Szente Zoltán Az Alkotmánybíróság döntése Magyarország Alaptörvényének Átmeneti rendelkezései alkotmányosságáról* Az Alaptörvény integritása és az alkotmányozó hatalom korlátai Hivatalos hivatkozás: 45/2012. (XII. 29.) AB határozat, Magyar Közlöny, 2012. december 29. Tárgyszavak: Alaptörvény az Alaptörvény Átmeneti rendelkezései az alkotmányozó hatalom korlátai jogforrási hierarchia közjogi érvénytelenség Értelmezett jogszabályhelyek: Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés, R) cikk (1) bekezdés, S) cikk, T) cikk (3) bekezdés, Záró rendelkezések 2, 3. és 5. pont az Alaptörvény Átmeneti rendelkezései (2011. december 31.; Ár.) az Alaptörvény első módosítása (2012. június 18.; Am1.) 1. Az indítványok 2. A döntés érvelése 2.1 A többségi álláspont 2.2 Párhuzamos és különvélemények 3. A rendelkező rész és a ratio decidendi 4. Az érvelés kritikája 5. A határozat jelentősége 1. Az indítványok Az Országgyűlés 2011. december 30-i ülésnapján fogadta el Magyarország Alaptörvényének Átmeneti rendelkezéseit (Ár., kihirdetve: 2011. december 31-én), amely 2012. január 1-jén lépett hatályba. Az Ár.-t az Országgyűlés az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek felhatalmazása alapján fogadta el azzal a céllal, hogy a korábbi, illetve az új alkotmányi szintű rendelkezések időbeli hatályának meghatározásával biztosítható legyen az 1949/89-es Alkotmány és a 2011. évi Alaptörvény közti zavartalan átmenet. Az Ár. azonban nem csupán az Alaptörvény hatálybalépésével kapcsolatos átmeneti rendelkezéseket tartalmazott, hanem egy nyilatkozatot is A kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről címmel, valamint számos más, különböző tárgyú rendelkezést is megállapított. Az Országgyűlés az Ár.-t az Alaptörvénynek megfelelően, a korábbi Alkotmánynak az új alkotmány elfogadására, illetve módosítására előírt eljárási rendben fogadta el. Az Ár. egyben az Alaptörvény részének nyilvánította önmagát. Az alapvető jogok biztosa, Szabó Máté 2012. március 13-án kelt, az Alkotmánybírósághoz benyújtott beadványában1 indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll eljárásban semmisítse meg az Ár.-t, mert az sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság és jogbiztonság követelményét. Az ombudsman azt is javasolta, hogy amennyiben az Alkotmánybíróság nem látna lehetőséget az Ár. egészének megsemmisítésére, akkor részben hasonló indokok alapján annak egyes részeit, illetve konkrétan meghatározott rendelkezéseit semmisítse meg. Az alapvető jogok biztosa indítványában nagy súlyt helyezett annak bizonyítására, hogy az Ár. semmilyen módon nem vált az Alaptörvény részévé. Erre egyrészt az indítvány befogadhatósága miatt volt szükség, hiszen az ombudsman azt a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatot vette alapul, mely szerint az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre az alkotmány szabályai és az alkotmánymódosítások felülvizsgálatára vagy módosítására. Másrészt azért, mert az indítvány érvelése épp arra irányult, hogy az Ár. jogforrási jellege tisztázatlan, s emiatt alaptörvény-ellenes módon sérti a jogállamiság és a jogbiztonság követelményeit. Az indítványozó álláspontja az volt, hogy az Ár. tévesen minősítette saját magát az Alaptörvény részének. Elfogadására ugyanis az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 3. pontja alapján került sor, amely szerint az ezen Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezéseket az Országgyűlés a 2. pont szerinti eljárásban, külön fogadja el. Az indítványozó szerint azonban ez a megfogalmazás nem utal arra, hogy az Átmeneti rendelkezéseket az Országgyűlés alkotmányozói hatalomként fogadná el, azaz hogy azok az Alaptörvény részévé válnának. Az alapvető jogok biztosa szerint ezt az értelmezést erősíti az Alaptörvény több rendelkezése is, így R) cikk (1) bekezdése, amely kizárólag az Alaptörvényt minősíti a jogrendszer alapjának, s a legvégén található azon fordulat is, amely Magyarország első egységes Alaptörvényéről szól. Az Ár. továbbá azért sem lehet az Alaptörvény része, mert nem ugyanazon a jogalapon (az 1949/89-es Alkotmánynak az alkotmányozásra vonatkozó szabályai szerint), hanem már az Alaptörvény rendelkezései alapján fogadták el, s funkciója is más (korlátozottabb), mint az Alaptörvényé. Az indítványozó azt is kifejtette, hogy az Ár. az Alaptörvény utólagos módosítása sem lehet, mivel bármilyen alkotmánymódosítás csak az Alaptörvény előírásainak megfelelően, az abban rögzített formai és tartalmi korlátok tiszteletben tartásával történhet. * Szakmai lektor: Jakab András. 1 AJB-2302/2012. Az indítvány szövegét lásd http://www.ajbh.hu/allam/jelentes/201202302ai.rtf. Az indítvány részletes kifejtését lásd Lápossy Attila Szajbély Katalin: Az Alaptörvény Átmeneti Rendelkezéseinek alkotmányosságáról Közjogi Szemle 2012/2, 1 9. Szente Zoltán: Az Alkotmánybíróság döntése Magyarország Alaptörvényének Átmeneti rendelkezései alkotmányosságáról 11
A l k o t m á n y j o g 2013/2 JeMa Ha azonban az Ár. semmilyen módon nem része az Alaptörvénynek vagyis ha az Alaptörvény felhatalmazása alapján megalkotott speciális törvény, akkor az Alkotmánybíróság felülvizsgálhatja az Alaptörvénnyel való összhangját, és meg is semmisítheti, ha ellentétes azzal. Az alapvető jogok biztosának beadványa szerint amennyiben az Ár. mégis az Alaptörvény módosításának minősülne, akkor is súlyos közjogi érvénytelenségben szenved és emiatt semmis, mert nem az Alaptörvény S) cikkében meghatározott feltételek betartásával fogadták el, és nem illeszkedik az Alaptörvény normaszövegéhez sem. Mindezek alapján az indítvány arra a következtetésre jutott, hogy az Ár. jogforrási jellege nem egyértelmű, ami súlyos értelmezési problémákhoz és beláthatatlan gyakorlati következményekhez vezethet. Ha ugyanis az Ár. saját öndefiníciója alapján az Alaptörvény részévé válhat, akkor ezt elvileg bármelyik alacsonyabb szintű, alaptörvény-ellenes tartalmú jogszabály is megteheti, kizárva egyúttal az Alkotmánybíróság normakontroll hatáskörét, hiszen az a testület töretlen gyakorlata alapján nem terjed ki az alkotmányos szintű normák felülvizsgálatára. Ez pedig nyilvánvalóan a jogbiztonság sérelmét eredményezhetné, amely pedig az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt demokratikus jogállam elvének nélkülözhetetlen követelménye. Az ombudsman indítványa azt is javasolta, hogy amennyiben az Alkotmánybíróság nem tartja megalapozottnak az Ár. egészének alkotmányellenességére vonatkozó érvelést, semmisítse meg az Ár. 31. cikk (2) bekezdését, amellyel az saját magát az Alaptörvény részének minősíti, s aszerint vizsgálja az Ár. tartalmát, hogy az vajon nem terjeszkedik-e túl az Alaptörvénynek az átmeneti rendelkezésekre vonatkozó felhatalmazásán. Az indítványnak ez az alternatív javaslata ugyanazon az elvi alapon állt, mint az alapindítvány, mert ugyanúgy abból indult ki, hogy az Ár. nem lehet az Alaptörvény része, hanem az Alaptörvény Záró rendelkezéseiben foglalt felhatalmazás alapján megalkotott speciális törvény. Ez a felhatalmazás pedig csak az Alaptörvény hatálybalépéséhez szükséges átmeneti szabályok megalkotására irányul. Ezzel szemben az Ár.