LES VILLES EN HONGRIE, OU L URBANISME EN TRANSITION Etude sur les compétences de l Etat hongrois en matière d urbanisme, de construction et de logement Cette étude a été réalisée par Hélène Blais et Zsuzsa Szeszler (Bati International). Nous remercions tout spécialement Gábor Paksy, Directeur Généal de VÁTI; Gábor Aczél, ancien architecte en chef de la mairie de Budapest, président de l Association des Urbanistes et Directeur Général de la SCET Hongrie, Gábor Horváth, architecte en chef de Veszprém, et Krisztina Keresztély, qui a fait une thèse de doctorat sur l urbanisme à Budapest. Budapest, Juillet 2000 1
Préface Le changement de régime de 1989 a entraîné en Hongrie des changements politiques rapides, comme dans les autres pays d'europe centrale. Pour le législateur, l'exercice de la démocratie face aux soudaines mutations économiques s'est avéré une lourde tâche. La présente analyse peut être considérée comme un état des lieux des politiques urbaines, du logement et de la construction en Hongrie. Elle examine la nature des instruments dont a disposé l'etat pour maîtriser le développement de ces différents secteurs, tout au long de la décennie écoulée. Cette étude décrit l'héritage du passé et les phénomènes visibles et invisibles des transformations sociales. Le lecteur trouvera des informations sur les différents liens entre les décisions concernant le développement du territoire au niveau national et régional, ainsi que les lois et règles qui régissent le développement urbain, la politique du logement et de la construction. Environ 80% de l'économie hongroise ont été transférés au secteur privé. Cette évolution rapide a provoqué des bouleversements profonds dans l'environnement bâti. L'étude montre quels sont les problèmes d'occupation des sols auxquels sont confrontées les villes hongroises, et quelles sont les caractéristiques principales du marché immobilier. Un chapitre particulier traite de la capitale et des problèmes spécifiques à l'agglomération de Budapest. L'étude documentaire est complétée par une bibliographie très riche sur les questions de développement urbain, de la politique du logement et de la construction en Hongrie et dans d'autres pays d'europe centrale. J'ai plaisir à recommander cette étude, publiée en français et en hongrois, à tous ceux qui sont intéressés par la situation hongroise en matière d urbanisme, de construction et de logement. Gabor PAKSY Directeur Général du VÁTI 2
Table des matières INTRODUCTION...5 A. Les villes en Hongrie, quelques faits... 5 B. Le développement urbain et l'héritage communiste... 6 Les villes hongroises pendant la période communiste...6 La centralisation comme principe de planification...7 C. La transition et ses conséquences sur les politiques urbaines... 8 I. L'URBANISME ET LES POLITIQUES URBAINES AUJOURD'HUI : PRINCIPES, CADRE LÉGAL, PROBLÈMES...10 A. LA LOI SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES...10 Répartition des compétences d'après la loi sur les collectivités....11 Subsistance du contrôle de l'etat...12 Autonomie financière et fiscalité locale...13 Évaluation...14 B. LE RÔLE DE L'ETAT : AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET POLITIQUE URBAINE...15 C. LES LOIS SUR LA CONST RUCTION (1996-1999) : DES OUTILS OPÉRATIONNELS POUR UNE POLITIQUE URBAINE?...18 II. LE LOGEMENT ET LA CONSTRUCTION...23 A. LE LOGEMENT...23 La privatisation des logements et ses conséquences...23 Une politique du logement?...25 Les principes...25 Une politique de financement du logement...26 Prêts et aides au logement...26 Des mesures en faveur du logement social?...28 B. LA CONSTRUCTION...30 L'influence de la construction et de la propriété commerciale, le rôle des investissements étrangers dans la construction...32 Les bureaux...33 Le boom des centres commerciaux....34 III. L'URBANISME EN PRATIQUE. QUELQUES CAS D'AMÉNAGEMENTS URBAINS...36 APPLIQUER LA LOI : MISE EN PRATIQUE ET PROBLÈMES, L EXEMPLE DE VESZPRÉM...36 QUELQUES CAS...38 Le problème de la reconversion des villes industrielles...38 Ózd...38 Le développement touristique et la préservation