JELENTÉS a helyi önkormányzatok és a helyi kisebbségi önkormányzatok központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai igénybevétele és elszámolása felülvizsgálati tevékenységének ellenőrzéséről 0738 2007. november
3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 3.3. Átfogó Ellenőrzések Főcsoport Iktatószám: V-1011-41/2007. Témaszám: 856 Vizsgálat-azonosító szám: V0352 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Dr. Sepsey Tamás főigazgató helyettes Az ellenőrzést vezette: Németh Gábor igazgató helyettes A számvevői jelentések feldolgozásában és a jelentés összeállításában közreműködtek: Borbély Zsuzsanna főtanácsadó Nagy Istvánné dr. tanácsadó Az ellenőrzést végezték: Alexovics Ágota számvevő tanácsos Buús Zoltánné Hütter Erzsébet számvevő Dér Lívia számvevő tanácsos dr. Hegedüs György főtanácsadó Molnár Istvánné számvevő Puskás Balázs számvevő Bialkó Zsolt számvevő tanácsos Csényi István számvevő Fórián Erika számvevő tanácsos Hegyes Mária számvevő tanácsos Nagy Attila számvevő tanácsos Tótfalusi Zoltán számvevő Borbély Zsuzsanna főtanácsadó Csuti Lajos számvevő tanácsos Groholy Andrásné Hangyál Márta számvevő Komlósiné Bogár Éva számvevő tanácsos Nagy Istvánné dr. tanácsadó Tóth Tamás számvevő Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Függelék: A helyi önkormányzatokat a 2005. évben megillető normatív hozzájárulás igénylésének és elszámolásának ellenőrzése Jelentés a Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Függelék: A helyi önkormányzatokat a 2006. évben megillető normatív hozzájárulás igénylésének és elszámolásának ellenőrzése sorszáma 0628 0724 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 11 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 17 1. A helyi önkormányzatokkal kapcsolatos állami hozzájárulások, támogatások igénylése és év végi elszámolása felülvizsgálati tevékenységére irányuló szabályozottság 17 1.1. A Kincstár felülvizsgálatra irányuló szabályozási tevékenysége 17 1.2. Az igazgatóságok felülvizsgálatra irányuló szabályozási tevékenysége 20 2. Az igazgatóságokon ellátott felülvizsgálati tevékenység feltételei 22 2.1. A felülvizsgálati tevékenység végrehajtásának személyi feltételei 22 2.2. A felülvizsgálati tevékenység végrehajtásának tárgyi feltételei 29 3. A 2006. évi felülvizsgálati feladatok végrehajtása 31 3.1. A 2006. évi felülvizsgálatról szóló Tájékoztató összeállításához szükséges adatszolgáltatás teljesítése 31 3.1.1. Az adatszolgáltatás teljesítéséhez szükséges adatok meghatározásának módja 31 3.1.2. Az előzetes felülvizsgálat során megállapított támogatási igénycsökkentések (növelések) alapja 32 3.1.3. Az utólagos felülvizsgálat során megállapított támogatási igénycsökkentések (növelések) alapja 35 3.2. Az igazgatóságoknál elvégzett előzetes felülvizsgálati feladatok ellátása 37 3.2.1. Az előzetes felülvizsgálati feladatok ellátása 37 3.2.2. Az egyes jogcímeknél elvégzett felülvizsgálat szabályozással való összhangja 40 3.2.3. Az igényjogosultság megítéléséhez szükséges adatok, információk biztosítása 42 3.2.4. Az igazgatóságokon rendelkezésre álló iratok, nyilvántartások, adatok alkalmassága a jogtalan igénylés kiszűrésére 44 3.2.5. A felülvizsgálati feladatok elvégzésének dokumentálása 46 3.2.6. A felülvizsgálat eredményeként megállapított eltérések, hiányosságok 48 3.2.7. Az adatok módosítására, hiánypótlásra kibocsátott felhívás 51 3.2.8. A helyszíni vizsgálat szükségessége 54 1
3.2.9. A nem feladatmutatók alapján járó állami hozzájárulások és támogatások továbbításának szabályszerűsége 54 3.3. Az igazgatóságoknál elvégzett utólagos felülvizsgálati feladatok ellátása 55 3.3.1. Az utólagos felülvizsgálati feladatok végrehajtása 55 3.3.2. Az ÁSZ megállapításai a 2005. és a 2006. évi normatív hozzájárulások vizsgálata során 60 MELLÉKLETEK 1. számú Az ellenőrzött igazgatóságok jegyzéke (1 oldal) 2. számú A felülvizsgálati tevékenységgel érintett önkormányzatok és humán szolgáltatásokat ellátó szervezetek megyénkénti adatai (1 oldal) 3. számú A normatív állami hozzájárulások és a normatív kötött felhasználású támogatások felülvizsgálatának adatai (1 oldal) 4. számú A központosított előirányzatok és az egyéb támogatások felülvizsgálatának adatai (1 oldal) 5. számú Az előzetes felülvizsgálatot jellemző mutatók (1 oldal) 6. számú Dr. Veres János pénzügyminiszter úr észrevétele (1 oldal) 7. számú Dr. Veres János pénzügyminiszter úr észrevételére adott válasz (1 oldal) 8. számú Dr. Katona Tamás elnök úr észrevétele (1 oldal) 2
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Törvények Áht. ÁSZ. tv. Rendeletek az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény Ámr. az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet PM rendelet a helyi önkormányzatok és a helyi kisebbségi önkormányzatok központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai igénybevétele és elszámolása szabályszerűségének felülvizsgálatáról szóló 16/2002. (IV. 12.) PM rendelet Szórövidítések ÁSZ Állami Számvevőszék Államháztartási Iroda az ellenőrzött időszak alatti szervezeti felépítés szerint, a helyszíni ellenőrzésre kijelölt megyei területi igazgatóságok, illetve a Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatóság Államháztartási Irodája Állampénztári Iroda az ellenőrzött időszak alatti szervezeti felépítés szerint, a helyszíni ellenőrzésre kijelölt megyei területi igazgatóságok, illetve a Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatóság Állampénztári Irodája CÉDE céljellegű decentralizált önkormányzati fejlesztések támogatása igazgatóságok a helyszíni ellenőrzésre kijelölt igazgatóságok együttes megnevezése (az ellenőrzött időszak szervezeti felépítése szerint kijelölt kilenc megyei területi igazgatóság, illetve a Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatóság), az egyes ellenőrzött igazgatóságok esetében a székhely megnevezést használjuk az azonosításra Illetményszámfejtési Iroda irodavezető Kincstár KIR statisztika az ellenőrzött időszak alatti szervezeti felépítés szerint, a helyszíni ellenőrzésre kijelölt megyei területi igazgatóságok, illetve a Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatóság Illetményszámfejtési Irodája a helyszíni ellenőrzésre kijelölt megyei területi igazgatóságok, illetve a Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatóság Államháztartási Irodája irodavezetője Magyar Államkincstár központi szervezete Közoktatási Információs Rendszer statisztikai adatszolgáltatása 3