-nak A kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről című első része teljes egészében túlterjeszkedik e felhatalmazáson, és második részének egyes rendelkezései sem átmeneti jellegűek. Ezért Szabó Máté indítványozta az Ár. első részének teljes, második részének pedig részleges megsemmisítését, egész pontosan azon rendelkezésekét, amelyek egyebek mellett az általános illetékességű bíróságoktól eltérő bíró kijelöléséről, az egyházakra, valamint a nemzetiségekre vonatkozó sarkalatos törvényekről, az alkotmányjogi panaszra vonatkozó szabályokról, az Alkotmánybíróság jogkörének további korlátozásáról és a kormányhivatalok bírósághoz fordulási jogának kiterjesztéséről szóltak. Az alapvető jogok biztosa végül jelezte, hogy az Ár. több rendelkezésével kapcsolatban egyéb alkotmányossági problémák is felvetődnek, így amennyiben az Alkotmánybíróság az Ár.-t nem semmisíti meg teljesen vagy részlegesen az indítványban foglalt érvek alapján, akkor szükség szerint egy újabb indítványban fejezi ki egyéb aggályait. Az ombudsman indítványának benyújtása után sőt vélhetően annak hatására az Országgyűlés 2012 júniusában Magyarország Alaptörvényének első módosításával (Am1.) az Alaptörvény Záró rendelkezéseit egy új 5. ponttal egészítette ki, amely szerint az Ár. az Alaptörvény részét képezi. Bár az alapvető jogok biztosa eredeti indítványában még azt az álláspontot fejtette ki, hogy az Ár. akkor minősülhetne az Alaptörvény részének, ha maga az Alaptörvény deklarálná, hogy az önálló dokumentumba foglalt Ár. a részét képezi,2 indítványát e feltétel teljesülése után is fenntartotta, mondván, hogy az nem változtatott az Ár. jogforrási helyzetén. Az indítvány érvelése kiegészült azzal, hogy az Ár. tartalmilag nem alkot egységet az Alaptörvénnyel, sőt önmagában sem alkot zárt egységet. Az alapjogi biztos továbbá a bírák öregségi nyugdíjkorhatárának leszállítását alaptörvény-ellenesnek nyilvánító AB határozatból3 azt olvasta ki, hogy az Alkotmánybíróság hierarchikus viszonyt állapított meg az Alaptörvény és az Ár. között, jóllehet ezt a véleményét nem fejtette ki bővebben. Az indítványozó szerint továbbá az Ár.-t az Alaptörvény részének minősítő alkotmányos rendelkezést nem lehet úgy értelmezni, hogy azzal más alaptörvényi rendelkezések így az annak módosítására vonatkozó szabályok tartalma kiüresedjen. 2. A döntés érvelése 2.1 A többségi álláspont (I) Az Alkotmánybíróság tagjainak többsége úgy találta, hogy az alapvető jogok biztosának beadványa megfelel az absztrakt utólagos normakontroll eljárás lefolytatásához szükséges feltételeknek, mert az eljárás kezdeményezésére jogosult nyújtotta be, a törvényben meghatározott formában. (II) Nehezebb kérdés volt saját hatáskörének vizsgálata, mert az szorosan összefüggött az indítvány által felvetett alkotmányjogi problémával. Ennek során az Alkotmánybíróság nyilvánvalóvá tette, hogy fenn kívánja tartani azt a gyakorlatát, amely szerint nincs hatásköre az alkotmány (Alaptörvény) rendelkezéseinek alkotmányossági felülvizsgálatára, vagyis az alkotmányozó hatalom gyakorlását tartalmi szempontból nem kontrollálhatja. Nem kizárt azonban az alkotmányi rendelkezések közjogi érvényességének vizsgálata, vagyis annak ellenőrzése, hogy az alkotmánymódosításra az alkotmányban meghatározott eljárási feltételek betartásával, azaz szabályosan került-e sor. E hatáskörének megerősítésekor az Alkotmánybíróság bírálta az elmúlt két év alkotmánymódosítási gyakorlatát, kijelentve, hogy eljárása során az alkotmány módosítására vonatkozó új helyzetre is tekintettel kellett, hogy legyen. Ilyen előzmények után utalva arra az alkotmányozói szándékra is, 2 Hasonló követelményt támasztott az Ár. alkotmányosságával szemben (még az Am1. elfogadása előtt ) Csink Lóránt Fröhlich Johanna: Az Alaptörvény és az Átmeneti rendelkezések viszonya Pázmány Law Working Papers 2012/2. és Lápossy Szajbély (1. lj.). 3 33/2012. (VII. 17.) AB hat., Magyar Közlöny 2012. július 17., 13918. 12 Szente Zoltán: Az Alkotmánybíróság döntése Magyarország Alaptörvényének Átmeneti rendelkezései alkotmányosságáról
amely stabil és időtálló Alaptörvényt kívánt megalkotni a testület érezhetően erősebb motivációt érzett az alkotmányozó hatalom gyakorlásának formai szempontú felülvizsgálatára, mint korábban. Az Ár. vonatkozásában mindez azt jelentette, hogy elfogadásának eljárását az Alkotmánybíróság minden körülmények között (azaz még akkor is, ha később valóban az Alaptörvény részének minősítik) vizsgálhatja, ezzel szemben tartalmának alkotmányossági kontrollja az Ár. jogforrási helyétől függ, mert ha az Alkotmánybíróság úgy találja, hogy az Ár. az Alaptörvény része, akkor hatáskör hiányában el kell utasítania a további vizsgálatot. (III) Ahhoz azonban, hogy a vonatkozó eljárási szabályok megállapíthatók legyenek, az Alkotmánybíróságnak azt kellett szemügyre vennie, hogy az Ár. valamilyen módon része-e az Alaptörvénynek, illetve hogy hol helyezkedik el a jogforrási hierarchiában. Ennek részeként az Alkotmánybíróság egyrészt az Ár. anyagi, másrészt alaki jogforrási jellegét vizsgálta. 1. A határozat érvelése szerint az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 3. pontja az Ár. anyagi jogforrásaként (közvetve) az Országgyűlést jelöli meg, mivel úgy rendelkezik, hogy az Ár.-t ugyanolyan eljárásban a régi alkotmánynak az alkotmány elfogadására, illetve módosítására vonatkozó eljárási szabályai4 szerint kell elfogadni, mint magát az Alaptörvényt. Miután a korábbi alkotmány e rendelkezései kizárólag az Országgyűlés alkotmányozó hatalomként való eljárására vonatkoztak, a többségi álláspont szerint az Ár. anyagi jogforrása az Országgyűlés volt, amely az Ár. elfogadásakor szemben az alapvető jogok biztosának indítványában foglalt véleménnyel alkotmányozói minőségében járt el. 2. Az Ár. alaki jogforrási helyzetének megállapítása arra a kérdésre irányult, hogy az Ár. része-e az Alaptörvénynek vagy sem, illetve ez utóbbi esetben milyen típusú jogi normának tekinthető. Ennek meghatározásakor figyelemmel kell lenni arra, hogy az Alaptörvény több rendelkezése alapján a jogrendszer alapja az egységes Alaptörvény, amely ugyancsak a határozatban hivatkozott alkotmányhelyek értelmében egységes szerkezetű. Az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése továbbá kimerítően felsorolja a jogszabályokat, amelyek között az Ár. nem szerepel. Az Ár.