du patrimoine historique...39 Köszeg...39 Tourisme commercial et développement...40 Le plan de structure de Komàrom...40 L'introduction des processus démocratiques dans la planification urbaine...41 Szolnok...41 IV. L'URBANISME BUDAPESTOIS...43 A. FONCTIONNEMENT ET RÉP ARTITION DES COMPÉTENCES...44 Budapest, les arrondissement et les communes agglomérées...45 Le contrôle de l'etat...47 la fiscalité locale budapestoise...48 B. LA PLANIFICATION URBAINE À BUDAPEST...49 C. LA POLITIQUE DU LOGEMENT : ENTRE ETAT, MAIRIE ET ARRONDISSEMENTS...51 D. LA CONSTRUCTION DANS LA CAPITALE...53 Les grands équipements...54 BIBLIOGRAPHIE...57 BIBLIOGRAPHIE EN ANGLAIS ET EN FRANÇAIS...57 Ouvrages généraux sur l Europe Centrale...57 3
Sur la Hongrie...58 Sur Budapest...59 Complément : études de cas dans d autres pays d Europe centrale...60 BIBLIOGRAPHIE EN HONGROIS...63 QUELQUES SITES SUR INTERNET...73 TABLEAU 1: TYPOLOGIE DES OCCUPANTS DE LOGEMENTS (EN MILLIERS)...24 TABLEAU 2 : NOMBRE DE CONSTRUCTIONS POUR 1000 HABITANTS, 1990-1998, BUDAPEST, AGGLOMÉRATION, HONGRIE...31 TABLEAU 3 : NOMBRE DE LOGEMENTS CONSTRUITS EN 1991 ET 1998, PAR MAÎTRES D'OEUVRE...32 TABLEAU 4 : PARC DE LOGEMENTS ET CONSTRUCTION, À BUDAPEST ET EN HONGRIE...54 TABLEAU 5 : LE RYTHME DE LA CONST RUCTION DES LOGEMENT S...54 4
Introduction A. Les villes en Hongrie, quelques faits Le territoire hongrois compte 218 agglomérations ayant le statut de villes 1, dans lesquelles vivent les deux tiers de la population hongroise (6 sur 10 millions d habitants). Mais le caractère d'urbanité, considéré selon les critères occidentaux, est essentiellement le fait de la capitale. Budapest regroupe 1,8 millions d'habitants sur son territoire administratif, soit 20 % de la population du pays (et 2,5 millions d'habitants avec son agglomération), alors que la deuxième ville, Debrecen, n'en rassemble que 210 000. La plupart des villes hongroises sont des petites villes 2, et la place de la capitale est considérable au niveau national. Budapest est aussi la seule ville du territoire à avoir un rayonnement international. L importance de la capitale conduit certains à parler de Budapestország 3, ou pays-budapest, expression qui dit bien la polarisation intense sur la ville nationale. Tous les réseaux de transport convergent vers Budapest et le réseau autoroutier est constitué de branches inachevées à partir de la capitale. Une seule autoroute, celle de Vienne, a son tracé complet, les autres s'arrêtant à quelques dizaines de kilomètres de Budapest. Les principales villes du pays ne sont donc pas reliées à la capitale par des autoroutes. A l'échelle du pays, on constate certaines différences régionales, même si les villes sont globalement réparties sur tout le territoire. Dans l'ouest et le nord (zone de collines et petites montagnes), les villes sont petites et proches les unes des autres, alors que dans la plaine de l'alföld, elles sont un peu plus importantes et plus espacées. La décroissance de la population hongroise a des répercussions sur le développement des villes, et notamment sur les politiques de logement. Depuis 1981, la mortalité est supérieure à la natalité, et les plus de 60 ans sont aujourd'hui plus nombreux que les moins de 14 ans. La situation démographique (-48 000 personnes par an en 1999) est cependant meilleure dans les villes que dans les campagnes. 1 Le nombre d habitants n est pas déterminant. La ville n est pas une catégorie administrative en Hongrie, et le label ville est en fait attribué sur dossier, aux communes qui ont un rôle régional et qui sont dotées d infrastructures suffisantes. 2 Soit, pour les principales villes : Miskolc : 190 000, Szeged : 180 000, Pécs : 173 000. 3 Voir Lengyel László, Budapestország mítoszai, dans Urbanisztika 2000, pp. 111-117. 5
