EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2015.10.20. COM(2015) 509 final A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az 575/2013/EU rendelet 503. cikke alapján Fedezett kötvényekre vonatkozó tőkekövetelmények HU HU
JELENTÉS az 575/2013/EU rendelet 503. cikke alapján FEDEZETT KÖTVÉNYEKRE VONATKOZÓ TŐKEKÖVETELMÉNYEK HÁTTÉR A fedezett kötvények hitelintézetek által kibocsátott adósságkötelezvények, amelyeket elkülönített eszközhalmazzal (a továbbiakban: fedezeti halmaz vagy fedezeti eszközök) biztosítanak, amelyhez a kötvénytulajdonosok, mint elsőbbségi hitelezők, közvetlenül folyamodhatnak. A kötvénytulajdonosok ugyanakkor jogosultak maradnak közönséges hitelezőként a kibocsátó gazdálkodó egységgel vagy annak kapcsolt vállalkozásával szembeni követelésre azon esetleges maradványösszeg erejéig, amelyet a fedezeti eszközök felszámolásával nem egyenlítettek ki teljes mértékben. Ezt a fedezeti halmazzal és a kibocsátóval szembeni kettős követelést kettős biztosítéki mechanizmusnak nevezik. Ezen túlmenően a fedezeti halmazt kiváló minőségű eszközök, jellemzően, de nem kizárólag jelzáloghitelek és a közszektorbeli adósságok alkotják. A kibocsátó általában köteles biztosítani, hogy a fedezeti halmazban lévő eszközök értéke mindenkor legalább megfeleljen a fedezett kötvények értékének, és köteles helyettesíteni minden olyan eszközt, amely nemteljesítővé válik, vagy más módon nem teljesíti a releváns elismerhetőségi kritériumokat. A fent leírt jellemzők hozzájárulnak ahhoz, hogy a fedezett kötvények alacsony kockázatú adósságinstrumentumok legyenek, és ez indokolja esetükben az 575/2013/EU rendelet (a továbbiakban: a tőkekövetelmény-rendelet) 129. cikkében meghatározott kedvezményes szabályozói tőkekövetelmények alkalmazását. A 129. cikk alá tartozónak minősülő fedezett kötvényekbe befektető hitelintézetek számára engedélyezett, hogy alacsonyabb szintű szabályozói tőkét tartsanak ezen instrumentumokhoz kapcsolódóan, mint ami egyébként alkalmazandó lenne az előre sorolt fedezetlen banki adósságra (például 10 %-os kockázati súly 1. hitelminőségi besorolású fedezett kötvény esetében, szemben az ugyanazon besorolású hitelintézettel szembeni, más típusú közvetlen kitettségre alkalmazandó 20 %-kal). Ezekre az összehasonlítva alacsonyabb tőkekövetelményekre a tőkekövetelmény-rendelet kedvezményes kockázati súlyokként hivatkozik. Ezek a kedvezményes kockázati súlyok azonban csak a minősített fedezett kötvényekre alkalmazhatók, vagyis azokra, amelyeket a tőkekövetelmény-rendelet 129. cikkében meghatározott kiváló minőségű eszközök fedeznek. A fedezeti halmazok többek között a francia Fonds Communs de Creances (a továbbiakban: FCC-k) által kibocsátott minősített előre sorolt részjegyeket, vagy azzal egyenértékű értékpapírosított eszközöket tartalmazhatnak a fedezett kötvény fennálló kibocsátási összegének legfeljebb 10 %-áig, és ettől a korláttól az illetékes hatóságok a tőkekövetelmény-rendelet 496. cikkének megfelelően 2017. december 31-ig eltérhetnek. A tőkekövetelmény-rendelet 503. cikke megbízza a Bizottságot azzal, hogy készítsen jelentést a társjogalkotók számára a fedezett kötvények tőkekövetelmény-rendelet szerinti szabályozóitőke-kezeléséhez kapcsolódó számos témáról, figyelembe véve az Európai Bankhatóság (a továbbiakban: EBH) által az uniós fedezett kötvényekre vonatkozó keretszabályozásokról és tőkekezelésről szóló jelentése (Report on EU Covered Bond Frameworks and Capital Treatment, a továbbiakban: az EBH-jelentés) 10. szakaszában meghatározott témákkal kapcsolatban tett ajánlásokat. 2