Közlemény osztályvezető ÖNHIKI önkormányzatok PM Segédlet SzMSz TEHU TEKI TEUT Útmutató a Magyar Államkincstár 2005. szeptember 27-i közleménye a helyi önkormányzatok és a helyi kisebbségi önkormányzatok központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai igénybevétele és elszámolása szabályszerűségének felülvizsgálatáról szóló, 16/2002. (IV. 12.) PM rendelet 19. -a alapján a Magyar Államkincstár megyei területi igazgatóságai, valamint a Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatósága által elvégzendő felülvizsgálati tevékenységéről a helyszíni ellenőrzésre kijelölt megyei területi igazgatóságok, illetve a Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatóság Államháztartási Irodája Költségvetési Kapcsolatok és Információs Osztályának osztályvezetője önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő helyi önkormányzatok támogatása helyi önkormányzatok, helyi kisebbségi önkormányzatok Pénzügyminisztérium Segédlet a helyi önkormányzatok és a helyi kisebbségi önkormányzatok 2005. évi központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai igénybevétele és elszámolása szabályszerűségének felülvizsgálatához (melléklet a Magyar Államkincstár 2005. szeptember 27-i közleményéhez) Magyar Államkincstár Szervezeti és Működési Szabályzata települési hulladék közszolgáltatás fejlesztésének támogatása területi kiegyenlítést szolgáló önkormányzati fejlesztések támogatása települési önkormányzati szilárd burkolatú belterületi közutak burkolat-felújításának támogatása a Tájékoztatóhoz készített kitöltési útmutató 4
ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR Állami hozzájárulások, támogatások Előirányzat-lemondás Előzetes felülvizsgálat Felhalmozási célú támogatások Felhalmozási célú és vis maior támogatások Felülvizsgálat Forrásigénylés 3. elektronikus szolgáltatási szint Humán szolgáltatást ellátó szervezet A normatív állami hozzájárulások, a normatív kötött felhasználású támogatások, a központosított előirányzatok, valamint a felhalmozási célú és a vis maior támogatások közös megnevezése. Az önkormányzatok év közben az igazgatóságok útján lemondhatnak a számukra megállapított normatív állami hozzájárulások, normatív kötött felhasználású támogatások előirányzatáról, vagy annak egy részéről. Az előirányzat-lemondásra az év során három alkalommal (április 30., július 31. és október 15.) van lehetősége az önkormányzatnak. Az Áht-ban előírtak alapján az igazgatóságoknak a helyi önkormányzatok állami hozzájárulások és támogatások egyes jogcímeire benyújtott igényléseivel, pályázataival kapcsolatos ellenőrzési tevékenysége (ex ante ellenőrzés). Ezen ellenőrzés keretében a címzett és céltámogatások, valamint az önkormányzati céljellegű decentralizált támogatások közös megnevezése. Ezen ellenőrzés keretében a vis maior támogatások önkormányzati tulajdonnal összefüggő felhasználása indokolta a felhalmozási célú támogatásokkal történő együttes kezelését. Az Áht-ban előírtak alapján az igazgatóságoknak a helyi önkormányzatok állami hozzájárulások és támogatások egyes jogcímei igénylésével, pályázataival, valamint az év végi elszámolása szabályszerűségével kapcsolatos ellenőrzése. Adott költségvetési évben a helyi önkormányzatok által a normatív állami hozzájárulások, a normatív kötött felhasználású támogatások, a központosított előirányzatok, az önkormányzatok működőképességének megőrzését szolgáló kiegészítő támogatások, valamint a felhalmozási célú támogatások előirányzatainak igénylése a központi költségvetésből. A támogatások igénybevételéhez, elszámolásához, felülvizsgálatához szükséges űrlapok, nyomtatványok Interneten keresztül közvetlenül kitölthetők, elektronikusan (elektronikus aláírás segítségével) hitelesíthetők, s ugyancsak közvetlenül továbbíthatók Humánszolgáltatásokat (külön törvényben meghatározott szociális, közoktatási, felsőoktatási, kulturális közfeladatokat) ellátó egyházi jogi személyek, társadalmi szervezetek, alapítványok, közalapítványok, országos kisebbségi önkormányzatok, közhasznú társaságok, gazdasági társaságok és a humánszolgáltatásokat főtevékenységként végző, a személyi jövedelemadóról szóló törvény hatálya alá tartozó egyéni vállalkozók 5
Jogcímek Kiegészítő felmérés Központosított előirányzatok igénylése Központosított előirányzatok pályázatai Mutatószám Pótlólagos igénylés Tájékoztató Utólagos felülvizsgálat A Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetéséről szóló 2005. évi CLIII. törvény 1. számú mellékletében a IX. Helyi önkormányzatok támogatásai fejezetében szereplő címek, alcímek közös megnevezése. Az önkormányzatok normatív állami hozzájárulásokra, valamint normatív kötött felhasználású támogatásokra az Áht. 64. (4) bekezdésében meghatározott feltételek fennállása esetén benyújtott pótlólagos igénylését megalapozó mutatószám-felmérés. A központosított előirányzatok önkormányzati sajátos feladatokat finanszírozó előirányzatai, amelyekhez a helyi önkormányzatok az előírt feltételek fennállása esetén a támogatásra irányuló döntéshozatal nélkül jutnak hozzá. A központosított előirányzatok azon jogcímeire benyújtott helyi önkormányzati támogatási kérelmek, amelyek meghatározott költségvetési feladatok ellátásához, fejlesztéséhez meghirdetett, és a döntéshozó által odaítélendő állami támogatás elnyerésére irányulnak. A helyi önkormányzatok költségvetési gazdálkodásában az ellátandó feladatot legjobban jellemző, természetes mértékegységben kifejezett érték, amely a központi költségvetésből az egyes állami hozzájárulások, támogatások finanszírozásának alapját képezi. Az önkormányzatok év közben az igazgatóságok útján pótlólagos igénylést nyújthatnak be a normatív állami hozzájárulások, a normatív kötött felhasználású támogatások előirányzataira. A pótlólagos igénylés benyújtására július 31-ig van lehetősége az önkormányzatoknak. A jelentésben Tájékoztató megnevezéssel használjuk a PM rendelet 5. (1) bekezdésében az igazgatóságok számára előírt tájékoztatási kötelezettség teljesítéseként készített szöveges és számszaki értékelést, valamint az 5. (2) bekezdése alapján a Kincstár elnöke által a pénzügyminiszter, az önkormányzati és területfejlesztési miniszter, valamint az Állami Számvevőszék elnöke számára megküldött összegzést. Az Áht-ban előírtak alapján az igazgatóság ellenőrzési tevékenysége, amely az önkormányzatok állami hozzájárulások és támogatások egyes jogcímei év végi elszámolása szabályszerűségének ellenőrzésére irányul (ex post ellenőrzés). 6