-ra azonban utalnak az Alaptörvény Záró rendelkezései, amelyek az Am1. elfogadása óta nemcsak elfogadásának eljárását és szabályozási tartalmát határozzák meg, hanem alaki jogforrási jellegét is (az Alaptörvény részeként). Az Alkotmánybíróság szerint azonban az a tény, hogy az Am1. hatálybalépésével már nemcsak az Ár., hanem az Alaptörvény is rögzíti azt, hogy az Ár. az Alaptörvény része, önmagában nem változtat azon, hogy az Ár. vegyes tárgyú jogszabály, és mint ilyen, vannak olyan rendelkezései, amelyek tárgyukat és tartalmukat tekintve, továbbá időbeli hatályukat figyelembe véve túllépnek az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontjában szereplő felhatalmazáson. A többségi álláspont tehát nem tekintette döntő tényezőnek az Ár. egészét utólag az Alaptörvénybe emelő alaptörvény-módosítást, még akkor sem, ha ezzel az Alkotmánybíróság szerint összhangba került az Ár. öndefiníciója és az Alaptörvény vonatkozó rendelkezése (Záró rendelkezések 5. pont), valamint az az alkotmányozói szándék, mely lehetővé kívánta tenni azt, hogy az Ár. nem átmeneti szabályai [is] az Alaptörvény részét képezzék, alaptörvényi rangra emelkedjenek. Az Alkotmánybíróság érvelése szerint azért nem, mert egyrészt az Ár. továbbra sem felelt meg a Záró rendelkezések 3. pontjában szereplő felhatalmazásnak (amely csak átmeneti típusú rendelkezések megalkotására vonatkozott), másrészt mert az alkotmányosságra nézve súlyos következményekkel járhatna annak elismerése, hogy az Ár. az Alaptörvény része. Ezáltal ugyanis az Ár. kapunyitást jelentene az Alaptörvény normaszövegén, s olyan csúszdatörvénnyé, hatáskörelvonó törvénnyé válna, amelyen keresztül az egyébként az Alaptörvénybe foglalt alkotmányos normák kiüresíthetők lennének, hiszen az Ár.-on keresztül alkotmányos rangra emelt normák fölött az Alkotmánybíróságnak nem lenne normakontroll hatásköre. További érvként hozta fel a testület, hogy az Ár. az Am1. elfogadásával sem épült be az Alaptörvény normaszövegébe, ez pedig sérti az Alaptörvény egységét. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy ha az Ár. nem része az Alaptörvénynek, akkor vajon nem tekinthető-e az Alaptörvény módosításának. Erre a kérdésre az Alkotmánybíróság ugyancsak nemleges választ adott, úgy érvelve, hogy az Ár.-t nem az Alaptörvény módosítására előírt eljárásban fogadták el,5 megjelölése sem felelt meg az alaptörvény-módosítások elnevezésére vonatkozó rendelkezésnek,6 s megalkotása tárgya és tartalma szerint sem az Alaptörvény normáinak módosítására irányult. Az Ár. az Alaptörvény felhatalmazása alapján, speciális eljárásban elfogadott jogszabály. Minthogy azonban az Alaptörvény a jogszabályok között nem sorol fel ilyen típusú rendelkezéseket, az Ár. anyagi jogforrási jellege bizonytalan, azaz nem határozható meg egyértelműen. (IV) Az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény jogállami klauzulájából, az alaptörvény-módosításokra vonatkozó rendelkezésekből [S) cikk], valamint ún. posztambulumából következő alkotmányos követelmény, hogy még az alkotmányozó hatalom is csak olyan rendelkezéseket tehet érvényesen az Alaptörvény részévé, amelyeket az erre irányuló eljárás szabályainak betartásával ténylegesen is beemelt az Alaptörvény normaszövegébe.7 A határozat ezt a követelményt beépülési parancsnak nevezi, amely bizonyos tartalmi feltételeket is állít az alkotmányozó akaratával szemben. Így az alaptörvény-módosításnak tárgyát tekintve is illeszkednie kell az Alaptörvény egységes szövegéhez igaz, e tartalmi követelmények forrását az Alkotmánybíróság nem jelöli meg. További alkotmányos követelmény, hogy bármely időpontban egyértelműen 4 Alk. 19. (3) bek. a) pont és 24. (3) bek. 5 Alaptörvény S) cikk. 6 Alaptörvény S) cikk (4) bek. 7 III. 6. pont. A hat. más helyen, pl. a IV. 6. pontjában a Nemzeti hitvallásból és az R) cikk (1) bek.-ből ( Az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja ) is levezette a beépülési parancsot. Szente Zoltán: Az Alkotmánybíróság döntése Magyarország Alaptörvényének Átmeneti rendelkezései alkotmányosságáról 13
A l k o t m á n y j o g 2013/2 JeMa meghatározható legyen a hatályos Alaptörvény terjedelme és tartalma. Ezt a jogállami követelményt az alkotmányozó hatalom is köteles tiszteletben tartani. A határozat ezt az alkotmányos egyértelműség elvének nevezi, amely megköveteli, hogy mindig pontosan tudható legyen, hogy mi az alkotmány (Alaptörvény) tartalma. Mivel pedig az Alaptörvény posztambuluma szerint egységes, ez azt az igényt támasztja az alkotmányozóval szemben, hogy bármely új alkotmányos rendelkezés csak az alaptörvény-módosítás szabályainak, azaz az S) cikknek megfelelő eljárással, az Alaptörvény szövegébe való beépítéssel történhet. Az inkorporációs kötelezettség tehát magából az Alaptörvényből fakad, az az alkotmányozó számára is érvényes szigorú kötelezettség. A fentieknek megfelelően tehát az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az Ár. nem része az Alaptörvénynek és nem is annak a módosítása, így hatásköre kiterjed e jogszabály alkotmányossági felülvizsgálatára is. (V) Az Alkotmánybíróság e felülvizsgálat során részletesen felidézte a közjogi érvénytelenségre vonatkozó korábbi gyakorlatát, kiemelve egyrészt, hogy a jogalkotási eljárás feltétlen érvényesülést igénylő szabályainak megsértése önmagában is az adott norma formai alkotmányellenesség miatti megsemmisítéséhez vezethet, másrészt pedig azt, hogy a jogalkotásra szóló felhatalmazás kereteinek túllépése olyan súlyú eljárási szabályszegés, amelynek megállapítása esetén az érintett jogszabály semmissé nyilvánítható. Annak érdekében, hogy az Alaptörvény hatálybalépéséhez szükséges átmeneti rendelkezések megalkotására szóló alaptörvényi felhatalmazás kereteinek betartása ellenőrizhető legyen, az Alkotmánybíróság rögzítette a szabályozás átmenetiségének szempontjait, felidézve az Ár. saját indokolását, amelyben az Alaptörvény hatálybalépéséhez kapcsolódó, hagyományosan átmenetinek tekintett, jogtechnikai jellegű, a jogértelmezési viták elkerülését célzó rendelkezéseket sorolták ebbe a körbe. Az Alkotmánybíróság saját definíciója szerint csak az olyan rendelkezések tekinthetők átmeneti jellegűnek, amelyek a már meglévő (ebben az esetben az alaptörvényi) szabályozáshoz kötődnek, ideiglenes eltéréseket, kivételeket vagy egyszeri teendőket határoznak meg, vagy amelyek megalkotását a szabályozás megváltozása teszi szükségessé. Miután meghatározta a szabályozás átmeneti jellegének értékelési mércéjét, az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy az Ár. indítvánnyal támadott részei megfelelnek-e ezeknek a kritériumoknak. Ennek eredményeként a testület egyetértett az indítványozó értékelésével, s megállapította, hogy az alapvető jogok biztosának beadványában megjelölt Ár.-beli rendelkezések szabályozási tárgyai nem kapcsolódtak az Alaptörvény hatálybalépéséhez, azok nem voltak szükségesek a régiből az új szabályozásba való átmenet zavartalan biztosításához, s önálló szabályozási tartalmuk nem volt ideiglenes jellegű. Az Alkotmánybíróság az egyébként igen hosszú határozatában mellőzte ennek részletes kifejtését, vagy azért, mert ezt magától értetődőnek tartotta, vagy pedig kerülni akarta az Ár. tartalmi elemzését, hogy elfogadhatóbb legyen az az álláspontja, mely szerint a jogalkotásra szóló felhatalmazás kereteinek betartása fölötti kontrollt formai, eljárási vizsgálatnak kell tekinteni. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság szerint az Országgyűlés e rendelkezéseknek az Ár.