2007-re 1,3 millióra tehát csaknem a felére csökkent.) Megjegyzendő, hogy a magyarországi állatállományt utoljára 2000-ben az Általános Mezőgazdasági Összeírás (ÁMÖ 2000) keretében írták össze. Települési, illetve kistérségi adatokat az állatállományra vonatkozóan csupán ez a statisztika tartalmaz, így az állatállomány települési / kistérségi szintre lebontott, 2000 és 2008 közötti változásával kapcsolatban jelen pillanatban csak becslésekre támaszkodhatunk. A legközelebbi Általános Mezőgazdasági Összeírás 2010-ben esedékes. Az átlagos állatsúly és egy 2-5%-os elhullás alapján évi 50-60 ezer tonna becsült állati tetemet lehet valószínűsíteni. 2 A ténylegesen begyűjtött állati hulladék becsléséhez az ATEV adatai nyújtanak támogatást. 2008-ban az ATEV által ártalmatlanított állati hulla becsült mennyisége megközelítőleg 31 ezer tonna volt. Ezen belül az önkormányzatoktól 4300 tonna 1. kategóriájú, 470 tonna 2. kategóriájú, és 1500 tonna 3. kategóriájú, összesen tehát 6300 tonna állati hulladék került begyűjtésre. Az állati hulladék csökkenésének ugyancsak mozgatórugója, hogy az állattartás körülményeinek javulásával az elhullási arány is csökkent. 2. A dögkutakkal és dögterekkel kapcsolatosan megjegyzendő, hogy azok nem feleltek meg a hatályos uniós és nemzeti környezetvédelmi és egészségügyi követelményeknek, ezért 2005. december 31-ig bezárásuknak meg kellett történnie. 3. Míg a korábbi állati hulladékkezelési rendszer gazdasági fenntarthatóságát az állati hulladék feldolgozása és haszonállatok számára takarmányként való értékesítése biztosította, a kapcsolódó jogszabályok szigorításával és ezáltal az üzleti szempontból előnyös lehetőség megszűnésével a hagyományos üzleti modell összeomlott, az 1. és 2. kategóriájú állati hulladék ártalmatlanítása bevétel helyett költséget jelent. 4. Kivételt képez ez alól az üzletileg továbbra is értelmezhető 3. kategóriájú állati hulladék, mely kedvenc állatok eledelének egyik összetevőjeként és ipari zsírként értékesíthető. Ezen a területen az alapanyagért piaci verseny keletkezett, mely főként nyugat-dunántúli régiókra jellemző, ahol megjelentek a szomszédos tagállamok osztrák és szlovák állati hulladék feldolgozók, versenyhelyzetbe kényszerítve az ATEV-et. 5. Míg korábban az önkormányzati konténerekbe anonim módon elhelyezhető volt állati hulladék, a konténerek megszűnésével az (amúgy illegális) beszállított hulladékmennyiség is csökkent. 1.2. Megvalósult fejlesztések A Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Program (KIOP) 2004-2006-ig tartó pályázati időszaka alatt a környezetvédelmi prioritás 1.2 intézkedés keretében 41 benyújtott pályázatból 15 projektet támogattak 2,68 milliárd forint értékben. 2008. december 31-ig valamennyi projekt megvalósult. 2 Az önkormányzati felelősségi körbe tartozó állati hulladékok kezelésére vonatkozó döntéselőkészítő tanulmány számítási módszertana alapján Sellye Győr Székesfehérvár Mátyásdomb Kaposvár Kővágószőlős Solt Bóly Siklós Dabas Szikszó Salgótarján Eger Mezőkövesd Tótkomlós Debrecen Hajdúszoboszló Feldolgozó telep fejlesztése és dögkút-rekultiváció Feldolgozó telep fejlesztése Gyűjtő-átrakó telep létesítése Gyűjtő-átrakó telep létesítése és dögkút-, ill. dögtér rekultiváció Járműpark fejlesztése 6

A megvalósult fejlesztések elemei 1. Regionális állati hulladék gyűjtőhelyek létrehozása Hajdúszoboszló 12 projekt esetében került sor gyűjtő-átrakó állomás létesítésére. A gyűjtő-átrakó állomásokban általánosan kétfajta hűtési technológia került kialakításra: a hűtőteres megoldások esetében az egész tér hűtött, míg a hűtőkonténeres megvalósítás során csupán az állati hulladékot tartalmazó konténerek. 2. Ártalmatlanító létesítmények létrehozása és fejlesztése ATEV (Mátyásdomb) 2 projekt esetében valósult meg feldolgozótelepfejlesztés. Egyrészt az ATEV mátyásdombi telephelyén került sor a fogadóvályú telepítésére, másrészt Bólyon az állati hulladék feldolgozó, sterilizáló üzem meglévő gazdasági épület átalakítása valósult meg. 3. Komposztálás ATEVSZOLG (Győr) 2 esetben került sor komposztáló rendszer kiépítésére Győrben és Szikszón. 4. Égető berendezések létesítése Míg az égető berendezések létesítése és az égetés növelése célként jelent meg a fejlesztéspolitikai dokumentumokban, ilyen jellegű projekt nem valósult meg. X 7