24BBEVEZETÉS JELENTÉS a helyi önkormányzatok és a helyi kisebbségi önkormányzatok központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai igénybevétele és elszámolása felülvizsgálati tevékenységének ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az Áht. előírásai közé a 2001. évi módosítása 1 során iktatták be az önkormányzatok központi költségvetési kapcsolataiból származó forrásai igénybevétele és elszámolása Kincstár általi felülvizsgálati tevékenységét, 2002. január 1- jei hatállyal. Az önkormányzatok központi költségvetési kapcsolatokból származó állami hozzájárulásai és támogatásai felülvizsgálatára kijelölt szervek a Kincstár jogelőd szervezetének 2 a területi szervei voltak. A Kincstár területi szervei, az igazgatóságok által ellátott felülvizsgálati tevékenység adott évre vonatkozóan magában foglalta az önkormányzatok és a többcélú kistérségi társulások központi költségvetési kapcsolataiból származó állami hozzájárulások és támogatások igényléseinek, pályázatainak, a megelőző évi központi költségvetési kapcsolatokból származó források elszámolása szabályszerűségének, valamint a következő évi költségvetés elkészítéséhez a mutatószám felmérés felülvizsgálatát. Az önkormányzatok a központi költségvetésben tervezett támogatási előirányzatokból az igazgatóságokhoz benyújtott igénylés és pályázat útján részesednek. A benyújtott támogatási igényléseket, pályázatokat az igazgatóságoknak szabályszerűségi szempontból meg kell vizsgálni. Az önkormányzatok az igényelt és a pályázatokon elnyert támogatások felhasználásáról az éves költségvetési beszámolás keretében adnak számot. Az év végi elszámolások szabályszerűségét az igazgatóságok a tárgyévet követő év végéig felülvizsgálják. A felülvizsgálat eredményeként az igazgatóságoknak az Áht-ban meghatározott eljárás alkalmazásával, és az ott rögzített követelmények teljesítésével módja volt az állami hozzájárulások, támogatások jogtalan igénybevételének megakadályozására, illetve a nem szabályszerű év végi elszámolások kiszűrésére. 1 Az Áht. azóta többször módosított 64/A.-64/E. -ait a 2001. évi LXXV. törvény 29. (10) bekezdése iktatta be. 2 A Kincstár jogelőd szervezetei a Áht. előírásainak 2001. évi módosításakor az Államháztartási Hivatal és a Magyar Államkincstár Rt. voltak. A Kincstár a felülvizsgálati feladatot az Államháztartási Hivataltól vette át. 7
24BBEVEZETÉS A Kincstár 2006. évi felülvizsgálati tevékenysége az önkormányzatoknak a központi költségvetési kapcsolatokból származó 2005. évi 1321,3 milliárd Ft állami támogatás és átengedett személyi jövedelemadó elszámolására, a 2006. évi 1289,3 milliárd Ft állami támogatás és átengedett személyi jövedelemadó előirányzat igénylésére, valamint a 2007. évi költségvetési tervezéssel összefüggő mutatószám felmérésére irányult. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy az igazgatóságok felülvizsgálati tevékenysége a hatályos jogi szabályozás keretei között eredményesen akadályozta-e meg az állami hozzájárulások, támogatások jogtalan igénybevételét, valamint a normatív kötött felhasználású támogatások jogtalan felhasználását. Ennek során értékelni kellett, hogy az állami hozzájárulásoknál, támogatásoknál elvégezték-e a jogtalan igénybevétel kiszűrésére irányuló felülvizsgálatot, a felülvizsgálatot az állami hozzájárulás, támogatás jogtalan igénybevételének kiszűrésére alkalmas módszerrel hajtották-e végre, a felülvizsgálati tevékenység belső kontrolljai biztosították-e a tevékenység megfelelő elvégzését, és az igazgatóságok megállapításainak realizálását a jogszabályi előírások betartásával biztosították-e. Az ellenőrzést a teljesítmény-ellenőrzés módszertanának alkalmazásával hajtottuk végre. Az ellenőrzöttek bevonásával meghatároztuk az eredményesség ellenőrzésünkre érvényes tartalmát, valamint kimunkáltuk a teljesítménykritériumokat. Az ellenőrzés az igazgatóságok által a 2006. évben elvégzett felülvizsgálati tevékenységre irányult. A helyszíni ellenőrzésre a 2006. évi szervezeti felépítés alapján kilenc területi és egy regionális igazgatóságot (1. számú melléklet) jelöltünk ki 3. Elemző eljárást folytattunk a felülvizsgálati módszerek dokumentáción alapuló felülvizsgálat, helyszíni ellenőrzés eredményességének összehasonlításához. Az összehasonlításhoz igénybe vettük az ÁSZ által a 2006. és a 2007. években az önkormányzatoknál végzett a normatív állami hozzájárulásokra, a normatív kötött felhasználású támogatásokra, valamint a központosított előirányzatokra irányuló ellenőrzések megállapításait. Az ellenőrzött igazgatóságok területén 2202 önkormányzat 4 és 97 többcélú kistérségi társulás tart fenn 7041 költségvetési intézményt, valamint 1055 humán szolgáltatást ellátó szervezet 2007 intézményt. A felülvizsgálati tevékenységgel érintett önkormányzati és humán szolgáltatást végző szervek megoszlását a 2. számú melléklet tartalmazza. 3 A Kincstár területi szerveinek szervezeti felépítése 2007. április elsejétől megváltozott. Hat regionális területi igazgatóságot hoztak létre, három-három megyei területi igazgatóság összevonásával. A Fővárosi és Pest megyei Regionális Igazgatóság szervezetében nem változott, megnevezésében Közép-magyarországi Regionális Igazgatóságra módosult. 4 Az ellenőrzött igazgatóságok területén található az önkormányzatok 69,1%-a. 8
24BBEVEZETÉS Az ÁSZ korábban nem ellenőrizte a Kincstár felülvizsgálati tevékenységét. Az igazgatóságok felülvizsgálati tevékenységére irányuló ellenőrzés végrehajtására az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (8) bekezdésében, valamint az Áht. 120/A. -ában foglaltak adtak jogszabályi alapot. A jelentést az ÁSZ tv. 25. (1) bekezdése alapján észrevétel közlése céljából megküldtük a pénzügyminiszter úrnak, valamint a Magyar Államkincstár elnökének. A kapott észrevételeket, valamint arra adott válaszunkat a jelentés 6., 7. és 8. számú melléklete tartalmazza. 9