-ba foglalásával túlterjeszkedett az Alaptörvény által adott jogalkotói felhatalmazáson, ezért megsemmisítette az Ár. érintett szakaszait. (VI) A határozat végül iránymutatásokat fogalmazott meg arra vonatkozóan, hogy az Országgyűlésnek hogyan kellene eljárnia, amennyiben a most megsemmisített rendelkezések szabályozási tárgyairól újra rendelkezni kívánna. Végül kinyilvánította azt az álláspontját, hogy a megsemmisítés formai okból, közjogi érvénytelenség miatt történt, s erre tekintettel ex tunc hatállyal került rá sor, azaz a kihirdetés napjára visszamenőlegesen. Ugyanilyen módon nyilvánította semmissé az Alaptörvény 2012. november 9-i második módosítását, amely az Alaptörvény hatálybalépéséhez szintén nem kapcsolódó rendelkezésként a választási regisztrációt az Ár. módosításával kívánta alkotmányos rangra emelni. 2.2 Párhuzamos és különvélemények A határozathoz két párhuzamos és öt különvéleményt csatoltak. (P1) Holló András párhuzamos véleménye megkérdőjelezi a többségi álláspont azon felfogását, amely szerint az Alaptörvény és a Záró rendelkezéseknek az átmeneti rendelkezések megalkotására vonatkozó részei között felhatalmazó-felhatalmazotti viszony lenne, mivel ebben az esetben ugyanazon alkotmányozó hatalom különböző akaratnyilvánításairól van szó, miután az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom megkülönböztetése az Alaptörvényből nem vezethető le. Inkább az alkotmányozó egyfajta önkorlátozásáról lehet beszélni, amely azonban tartalmában és eljárását tekintve is köti az alkotmányozót. Az alkotmányozó az önmaga számára megszabott, az Alaptörvényben rögzített eljárási kereteket lépte túl, s ezáltal megsértette az Alaptörvényben rögzített maga alkotta eljárás szabályait azokban az esetekben, amelyekben nem átmeneti jellegű szabályokat alkotott, hanem olyan egyéb tárgyakat szabályozott, amelyeket rendes alaptörvény-módosítási eljárásban kellett volna megtennie. Holló András megismételte azt a korábban is kifejtett véleményét,8 amely szerint az Alkotmánybíróságnak az ún. szignalizációs alkotmányvédelem körében lehetősége van arra, hogy felhívja az alkotmányozó figyelmét az alkotmányon belüli esetleges ellentmondásokra, koherenciazavarokra, s akár határozatának rendelkező részében ezzel kapcsolatos követelményeket is megfogalmazzon. Ezúttal azonban továbbment ennél, azt az álláspontot fejtve ki igaz, indokolás nélkül, amely szerint ha az alkotmányozó egy korábban az Alkotmánybíróság által már alkotmányellenesnek minősített rendelkezést illeszt az alkotmányba, az továbbra is alkotmányellenes marad mindaddig, amíg nem változtat azon az eredeti alaptörvényi rendelkezésen, amelyre alapozva az Alkotmánybíróság az alaptörvény-ellenességet kimondta. 8 Lásd 61/2011. (VII. 13.) AB hat., Holló András párhuzamos indokolása, ABH 2011, 328. 14 Szente Zoltán: Az Alkotmánybíróság döntése Magyarország Alaptörvényének Átmeneti rendelkezései alkotmányosságáról
(P2) Stumpf István párhuzamos indokolása egyrészt annak bizonyítására irányult, hogy az alkotmánymódosításokkal kapcsolatos beépülési parancs már az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatának is szerves része volt, ami az Alaptörvényből még határozottabban levezethető. Másrészt ugyancsak nagy hangsúlyt fektetve a korábbi alkotmánybírósági gyakorlattal való összhang igazolására az alkotmány egységének, zártságának és ellentmondás-mentességének fontosságát emelte ki. Érvelésének e két iránya úgy kapcsolódik össze, hogy Stumpf szerint az inkorporáció követelménye ez utóbbi elvekből következő alkotmányos parancs, ami nem csupán formai feltételeket támaszt az alkotmányozó hatalommal szemben azaz hogy az alkotmánymódosítás az arra vonatkozó alaptörvényi rendelkezés, vagyis az S) cikk alapján épüljön be az egységes Alaptörvény szövegébe, hanem tartalmi elvárásokat is, amennyiben az alkotmánymódosítások nem eredményezhetnek feloldhatatlan ellentmondást az Alaptörvény koherens rendszerében. Stumpf István párhuzamos indokolása ezzel kapcsolatban világosan kimondja, amire Holló Andrásé csupán elvi lehetőségként célzott: ha egy alkotmánymódosítás tartalmánál fogva feloldhatatlan ellentmondást hozna létre az Alaptörvényen belül, az Alkotmánybíróságnak ki kellene mondania annak alkotmányellenességét. Ez különösen akkor lenne indokolt, ha az alkotmányozó az Alkotmánybíróság által egyszer már alaptörvény-ellenesnek nyilvánított rendelkezést emel be az Alaptörvénybe. A párhuzamos indokolás szerint az Alkotmánybíróság számára az alkotmányossági felülvizsgálat ilyen irányú kiterjesztése lenne a folytatás lehetséges iránya. (K1) Balsai István különvéleménye szerint az alapvető jogok biztosának indítványa tartalma alapján az Alaptörvény értelmezésére irányult, az Abtv. 38. -ában foglalt (absztrakt) alkotmányértelmezésre vonatkozóan azonban ilyen jogosítvánnyal nem rendelkezik, ezért a beadványt az Alkotmánybíróságnak el kellett volna utasítania. Ha azonban mégis foglalkozott vele, az Alaptörvény egységére hivatkozással nem semmisíthette volna meg az Ár.-t, mert az azt tartalmazó posztambulumnak nincs normatív ereje, az csupán egyfajta emelkedett hangú alkotmányozói önreflexió. Amíg például a preambulum alkalmazásáról az Alaptörvény az R) cikk (3) bekezdésében rendelkezik, a posztambulum ilyen jelentőséggel éppúgy nem bír, mint például a Legyen béke, szabadság és egyetértés ünnepélyes zárszava. A benne foglalt egységes kifejezésből egyébként sem következik inkorporációs követelmény, az Alaptörvény az alkotmánymódosítások vonatkozásában nem tartalmaz beépülési parancsot. Ha az alkotmányozónak lett volna ilyen célja, azt nyilván egyértelműen kifejezte volna. Balsai szerint a kétes normatív státusú posztambulumból levezetett egységesség végképp nem állítható szembe a Záró rendelkezések 5. pontjába foglalt egyértelmű, konkrét és világos szabállyal, amely az Ár.-t az Alaptörvény részének nyilvánítja. Az Alkotmánybíróság azonban ezt a rendelkezést egyszerűen negligálta, lényegében önkényesen szelektált az Alaptörvény rendelkezései között. A különvélemény ugyanakkor tulajdonképpen a többségi állásponttal párhuzamos indokolást tartalmaz akkor, amikor ahhoz hasonlóan szintén elutasítja, hogy az Ár. az Alaptörvény módosítása lenne, mondván, az Ár. kiegészíti, nem pedig módosítja az alkotmányt. Végül azt a véleményt is elutasítja, hogy az Ár. jogforrási jellege tisztázatlan lenne, mert az a Záró rendelkezések 5. pontja alapján az Alaptörvény erejénél fogva, automatikusan annak része lett sőt, Balsai szerint e státusához már ezt megelőzően sem férhetett kétség. (K2) Dienes-Oehm Egon különvéleménye szerint ebben az ügyben nem is volt valóságos alkotmányjogi probléma: szerinte ugyanis az Alaptörvény vonatkozó részeinek egybevetéséből egyértelműen [ ] megállapítható, hogy az Ár.