5. Járműpark fejlesztése Vegyesgyűjtő kocsi beszerzése Bár konkrétan nem volt megjelölve a kiírásban, általánosságban a technológiai fejlesztés részeként értelmezhető a járműpark-fejlesztés, mely 12 projekt esetében valósult meg: egyrészt az ATEV-járműpark fejlesztése (36 gépjármű beszerzése), illetve a gyűjtőátrakó helyek saját begyűjtő jármű vásárlása (16 gépjármű) folyamán. 6. Dögkút- és dögtér-rekultiváció Bóly 9 projekt keretében került sor a jogszabályi előírásoknak megfelelő dögkút- és dögtér-rekultivációra (85 db dögkút, ill. dögtér). Létrejött gyűjtő-kapacitás A fejlesztések eredményeként - a támogatási szerződés szerint összesen mintegy 3900 tonna gyűjtőkapacitás jött létre. 2008-ban a működő telepek ténylegesen 408 tonna állati hulladékot gyűjtöttek be. A beszállított hulladék alacsony mértéke többek között azzal is magyarázható, hogy a vizsgált időszak alatt több gyűjtő-átrakó telep még nem illetve csupán év végén került üzembe helyezésre. A kiépített kapacitás 142 m 3, mely éves szinten (heti egy beszállítással számolva) megközelítőleg 7400 m 3-5900 tonna - állati hulladék begyűjtését teszi lehetővé. 2009 első negyedévében a tanulmány elkészítése után közel 200 tonna állati hulladék begyűjtésére került sor. Két telep még nem kezdte meg működését. Az első negyedéves adatok alapján éves szinten 1000 tonna állati hulladék begyűjtése becsülhető. Valós következtetéseket a beszállított hulladékmennyiségre vonatkozóan év végén lehet majd levonni. 1.3. Értékelési kérdések vizsgálata A stratégiai kérdéseket alátámasztó érvek és ellenérvek Az alábbiakban bemutatjuk az értékelésünk során azonosított stratégiai kérdéseket alátámasztó érveket és ellenérveket, valamint az értékelési megállapításainkat: 8

1. Van-e szükség beavatkozásra a dögkutak, dögterek megszüntetéséhez? KPMG Tanácsadó Kft. A beavatkozások szükségességét támasztja alá az a tény, hogy a dögkutak és dögterek helyzetéről nem áll rendelkezésre megbízható információ, ezért lehetséges, hogy néhány területen még illegálisan léteznek dögkutak és dögterek. Egy 2008-ban elvégzett felmérés alapján megállapítható, hogy a dögkutak lezárása nem történt meg hiánytalanul, bár ezek többségükben már használaton kívül állnak. Néhány településen a lakosságnál keletkező állati tetemek a véglegesen le nem zárt dögkútra kerülnek, tehát illegálisan, de a lakosság használja a régi dögkutakat. A beavatkozások szükségessége ellen szól, hogy a dögkutak és dögterek kérdése mára megoldottnak tűnik. Bezárásukat nem csupán a jog kötelező ereje, de az önkormányzatokra háruló társadalmi nyomás és az irántuk jelentkező igény csökkenése is elősegítette. 2004-ben regisztráltak utoljára olyan esetet, mely során dögkútból dögöt vittek el, állategészségügyi szempontból elmondható, hogy valamennyi dögkút szakszerűen lezárásra került. Az elvégzett interjúk és a beszerzett információ alapján a dögkutak és dögterek kérdése rendezettnek tűnik, bár nem áll rendelkezésre elegendő információ a valós helyzet megítéléséhez. Összességében elmondható, hogy állategészségügyi szempontból valamennyi dögkutat szakszerűen lezártak, azonban a megmaradt dögkutak, dögterek rekultivációja jövőre nézve további feladatot jelent. 2. Van-e szükség regionális hulladék gyűjtő-átrakó telepek kialakítására? A regionális hulladék gyűjtő-átrakó telepek szükségességét alátámasztja a dögkutak bezárásából adódó kapacitás-csökkenés, illetve az a tény, hogy a helyi szolgáltatók gyorsabban, rugalmasabban tudnak reagálni az igényekre és szorosabb kapcsolatot tudnak fenntartani az állattartókkal. A gyűjtő-átrakó telepek megléte jogos, mivel amennyiben nem ismert a hulladék tulajdonosa - az önkormányzatok feladata fennmaradt: kötelesek gondoskodni a hulladék begyűjtéséről és elhelyezéséről. A regionális hulladék gyűjtő-átrakók ellen szól, hogy az állatállomány az egyéni állattartóknál jelentősen csökkent; az ATEV/SZATEV és a további állati hulladékkezelő vállalkozások saját rendszerükön belül képesek megoldani az állati hulladék begyűjtését. A jelenlegi gyűjtő-átrakók már így is kapacitás-kihasználtsági problémákkal küzdenek és magas fajlagos költségük finanszírozási kockázatot jelent. A regionális gyűjtő-átrakók kialakítása ellen szól ugyancsak, hogy amennyiben a gyűjtő-átrakó helyeken keresztül szállítják az állati hulladék-feldolgozókba, az állati hulladék hosszabb ideig kerül tárolásra. A legtöbb pályázó az állati hulladékkezelés intézkedés keretében megvalósítható fejlesztést gyűjtőátrakó telep kialakításával, majd valamely ATEV illetve SZATEV telephelyre történő elszállítással kívánta megvalósítani. A regionális hulladék gyűjtő-átrakók iránti igény megállapítását nehezíti, hogy nincs közösen elfogadott alapadat-bázis és egységes logisztikai koncepció az iparág résztvevői között. A begyűjtés során kulcssiker-tényező a gyorsaság, (24 órán belüli begyűjtés) mely egységes, országos rendszerben kell, hogy történjen. A KIOP indításának, tervezésének éveiben nagyobb mennyiségű állati hulladék származott az önkormányzatok területéről, mely az állattartási szokások megváltozásával lényegesen csökkent. Problémát jelent, hogy az önkormányzatoktól ma már szinte alig lehet átvenni hulladékot, pedig a kistérségi gyűjtőhelyek ezen igény kielégítésére épültek. 9