1. PONT: MEGFELELŐEK A KEDVEZMÉNYES KOCKÁZATI SÚLYOK A FEDEZETT KÖTVÉNYEK ESETÉBEN? A tőkekövetelmény-rendelet 503. cikkének (1) bekezdése alapján a Bizottságnak jelentést kell készítenie arról, hogy a tőkekövetelmény-rendelet 129. cikkében rögzített kedvezményes kockázati súlyok és a 336. cikke (3) bekezdésében foglalt, az egyedi kockázatra vonatkozó szavatolótőke-követelmények megfelelőek-e a minősített fedezett kötvények számára, tekintettel a fedezeti eszközök különböző típusaira, a fedezeti halmaz átláthatóságának mértékére és a fedezettkötvény-kibocsátásoknak a kibocsátó biztosítékkal nem fedezett hitelezőire gyakorolt hatására (megterhelt eszközök). A kedvezményes kockázati súlyok megfelelőségét érintő általános kérdés kapcsán az EBH azt a véleményt adta, hogy az uniós fedezett kötvények nemteljesítéssel, illetve veszteséggel kapcsolatos jó múltbeli teljesítménye, a fedezett kötvényekre vonatkozó szabályozási keretekbe ágyazott kettős biztosítéki elv [..], a speciális állami felügyelet [..] és a tőkekövetelmény-rendelet 129. cikke szerinti minősítési kritériumok megléte miatt az EBH a tőkekövetelmény-rendelet 129. cikkében meghatározott, kedvezményes kockázati súlyozást alkalmazó kezelést elvben megfelelő prudenciális kezelésnek tartja 1. A fentiekre tekintettel a Bizottság a következő megállapításokat teszi a tőkekövetelményrendelet 503. cikkének (1) bekezdésével összhangban: noha a tagállamok kormányainak azon döntése, hogy támogatnak vagy akár megmentenek bizonyos fedezettkötvény-kibocsátókat, hozzájárulhatott a formális nemteljesítések teljes elmaradásához, a Bizottság elismeri, hogy az európai fedezett kötvények általános hitelteljesítménye igen szilárd volt a közelmúltbeli piaci stresszhelyzetekben 2008 és 2012 között, különösen más pénzügyi instrumentumokhoz (konkrétan az eszközfedezetű értékpapírokhoz) képest. Az eurorendszer-beli három fedezettkötvény-vásárlási program szintén fontos szerepet játszott az európai fedezetkötvény-piac likviditásának biztosításában; az EBH-jelentésből kiderül, hogy a kettős biztosítéki elvet hatékonyan beágyazták a tagállamok fedezett kötvényekre vonatkozó, a 2009/65/EK irányelv 52. cikkének (4) bekezdésében meghatározott követelményekkel összhangban lévő jogszabályaiba, mely jogszabályok nagymértékben követik a tőkekövetelmény-rendelet 129. cikkében meghatározott hitelminőségi, kockázatvállalási és átláthatósági előírásokat. Jóllehet a fedezett kötvényekre vonatkozó jogszabályok e rendelkezések által elért harmonizációjának mértéke csak közvetett és általános volt, a Bizottság elismeri, hogy ennek ellenére hozzájárult a teljes piac pénzügyi stabilitásának erősítéséhez és olyan minőségi referencia létrehozásához, amelyre a befektetők támaszkodhatnak. Ennek megfelelően a Bizottság egyetért az EBH azon ajánlásával, hogy a tőkekövetelményrendelet 129. cikkében jelenleg meghatározott kedvezményes kockázati súlyok és a 336. cikkének (3) bekezdésében foglalt, az egyedi kockázatra vonatkozó szavatolótőkekövetelmények a minősített fedezett kötvények számára továbbra is megfelelő prudenciális kezelést jelentenek. A fentiek sérelme nélkül az EBH-jelentés rámutat, hogy a tagállamok fedezett kötvényekre vonatkozó jogszabályai elég jelentősen eltérnek egymástól bizonyos alapvető technikai, 1 EU COM 1. ajánlás (lásd az EBH-jelentés 148. oldalát). 3