B. Le développement urbain et l'héritage communiste. Les villes hongroises pendant la période communiste La structure des villes et les réseaux urbains actuels portent encore largement les traces du développement urbain pendant la période communiste. Les principes de base ont été ceux de la planification centrale et de la propriété de l'etat. Les villes n étaient alors qu'un objet parmi d'autres, qui relevait donc entièrement des compétences de l'etat central. Cependant, et tout en respectant ces principes, la Hongrie présente un cas particulier parmi les anciens pays communistes, et l'on peut grossièrement identifier deux phases politiques qui ont eu des répercussions différentes sur les problèmes de l'urbanisme et du logement. De 1945 à 1968, la Hongrie s est développée sur le modèle soviétique. La priorité a été donnée à l'industrie lourde, considérée comme le moteur du développement régional, et, par voie de conséquence, du développement urbain. Des villes ont alors été construites ex-nihilo dans les régions industrielles, et notamment le long de la chaîne des montagnes centrales (c'est-à-dire là où se trouvaient les matières premières. Une seule ville, consacrée à la métallurgie et alimentée par des matières premières importées d'urss, a été créée au bord du Danube, Sztalinváros, aujourd'hui Dunaújváros). Ces villes, bâties en fonction des intérêts uniques de l'industrie lourde, selon les normes de construction soviétiques, souffrent aujourd'hui de problèmes de reconversion, dans des environnements extrêmement pollués. Pendant cette période, par principe d'égalitarisation et d'uniformité, l'industrialisation et la croissance de Budapest ont été volontairement freinées. De 1968 jusqu'à la fin des années 1980 se distingue un modèle propre hongrois, caractérisé par une certaine libéralisation, et une volonté affichée d'améliorer les niveaux de vie et les infrastructures. La dernière ville nouvelle socialiste a été construite à la fin des années 1960, pour l'industrie pétrochimique et non plus métallurgique (Leninváros, aujourd'hui Tiszaújváros). Dans les années 1970, l'accent a été mis sur le développement des villes de province, et notamment des sièges de département. Cette période est aussi celle où ont été construits les grands ensembles, selon un même principe de modernisation et d'amélioration des cadres de vie, dans une architecture fonctionnelle et monumentale, en fonction de la standardisation définie à l'échelle du pays. Ces ensembles constituent aujourd'hui des quartiers en voie de dégradation dans les banlieues des villes hongroises 4. Parallèlement, dès la fin des années 1960, l'etat hongrois a autorisé la propriété privée et la construction de logements par des particuliers, individuels ou réunis en copropriétés. Dans les années 1980, le développement rapide de la propriété privée et l'ouverture limitée à l'économie de marché a amorcé une nouvelle période, interrompue par les changements radicaux de 1989. 4 Mais dont les logements, contrairement au cas français, sont toujours occupés en partie par les classes moyennes, auxquelles ils avaient été destinés à l époque de leur construction. 6
La centralisation comme principe de planification En matière de planification urbaine, la période communiste peut donc être caractérisée par les termes de centralisation et de hiérarchie. L'Etat avait toute compétence en matière urbaine. Il existait alors une planification aux niveaux national, régional, urbain et intra-urbain. Au niveau régional, les objectifs étaient entièrement déterminés par les besoins de l'activité économique, définis dans le cadre du COMECON. A cette planification régionale s'ajoutait des plans de développement d'agglomérations, visant essentiellement à maîtriser et contrôler le processus d'urbanisation. En fait, le rôle de la planification était de régler spatialement les objectifs des plans de développement économique, et il n'y avait pas de politique urbaine, au sens occidental du terme 5. Ainsi, dans les premières décennies du régime communiste, l'accent a été mis sur l'industrialisation massive, et des villes ont donc été créées en zone rurale en fonction des besoins de ces nouveaux sites industriels. Le principe directeur était l'idée d'égalisation, et la volonté de créer une société urbaine moderne, offrant les mêmes avantages à tous les citoyens. A partir des années 1960, les objectifs ont été