25BI. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A Kincstár elnöke számára a PM rendelet az állami hozzájárulások, támogatások utólagos felülvizsgálatának szabályozására Segédlet közzétételét írta elő. A felülvizsgálat általános rendjét és a felülvizsgálati szempontokat tartalmazó Segédlet közzétételének célja a felülvizsgálat azonos szempontok és egységes eljárási szabályok szerinti végrehajtása volt. Az utólagos felülvizsgálatot a Kincstár elnöke 2002. és 2005. között évente kiadott Segédletben szabályozta. A 2005. évben kiadott Segédlet felhasználásával hat igazgatóságon felülvizsgálati lapot készítettek, hogy a felülvizsgálat egységes, áttekinthető és ellenőrizhető legyen. A 2006. évben a Kincstár elnöke a PM rendelet előírása ellenére nem gondoskodott a 2006. év végi elszámolások szabályszerűsége felülvizsgálatához a Segédlet összeállításáról és megjelentetéséről. A PM rendelet nem tartalmazott előírást az állami hozzájárulások, támogatások előzetes felülvizsgálatának szabályozási feladataira és közzétételére. A Kincstár előzetes felülvizsgálattal összefüggő szabályozása nem terjedt ki az állami hozzájárulások, támogatások valamennyi jogcímére, ezért a Kincstár által nem szabályozott jogcímeknél a felülvizsgálat szervezett és ellenőrzött ellátását az igazgatóságok maguk szabályozták. Az állami hozzájárulások, támogatások igénybevételének, pályázatainak felülvizsgálatára vonatkozó igazgatósági szabályozással megszűnt a szabályozás korábbi, Kincstár szintű egységessége, az azonos ellenőrzési szempontok érvényesítése. A felülvizsgálatot melynek elvégzéséhez többletlétszámot nem kaptak az igazgatóságokon a dolgozók egyéb munkájuk mellett a 2002. évtől látják el. A feladatot végrehajtó államháztartási irodák létszáma a helyi lehetőségek függvényében alakult ki, 16 és 34 fő között változott a vizsgált igazgatóságokon. Az ellátandó feladatok meghatározása, szétosztása minden igazgatóságon megtörtént, de a rendelkezésre álló létszámmal a felülvizsgálat elvégzése a jogszabályokban meghatározott azonos pályázat beadási határidők, esetenként a végrehajtására rendelkezésre álló rövid határidő, illetve a normatív állami hozzájárulások és normatív kötött felhasználású támogatási jogcímeknél a felülvizsgálati tevékenység összetettsége miatt csak túlmunkával volt lehetséges. Az igazgatóságokon előírás hiányában nem tartották nyilván az egyes feladatokra fordított időt. A Kincstár által a Tájékoztatóhoz becslés alapján kért előzetes és utólagos felülvizsgálatra fordított munkanapok számának adatszolgáltatása megalapozatlan, nem hasonlítható össze az igazgatóságok között, nem mutat valós képet a feladatok elvégzéséről és további elemzéseket sem tesz lehetővé a tényleges munkaerő-szükséglet meghatározásához. Az igazgatóságok és az önkormányzatok közötti kapcsolattartásban, a támogatások igénybevétele és év végi elszámolása felülvizsgálatának elvégzése során még nem használták ki az elektronikus közigazgatás által nyújtott lehetőségeket. A PM rendelet előírása alapján az igazgatóságok minden évben összefoglaló jelentésben tájékoztatják a Kincstár elnökét az előző naptári évben végzett felülvizsgálatról. A Kincstár elnöke az igazgatóságok által benyújtott összefoglaló jelentések alapján a felülvizsgálatok összegzett tapasztalatait és összefoglaló 11
25BI. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK adatait tájékoztatásul megküldi a pénzügyminiszter, az önkormányzati és területfejlesztési miniszter, valamint az Állami Számvevőszék elnöke számára. Az igazgatóságok eleget tettek az önkormányzatok központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai 2006. évi felülvizsgálatának tapasztalatait összesítő adatszolgáltatási kötelezettségüknek. A Tájékoztatóhoz nyújtott adatszolgáltatás alapján valamennyi igazgatóság állapított meg a normatív állami hozzájárulások és a normatív kötött felhasználású támogatások előzetes felülvizsgálata során jogtalan igénylést. A megállapított támogatási igénycsökkentés, illetve támogatási igény-növelés két esetet kivéve a jogos igénybevételt alátámasztó működési engedélyek, módosított alapító okiratok, módosított társulási megállapodások hiánya miatti mutatószám eltérésen alapult. A kivételként hivatkozott igazgatósági megállapítások az önkormányzatok jövedelemdifferenciálódása mérséklésének felülvizsgálatával függött össze, amelyre az Áht-ban foglaltak szerint az igazgatóságoknak nem volt hatásköre. A központosított előirányzatok jogcímeinek felülvizsgálata eredményeként megállapított támogatási igény csökkentéséről, illetve növeléséről, valamint a vizsgált esetszámról a Tájékoztatóhoz szolgáltatott adatok két igazgatóságnál voltak alátámasztottak, megalapozottak. Az igazgatóságok 80%-a (nyolc igazgatóság) által a támogatási igény csökkentésére, növelésére, illetve a vizsgált esetszámra szolgáltatott adatok hiányosak, pontatlanok voltak. A normatív állami hozzájárulások és a normatív, kötött felhasználású támogatások utólagos elszámolásának felülvizsgálatáról a Tájékoztatóhoz nyolc igazgatóság szolgáltatott valós adatot. Egy igazgatóság adatszolgáltatása összeadási hiba miatt volt téves, egy igazgatóság pedig az utólagos felülvizsgálatot nem végezte el, ezért ott az ellenőrzést személyi felelősség felvetésével zártuk le. A központosított előirányzatok elszámolásának felülvizsgálatáról közölt támogatási igény csökkentések és növelések között két igazgatóság nem a felülvizsgálat által megállapított összeget jelezte. Nem tartalmazott a Tájékoztató valós adatot az esetszámok tekintetében, mivel valamennyi igazgatóság az általa felülvizsgált esetek között tüntette fel az ÁSZ által ellenőrzött önkormányzatok támogatási eseteit is. Az Útmutató az utólagos felülvizsgálatról szóló adatszolgáltatáshoz nem ad eligazítást a Tájékoztatóban közölt adatok soronkénti összefüggéseiről. Ezáltal az országos összesítésben az írásban kibocsátott felhívások száma és az erre különböző módon történt teljesítések összesített adata közt 14,4%-os eltérés van. Az egyezőségek hiánya miatt az adatszolgáltatás nem megbízható. Az igazgatóságokon a Budapesti igazgatóság kivételével az önkormányzatok, a többcélú kistérségi társulások teljes körére elvégezték a normatív állami hozzájárulások és a normatív kötött felhasználású támogatások mutatószám felmérésének, kiegészítő igénylésének felülvizsgálatát. Ellátták a változásokkal érintett önkormányzatoknál az évközi pótigénylések, lemondások felülvizsgálatát. A központosított előirányzatok jogcímeire érkezett valamennyi igénylést, pályázatot a Debreceni igazgatóság kivételével felülvizsgálták. A szabályozásban rögzített tartalommal végezte el a felülvizsgálatot az a hat igazgatóság, amely a belső szabályozás keretében meghatározta a 2006. évi normatív állami hozzájárulások, normatív kötött felhasználású támogatások kiegészítő felmérésének, évközi pótigénylésének, lemondásainak, valamint a 2007. évi költségvetés tervezéséhez a mutatószám felmérés felülvizsgálatának szempontjait. Azon igazgatóságok, amelyek nem dolgozták ki a felülvizsgálati szempontokat közvetlen vezetői irányítással, utasítással (Pécsi igazgatóság), a 12