különösen a szóban forgó instrumentumok biztonságára és átláthatóságára vonatkozó szempontok terén. Annak érdekében, hogy indokolható legyen a kedvezményes prudenciális kezelés folyamatos fennállása, az EBH azt ajánlja, hogy a jelentésben meghatározott bevált gyakorlatok elvei alapján közelítsék jobban a tagállamok fedezett kötvényekre vonatkozó jogszabályait. Ezt a konvergenciát nem lehet elérni kizárólag a tőkekövetelmény-rendelet 129. cikkében meghatározott minősítési kritériumok módosításával, mivel a cikk hatóköre a szóban forgó instrumentumok egy részének prudenciális kezelésére korlátozódik. A Bizottság ezért a fedezett kötvényekkel foglalkozó célzott konzultációs anyag segítségével ki kívánja kérni az érdekeltek véleményét a fedezett kötvényekre vonatkozó integrált uniós keret alkalmasságáról és formájáról, amint azt február 18-án a tőkepiaci unióról szóló zöld könyvben bejelentette. A tőkekövetelmény-rendelet 503. cikkének (2) bekezdésében meghatározott konkrét kérdésekkel kapcsolatban a Bizottság a következő megállapításokat teszi: a kedvezményes kockázati súlyokat továbbra is egységesen kell alkalmazni minden minősített fedezett kötvényre, az eszközosztályok vagy a kezdeményezés helye szerinti tagállamok közti megkülönböztetés nélkül. A Bizottság mindazonáltal szeretné megvitatni az érdekeltekkel, hogy helyénvalóak lennének-e a következők: i. a tőkekövetelményrendelet 129. cikkében meghatározott magas szintű feltételek felváltása átfogóbb minősítési kritériumokkal és ii. a nem pénzügyi tevékenységeket finanszírozó hitelekkel biztosított fedezettkötvény-szerű struktúrákat alkalmazó biztosított instrumentumok elismerése egy feltételezett európai jogi/szabályozási keret céljára (lásd e jelentésben a 2. pontot); a tőkekövetelmény-rendelet 129. cikkében foglalt elismerhetőségi kritériumok részét képező, a befektetőkre vonatkozó közzétételi követelményeket e pillanatban nem indokolt megváltoztatni. Mindazonáltal a Bizottság ki kívánja kérni az érdekeltek véleményét az európai fedezett kötvényeknek és azok mögöttes fedezeti eszközeinek a hitel-, piaci és likviditási kockázatával kapcsolatban a kibocsátókra vonatkozó részletes és következetes közzétételi követelmények alkalmazásának helyénvalóságáról és módjáról; azon kockázatokat figyelembe véve, amelyeknek a kibocsátó intézmény többi hitelezője ki van téve, e pillanatban nem indokolt a tőkekövetelmény-rendelet 129. cikkének módosítása. Noha a fedezettkötvény-tulajdonosok javára megterhelt eszközök hatással vannak a kibocsátó többi hitelezője által viselt kockázatra, ezt a kérdést a 2014/59/EU irányelvben (a bankok helyreállításáról és szanálásáról szóló irányelv) meghatározott, a szavatolótőkére és a leírható, illetve átalakítható kötelezettségekre vonatkozó minimumkövetelmény (MREL) révén kezelték, a felügyeleti hatóságok és a makroprudenciális hatóságok pedig továbbra is figyelemmel kísérik. 