revus en prenant en compte les besoins d une société de consommation, mais la centralisation est restée le principe de base, et a défavorisé, de fait, les centres secondaires du pays. La planification urbaine se faisait en fonction de plans rigides, suivant les principes d'un zonage strict réglant l'attribution de terrains pour les nouveaux logements et pour les constructions industrielles. Durant cette période, afin de contrebalancer la croissance de Budapest, un projet d'investissement sur cinq pôles de croissance est lancé : Miskolc, Debrecen, Szeged, Pécs et Györ ont ainsi été désignés comme contrepoids à la capitale macrocéphale. En 1968, le Nouveau Mécanisme Economique a introduit une certaine décentralisation dans la décision, et une plus grande flexibilité dans la planification au niveau local. La loi des Conseils de 1971 a donné un début d autonomie aux collectivités locales. Et, parallèlement, dans le milieu des années 1970, toujours dans une volonté de rééquilibrage, quelques expériences de décentralisation ont été tentées en Hongrie (alors que la Tchécoslovaquie, par exemple, conservait une planification très rigide). En 1971, le gouvernement a adopté un plan de développement du réseau urbain. Le plan prévoyait le développement des structures urbaines jusqu'en l'an 2000, et était basé sur le modèle hiérarchique des places centrales. Neuf catégories hiérarchiques avaient ainsi été établies, le rang étant déterminé par les fonctions du centre pour sa région. En fait, seuls les centres les plus importants ont reçu des financements, et le résultat a été la croissance des grandes villes, d'une part, et la dépopulation des villages, de l'autre. En 1985, un nouveau plan prévoyait de remédier à cet état des choses en favorisant le développement rural. Mais les déséquilibres territoriaux n'ont pas été résorbés. 7
Ainsi, de 1945 à 1989, malgré quelques évolutions, il apparaît que l'etat a centralisé pratiquement tous les instruments de l'aménagement et de la politique urbaine. Il détenait la propriété foncière, décrétait la planification, répartissait les financements et contrôlait la construction. L'urbanisation socialiste, telle qu'elle apparaît en Hongrie, comme dans les autres pays du bloc, est marquée par une très forte industrialisation et un certain inachèvement, dans la mesure où les infrastructures manquent. A l'échelle du pays, on constate une moindre diversité urbaine que dans les pays capitalistes. Une construction de mauvaise qualité, la pauvreté des matériaux et la répétition de formes architecturales assez monotones (selon les recommandations du bureau d'étude étatique d"architecture-type") caractérisent beaucoup d'immeubles construits dans les villes hongroises au cours des années 1960 et 1970. En même temps, un certain nombre de villes détiennent un patrimoine historique qui, s'il n'a pas été entretenu, n'a pas été détruit non plus. Ainsi, beaucoup de centres urbains, dans tous le pays, conservent un caractère architectural qui évoque l'empire des Habsbourg. A Budapest, la présence de nombreux bâtiments publics construits au temps de la double monarchie a limité les constructions monumentales de style stalinien. En Hongrie, il apparaît donc que la période communiste a finalement moins transformé les villes qu'ancré des habitudes de gestion et de planification qui posent problème dès lors que le régime a changé. C. La transition et ses conséquences sur les politiques urbaines Deux aspects essentiels de la transition jouent un rôle déterminant dans l'urbanisme hongrois depuis 1989. Le changement de régime implique une démocratisation en rupture totale avec le centralisme qui a prévalu à toutes les décisions en matière d'urbanisme et de logement pendant les quatre décennies précédentes. Les compétences des différents niveaux ont dû être redéfinies. En même temps, le passage à l'économie de marché a bouleversé fondamentalement les règles du développement urbain. Aujourd hui, le rôle de l'etat ne subsiste que dans l'éducation, la santé et l'administration. Dans tous les autres domaines, la transition est