Bár egyelőre 5 gyűjtő-átrakó nem került üzembe helyezésre, valószínűsíthető, hogy a telepek kihasználtsági gondokkal fognak szembesülni. Különösen igaz ez a hajdúszoboszlói és a tótkomlósi gyűjtő-átrakó telepekre, melyek közel helyezkednek el az ATEV telephelyeihez. Legnagyobb valószínűséggel a falusi jellegű településszerkezet esetében jelentkezhetnek kihasználtsági problémák (hiszen a kedvtelésből tartott állatokat tulajdonosaik 50 kg-ig kertjükben eltemethetik), míg a városokban nagyobb igény mutatkozik a regionális gyűjtő-átrakók kialakítására. Valós következtetéseket a beszállított hulladékmennyiségre vonatkozóan az összes telep üzembe helyezésének első éve után lehet majd levonni. Annak ellenére, hogy a fejlesztések csak néhány körzet lefedését biztosítják, összességében elmondható, hogy a nyertes pályázatok földrajzi elhelyezkedés alapján beilleszthetők a jelenlegi rendszerbe. 3. Megfelelő megoldás-e a regionális gyűjtő-átrakó helyek önkormányzati kézben tartása? A regionális gyűjtő-átrakó helyek önkormányzati kézben tartása mellett szól, hogy az önkormányzatok úgy érzik, a szolgáltatást előnyösebb áron tudják nyújtani, ezen kívül a feladatellátás biztonságosabbá válik. A regionális hulladék gyűjtő-átrakó telepek önkormányzati kézben tartása ellen szól azonban, hogy az önkormányzatok számos feladatai között a gyűjtő-átrakó hely működtetése nem kap elég figyelmet. Az önkormányzatok szűk költségvetési kerete miatt mivel nem kötelező, csupán önként vállalt közszolgáltatásról van szó a gyűjtő-átrakó telepek önkormányzati fenntartása és üzemeltetése nehézséget jelent. A nem önkormányzati tulajdonú gyűjtő-átrakó helyek gyorsabb, rugalmasabb és üzletorientáltabb szolgáltatás-nyújtást tesznek lehetővé. Az önkormányzat az állati hulladék begyűjtőkkel nem kötelezően ellátandó, többletfeladatot vállalt magára, amellyel további menedzsment és marketing tevékenység is jár, ennek finanszírozása a jelen helyzetben kritikus lehet. 4. Arányos-e a megépített létesítmények műszaki tartalma az ellátandó funkcióval? A kiterjedt műszaki tartalom mellett szól, hogy a KIOP keretében megépített, magas színvonalú létesítmények teljes mértékben megfelelnek az uniós szabványoknak, illetve a 71/2003 FVM rendeletnek és az állatorvosi elvárásoknak. A beruházások azonban részben jogszabályi kötelezettségek miatt számos túlzó elemet is tartalmaznak. Az önkormányzatoknak valószínűleg csak annyi lenne a kötelezettségük, hogy a dögkutak helyett egy olyan zárt hűtőkamrát üzemeltessenek, melyek a hulladékot elszállításáig lehűtik. Az állati hulladékgyűjtők alap funkcióira való koncentrálással mosás, hűtés, fertőtlenítés jelentős megtakarítások érhetők el. A minimumkövetelmények kialakításával lehetővé válna a magyar állattartó struktúrához való rugalmasabb igazodás. Ilyen szempontból a megépített létesítmények műszaki tartalma nem arányos az ellátandó funkcióval. A műszaki tartalom kiterjedtségével kapcsolatos következtetésünk, hogy a műszaki tartalom felhízott, a jogszabályi kötelezettségek és hatósági előírások miatt nem lehet a feladatnak még megfelelő minimális tartalomra szűkíteni a projekteket. A regionális hulladékgyűjtők üzemeltetése kapcsán úgy látjuk, hogy a gyűjtő-átrakók hatékony működtetéséhez szükséges, hogy megfelelő begyűjtő gépjármű álljon rendelkezésre. 10

5. Célszerű-e az ATEV állami kézben tartása? Az ATEV állami kézben tartása mellett szól a nagyfokú biztonság. Az ATEV jelenléte garantálja, hogy mindazon állati hulladék, amely a kistérségi begyűjtési helyre eljut, megsemmisítésre kerüljön. Az ATEV nagy tömegű hulladékot állami támogatással, az állattartók számára igen kedvezményesen gyűjt össze (ez a támogatás 2007 óta létezik, azóta megnövekedett a beszállítás). Privatizálása esetén számolni kellene az árak megemelkedésével, így az önkormányzatoknak nyújtandó állami támogatások növelésével. Az ATEV privatizálása mellett szól, hogy az állati hulladékkezelés piaci alapokra helyezésével a piaci szereplőkre lehetne bízni az állati hulladék kezelését. Megállapítható, hogy az állati hulladék esetében az 1. és 2. kategóriájú állati hulladék esetében nincs verseny. Mivel ez a terület üzleti alapon nem működik, nem a szabályozás az oka annak, hogy az ATEV monopol helyzetben maradt. Országos szinten hasznos az ATEV megléte, mivel az üzleti alapú begyűjtés mellett kis addicionalitási költséggel meg tudja szervezni az 1. és 2. kategóriájú állati hulladék begyűjtését is. Ha nem létezne ATEV, akkor a hulladék-begyűjtés drágább lenne, és a szennyező fizet elvének alkalmazásával az állattartókra nagyobb teher nehezedne. 