-t az alkotmányozó eleve beleértette az Alaptörvény tartalmába, amellyel kapcsolatban az Am1. óta végképpen semmilyen kétség nem merülhet fel, az Ár. tehát vitathatatlanul az Alaptörvény része. Balsai Istvánhoz hasonlóan Dienes-Oehm Egon is csak a posztulátum egységes szavának figyelmen kívül hagyása mellett érvel, mert az abból önkényesen levezetett beépülési parancs idegen az Alaptörvény szellemétől és szerkezetétől. A különvélemény arra is utal, hogy az Alkotmánybíróság által megsemmisített egyes szabályok még ha időközben teljesültek is jellegüket tekintve átmeneti rendelkezések voltak. (K3) Lenkovics Barnabás különvéleménye eleve abból az álláspontból indul ki, hogy az Ár. az alkotmány részévé vált, s ezért az Alkotmánybíróságnak nem volt hatásköre a megsemmisítésére. Ezzel szemben a testületnek ezúttal is ragaszkodnia kellett volna korábbi gyakorlatához, mert az Ár. felülvizsgálatával közvetve alkotmányozó hatalmat gyakorolt. A különvélemény ezt követően hosszasan fejtegeti, hogy a gazdasági válság miatt és a jelentősen megváltozott történelmi körülmények között ma már nem lehet változatlan formában alkalmazni az Alkotmánybíróság által korábban kidolgozott mércéket, mert ez lehetetlenné tenné a válságkezelést vagy bizonyos területeken a válság további mélyülését eredményezné. Lenkovics szerint ez indokolta az alapvető jogok tartalmának és feltételrendszerének átalakítását az Alaptörvény által. A különvéleményből kiemelhető még a többségi álláspont felhatalmazási elméletének elutasítása azzal, hogy ebben az esetben az alkotmányozó nem törvényhozásra adott felhatalmazást, hanem az alkotmányozás további eljárására, későbbi kiegészítésére utalt. (K4 5) Szalay Péter és Szívós Mária különvéleménye egyaránt felrótta a többségnek, hogy bár formai okra hivatkozva semmisítette meg az Ár. több rendelkezését, valójában azok tartalmát (nem átmeneti jellegét) kifogásolta. Szívós Mária szerint az Alkotmánybíróság ezzel valójában alkotmányos rendelkezések tartalmi felülvizsgálatát próbálta leplezni. A két álláspont abban a tekintetben is hasonló, hogy az Ár. megsemmisítése miatt az Alkotmánybíróságot egyaránt hatáskörtúllépéssel vádolja. Mivel az Ár.-t az Országgyűlés alkotmányozói hatalmánál fogva alkotta meg, az emiatt kialakult ellentmondást az Alkotmánybíróság legfeljebb jelezhette volna, de annak feloldására csak magának az alkotmányozónak lett volna lehetősége. Szente Zoltán: Az Alkotmánybíróság döntése Magyarország Alaptörvényének Átmeneti rendelkezései alkotmányosságáról 15
A l k o t m á n y j o g 2013/2 JeMa Szívós Mária vitatja, hogy az Ár. megalkotására vonatkozó alaptörvényi rendelkezés felhatalmazó típusú lenne, amit részben azzal az érvvel támaszt alá, hogy az Ár. elfogadásakor az Alaptörvény még nem is volt hatályban, így értelemszerűen joghatás sem fűződhetett hozzá. 3. A rendelkező rész és a ratio decidendi A határozat rövid rendelkező része megállapította, hogy az Ár. első, a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről szóló része, valamint normaszövegének számos (az indítványban megjelölt) rendelkezése alaptörvény-ellenes, ezért azokat kihirdetésükre visszamenőleges hatállyal, azaz 2011. december 31-ével megsemmisíti. Ugyancsak a kihirdetés időpontjára visszamenőlegesen semmisítette meg az Ár.-ba később, az Alaptörvény módosításával bekerült rendelkezéseket, amelyek a választási regisztrációról szóltak. A rendelkező rész nem tartalmazza azokat az alkotmányos követelményeket, amelyek a határozat indokolásában találhatók. A döntés sajátossága, hogy ratio decidendije nem az Alaptörvény egy meghatározott cikke vagy bekezdése, hanem egy több alkotmányos rendelkezésből konstruált elv. A határozat az S) cikkből, az R) cikk (1) bekezdéséből és a posztambulumból levezetve az Alaptörvény egységének, más szóval az alkotmány integritásának9 elvi alapján áll. A határozat ennek az elvi konstrukciónak a gyakorlati alkalmazását jelenti, amennyiben érvénytelenítette az alkotmányozó formai kötöttségét figyelmen kívül hagyó alkotmányozói döntést. Az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény egységének elvéből több alkotmányos követelmény származik. Így az Alaptörvény mint a jogrendszer alapja egységes dokumentum. Az alkotmányos rendszer legalitásának alapvető követelménye, hogy mindig pontosan megállapítható legyen az alkotmányos rangú normák köre, azaz világosan elkülöníthetők legyenek az alkotmányi és az alacsonyabb szintű normák. Az Alaptörvény egységes természetéből olyan tartalmi és formai követelmények következnek, amelyek az alkotmányozó hatalmat is kötik. Így az Alaptörvényt kizárólag csak az általa meghatározott eljárás szerint lehet módosítani. Nem emelhetők alkotmányos rangra olyan rendelkezések, amelyek nem kerülnek beépítésre az Alaptörvény egységes szövegébe. A lényeges (azaz alkotmányos jelentőségű) eljárási szabályok közé tartozik továbbá a jogalkotásra szóló felhatalmazás kereteinek betartása, akkor is, ha a felhatalmazást maga az Alaptörvény adja, s akkor is, ha annak címzettje maga az alkotmányozó hatalom. Amennyiben a jogalkotó (ebben az esetben az alkotmányozó hatalom) túlterjeszkedik az alkotmányos felhatalmazáson, akkor a megalkotott norma közjogilag érvénytelen, azaz formai értelemben alaptörvény-ellenes. Az Alkotmánybíróság általános alkotmányvédelmi funkciójából, illetve normakontroll hatásköréből következően felülvizsgálhatja az alaptörvény-módosítások formai feltételeinek érvényesülését. Az Alaptörvény megváltoztatásának továbbá tartalmi követelményei is vannak, amelyek szintén kötelezik az alkotmányozó hatalmat. Ilyen követelmény az, hogy az alkotmányozó csak az Alaptörvény elfogadásának eljárását, tárgyát és szabályozási tartalmát illetően egységes szabályozási rendjébe illeszkedő alaptörvény-módosításokat alkothat, amelyek nem teremtenek feloldhatatlan belső ellentmondást az alkotmányos szabályozásban, s megfelelnek bizonyos általános alkotmányos elveknek. 4. Az érvelés kritikája (I) A határozat helyesen állapította meg az indítványozói jogosultságot, hiszen az alapvető jogok biztosának e jogát az Alaptörvény, valamint az Alkotmánybíróság és az ombudsman jogállására vonatkozó törvények egybehangzóan állapítják meg.10 Az a Balsai István különvéleményében megfogalmazott állítás, mely szerint az alapjogok biztosának indítványa valójában az Alaptörvény értelmezésére vonatkozott (mely speciális alkotmánybírósági eljárási forma), ezért azt a testületnek a megfelelő eljáráskezdeményezési jog hiányában el kellett volna utasítania, nehezen érthető, hiszen egyrészt az Alkotmánybíróság minden hatáskörének gyakorlása során szükségképpen értelmezi az Alaptörvényt, másrészt Szabó Máté indítványa kifejezetten az Ár. egészének vagy meghatározott rendelkezéseinek megsemmisítésére irányult. (II) Véleményünk szerint az Alkotmánybíróság többségi álláspontja helyes volt saját hatáskörének megállapítását illetően is. Eszerint az Alkotmánybíróság felülvizsgálhatja az alaptörvény-módosítások elfogadásának szabályszerűségét, vagyis ellenőrizheti, hogy azok megfeleltek-e az Alaptörvényben előírt formai követelményeknek. A testület ilyen hatáskör-értelmezésére első alkalommal a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatban került sor, igaz, csupán lehetőségként (mely szerint az Alkotmánybíróság e hatásköre nem zárható ki ). Ténylegesen azonban az Ár. kapcsán élt először ezzel a jogosítvánnyal. Bár az Alkotmánybíróság saját korábbi, idevonatkozó döntéseinek felidézésekor állandó gyakorlatának folytonosságát és következetességét hangsúlyozta, ez elmozdulást jelent korábbi felfogásától, hiszen 2011-es határozatát megelőzően kategorikusan elzárkózott nemcsak az alkotmánymódosítások, hanem kifejezetten az alkotmánymódosító törvények s így például a hatályba léptető rendelkezések alkotmányossági felülvizsgálata elől is, explicit módon kizárva bármilyen kontrollt, amennyiben az alkotmányozó hatalom megnyilvánulásáról van szó.11 9 A hat. nem tartalmazza az integritás kifejezést, de lényegét tekintve az Alaptörvény egységének követelménye ezt jelenti. 10 Alaptörvény 24. cikk (2) bek. e) pont, Abtv. 24. (2) bek., valamint 2011. évi CXI. tv. az alapvető jogok biztosáról 2. (3) bek. 11 A 1260/B/1997. AB hat. indokolása szerint az alkotmánymódosítást hatályba léptető rendelkezés és az alkotmánymódosítás eredményeként az Alkotmány normaszövegévé váló rendelkezések szoros összefüggése miatt az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja a hatályba léptető rendelkezés alkotmányosságát, még akkor sem, ha az nem épül be az alkotmány 16 Szente Zoltán: Az Alkotmánybíróság döntése Magyarország Alaptörvényének Átmeneti rendelkezései alkotmányosságáról