2. PONT: MEGFELELŐEK A KEDVEZMÉNYES KOCKÁZATI SÚLYOK A LÉGIJÁRMŰ-FEDEZETŰ HITELEK ESETÉBEN? A tőkekövetelmény-rendelet 503. cikke (3) bekezdésének első része alapján a Bizottságnak jelentést kell készítenie arról, hogy a légijármű-fedezetű hitellel (légi járműre bejegyzett jelzálogjog fedezetével) biztosított fedezett kötvények bizonyos feltételek mellett tekinthetőke a tőkekövetelmény-rendelet 129. cikke értelmében elismert eszköznek. A fedezett kötvények ezen típusa nem tartozik az említett cikk értelmében jelenleg elismerhetők közé. Az EBH ezzel kapcsolatban arra a következtetésre jutott, hogy az e jelentésben foglalt minőségi és mennyiségi bizonyítékok alapján az EBH úgy véli, hogy nem lenne helyénvaló a 4
légi járműre bejegyzett jelzálogjoggal fedezett hiteleket beemelni a tőkekövetelményrendelet 129. cikkében előírt, kockázati súlyozást alkalmazó kedvezményes kezelésre jogosult mögöttes eszközosztályok közé 2. Tekintettel az EBH ebben a kérdésben nyújtott elemzésére és ajánlására, a Bizottság ebben a pillanatban nem szándékozik javaslatot tenni a tőkekövetelmény-rendelet 129. cikkének olyan módosítására, amely a légijármű-fedezetű hiteleket beemelné az elismerhető eszközök közé. A Bizottság mindazonáltal ki kívánja kérni az érdekeltek véleményét a nem pénzügyi tevékenységeket finanszírozó hitelekkel (melyek közé nem csak a légijármű-, de a hajófedezetű és a kkv-hitelek is tartoznak) fedezett értékpapírok megfelelő kezeléséről. A Bizottság mindenképpen szeretné megteremteni a megfelelő egyensúlyt a fedezett kötvények és a fedezett kölcsönzés más formáinak megfelelő prudenciális kezelése, valamint az azon gazdasági növekedés jelentette potenciális haszon között, amely a szóban forgó eszközöket biztosítékként használó, fedezettkötvény-szerű technológiák segítségével a reálgazdaságnak nyújtott stabil hitelezés ösztönzéséből ered. 3. PONT: MEGFELELŐEK A KEDVEZMÉNYES KOCKÁZATI SÚLYOK A GARANCIAFEDEZET MELLETT NYÚJTOTT LAKÁSHITELEK ESETÉBEN? A tőkekövetelmény-rendelet 503. cikke (3) bekezdésének második része alapján a Bizottságnak jelentést kell készítenie arról, hogy a lakáshitellel garantált fedezett kötvények bizonyos feltételek mellett tekinthetők-e a tőkekövetelmény-rendelet 129. cikke értelmében elismerhető eszköznek. A garanciafedezetű lakáshitelek jelenleg az említett cikk (1) bekezdésének e) pontjában meghatározott elismerhetőségi kritériumok alá tartoznak. Ezzel kapcsolatban az EBH arra a következtetésre jutott, hogy a jelentésében foglalt minőségi és mennyiségi bizonyítékok alapján helyénvalónak véli a kedvezményes kockázati súlyokat alkalmazó kezelés hatókörében tartani a garanciafedezet mellett nyújtott lakáshiteleket. Mindazonáltal az EBH indokoltnak tartja, hogy a tőkekövetelmény-rendelet 129. cikke (1) bekezdésének e) pontjában jelenleg szereplő minősítési kritériumok mellett a következő kiegészítő kritériumok felvételét fontolóra vegyék: a fedezett kötvényekre vonatkozó tagállami jogi/szabályozási kereteknek nem szabad lehetővé tenniük a hitelfelvevők számára, hogy a fedezeti halmazban lévő hitelekre jelzálogjogot jegyezzenek be; a fedezett kötvényekre vonatkozó tagállami jogi/szabályozási keretek nem teremthetik meg annak jogi akadályát, hogy a fedezettkötvény-program kezelője a fedezeti halmazban lévő hitelekre jelzálogjogot jegyezzen be, olyan helyzetben, amikor a fedezett kötvény kibocsátója fizetésképtelenné válik vagy szanálás alá kerül, valamint ha a garancia bármely okból megszűnik létezni 3. A Bizottság véleménye szerint helyénvaló a minősített garanciafedezetű lakáshiteleket továbbra is elismerhető eszközökként kezelni. Ami az EBH által ajánlott kiegészítő kritériumokat illeti, az első már szerepel a tőkekövetelmény-rendelet 129. cikkében foglalt elismerhetőségi követelmények között. A Bizottság ki kívánja kérni az érdekeltek véleményét a második kiegészítő kritériumról. 2 EU COM 2-A. ajánlás (lásd az EBH-jelentés 111. oldalát). 3 EU COM 2-B. ajánlás (lásd az EBH-jelentés 123. oldalát). 5