6. Szükség van-e az állati hulladékkezelés intézkedés folytatására uniós program keretében? Az állati hulladékkezelés intézkedés uniós program keretén belüli folytatása mellet szól, hogy az állati hulladékkezelés önkormányzati szinten nem tud piacképesen működni, ezért a fejlesztésekhez állami támogatás szükséges. Továbbá igény mutatkozik a nagyobb telepek rekultivációja, a logisztikai rendszer, az ártalmatlanítás és feldolgozás színvonalának fejlesztésére. Amennyiben az állati hulladék begyűjtésének költségeit az állattartókra terhelnék, az várhatóan az illegális hulladéklerakás megnövekedéséhez vezetne. Az intézkedés uniós program keretein belüli folytatása ellen szól, hogy a szennyező fizet elve alapján az állati hulladék begyűjtésének és kezelésének költségét az állattartókra lehetne hárítani. Mivel az állati hulladékkezelés csupán kis része közfeladat, az uniós forrásokat is csak kisebb mértékben célszerű erre költeni. Az intézkedések folytatása ellen szól, hogy a jelenlegi fejlesztések pénzügyi fenntarthatósága várhatóan nehézségekbe fog ütközni. Általánosságban elmondható, hogy a fejlesztéspolitikai dokumentumok más projektösszetételt vizionáltak (dögkút-megszüntetés, feldolgozás fejlesztése). Ehelyett gyűjtő-átrakó helyek kialakítása, országos járműpark fejlesztés valósult meg A gépkocsipark fejlesztése országos szinten hasznos, viszont a megépült telepek működtetése nem lesz gond nélküli. Az intézkedés / megvalósított fejlesztések létjogosultságát nem csak a beszállított hulladékmennyiség indokolja, hanem az a követelmény, hogy az állati hulladék begyűjtése ne járjon állati járvány-, közegészségügyi- és környezetvédelmi veszéllyel. Egy elfogadott stratégia alapján indokolt a program folytatása. A stratégia magában foglalná a gépjárműpark fejlesztését, a feldolgozás energiahatékonysági fejlesztését, a begyűjtő-hálózat országos lefedettségének növelését és a biogáz irány lehetőségének kihasználását. 11

1.4. Javaslatok A beavatkozások tartalmának javítására az alábbi javaslatokat tesszük: I. Az országos állati hulladék gyűjtési rendszer újragondolása 1. Az érintettek bevonásával egy konszenzuson alapuló átfogó állati hulladékkezelés stratégia elkészítése: Aktualizált számítás az állatállomány nagyságáról és az állati hulladék keletkezéséről állatfajonként, kistérségenként Részletes logisztikai felmérés az első és második kategóriájú, önkormányzati felelősségi körben kezelendő állati hulladékra vonatkozóan (az ATEV/SZATEV már kialakult logisztikai rendszerének figyelembe vétele; új állati hulladékkezelési terv) A még hiányzó gyűjtőpontok meghatározása (Előzetes becslés szerint mintegy 10 új gyűjtőpont, ezek közül egy-kettő az ország nyugati részén) 2. A kialakult kapacitások nyújtotta lehetőségek kihasználása, a begyűjtő telepek beintegrálása az ATEV/SZATEV jelenlegi rendszerébe 3. A felelősségi kérdések tisztázása érdekében szükséges jogszabályok módosítása (önkormányzati feladatok pontosítása) 4. Az állati hulladékgyűjtők alapfunkcióinak meghatározása, illetve a minimumkövetelmények kialakítása (71/2003 FVM rendelet) II. Az állati hulladék gyűjtő-átrakó állomások kialakítására vonatkozó javaslatok 5. A gyűjtő-átrakó állomások helyszínének kiválasztásakor előnyben kell részesíteni az alapinfrastruktúrával már ellátott helyszíneket Például az állati hulladék gyűjtő-átrakó telepek regionális szennyvíztelepek, hulladéklerakók mellé történő létesítése, stb. 6. Funkciók minimumkövetelményeknek megfelelő tervezése, kisebb konténeres gyűjtőhelyek kialakítása 7. A gyűjtő-átrakók működtetéséhez szükséges helyi logisztikai háttér (begyűjtő gépkocsi, stb.) biztosítása III. A feldolgozás fejlesztésére vonatkozó javaslatok 8. Az állati hulladék szelektív gyűjtésének megoldása 9. Azoknak az eljárásoknak előnyben részesítése, melyek során értékesíthető termékek keletkeznek 10. A technológiai szempontból már korszerűtlen feldolgozó üzemek környezetvédelmi és energia-hatékonysági fejlesztése IV. Az uniós támogatás folytatására vonatkozó javaslatok 11. A kialakított stratégia alapján az EU-s támogatások újragondolása A megvalósult fejlesztések technológiai szempontú összehasonlító értékelése, jó gyakorlat megismertetése, elterjesztése 12