Az Alkotmánybíróság e hatásköre ésszerűnek tekinthető, hiszen ilyen kontroll hiányában az Országgyűlés bármely törvényt alkotmányos rangra emelhetne, egyszerűen alkotmánymódosításnak nevezve azt, kizárva az Alkotmánybíróság felülvizsgálati jogkörét.12 Az Alkotmánybíróság azonban sem a 2011-es, sem a mostani határozatában nem fejtette ki e jogosítványának jogi alapjait, jóllehet rendkívül jelentős jogkörről van szó. Mindkét határozatban csupán annyit mondott, hogy azért vizsgálhatja felül az alkotmánymódosítások formai megfelelőségét, mert a törvény- vagy akár alkotmányellenesen létrejött, a közjogi érvénytelenségben szenvedő jogszabályok semmisnek, vagyis olyannak tekintendőek, mintha azok létre sem jöttek volna. Ez a kijelentés azonban nem a hatáskör forrását magyarázza, hanem gyakorlásának következményeit állapítja meg, így aligha alkalmas a jogkör igazolására. Úgy véljük, az Alkotmánybíróság e hatásköre sokkal meggyőzőbb módon vezethető le a testület általános alkotmányvédelmi funkciójából13 és normakontroll hatásköreiből,14 azzal, hogy bármely jogi normát megvizsgálhat az Alaptörvénnyel való összhang szempontjából. Amennyiben ennek során úgy találja, hogy az alkotmányozó hatalom megnyilvánulásáról van szó, akkor nincs hatásköre a norma alkotmányossági felülvizsgálatára, s le kell zárnia eljárását. Ha azonban az alkotmánymódosítás feltételei (amelyek az Alaptörvény alapján csak formai jellegűek lehetnek) a konkrét norma tekintetében nem állnak fenn, akkor mivel a norma nem az alkotmányozó hatalom akaratnyilvánítása a tartalmi felülvizsgálat is aggály nélkül lefolytatható. Az Alkotmánybíróság normakontroll hatáskörének gyakorlása szempontjából tehát a vizsgált norma jogforrási jellegének ezen belül alkotmányi vagy alkotmány alatti rangjának tisztázása megkerülhetetlen előkérdés. Mindezzel együtt ennek a hatásköri szabálynak jelentőségénél fogva az Alaptörvény szövegében lenne a helye. (III) A határozat többségi érvelésének egyik kulcseleme az alkotmány egységének elve. Ezt alapvetően kétféle értelemben használják, értve alatta egyrészt az Alaptörvény formai egységét (vagyis hogy teljes tartalma egyetlen dokumentumban került rögzítésre), másrészt tartalmi egységét, rendelkezéseinek koherenciáját, logikai zártságát és belső ellentmondás-mentességét. A többségi álláspont e kétféle felfogást oly módon kapcsolja össze, hogy az utóbbi alkotmányos követelmények garanciáját az Alaptörvény egységes szövegben való megjelenésében látja. Ez nem tűnik megalapozottnak, hiszen számos alkotmányos demokrácia írott alkotmánya nem egyetlen dokumentumban, hanem több alkotmánylevélben került megfogalmazásra.15 Önmagában ez nem veszélyezteti az alaptörvény egységes és ellentmondásmentes rendjét, amennyiben az alkotmány különböző szövegekben megjelenő részei között nincs kibékíthetetlen tartalmi-logikai ellentét.16 Kétségtelen, hogy az egységes szerkezetben megjelenő alkotmány esetében könnyebb annak koherenciáját megőrizni, és valóban reális veszély az alkotmányos normák szétszórtsága, diffúziója,17 ám önmagában ebből nem következik a formai értelemben egységes vagy egybeszerkesztett alkotmány, illetve minden alkotmányos rangú rendelkezés törzsszövegbe való beépülésének követelménye. Ha ezt elfogadnánk, elvileg a túl gyakori ámbár szabályszerű alaptörvény-módosítások szövegébe (a korábbi idevonatkozó döntések ugyanis még úgy fogalmaztak, hogy az AB nem vizsgálhatja az Alk. szövegének részévé vált rendelkezések alkotmányosságát). ABH 1998, 819. Sólyom László visszaemlékezése szerint viszont az első AB tagjai között közmegegyezés volt abban, hogy az alkotmánymódosító törvények eljárási fogyatékosságait az AB vizsgálhatja. Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon (Budapest: Osiris 2001) 277. Erre azonban sem precedens, sem AB-hat.-beli bizonyíték nincs. 12 Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete (Pécs Budapest: Dialóg Campus 2007) 124; Szente Zoltán Jakab András Patyi András Sulyok Gábor: 19. [Az Országgyűlés hatáskörei] in Jakab András (szerk.:) Az Alkotmány kommentárja (Budapest: Századvég 22009) [117] msz. (Az idézett megállapítás Jakab Andrástól származik.) 13 Alaptörvény 24. cikk (1) bek. 14 Alaptörvény 24. cikk (2) bek. a) b) és e) pont. 15 Így pl. az Egyesült Államok vagy Kanada alkotmánya sem egységes dokumentum, mivel a közhatalom gyakorlására, ill. az alapjogokra vonatkozó alkotmányos szabályok szerkezetileg külön állnak egymástól. A három alkotmánytörvényből álló 1875. évi francia alkotmány óta Európában is ismert az a megoldás, hogy az alkotmányt több különálló dokumentum együttesen alkotja. Ilyen pl. a négy alkotmánytörvényből álló svéd alkotmány, vagy az alapjogokat ugyancsak külön dokumentumban tartalmazó cseh alkotmány. Szente Zoltán: Európai alkotmány- és parlamentarizmustörténet, 1945 2005 (Budapest: Osiris 2006) 558. Kifejezetten diffúz az osztrák alkotmányos rendszer, amelyben az 1920. évi szövetségi alkotmány mellett alkotmányos rendelkezéseket alkotmányerejű törvényekkel (Bundesverfassungsgesetze) is el lehet fogadni, sőt bizonyos esetekben rendes törvények és nemzetközi szerződések is tartalmazhatnak ilyen szabályokat (Verfassungsbestimmungen). Ewald Wiederin: Österreich in Armin von Bogdandy Pedro Cruz Villalón Peter M. Huber (szerk.): Handbuch Ius Publicum Europaeum. Band I. Grundlagen und Grundzüge staatlichen Verfassungsrechts (Heidelberg: C. F. Müller 2007) 405 406. A szövetségi államokban továbbá fogalmilag sem lehet az alkotmány egységének elvét az egybeszerkesztett alkotmány formai követelményével azonosítani, hiszen a tagállamoknak sui generis alkotmányozó hatalmuk, s ennek alapján külön alkotmányuk van, ám a tagállami alkotmányoknak is értelemszerűen összhangban kell állniuk a szövetségi alaptörvénnyel. 16 Németországban, ahol az alkotmány egységének követelményét alkotmányos elvnek tekintik, ezen nem a formailag egységes szerkezetbe foglalt alkotmányt, sőt még csak nem is az alkotmányos rendelkezések teljes összhangját értik, hanem azt az alkotmányértelmezés egyik alapvető céljának tekintik, s azt a követelményt származtatják belőle, hogy a Grundgesetz különböző rendelkezéseit egymással összhangban kell értelmezni úgy, hogy egyetlen szabály jelentéstartalma se legyen kiüresíthető, ellenben az esetleges ellentmondások feloldhatók legyenek. Konrad Hesse: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland (Karlsruhe: C. F. Müller 51972) 28; Michael Kloepfer: Verfassungsrecht. Band I. Grundlagen, Staatsorganisationsrecht, Bezüge zum Völker- und Europarecht (München: Beck 2011) 32. Ráadásul a Grundgesetz szövege nem egységes szerkezetileg sem, miután 140. cikke az alkotmány részének tekinti az 1919. évi weimari alkotmánynak a vallási közösségekre vonatkozó egykori rendelkezéseit (igaz, azok tartalma természetüknél fogva nem változtatható). Szente Zoltán: Az Alkotmánybíróság döntése Magyarország Alaptörvényének Átmeneti rendelkezései alkotmányosságáról 17