4. PONT: A 496. CIKK SZERINTI ELTÉRÉS FELÜLVIZSGÁLATA 4.1. alpont: Az értékpapírosított eszközökkel biztosított fedezett kötvényekre vonatkozó eltérés A tőkekövetelmény-rendelet 503. cikkének (4) bekezdése alapján a Bizottságnak meg kell vizsgálnia, hogy helyénvaló-e a tőkekövetelmény-rendelet 496. cikkében meghatározott eltérés és alkalmazni kellene-e a fedezett kötvények más formáira is. Konkrét hivatkozás történik a francia FCC-k által kibocsátott előre sorolt értékjegyekre vagy az azokkal egyenrangú értékpapírosított eszközökre vonatkozó, a tőkekövetelmény-rendelet 129. cikke (1) bekezdésének d) és f) pontja szerinti 10 %-os felső határ alkalmazásától való eltérésre, amelyet az illetékes hatóságok 2017. december 31-ig engedélyezhetnek a hitelintézetek számára. Az egyértelműség érdekében az értékpapírosított eszközök -re való hivatkozás ebben a jelentésben az FCC-k által kibocsátott előre sorolt értékjegyeket is magában foglalja. Az EBH átfogó prudenciális aggályát fejezi ki az értékpapírosított eszközöknek a fent említett 10 %-os küszöböt meghaladó mértékben fedezeti eszközként való felhasználása tekintetében, főként a következők miatt: i. a fedezett kötvények és az értékpapírosított eszközök azokat fedező ügyletrészsorozata által alkotott kettős rétegű szerkezetből eredő nagyobb jogi és működési komplexitás; ii. potenciális összeférhetetlenség, mely a 496. cikk szerinti eltérés azon előírásából eredhet, hogy a fedezettkötvény-kibocsátó csoportjának egy tagja megtartja az előre sorolt értékjegyeket alátámasztó teljes első veszteségviselő ügyletrészsorozatot a kibocsátó fizetésképtelensége esetén; és iii. a fedezettkötvény-programra és a mögöttes értékpapírosított eszközökre vonatkozó átláthatósági és átvilágítási követelmények potenciális ütközése. Ezen aggályok fényében az EBH indokoltnak tartja, hogy a tőkekövetelményrendelet 496. cikkében jelenleg előirányzott, az előre sorolt értékjegyekre vonatkozó 10 %-os felső határtól való eltérés 2017. december 31-e után megszűnjön 4. Jóllehet az értékpapírosított eszközöket is magában foglaló kettős réteg ezeket a struktúrákat viszonylag kevésbé átláthatóvá, kockázatmérséklési szempontból pedig nehezebben kezelhetővé teszi az egyrétegű struktúrákhoz képest, de egyszerű és átlátható struktúrák alkalmazásával esetleg eloszlatható néhány, az EBH által kifejezett aggály. A Bizottság meg kívánja vitatni az érdekeltekkel az értékpapírosított eszközök fedezeti eszközként való elismerhetőségének tágabb kérdését, a rájuk alkalmazandó kritériumokat és korlátokat, valamint a Bizottság egyszerű, átlátható és szabványos értékpapírosítással kapcsolatos, a tőkepiaci unióra irányuló projekttel összefüggő kezdeményezésével való kölcsönhatásokat. 