3-4 prioritás konszenzusos megegyezéssel történő kiválasztása Minisztériumok közötti felelősségi körök rögzítése KPMG Tanácsadó Kft. 12. Az igényeknek és céloknak megfelelő indikátorok kiválasztása Hasonló projektek esetében az indikátorok egységesítése Állati hulladék gyűjtő-tároló telepek esetében A hűtőkonténerek kapacitásának megadása Az éves begyűjtött hulladék mennyiségének mint indikátornak használata 13. A pályázati feltételrendszerben a fenntartáshoz szükséges marketing tevékenységek kellő súllyal való szerepeltetése 13

1. EXECUTIVE SUMMARY The following document is an evaluation of KPMG Advisory Ltd. about the measure 1.2. Animal waste management carried out in the frame of the Environment and Infrastructure Operational Programme (EIOP). The National Development Agency (Transport Operational Programme Managing Authority TOP MA) conducted evaluation of projects financed by the Structural Funds in 2004-2006 in 2008. Task of the TOP MA was to evaluate applications and within this the evaluation of the animal waste management measure. Objective of the project was to carry out an evaluation that in a structured form, along defined evaluative questions examines the necessity of the measures, adequacy of determining the beneficiaries and the realization of the intervention. It reviews moreover the results of the animal waste projects, evaluates the successfulness of the measure and formulates recommendations as regards future animal waste management measures. In the course of the evaluation we intended to answer the following strategic questions: 1. Is there a need for intervention to close down dead animal pits and sites? 2. Is there a need for establishing regional waste collection plants? 3. Is it the right solution to keep regional collection plants in the property of municipalities? 4. Is the technical content of the realized establishments proportional to the function to be provided? 5. Is it suitable to preserve ATEV (the Hungarian animal waste treatment company) in public hands? 6. Is there a need for continuing the animal waste management measure in the frame EU funded programmes? Before presenting our main conclusions and suggestions we will examine the development policy foundation of the measure and the realized developments. 1.1. Development policy foundation of the measure Historical Background Animal waste has been treated on a regulatory basis since 1924 in Hungary. Animal waste treatment belonging to the responsibility of local municipalities has also had its historical roots; according to this dead animal pits were established in the villages. With environmental-, epidemic and public sanitation regulations becoming more relevant, emphasis was put more and more on the disposal of the waste. Due to this reason the state owned Animal Fodder Production Company (ÁTEV, later ATEV Animal Protein Processing Plc., later referred to as ATEV) was created in1949. With the Decree No. 71/2003 FVM coming into force declaring that dead animals must not be disposed of as waste by burial or by dead animal pits municipalities received a new responsibility, without an established infrastructure that was needed to accomplish the task. EIOP measure 1.2. Animal waste management was created to solve this problem on the one hand, on the other to support the development of processing and the disposal of animal waste. 14

Until December 31, 2005 the municipalities had to take charge of the disposal of animal waste, from than on their responsibility was limited to only collect animals that were hit by a car or animal waste where the owner is unknown. Legal and institutional background Among regulations concerning the measure Regulation No 1774/2002 of the European Parliament and of the Council declares that all kinds of animal by-products have to be collected and disposed. Animal waste can only be buried in special cases. Moreover, animal by-products of category 1 and 2 may not be used for feeding economic domestic animals. As regards national legislation the following regulations need to be emphasized: Decree No. 71/2003 FVM of the Minister of Agriculture and Regional Development on the veterinary hygienic rules and regulations regarding the treatment of animal wastes, the Waste Management Law, the National Waste Management Plan, Decree No. 41/1997 FVM of the Minister of Agriculture and Regional Development laying down the veterinary regulations and the Act No XLVI of 2008. According to Hungarian legislation responsibility of Hungarian municipalities in connection to transport, processing and disposal of animal waste only exists, if the owner of the animal waste is unknown. As a consequence of this municipalities do not hold any public responsibility in connection to dispose of animal waste. However as voluntary accepted municipal task they can expand the public service waste management to operate collection plants. Factors influencing the demand for the intervention We have identified five factors that influence the demand for the intervention: less animal waste (decrease of livestock at private holdings), effect of the obligatory closing down of dead animal pits and sites, collapse of the traditional business model, rising competition and the treatment of illegal waste resulting from non anonymity. 