A l k o t m á n y j o g 2013/2 JeMa is alaptörvény-ellenesnek minősülhetnének.18 Az az alkotmányozói döntés, amely a hatálybalépéssel kapcsolatos átmeneti rendelkezéseket külön aktusban kívánta megállapítani, önmagában nem volt ésszerűtlen, épp az Alaptörvény törzsszövegének tehermentesítése érdekében. Mindazonáltal az Alaptörvény formai egységessége és az alkotmánymódosítások ebből levezetett beépülési parancsa szemben a különvélemények sugallatával nem csupán a posztambulumból olvasható ki, hanem a többségi álláspont által hivatkozott egyéb alkotmányhelyekből is. Így elsősorban az R) cikk (1) bekezdéséből, mely szerint az Alaptörvény a jogrendszer alapja, a T) cikk logikájából, amely minden egyéb alaki jogforrás tekintetében megállapítja az Alaptörvény fensőbbségét, valamint az S) cikkből, amely kizárólagos szabályokat tartalmaz az Alaptörvény megváltoztathatóságáról. Ez a konstrukció így valóban zárt rendszert alkot. Csakhogy a Záró rendelkezések utólag beillesztett 5. pontja felborította ezt a konstrukciót, mert szövegszerű inkorporáció híján is, tartalmára tekintet nélkül az Alaptörvény részének ismerte el az Ár.-t.19 (IV) A határozat érvelésének legnagyobb problémája, hogy negligálja a Záró rendelkezések 5. pontját, jóllehet egyértelműen megállapítja, hogy mind az alkotmányszöveg, mind az alkotmányozó eredeti szándéka szerint az Ár. része az Alaptörvénynek. Elvileg nem kizárt, hogy egy alkotmányos rendelkezés hétköznapi (vagy akár technikai) jelentését kontextuális értelmezés módosítsa. Ez például olyankor fordulhat elő, ha egy önmagában kategorikus rendelkezéshez képest egy másik (esetleg más helyen lévő) speciális rendelkezés kivételt vagy további feltételt állapít meg. Magyarországon továbbá az alkotmányértelmezés során az alkotmányozó eredeti szándéka sem élvez feltétlen elsőbbséget a rendszertani értelmezésből származó jelentéssel szemben. A kontextuális értelmezésnek azonban akkor is az alkotmányszövegen kell alapulnia, ha egy alkotmányhely jelentését más rendelkezésekkel, illetve alkotmányos elvekkel összhangban állapítja meg, s nem jelentheti valamely rendelkezés kiiktatását vagy tartalmának kiüresítését. Ellenkezőleg, a rendszertani értelmezésből az a követelmény származik, hogy többféle lehetséges értelmezés közül azt kell választani, amely valamennyi releváns rendelkezésnek értelmet tulajdonít, illetve jelentésüket egymással összhangban állapítja meg. Ebben az esetben viszont nem ez történt. Az Alkotmánybíróság nem vette figyelembe a Záró rendelkezések 5. cikkét, mert azt ellentétesnek találta a 3. cikkben foglalt felhatalmazással és az Alaptörvény egységére vonatkozó posztambulummal. Nem határozta meg azt, hogy ha egyszer az Ár. nem az Alaptörvény része, akkor vajon mi az 5. cikk lehetséges tartalma. Mivel az 5. cikk kategorikus rendelkezés, amelynek csupán egyféle nyelvtani és logikai jelentése lehet (az Ár. az Alaptörvény része), ezt nem is tehette meg. Önmagában tehát logikus volt az Alkotmánybíróság eljárása, amely két alkotmányhely ellentétét az egyik eliminálásával oldotta fel. Az Alkotmánybíróságnak azonban nincs olyan jogköre, amely felhatalmazná arra, hogy maga oldja fel az Alaptörvény belső ellentmondásait vagy amely alapján válogathatna az Alaptörvény egyes normái között. Ez a megoldás nem felel meg annak a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatnak sem, amely szerint a testület nem bírálhatja felül az alkotmányos rendelkezések tartalmát. Ebben az esetben ugyanis egy érvényesen elfogadott és az Alaptörvénybe beépült alkotmányos rendelkezés figyelmen kívül hagyásával pontosan ez történt. A határozat indokolása például azt tartalmazza, hogy az Ár.-t inkorporáló Am1.-nek ki kellett volna mondania azt is, hogy az Ár. mitől és milyen módon válik az Alaptörvény részévé, ami egy alkotmányos norma érdemi felülvizsgálatát jelenti, hiszen tartalmi követelményt állít az érvényesülésével szemben. Az a megoldás továbbá, amely két egyaránt érvényes és egymást kizáró alkotmányos rendelkezés kollízióját az egyik rendelkezés kiiktatásával oldja meg, szintén az alkotmányozó akarat tartalmi felülvizsgálatát jelenti, hiszen az Alaptörvény egyes rendelkezései között nincsen hierarchikus rend két záró rendelkezés között biztosan nincs.20 Végül az alkotmányozó döntésének felülbírálását jelenti az Ár. 23. cikk (3) (5) bekezdésének megsemmisítése is, mivel azo- 17 A 2000. évi finn alkotmány megalkotásának egyik fő oka éppen az alkotmányjog fragmentáltságának megszüntetése volt, miután az 1919. évi alkotmány megengedte, hogy kivételes törvények mentességet adjanak az alkotmány rendelkezései alól. Ennek eredményeként az új alkotmányig jóval több mint 800 ilyen törvényt fogadtak el, amelyek közül az 1990-es évek második felében mintegy 180 volt hatályban. Lásd Szente (15. lj.) 522. Ausztriában több mint száz olyan törvény, ill. nemzetközi szerződés van, amely alkotmányos rangú rendelkezéseket is tartalmaz, ami szinte áttekinthetetlenné teszi az alkotmányjogot. Wiederin (15. lj.) 408. Erich Pürgy: Die Bedeutung der Verfassung im politischen System Das österreichische Verfassungsverständnis Journal für Rechtspolitik 2011, 23. 18 A 2000. évi svájci szövetségi alkotmány elfogadását elsősorban az ösztönözte, hogy az 1874. évi általános alkotmányrevízió óta több mint 140 alkalommal módosították, s fontossá vált egy jól strukturált, áttekinthető szabályozás megalkotása. Ulrich Häfelin Walter Haller: Schweizerisches Bundesstaatsrecht (Zürich: Schultess Polygraphischer 1998) 21; Szente (15. lj.) 526. 19 Megjegyzendő, hogy az Alaptörvény más olyan kaput is tartalmaz, amely elvileg lehetőséget biztosít rendelkezéseinek olyasfajta relativizálására, mint amit a többségi álláspont az Ár. kapcsán kifogásolt, ám a Nemzeti hitvallás történelem- és jogfelfogásának, valamint a történeti alkotmány vívmányainak érvényesítésére vonatkozó R) cikk (3) bek. erre elsősorban magát az AB-t hatalmazza fel, amit a testület többsége vélhetően nem ítél olyan kockázatosnak, mint az Ár. csúszdatörvényként való működését. Ezzel szemben Jakab András szerint a történeti alkotmányra való utalásnak érdemi jogkövetkezménye nem lehet, mert ennek során csak olyan vívmányok vehetők figyelembe, amelyek megfelelnek a modern alkotmányosság követelményeinek. Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei (Budapest: HVG-Orac 2011) 199. 20 Erre ugyan van precedens, mert az AB már működésének kezdetén, a halálbüntetés alkotmányellenessé nyilvánításakor is úgy oldotta fel az Alkotmányon belüli ellentmondást, hogy egy absztrakt alapelv védelmében nem vette figyelembe az ügyre vonatkozó (konkrétabb) rendelkezést a lex posterior derogat legi priori értelmezési elvre való hivatkozással. Lásd 23/1990. (X. 31.) AB hat., ABH 1990, 88. Igaz, a testület később nem alkalmazta ezt a módszert alkotmányos rendelkezések közötti választásra. 18 Szente Zoltán: Az Alkotmánybíróság döntése Magyarország Alaptörvényének Átmeneti rendelkezései alkotmányosságáról