marquée par une volonté de redistribution des compétences. L'annulation des anciennes institutions a été immédiate, mais leur remplacement est plus lent, et se fait souvent de manière chaotique. Cela est particulièrement vrai du domaine de la planification, qui a été considérée avec suspicion, et souvent comme en contradiction avec une économie de marché. En matière de politique urbaine, la question se pose de la même manière dans tous les anciens pays soviétiques, avec une tendance première à la libéralisation sans frein. En Hongrie, on a opté pour une planification circonstancielle et au niveau municipal plutôt que pour des visions stratégiques à long terme. A la planification urbaine locale s'ajoute de plus une nouvelle planification stratégique visant à donner les moyens économiques d'un développement local. Depuis 1989, le rapport entre public et privé s'est radicalement modifié. Après la privatisation, 5 Sykora, 1999 8
le changement fondamental a été dans le développement de la propriété privée (qui existait déjà légalement en Hongrie depuis 1968), et dans l'ouverture du marché aux étrangers. Les villes (et les régions dans le cadre européen) sont devenues les lieux privilégiés des investissements. De fait, c est désormais le secteur privé qui oriente le développement territorial, et non plus la planification. Cette transition rapide ne se fait pas sans poser de problèmes. Les inégalités, qui existaient déjà, ont augmenté avec le déclin rapide des régions industrielles, et l inégale répartition des investissements étrangers, qui se font aujourd'hui essentiellement dans la capitale (ainsi que dans les zones frontalières occidentales et le long des axes principaux de communication). Outre la privatisation et le transfert des compétences à des niveaux locaux, qui sont les données fondamentales de la transition, en matière d'urbanisme, de logement et de construction, la période 1990-2000 est marquée par une certaine dérégulation, de nombreux réajustements et une politique urbaine très timide, alors que des problèmes circonstanciels (le financement du logement, la protection de l'environnement dans les villes) commencent tout juste à être intégrés dans le débat politique. 9
I. L'URBANISME ET LES POLITIQUES URBAINES AUJOURD'HUI : PRINCIPES, CADRE LÉGAL, PROBLÈMES La Hongrie, parmi les autres pays d Europe Centrale, présente la particularité d'avoir connu des changements avant 1989, dont certains touchent à la décentralisation et à la revalorisation des communes. Le pays a en effet expérimenté des réformes graduelles, une certaine décentralisation des prises de décision, et un rôle quantitativement faible, mais cependant non négligeable, du secteur privé depuis 1968. Au lendemain du changement, la planification centralisée a été rejetée en bloc. Aucune politique urbaine n'est alors à l'ordre du jour, les priorités de la reconstruction réglementaire étant ailleurs. Les mécanismes du marché accroissent les disparités régionales, 80 % des investissements occidentaux étant concentrés à Budapest. C'est par l'instauration d'une planification régionale, élaborée à partir de 1995, qu'apparaissent les premières données d'une politique urbaine. Auparavant, l'etat semble s'être dégagé de toutes compétences en matière d'urbanisme et de logement, ces questions n'étant pas considérées comme des instruments politiques prioritaires. Le cadre légal des interventions en ce domaine est déterminé par la loi sur les collectivités locales de 1990. Cette loi fonde, entre autres, les possibilités d'interventions en matière urbaine. Le contexte en explique l'origine : en Europe centrale, après 1989, des lois ont été rédigées suivant les principes de la Charte Européenne des Collectivités locales. Face au système centralisateur communiste est apparue la volonté de faire disparaître la forte hiérarchie entre les différents niveaux de la gestion, et de mettre en relief l'élément de base, la commune. Celle-ci a reçu une autonomie et une compétences large. En revanche, le niveau intermédiaire de la hiérarchie, celui des départements (au nombre de 19 en