5. Treatment of illegal animal waste resulting from non anonymity 4. Rising competition 1. Less animal waste (decrease of livestock) Factors influencing demand 3. Collapse of traditional business model 2. Obligatory closing down of dead animal pits 1. Data deriving from the Hungarian Central Statistical Office shows that between 2002 and 2007 livestock has decreased compared to year 2001 which was taken into consideration at the preparation of the Regional Plan. This decrease is even stronger at private holdings (Pig stock of private holdings has for example decreased from 2.4 million heads in 2000 almost to one half: 1.3 million.) The Hungarian livestock was last registered in the frame of the General Agricultural Register (ÁMÖ 2000) in 2000. This statistics is the only one providing information about livestock on settlements / micro regions. For the examination of changes in the livestock between 2000 and 2008 (settlements / micro regions level) we can only rely on estimates. The next General Agricultural Register is due in 2010. Counting with the average animal weight and a death ratio of 2-5% 50-60 thousand tons of animal waste can be estimated annually. 3 To estimate the value of the de facto collected animal waste data from ATEV provides further information. Quantity of disposed animal waste by ATEV in 3 Methodology by the decision preparation study on animal waste treatment belonging to the responsibility of municipalities 15

2008 is estimated to be about 31 thousand tons. Within this, 4300 tons of category 1, 470 tons of category 2 and 1500 tons of category 3, all together 6300 tons of animal waste was collected from the municipalities. One other factor influencing the decrease of animal waste is the improvement of animal raising conditions leading to reduced mortality. 2. As regards dead animal pits and sites, they did not comply with the effective EU and national environmental and public health requirements, thus needed to be closed down until December 31, 2005. 3. While sustainability of the earlier system was ensured by the process and sale of animal waste as fodder, with the aggravation of related regulations and thus termination of the advantageous business the traditional business model has collapsed, disposal of category 1 and 2 has become a cost instead of revenue. 4. Category 3 represents an exception from the above described because of its marketability: it can be sold as one component for pet food and industrial fat. This area is the only one where competition could arise, being mainly characteristic for Western-Transdanubia, where - mainly Slovakian and Austrian service providers of other Member States entered the market thus forcing ATEV into competition. 5. While earlier animal waste could be deposited into containers of the municipalities anonymously, termination of these containers caused decrease in the quantity of the (otherwise illegal) delivered / transported waste. 1.2. Realized projects / developments In the frame of EIOP, (priority environment, measure 1.2) out of 41 submitted applications 15 projects have been given financial assistance to in the value of 2.68 million HUF between 2004 and 2006. With December 31, 2008 all projects have been realized. Győr Székesfehérvár Mátyásdomb Solt Kaposvár Kővágószőlős Bóly Sellye Siklós Dabas Szikszó Salgótarján Eger Mezőkövesd Tótkomlós Debrecen Hajdúszoboszló Development of processing plant and dead animal pit recultivation Development of processing plant Establishment of collection plant Establishment of collection plant and dead animal pit recultivation Development of vehicle fleet 16