4.2. alpont: Más fedezett kötvényekkel biztosított fedezett kötvényekre vonatkozó eltérés Az EBH megjegyzi, hogy a tőkekövetelmény-rendelet 496. cikke szerinti eltérést legalább egy tagállamban csoporton belüli fedezettkötvény-struktúrákhoz engedélyezték: ezekben az ugyanazon csoport tagjai által kibocsátott fedezett kötvényeket egy különálló jogi személy fogja össze, amely fedezett kötvényeket bocsát ki végső befektetők számára. E struktúrák kapcsán az EBH azt ajánlja, hogy a Bizottság fontolja meg, bevezethető lenne-e a tőkekövetelmény-rendelet 129. cikkébe egy olyan konkrét előírás, amely lehetővé teszi, hogy a tőkekövetelmény-rendeletnek megfelelő fedezett kötvények specifikus, csoporton belüli átadását elismerhető biztosítékként engedélyezzék. Prudenciális szempontból úgy tűnik, egy 4 EU COM 2-C. ajánlás (lásd az EBH-jelentés 128. oldalát). 6
ilyen előírás nem okozna további kockázatot, feltéve, hogy a jogalany kellőképpen integrált a csoporton belül 5. A Bizottság elismeri, hogy a más fedezett kötvényeket biztosító fedezett kötvényeket magukban foglaló struktúrák nem vetik fel ugyanazokat a komplexitási problémákat, mint az értékpapírosított eszközökkel fedezett ügyletek, mivel az ügylet mindkét rétegében megtalálható fedezett kötvények jellemzői között valószínűleg nagyobb az összhang. Emellett külön érdemes lehet a különböző kibocsátóktól származó fedezett kötvényeket általánosságban fedezeti eszközként összevonni, nem csak csoporton belüli finanszírozási célokra. Az ilyen típusú struktúrákat például rendszerint arra használták fel több tagállam kisebb fedezettkötvény-kibocsátói, hogy fedezeti halmazaik nagyobb kombinált mérete révén növeljék a kibocsátási mennyiséget, és így jobb gazdasági feltételek mellett lépjenek a tőkepiacokra, mint amelyeket az egyes kibocsátók egyedül elértek volna. Ennek megfelelően a Bizottság további konzultációt kíván folytatni az érdekeltekkel a más kibocsátók által kezdeményezett vagy kibocsátott fedezeti eszközöket összevonó fedezettkötvény-struktúrák megfelelő jogi és szabályozási kezeléséről. E vita részének tekintendők a jelenleg használt, csoporton belüli finanszírozás céljára kibocsátott fedezett kötvényeket magukban foglaló struktúrák. KÖVETKEZTETÉSEK 1 3. pont A Bizottság ebben a szakaszban nem javasolja a tőkekövetelmény-rendelet 129. cikkének módosítását az 1 3. pontban említett kérdésekkel kapcsolatban. Nem lenne érdemes egy ilyen módosítást azelőtt elindítani, hogy az érdekelt feleknek lehetőségük lett volna véleményezni a konzultációs anyagban bemutatott releváns szakpolitikai alternatívák mindegyikének viszonylagos hasznosságát. A kapott visszajelzések értékelését követően a Bizottság jogalkotási javaslatot nyújthat be a tőkekövetelmény-rendelet 129. cikkének célzott módosításáról, vagy a fedezett kötvényekre vonatkozó kerettel való felváltása esetén a hatályon kívül helyezéséről. 4. pont A Bizottság megvárja az érdekeltek konzultációs anyagra adott visszajelzéseit annak eldöntéséhez, hogy a 496. cikk szerinti eltérés megszüntetése, állandóvá tétele vagy egy a fedezett kötvényekre vonatkozó olyan kerettel való felváltása lenne-e helyénvaló, amely előírásokat tartalmazhat az értékpapírosított eszközökkel biztosított fedezettkötvénystruktúrákra vonatkozóan. Ugyanez érvényes a 496. cikk szerinti eltérésnek a fedezett kötvények más formáira, konkrétan a 4.2. alpont alatt említett összevont fedezettkötvény-struktúrákra való alkalmazásának kérdésére is. 5 Lásd a lábjegyzetet az EBH-jelentés 128. oldalán. 7