Hongrie), qui étaient les organes décentralisés du parti communiste, a perdu toute légitimité avec le changement, et ses compétences ont été volontairement limitées. Dans tous les anciens pays socialistes, la transition a donné naissance aussi à un grand nombre de communes (par séparation des communes agglomérées pendant la période communiste). En Hongrie, elles ont vu leur nombre doubler, pour passer à 2920. La commune est donc au centre du système politique hongrois, et le rôle de l'etat en matière d'urbanisme n'apparaît, à l'heure actuelle, que par défaut, ou en négatif, par rapport à celui de ces communes. C'est pourquoi il convient de présenter d'abord cette loi dans le cadre de l'examen des compétences des différents niveaux politiques et administratifs en matières d'urbanisme. A. la loi sur les collectivités locales La loi XVI/1990 sur les collectivité locales souligne le droit constitutionnel des citoyens des communes, des villes, des arrondissements de Budapest à la participation directe et, à travers leurs 10
représentants, à la participation indirecte dans la gestion et les décisions locales. Les cellules de base de la gestion sont les collectivités locales qui ont un pouvoir de réglementation, de gestion de propriété, et d'économie autonome par le droit à l'imposition des taxes locales, et par la disposition de biens propres (dont la majeure part est issue du transfert des propriétés publiques de l'etat vers ces collectivités). Les élections municipales sont tenues tout les quatre ans. Les membres de l'assemblée municipale, les maires de communes et le maire de Budapest sont élus au suffrage direct. Le président de l'assemblée départementale (équivalent d'un conseil général) est en revanche élu au suffrage indirect, à bulletin secret, par les élus de l'assemblée. Sont qualifiées de collectivités locales : - les 19 départements (ou comtés 6 ) - les 2920 communes - 173 villes - 22 villes à statut départemental - la capitale - les 23 arrondissements de Budapest. On notera que 2844 des 3156 collectivités locales comptent moins de 5000 habitants. Répartition des compétences d'après la loi sur les collectivités. Les collectivités locales sont à la fois des organismes autonomes gérant librement les affaires locales, et en même temps les organes administratifs de l'etat ; elles font partie de l'administration publique. Elles ont des devoirs : Les communes sont chargées du service d'eau potable, de l'éducation (maternelle, primaire et collège), des services sociaux et de santé élémentaires, de l'éclairage public, de l'entretien des routes locales, de la sauvegarde des droits des minorités. Pour les départements, les compétences sont moins bien définies. Elles concernent normalement les services dont l'effet s'étend sur une grande partie ou tout le territoire du département : l'éducation secondaire et l'éducation primaire spécialisée, les service sociaux de santé. Le département est aussi chargé de la coordination des tâches relatives à l'aménagement du territoire. Mais les collectivités locales ont le droit de prendre en charge ces tâches en accord avec le département, et de les gérer elles-mêmes ou en accord de coopération intercommunale. 6 Hérités de l'organisation administrative en comiti établie par Etienne Ier au début du XIe siècle, afin de contrer l'influence traditionnelle des tribus hongroises. 11
Sur la question de l'intercommunalité, la loi est très souple et offre des possibilités assez larges de coopération, depuis la simple mise en commun administrative de moyens humains et financiers jusqu'à la fusion politique des conseils municipaux 7. Les stratégies d'intercommunalité sont encouragées par l'etat via un fond spécial du budget, et se révèlent de plus en plus nécessaires à mesure que l'etat se désengage financièrement du budget des communes, souvent bien trop pauvres pour entretenir seule une école, voire même pour commander la réalisation d'un plan d'aménagement urbain (équivalent à l ancien POS en France). Ainsi, en matière d'urbanisme et de logement, la compétence revient essentiellement aux communes, qui