Elements of the realized projects 1. Creation of regional animal waste collection plants Hajdúszoboszló Animal waste collection plants were established in the case of 12 projects. 2 types of refrigeration technologies were used: In the case of refrigerator rooms, the whole room is kept cooled, while in the other case only the containers holding the animal waste are stored cold. 2. Establishment and development of processing plants Two projects are based on the development of processing plants. Installation of machinery and equipment at the Mátyásdomb settlement of ATEV and reconstruction of the animal waste processing, sterilizing plant in Bóly was realized. ATEV (Mátyásdomb) 3. Composting ATEVSZOLG (Győr) In two cases composting systems have been established in Győr and Szikszó. 4. Establishment of burning equipments While the establishment and development of burning equipments has appeared as an objective in the development policy documents, such a project was not realized. X 17

5. Development of the vehicle fleet Collecting vehicle Although the development of the vehicle fleet was not explicitly mentioned in the call for a tender, it can be defined as part of the technological development, realized within 12 projects: development of the ATEV vehicle fleet (36 vehicles) and the purchase of vehicles for the collection plants (16 vehicles). 6. Recultivation of dead animal pits Bóly Dead animal pits were recultivated in the course of nine projects (85 dead animal pits) Established capacity As a result of the project according to the grant contract 3900 tons of collection capacity was established. In 2008 the collection plants have collected all together 408 tons of animal waste. The fact that during the examined period more collection plants have not been or were just recently put into operation also explains the low amount of collected waste. The established capacity reaches 142 m 3 which on an annual basis (counting with one transportation per week) would enable the collection of approximately 7400 m 3 5900 tons of animal waste. In the first quarter of 2009 after completion of the evaluation nearly 200 tons of animal waste has been collected. Two plants have not been put into operation yet. According to data of the first quarter 1000 tons of animal waste can be expected on a yearly basis. It will be possible to draw realistic consequences from the quantity of delivered animal waste by the end of 2009. 1.3. Examination of the evaluative questions Pros and Cons supporting the strategic questions In the following we will introduce arguments and counter arguments supporting the strategic questions and our evaluative statements. 1. Is there a need for closing down dead animal pits and sites? 18

The fact that there is no reliable information about the dead animal pit situation in Hungary confirms the necessity of the intervention leading to the possibility that some dead animal pits might still exist illegally. Based on a study concluded in 2008 it can be stated that the closing down of dead animal pits has not been completely finished yet, although most of them are out of use. In the case of some settlements animal waste originating from the residents ends up in dead animal pits, thus being used illegally. The problem of dead animal pits, however, seems to be solved, thus questioning further necessity of the interventions. Not only the force of law but social pressure also obliged the municipalities to close down the pits. The last case was registered in 2004 when carcasses were taken away from a dead animal pit. From a veterinary hygiene point of view it can be stated that all dead animal pits have been closed down professionally. Based on concluded interviews and received information we perceive that the problem of dead animal pits has been solved; although we do not have enough information to take in the real situation. From a veterinary hygiene point of view all dead animal pits have been closed down professionally, but there seems to be demand as regards recultivation of remaining dead animal pits and sites. 2. Is there a need for establishing regional waste collection plants? The decrease of capacity resulting from the closing down of dead animal pits and the fact that local service providers are able to react in a faster and more flexible way, keeping day-to-day contact with farmers reinforces the necessity of regional waste collection plants. Existence of the collection plants is legitimate if the owner of the animal waste is unknown the responsibility of the municipalities remained: they must collect and transport the waste. The fact that the livestock has significantly decreased at private holdings questions however the need for regional collection plants. ATEV/SZATEV and the other animal waste treatment companies are capable to collect animal waste within their own system. The collection plants already face