25BI. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK felülvizsgálatot megelőző irodaértekezleteken az ellenőrzési feladatok kijelölésével, útmutatással (Nyíregyházi igazgatóság) szervezték meg az előzetes felülvizsgálatot, és biztosították annak egységes szemléletű végrehajtását. A központosított előirányzatok egyes jogcímeinek felülvizsgálatát szabályozó igazgatóságok a szabályozásban meghatározott felülvizsgálati szempontok szerint hajtották végre az előzetes felülvizsgálati feladatokat. A központosított előirányzatok azon jogcímeinek felülvizsgálatánál, amelyeknél az igazgatóság nem határozta meg a felülvizsgálati szempontokat, nem volt biztosított a felülvizsgálatot ellátók között a felülvizsgálati feladatok azonos szempont szerinti végrehajtása (Budapesti igazgatóság). A felülvizsgálat Áht-ban történt előírását követően az igazgatóságok fokozatosan alakították ki és fejlesztették a rendelkezésre álló iratok, dokumentumok és a saját nyilvántartások alkotta olyan adatállományt, amely szükséges az előzetes felülvizsgálat elvégzéséhez. Az igazgatóságok önállóan és elkülönülten alakították, formálták a felülvizsgálatot segítő adatállományukat, mivel a Kincstár szintjén egységes, rendszerbe foglalt és közvetlen elérést biztosító felülvizsgálati adatbázist nem hoztak létre. Az előzetes felülvizsgálat során az igényjogosultság megítélése kiemelten fontos ellenőrzési feladat volt, és ennek ellenőrzésére alkalmasak voltak a rendelkezésre álló iratok, nyilvántartások. Az igénybevétel mértékének előzetes felülvizsgálata az egyes jogcímek esetében a maximálisan figyelembe vehető mutatószám, valamint a jelentős mérvű változások megalapozottságának ellenőrzését célozta, amelynek megítélésére korlátozott mértékben voltak alkalmasak az igazgatóságokon rendelkezésre álló iratok, nyilvántartások. Az igazgatóságokon az önkormányzatok központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai 2006. évi igénylései felülvizsgálatának dokumentálása a Budapesti Igazgatóság kivételével teljes körű volt. A felülvizsgálók az ellenőrzés elvégzését a felülvizsgálati lapon, a támogatás igénylőlapján, vagy a pályázati adatlapon rögzítették. Az igazgatóságok 70%-ánál a folyamatba épített vezetői ellenőrzés keretében az osztályvezető a központosított előirányzatok valamennyi jogcíme esetében ellenőrizte a felülvizsgálat végrehajtását és a felülvizsgáló minősítéseit. Három igazgatóságnál a folyamatba épített vezetői ellenőrzés részben, illetve esetenként érvényesült. Az igazgatóságok az önkormányzatok és a többcélú kistérségi társulások 2006. évi igényléseinek előzetes felülvizsgálata során átlagosan az esetek 53%- ában, azaz minden második igénylésnél, lemondásnál, pályázatnál állapítottak meg eltéréseket, hibákat és hiányosságokat. Az előzetes felülvizsgálat eredményeként feltárt eltérések, hiányosságok a felülvizsgálati munka menynyiségére kiható legmagasabb aránya a normatív állami hozzájárulásokat és a normatív kötött felhasználású támogatásokat jellemezte. Az eltérések, hiányosságok a legnagyobb gyakorisággal az állami hozzájárulások, támogatások új, illetve az évente változó tartalmú jogcímeinél fordultak elő. A 2006. évi állami hozzájárulások és támogatások előzetes felülvizsgálata kapcsán az igazgatóságok 6293 darab írásbeli felhívást bocsátottak ki. A legtöbb írásbeli felhívást a Miskolci igazgatóság, a legkevesebbet a Zalaegerszegi igazgatóság bocsátotta ki. Az igazgatóságok az előzetes felülvizsgálat során feltárt eltérések, hibás esetek, hiányosságok 45,4%-ára küldtek írásbeli felhívást az érintett önkormányzatok, többcélú kistérségi társulások részére. A kibocsátott írásbeli fel- 13
25BI. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK hívások száma összefüggött a felülvizsgálatra rendelkezésre álló időtartammal. A 2007. évi központi költségvetés tervezéséhez a normatív állami hozzájárulások, a normatív kötött felhasználású támogatások mutatószám felmérésének felülvizsgálatára rendelkezésre álló időtartam nem tette lehetővé az Áht-ban foglalt eljárási rend betartását, az írásbeli felhívások kibocsátását. Azoknál a feltárt hibás eseteknél, amelyeknél írásbeli felhívást nem bocsátottak ki, telefonon egyeztették az eltérések okait. Az igazgatóságok az előzetes felülvizsgálat során a normatív állami hozzájárulások, a normatív kötött felhasználású támogatások lemondásával és pótlólagos igénylésével kapcsolatban jellemzően adatmódosításra irányuló felhívást, míg az állami támogatások további jogcímeinél hiánypótlással összefüggő felhívást bocsátottak ki. Az igazgatóságok a 2006. évben helyszíni vizsgálatot nem tartottak, mivel az előzetes felülvizsgálati tevékenységük eredményeként a Budapesti igazgatóság kivételével nem álltak fenn a kötelező helyszíni vizsgálat feltételei. Az önkormányzatok központi költségvetési kapcsolataiból származó forrásai igénybevételének előzetes felülvizsgálati tevékenysége eredményes volt, mert megakadályozta az állami hozzájárulások, támogatások jogtalan igénybevételét, ennek érdekében az igazgatóságok az állami hozzájárulásoknál, támogatásoknál elvégezték a jogtalan igénybevétel kiszűrésére irányuló felülvizsgálatot, a felülvizsgálatot az állami támogatás, hozzájárulás jogtalan igénybevételének megakadályozására alkalmas módszerrel hajtották végre, a felülvizsgálat belső kontrolljai biztosították a tevékenység megfelelő elvégzését, megállapításaik realizálását a jogszabályi előírások betartásával hajtották végre. Az utólagos felülvizsgálatot az igazgatóságok több ütemben végezték. A beszámoló átvételének előkészítése, az átvétel során a kötelező egyezőségek meglétének vizsgálata, a logikai összefüggések alapján megállapítható hibák feltárása minden igazgatóságon megtörtént. Az Áht. előírása szerinti, a központi költségvetésből származó források év végi elszámolása szabályszerűségének felülvizsgálatát a tíz igazgatóság közül kilencnél a jogszabályi előírásoknak és a saját szabályozásnak megfelelően, a rendelkezésre álló adatok és saját nyilvántartások, valamint egyéb kiegészítő, az önkormányzatoktól bekért információk segítségével elvégezték. A felülvizsgálat elvégzését a közoktatási területen segítette a KIR statisztika használata, de mivel adattartalma eltér a költségvetési törvény mellékletében meghatározott normatív állami hozzájárulások és normatív kötött felhasználású támogatások jogcímeitől, ezért egyeztetésre csak részben alkalmas. A feladat elvégzésének dokumentálása mind a kilenc igazgatóságon megtörtént. Az önkormányzatok központi költségvetési kapcsolataiból származó forrásai igénybevételének utólagos felülvizsgálati tevékenysége csak részben volt eredményes, mert 14