kat az Országgyűlés az Alaptörvény módosításaként, az S) cikk előírásainak megfelelő formában fogadta el.21 (V) A határozat további gyengesége, hogy a Záró rendelkezések 3. pontját jogalkotói felhatalmazásnak tekinti. Azok a formai feltételek, amelyek betartását az Alkotmánybíróság az Ár. tekintetében megvizsgálta, a delegált jogalkotás szokásos követelményei, ám kétséges, hogy a jelen esetben ez utóbbiról lenne szó. A jogalkotásra szóló felhatalmazás természetét tekintve ugyanis hatáskör-átruházás, amelynek során egy alkotmányos szerv valamely jogkörét olyan másik közhatalmi szervre ruházza, amely ilyen hatalommal egyébként nem rendelkezik. A felhatalmazás címzettje ilyen esetben tehát származtatott hatáskört gyakorol.22 Az alkotmányozó hatalom vonatkozásában ezért felhatalmazásról beszélni felettébb furcsa, hiszen az alkotmányozónak bármikor lehetősége van rendelkezni az Alaptörvény hatályáról, módosításáról vagy akár teljesen új alkotmány elfogadásáról. Örökkévalósági klauzulák híján nem igazolható továbbá az az álláspont sem, amely szerint az alkotmányozó hatalom korábbi megnyilvánulása tartalmi értelemben23 kötné saját későbbi akaratnyilvánítását. Márpedig ennek belátására van szükség annak elfogadásához, hogy az Ár. közjogi érvénytelenségben szenved, hiszen ez utóbbi egyedül azon alapult, hogy az alkotmányozó túllépte a saját maga által önmagának adott felhatalmazás tartalmi kereteit. (VI) Ha azonban az Alkotmánybíróság valóban túlterjeszkedett hatáskörén, s az Ár. megalkotása formai értelemben nem felhatalmazáson nyugodott, csupán az alkotmányozó előre jelezte, hogy a hatálybalépéssel kapcsolatos átmeneti rendelkezéseket különálló aktusban kívánja megállapítani, akkor úgy tűnik, hogy az ügy érdemét illetően a különvéleményekben kifejtett részben más-más indokokkal magyarázott, részben nem is indokolt álláspont volt helyes. Alapos oka van azonban annak, hogy ezt mégsem lehet kijelenteni. A többségi álláspont ugyanis nemcsak azt állapította meg helyesen, hogy az Ár. vegyes, érdemi rendelkezéseket is tartalmazó jellege rendkívüli veszélyt jelent az Alaptörvény integritására nézve, hanem abban is igaza volt, hogy az Ár. elfogadásával feloldhatatlan ellentmondás jött létre az alkotmányos szabályozáson belül. Az Alaptörvény több rendelkezéséből közvetlenül, továbbá kontextuális értelmezéséből is az következik, hogy az Alaptörvény Magyarország közjogi rendjének szerkezetileg és tartalmilag is egységes alkotmánya, amelynek érdemi módosítása csak meghatározott eljárásban történhet. Ezzel az Alaptörvényből következő konstrukcióval az Ár. vegyes jellege és szabad módosíthatósága logikailag akkor sem fér össze, ha azt egy másik alaptörvényi rendelkezés expressis verbis biztosítja. Ha arra hivatkozunk, hogy a Záró rendelkezések 3. pontjának egyoldalú érvényre juttatásával nem üresíthető ki vagy negligálható az 5. pont, mert az Alaptörvény rendelkezéseinek együttesen kell érvényesülniük, akkor ennek fordítva is igaznak kell lennie, vagyis az 5. pont érvényesítése sem foszthatja meg jelentésétől a 3. pontot. Márpedig ha az Ár. az 5. pont elismerése alapján tartalmára tekintet nélkül része az Alaptörvénynek, akkor a 3. pont rendelkezése nem érvényesül, amely szerint csak az Alaptörvény hatálybalépésével kapcsolatos átmeneti rendelkezéseket állapítja meg az alkotmányozó külön aktusban. Elveszíti továbbá garanciális szerepét a teljes S) cikk, amely az alaptörvény-módosításokhoz nyilvánvalóan az Alaptörvénybe való inkorporációt kívánta meg. Minderre azonban a különvélemények nem voltak tekintettel. Ahogy Stumpf István párhuzamos indokolása meg sem említi az érvelésébe nem illő 5. pontot, úgy Balsai István különvéleménye nem szól a 3. pont és a többségi álláspontban az Alaptörvény egységességére vonatkozó rendelkezések értelméről.24 (VII) A hosszú, a párhuzamos és a különvéleményekkel együtt 82 kéziratoldalas határozat néhány belső ellentmondást is tartalmaz. Amíg például egyik alapvető következtetése az, hogy az Ár.-t az Országgyűlés alkotmányozó hatalomként fogadta el, olyan eljárásban, amellyel kizárólag alkotmányi rangú normákat alkothat, addig több helyen az Ár.-t speciális, illetve átmeneti rendelkezéseket tartalmazó jogszabálynak tekinti. Az Alaptörvény szerint azonban az Országgyűlés csak törvényhozói minőségében alkothat jogszabályt (törvényt), alkotmányozóként nem.25 Bár az érvelés egyrészt elismeri, hogy [a]z inkorporációs parancson az alkotmányozó változtathat [ ] az Alaptörvény megváltoztatásával, később nem tulajdonít jelentőséget annak, hogy az Am1. elfogadásával ez a feltétel teljesült. Ennél fontosabb azonban, hogy amíg a határozat továbbra is hitet tesz amellett, hogy az Alkotmánybíróság tartalmilag nem vizsgálhatja felül az alkotmányozó hatalom megnyilvánulásait, több olyan követelményt is megállapít, amelyek korlátozzák az alkotmányozó hatalmat. Ilyen korlátot jelent például a már többször említett inkorporációs kötelezettség, amely szerint bármely rendelkezés csak az Alaptörvény szövegébe való beemeléssel válik alkotmányos rangúvá, mert ez az alkotmányozó számára is érvényes szigorú kötelezettség, vagy az a tartalmi feltétel, hogy [a]z alkotmányozó hatalom [ ] kizárólag az Alaptörvény szabályozási tárgykörébe tartozó, alkotmányos jelentőségű tárgyakat emelhet be az Alaptörvénybe. De a határozat szerint az alkotmányozót a jogalkotásra adott felhatalmazás tekintetében is kötik bizonyos elvek, amennyiben 21 Magyarország Alaptörvényének második módosítása (2012. november 9.). 22 Lásd ehhez Alf Ross: Delegation of Power. Meaning and Validity of the maxim delegata potestas non potest delegari American Journal of Comparative Law Winter 1958; Hermann Pünder: Democratic Legitimation of Delegated Legislation. A Comparative View on the American, British and German Law International and Comparative Law Quarterly April 2009, 354 356. 23 Véleményünk szerint dogmatikai problémát jelent az alkotmányozó hatalom formai korlátozásának teljesen elfogadott felfogása is. Az alkotmánymódosítás eljárási szabályainak betartása ugyanis az alkotmányozó megnyilvánulásának előfeltételét jelenti, maga a pouvoir constituant azonban jogi értelemben fogalmilag korlátlan. 24 A hat. jól példázza az AB-n belüli ideológiai-politikai megosztottságot (amely nem új jelenség) s az ebből eredő érvelési stílust. A többségi álláspont csak néhány vonatkozásban igyekszik cáfolni a lehetséges ellenérveket, míg a különvélemények akár saját érvelésük konzisztenciájának rovására is szinte minden elképzelhető, az Ár. alkotmányosságát támogató érvet felsorolnak. 25 Vö. Alaptörvény 1. cikk (2) bek. a) és b) pont; S) cikk; T) cikk (2) bek. Szente Zoltán: Az Alkotmánybíróság döntése Magyarország Alaptörvényének Átmeneti rendelkezései alkotmányosságáról 19