capacity-utilisation difficulties; their high specific costs indicate risks of financing. In the case of transportation through collection plants the animal waste is stored longer which also makes collection plants less desirable. Most applicants envisaged the development by establishing animal waste collection plants and by transporting the collected waste to either to ATEV or SZATEV treatment plants. Estimating demand for collection plants is difficult as there is no commonly recognized data-base and logistical conception between the stakeholders. One of the key factors in the course of collecting is speed (24 hours collecting) which has to occur in a unified, nation-wide system. In the planning period of EIOP more animal waste originated from the territories of the municipalities which with animal keeping habits changing significantly decreased. It is difficult to take over animal waste from the municipalities whereas regional waste collection plants were built to meet this demand. Although 5 collection plants have not been put into operation until now it is very likely that the plants will face utilisation difficulties. This is especially true for the Hajdúszoboszló and Tótkomlós collection plants as they are situated close to the ATEV plants. Utilisation difficulties will be most probably faced by collection plants with rural settlement structures (as pet animals in these cases can - until 50 kilograms be buried in the garden of the owner), while need remains for 19

regional waste collection plants in the cities. It will only be possible to draw realistic consequences from the quantity of delivered animal waste one year after all the plants have been put into operation. Despite the fact that the developments ensure the coverage of only some regions, the accepted applications might be geographically embedded into the current system. 3. Is it the right solution to keep regional collection plants in the property of municipalities? The idea to keep regional collection plants in the hands of municipalities is supported by the fact that municipalities anticipate to provide the service for a more advantageous price and bring security into the system. However, it has to be noted that the operation of the collection plants besides a quantity of other tasks of the municipalities does not receive enough attention. Because of budgetary constraints as we are looking at a public service not compulsory performed but voluntarily provided municipal maintenance and operation of the collection plants causes difficulties. The collection plants that are not owned by the municipalities enable a faster, more flexible and more businessorientated service. With the animal waste collection plants the municipality has overtaken a not obligatory, surplus task upon itself that is accompanied by further management and marketing activities where financing in the current situation might be critical. 4. Is the technical content of the realized establishments proportional to the function to be provided? The extensive technical content is legitimate, as the high quality establishments created in the framework of EIOP comply fully with EU regulations, the 71/2003 FVM Decree and veterinary expectations. The investments however partly because of legislative constraints do contain numerous excessive parts. Instead of the dead animal pits the municipalities would most probably only need to operate such a closed cold storage that refrigerates the animal waste until it has been carried away. By concentrating only at core functions of the plants washing, cold storage, disinfection significant savings could be achieved. By elaborating the minimum criteria more flexible alignment to the Hungarian animal raising structure could be reached. From this perspective technical content of the established plants are not proportional to the function to be provided. Our conclusion is that technical content has enlarged because of regulative constraints it is not possible to narrow down the projects to the minimal content that is still adequate to fulfil its task. As regards operation of the collection plants we see that for the collection plants to be run efficiently adequate collection vehicles need do be at disposal. 5. Is it suitable to preserve ATEV in public hands? It is the high degree of security that calls for ATEV to stay in public property. The existence of ATEV guarantees that all of the animal waste reaching the small settlement s collection plant will be disposed. ATEV collects a big quantity of animal waste with state aid, at a very preferential 20