25BI. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK az igazgatóságok a felülvizsgálatot az Áht. előírásának megfelelően, a rendelkezésre álló adatok, dokumentumok és logikai összefüggések alapján vizsgálható valamennyi jogcímre elvégezték, az Áht. előírása szerinti módszer alkalmazásával megtalálható hibákat, jogosulatlan támogatás igénybevételeket a belső kontroll biztosítása mellett feltárták, a megállapításaik realizálását a jogszabályi keretek között hajtották végre, azonban a felülvizsgálat jogszabályban meghatározott módszere nem biztosította a jogtalanul igénybe vett állami támogatások teljes körű feltárását. Az igazgatóságokon a támogatások utólagos felülvizsgálata nyomán feltárt jogosulatlan igénybevétel azonban mivel vannak olyan jogcímek, amelyek vizsgálatára csak a helyszínen megtalálható dokumentumok egyeztetése nyújt lehetőséget nem éri el a helyszíni ellenőrzés eredményességét. Ezt bizonyítja, hogy az ÁSZ-nak a 2005. évi és a 2006. évi zárszámadás keretében a normatív állami hozzájárulások elszámolásával és a normatív kötött felhasználású támogatások elszámolásával kapcsolatban végzett vizsgálata minden megyében nagyobb (összességében 18,4 százalékponttal) arányban tárt fel az előírástól eltérő igénybevételt, mint az igazgatóságok felülvizsgálata. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a pénzügyminiszter számára 1. Kezdeményezze az Áht. 64/D. kiegészítését az önkormányzatok részére biztosított költségvetési támogatások elszámolása utólagos helyszíni ellenőrzésének előírásával, valamint a helyszíni ellenőrzéshez szükséges humán erőforrás bővítés lehetőségét ezzel egyidejűleg a Kincstár részére. 2. Módosítsa a 16/2002. (IV. 12.) PM rendeletet az előzetes felülvizsgálat azonos ellenőrzési szempontok szerinti végrehajtása érdekében azzal, hogy a központi költségvetési támogatásokra vonatkozó jogi szabályozás (költségvetési törvény és az abban kapott felhatalmazás alapján kiadott miniszteri rendeletek) hatálybalépését követően a Kincstár elnöke olyan időpontban határozza meg a felülvizsgálati szempontokat, hogy a felülvizsgálat annak alapján a jogszabályokban előírt határidőre elvégezhető legyen. 3. Kezdeményezze az oktatási és kulturális miniszternél a normatív állami hozzájárulások jogcímeinek tartalma és a KIR statisztika adatai közötti egyeztetési lehetőség megteremtését. 4. Vizsgálja meg, hogy az önkormányzatok költségvetési kapcsolatokból származó forrásai igénylésénél, milyen módon és anyagi feltételek mellett lehet azt a 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozatban megfogalmazott 3. elektronikus szolgáltatási szinten megteremteni. 5. Kezdeményezze Áht. 64/A. (1) bekezdésében előírt eljárási rend módosítását, hogy annak írásbeli felhívásra vonatkozó hatálya ne terjedjen ki a normatív állami hozzájá- 15
25BI. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK rulások és a normatív kötött felhasználású támogatások mutatószám felmérésének, valamint kiegészítő igénylésének felülvizsgálatára. a Kincstár elnöke számára 1. Gondoskodjon az állami hozzájárulásokra és támogatásokra vonatkozó szabályozás változásával összhangban a 16/2002. (IV. 12.) PM rendelet 19. -ában előírtak alapján az elszámolások felülvizsgálatához a Segédlet elkészítéséről és közzétételéről. 2. Alakíttassa ki a felülvizsgálatot szolgáló közigazgatási információk, statisztikai adatok egységes adatbázisát, amellyel a felülvizsgálat azonos feltételeit biztosító adatállomány hozható létre. 3. Gondoskodjon a felülvizsgálati feladatok elvégzése és a felülvizsgálati eredmények nyilvántartásának egységes szabályozásáról az igazgatóságok feladatellátásának öszszehasonlíthatósága érdekében. 4. Gondoskodjon a Tájékoztatóhoz nyújtott adatok, információk egységes értelmezése érdekében a kitöltési útmutató tartalmának bővítéséről az utólagos felülvizsgálatok tekintetében. 5. Intézkedjen, hogy a) az igazgatóságok az Áht. 64/A. (8) bekezdésében foglaltak alapján, hatáskör hiányában ne vizsgálják felül a helyi önkormányzatok jövedelemkülönbségének mérséklését szolgáló támogatásokra és beszámításokra, valamint az azokat megalapozó iparűzési adóerő-képességre vonatkozó igényléssel és évközi adatmódosítással összefüggő adatszolgáltatásokat; b) a Tájékoztatóhoz nyújtott adatok, információk megalapozottsága érdekében az előző naptári évben végzett felülvizsgálatról a Kincstár elnökének készített összefoglaló jelentésben szolgáltatott adatok alátámasztottak, pontosak legyenek. 6. Kísérje figyelemmel, hogy a Közép-magyarországi Regionális Igazgatóság elvégezze az önkormányzatok költségvetési kapcsolatokból származó támogatásai utólagos felülvizsgálatát, egyben gondoskodjon a feladat ellátásának személyi feltételeiről. 16
II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOKKAL KAPCSOLATOS ÁLLAMI HOZZÁJÁ- RULÁSOK, TÁMOGATÁSOK IGÉNYLÉSE ÉS ÉV VÉGI ELSZÁMOLÁSA FELÜLVIZSGÁLATI TEVÉKENYSÉGÉRE IRÁNYULÓ SZABÁLYOZOTTSÁG 1.1. A Kincstár felülvizsgálatra irányuló szabályozási tevékenysége A Kincstár felülvizsgálatra irányuló szabályozási tevékenységével összefüggésben a PM rendelet és a 2007. április 1-én hatályba léptetett SzMSz tartalmazott előírást. Az ellenőrzött időszakban hatályban lévő SzMSz 5 nem rendelkezett a felülvizsgálati tevékenység szabályozásával kapcsolatos feladatokról. A PM rendelet 19. -a szerint a Kincstár elnöke 6 a felülvizsgálattal kapcsolatban a 2002. évtől Segédlet közzétételére kötelezett. A Segédlet közzétételének az volt a célja, hogy az igazgatóságok azonos szempontok és eljárási szabályok szerint végezzék a felülvizsgálatot, ezért a Segédlet tartalmazta a felülvizsgálat általános rendjét, valamint az egyes állami hozzájárulási, támogatási jogcímek felülvizsgálati szempontjait. A PM rendelet 2006. évi módosításáig 7 a Segédletet a felülvizsgálati tevékenységhez, a módosítást követően az év végi elszámolások felülvizsgálatához kellett készíteni és közzétenni. A rendelet módosítását megelőzően a Kincstár elnökének szabályozási és közzétételi feladata a teljes felülvizsgálati tevékenységre vonatkozott, amely magában foglalta az önkormányzatok központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai igénybevétele és elszámolása felülvizsgálatának szabályozását. A felülvizsgálati feladatok belső szabályozottsága ebben az időszakban a Kincstár Közleményén és a mellékletét képező Segédleten alapult. A PM rendelet 2006. évi módosítása szűkítette a Kincstár elnökének közzétételi kötelezettségét, mivel azt csak az év végi elszámolások felülvizsgálatához írta elő. A PM rendelet a módosítást követően nem tartalmazott előírást az állami hozzájárulások, támogatások előzetes felülvizsgálatának szabályozási feladataira. 5 Az ellenőrzött időszakban érvényben lévő SzMSz 2003. július 15-én lépett hatályba. Módosítására két alkalommal került sor: 2005. március 31-én, illetve 2005. április 22- én. A módosítások az Informatikai elnökhelyettes felügyelete alá tartozó szervezeti egységek szervezeti rendezésével voltak kapcsolatosak. 6 A PM rendelet a 2002. április 20-i hatálybalépésétől a 2003. július 1-től hatályos módosításáig a Segédlet megjelentetését az Államháztartási Hivatal elnökének feladataként rögzítette. 7 A felülvizsgálatra vonatkozó PM rendeletet a 2/2006. (I. 19.) PM rendelet módosította, előírásainak 2006. január 27-ei hatályba léptetésével. 17
A 2002-től a 2005-ig terjedő időszakban az állami hozzájárulások és támogatások szabályozása változása miatt a Kincstár elnöke évente a Kincstár Közleményének mellékleteként jelentette meg a Segédletet 8, amelyet az igazgatóságok felé elnöki utasításként adott ki. A Segédlet, évközi megjelentetése miatt korlátozott mértékben járult hozzá a felülvizsgálati szempontok figyelembe vételéhez. A Kincstár elnöke az adott évi Segédlet közzétételével egyidejűleg Közleményében hatályon kívül helyezte az előző évi Segédlet előírásait. A 2005. évi Segédlet tartalmazta a 2005. évben folyósított állami hozzájárulások, támogatások igénylései, pályázatai 2005. évi, valamint az év végi elszámolásuk szabályszerűségének 2006. évi felülvizsgálatához rendelt ellenőrzési szempontokat. A 2006. évben a Kincstár elnöke a PM rendelet 19. -ának előírása ellenére nem gondoskodott a 2006. év végi elszámolások szabályszerűsége felülvizsgálatához a Segédlet összeállításáról és megjelentetéséről 9, valamint ezzel egyidejűleg a 2005. évi Segédlet előírásainak a 2005. év végi elszámolások felülvizsgálatára vonatkozó ellenőrzési szempontjai kivételével hatályon kívül helyezéséről. A Kincstár elnöke a 2006. évben a 2006. évi Segédlet közzétételének elmaradása miatt nem helyezte hatályon kívül a 2005. évi Segédletnek a központi költségvetésből az önkormányzatok és a többcélú kistérségi társulások részére folyósítható állami hozzájárulások, támogatások igénybevétele felülvizsgálati szempontjait, annak ellenére, hogy a PM rendelet módosítása, illetve a megváltozott költségvetési törvényi és ágazati rendeleti szabályozás indokolta. A Kincstár elnökéhez rendelt közzétételi kötelezettség szűkítésével a központi költségvetésből az önkormányzatok és a többcélú kistérségi társulások részére folyósítható állami hozzájárulások, támogatások igényléseinek, pályázatainak felülvizsgálatára vonatkozó szabályozásról a Kincstár (szervezetén belül az Önkormányzati Főosztály), valamint az igazgatóságok gondoskodtak. A Kincstár az előzetes felülvizsgálathoz nem biztosított teljes körű szabályozást, mivel a központosított előirányzatok 29 jogcíméből csak héthez, a működőképesség megőrzésére szolgáló kiegészítő támogatásokhoz, valamint a címzett- és a céltámogatásokhoz határozta meg a felülvizsgálat szempontjait, bocsátotta az igazgatóságok rendelkezésére a felülvizsgálati lapokat. A Kincstár az állami hozzájárulások, támogatások következő jogcímeinél munkálta ki a felülvizsgálati szempontokat, állította össze a felülvizsgálati lapokat: a lakossági közműfejlesztési támogatás ellenőrzéséhez meghatározta az igénylőlapot, az elszámolási űrlapot, valamint a támogatás jogosultak részére történő eljuttatásának kimutatását; a gyermek és ifjúsági feladatok igénylésének és elszámolásának felülvizsgálatához közölte a döntéshozó szerv pályázati igazgatósága által kidolgozott pályázati beszámoló űrlapját, a pénzügyi elszámolás táblázatait és szempontjait, a szakmai beszámoló űrlapjait. A 2006. évi igénylés felülvizsgálatát segítet- 8 A Kincstár elnöke a Segédletet a 2002. évben szeptember 11-én, a 2003. évben július 17-én, a 2004. évben július 20-án, a 2005. évben szeptember 27-én tette közzé az Önkormányzatok Közlönyében. 9 A Kincstár elnöke észrevételében jelezte, hogy a 2006. évi felülvizsgálat szempontjai elkészültek, közzétételük a Kincstár honlapján 2007. szeptember végéig megtörténik. 18
te a beérkezett pályázatok nyilvántartására szolgáló formanyomtatvánnyal, a felülvizsgálati lappal, közölte a szabályszerűségi nyilatkozat és a véleményt tartalmazó továbbító levél mintáit. Az év közben megváltozott szakmai jogszabály előírásainak figyelembevételével rendelkezésre bocsátotta a megújított felülvizsgálati lapot, a szabályszerűségi nyilatkozat és a véleményt tartalmazó továbbító levél mintáit; a könyvtári és közművelődési pályázatok ellenőrzéséhez meghatározta a felülvizsgálati lapokat (a könyvtárak állománygyarapítási előirányzatának támogatására, valamint a közművelődési érdekeltségnövelő támogatásra); az ART mozihálózat fejlesztésének támogatása és a kiegészítő támogatás a nemzetiségi nevelési, oktatási feladatokhoz támogatás-igénylése felülvizsgálatának szabályozása keretében összeállította a felülvizsgálati lapot, meghatározta a szabályszerűségi nyilatkozatot, valamint a véleményt tartalmazó továbbító levél mintáit; a szakmai és informatikai fejlesztési feladatok támogatási igényeinek felülvizsgálatához részletesen bemutatta a támogatás igénylésének szabályait, átadta az igazgatóságok részére a felülvizsgálati lapot, a szabályszerűségi nyilatkozatot; a többcélú kistérségi társulások közösségi busz támogatási igényeinek felülvizsgálatához tájékoztatást adott az igazgatóságok részére a felülvizsgálati feladat végrehajtására, rendelkezésre bocsátotta a felülvizsgálati lapot; a működőképesség megőrzésére szolgáló kiegészítő támogatások jogcímeihez rögzítette az igazgatóságnál elvégzendő ellenőrzési szempontokat, a helyszíni vizsgálat szempontjait, valamint kimunkálta a felülvizsgálati lapokat; a céltámogatási igénybejelentések felülvizsgálatához rögzítette a számítógépes program által elvégzett ellenőrzéseket, a helyszíni vizsgálat szempontjait, valamint kidolgozta a felülvizsgálati lapot; a címzett támogatások koncepcióinak felülvizsgálatához összeállította a felülvizsgálati lapot. A Kincstár szabályozása során az állami hozzájárulások és támogatások igénylése és elszámolása felülvizsgálati feladatait jogcímenként határozta meg. A felülvizsgálati feladatok szabályozottságának részletezettsége biztosította a felülvizsgálat során az egyes jogcímek tartalmi sajátosságainak érvényesítését, valamint az állami hozzájárulások, támogatások jogcímenkénti igénylési és év végi elszámolási rendjével való összhangot. A Kincstár előzetes felülvizsgálattal összefüggő szabályozása nem terjedt ki az állami hozzájárulások, támogatások valamennyi jogcímére, ezért a Kincstár által nem szabályozott jogcímeknél a felülvizsgálat szervezett és ellenőrzött megvalósítása érdekében az igazgatóságok látták el a szabályozást. Az állami hozzájárulások, támogatások igénybevételének, pályázatainak felülvizsgálatára vonatkozó igazgatósági szabályozással megszűnt a szabályozás Kincstár szintű egységessége, az azonos ellenőrzési szempontok érvényesítése. Az igazgatóságok elkülönült, ugyanazon állami hozzájárulási, támogatási jogcímek igénylésének, módosításainak, pályázatainak felülvizsgálatára irányuló szabályozása szükségtelen párhuzamos munkavégzést jelentett. Az utólagos felülvizsgálatot az Áht. 64/D. (1) bekezdése szabályozza, mely szerint a helyi önkormányzatok központi költségvetésből származó, a Helyi 19
önkormányzatok támogatásai fejezetben szereplő támogatásai, hozzájárulásai év végi elszámolásának szabályszerűségét a kincstár a tárgyévet követő év végéig felülvizsgálja. A 64./D. (2)-(11) -aiban határozták meg a felülvizsgálat lefolytatásának rendjét. A Kincstár szabályozási tevékenysége során az utólagos felülvizsgálatra vonatkozóan a Segédletben meghatározta az igazgatóságoknak a nyilvántartások alapján végzett felülvizsgálat szabályait, továbbá, hogy mely esetekben van szükség kiegészítő információ kérésére, hogyan történik a beszámoló záradékolása. A Segédlet második részében a felülvizsgálat részletes szempontjait határozták meg, mely részletezettségével lehetővé tette az igazgatóságok számára az utólagos felülvizsgálat szabályszerű elvégzését. Felülvizsgálati lapot a feladat elvégzéséhez a Kincstár nem készített. A Kincstár 2007. április 1-én hatályba léptetett SzMSz-e 10 rendelkezett az előzetes és az utólagos felülvizsgálattal kapcsolatos módszertani Segédlet elkészítéséről, és a feladat szervezeti egységhez rendeléséről. A Kincstár munkaszervezetén belül a területi szervek államháztartási irodáinak feladatai között nem írtak elő szabályozási feladatot. 1.2. Az igazgatóságok felülvizsgálatra irányuló szabályozási tevékenysége A Kincstár által nem szabályozott állami hozzájárulási, támogatási jogcímeknél valamennyi igazgatóság szabályozta az előzetes felülvizsgálati tevékenységét, amelyet egy igazgatóság kivételével a felülvizsgálat szempontjait tartalmazó felülvizsgálati lapok kidolgozásával hajtottak végre. A Pécsi igazgatóságon az előzetes felülvizsgálatot vezetői utasításokkal, intézkedésekkel szabályozták. Az igazgatóságok az állami hozzájárulások és támogatások igényléseinek, módosításainak, pályázatainak előzetes felülvizsgálatához együttesen 82 darab felülvizsgálati lapot állítottak össze (illetve aktualizáltak), a legtöbbet a Tatabányai (22 darabot), a legkevesebbet a Debreceni igazgatóságon (egy darabot). A felülvizsgálati lapok soraiban rögzítették a felülvizsgálat szempontjait, az oszlopaiban a minősítés lehetséges változatait (megfelel, nem felel meg, hiánypótlásra kötelezett). A felülvizsgálat szempontjai az elvégzendő ellenőrzési feladatokat határozták meg, amelyek magukban foglalták a formai és a tartalmi ellenőrzés feladatait. A formai ellenőrzési szempontok kiterjedtek az adatszolgáltatás teljes körűségének, hitelességének vizsgálatára. A felülvizsgálat tartalmi szempontjai a kapcsolódó jogszabályi előírások, pályázati feltételek teljesítésének ellenőrzésére irányultak, magukban foglalva a számszaki és a logikai öszszefüggések ellenőrzését. Az igazgatóságok szabályozási tevékenységében jelentős feladatot képviselt a felülvizsgálati szempontok kimunkálása a központosított előirányzatok igazgatóságokon előforduló jogcímeinek ellenőrzéséhez. Az igazgatóságok által kidol- 10 A Kincstár SzMSz-ét a 7/2007. (III. 30.) PM utasítás helyezte hatályba. 20
gozott felülvizsgálati lapok 78,0 %-a, azaz 64 darab a központosított előirányzatok jogcímeinek ellenőrzését szolgálta. Az előzetes felülvizsgálathoz az igazgatóságok átvették és alkalmazták a Kincstár által időben rendelkezésre bocsátott felülvizsgálati lapokat, emellett kidolgozták a nem szabályozott jogcímekre a hiányzó felülvizsgálati lapokat. A normatív állami hozzájárulások és a normatív kötött felhasználású támogatások kiegészítő felmérésének, évközi lemondásainak, pótigénylésének, valamint a 2007. évi mutatószám felmérésének felülvizsgálatához hat igazgatóság állított össze a felülvizsgálat szempontjait tartalmazó felülvizsgálati lapokat. A működőképesség megőrzésére szolgáló kiegészítő támogatások felülvizsgálatának szabályozását a Kaposvári igazgatóság kivételével a Kincstár által rendelkezésre bocsátott felülvizsgálati lapok átvételével oldották meg. A felhalmozási célú támogatások közül a címzett és céltámogatások felülvizsgálatához a Kincstár bocsátott rendelkezésre felülvizsgálati lapot, ezért az igazgatóságok szabályozási tevékenysége a fejlesztési és a vis maior feladatok támogatása, valamint a vis maior tartalék felülvizsgálati szempontjainak meghatározására irányult. Az igazgatóságok elsősorban a felülvizsgálat szempontjait tartalmazó felülvizsgálati lapok összeállításával oldották meg a szabályozást. Egyes igazgatóságok a felülvizsgálati lapok mellett folyamatábrát, valamint folyamatábrával ellátott útmutatót is alkalmaztak (Szombathelyi, Nyíregyházi igazgatóságok), illetve a logikai és a számszerű összefüggések ellenőrzésére szolgáló segédtáblát dolgoztak ki (Tatabányai igazgatóság). Osztályértekezletekkel, vezetői utasítások kiadásával (Kaposvári igazgatóság) is segítették az előzetes felülvizsgálat azonos szempontok szerinti végrehajtását. A számítógépes program alapján felülvizsgált jogcímeknél az ellenőrzés szempontjai a program részét képezték. A Miskolci és a Tatabányai igazgatóságok teljes körűen látták el az előzetes felülvizsgálat szabályozását, mivel valamennyi az igazgatóságon előforduló jogcím azonos szempontok szerinti felülvizsgálatához biztosították a felülvizsgálati lapokat. A Budapesti, a Debreceni, valamint a Zalaegerszegi igazgatóságok az állami hozzájárulások és támogatások felülvizsgálata szabályozása keretében a jogcímek több mint felénél nem rögzítették az ellenőrzési szempontokat felülvizsgálati lapokon. Az állami hozzájárulások, támogatások azon jogcímeinél, amelyekhez az igazgatóságok nem készítettek és nem vettek át Kincstár által kidolgozott felülvizsgálati lapot, vagy vezetői intézkedések keretében nem határozták meg az ellenőrzési szempontokat nem volt biztosított a felülvizsgálat azonos szempontok szerinti végrehajtása, valamint az elvégzett felülvizsgálati feladatok tartalmának folyamatba épített vezetői ellenőrizhetősége. Az igazgatóságok a Segédletet vették alapul az utólagos felülvizsgálat szabályozásánál. Az abban megfogalmazott szempontok segítségével hat igazgatóságon felülvizsgálati lapot készítettek, tovább szabályozva és ezzel pontosabbá, egységessé téve a felülvizsgálatot, valamint áttekinthetővé és ellenőrizhetővé annak elvégzését. 21