ont pour tâches obligatoires : - l'aménagement et le développement communal - la protection de l'environnement bâti et naturel - la gestion des logements - les travaux de canalisation et d'assainissement - l'entretien des routes et des voies publiques Dans ce domaine, le département a seulement pour compétence de coordonner certaines tâches, celles liées à la sauvegarde du patrimoine, et celles liées au tourisme départemental. Un niveau original existe en Hongrie, celui des "villes à compétences départementales" 8, qui sont au nombre de 22. Ce sont les chefs-lieux des 18 départements (sauf Budapest, qui est le chef-lieu du département de Pest, mais dispose d'un statut particulier), et les villes de plus de 50 000 habitants qui en ont fait la demande à l'assemblée via leur conseil municipal. Ces villes ne dépendent pas admininistrativement du département, mais ont le droit d'exercer, en plus de leurs fonctions communales, les fonctions départementales. Elles rassemblent donc toutes les compétences qui ne sont pas du domaine de l'etat. L'harmonisation des actions d'une ville à compétences départementales et du département est prévue par la mise en place d'une commission constituée à parité d'élus des deux collectivités et présidée alternativement par le maire et par le président du département 9. Subsistance du contrôle de l'etat L'Etat, malgré son retrait, continue à contrôler juridiquement les collectivités locales. En 1990, 7 Daussin, 1998 8 Soient Békéscsaba, Debrecen, Dunaújváros, Eger, Györ, Hódmezövásárhely, Kaposvár, Kecskemét, Miskolc, Nagykanizsa, Nyíregyháza, Pécs, Salgótarján, Sopron, Szeged, Székesfehérvár, Szekszárd, Szolnok, Szombathely, Tatabánya, Veszprém, Zalaegerszeg. 9 Daussin, 1998. 12
ce contrôle était effectué par des représentants de l'etat, au nombre de huit (köztársasági megbízott), et depuis 1994, cette fonction revient aux bureaux d'administration, (közigazgatási hivatal). Le premier était une fonction d'etat de haut niveau, son titulaire était nommé sous le titre de secrétaire d'etat par le président de la République, sur proposition du premier ministre. Les secrétaires d'etat se répartissaient alors huit zones du pays, au moment où s'amorçait la réflexion régionale en Hongrie. Aujourd hui, les directeurs d'administration sont choisis sur appels d'offre par le ministère de l'intérieur. Les bureaux d'administration sont désormais installés au niveau départemental et au niveau de la capitale. Leur but est d exercer un contrôle juridique sur les décisions des municipalités. Ils observent l'adéquation des décisions avec les lois ou la constitution, et peuvent obliger, voir entamer un procès contre la municipalité. Au niveau de la commune 10, le secrétaire de mairie (notaire en hongrois) exerce de fait les missions de l'etat central. Il s'agit d'un employé municipal, mais recruté pour une durée indéterminée (le candidat doit être diplômé de l'ecole d'administration publique ou de l'université de droit). Il partage avec le maire la tâche de contrôle de la hiérarchie des normes. Il contresigne conjointement avec le maire les décisions municipales et doit alerter l'office d'administration public (échelon déconcentré de l'etat) en cas de décision illégale. Il détient notamment une autorité de première instance pour la délivrance des permis de construire. Ce représentant de la légalité reste cependant un fonctionnaire municipal, proposé par l assemblée municipale, nommé et payé par la mairie, ce qui rend l indépendance de ses décisions parfois difficile. Autonomie financière et fiscalité locale La loi de 1990 donne notamment aux collectivités locales un budget propre, la gestion des revenus municipaux, et le droit de l'instauration des taxes locales. L'Etat a abandonné la gestion directe qu'il effectuait sous le communisme. Les subventions de l'etat central étaient alors accordées aux communes d'après les revenus locaux fixés dans les plans financier. En 1990 les principes de redistribution ont été réformés : les subventions de l'etat ne sont plus distribuées comme "complément" des ressources locales, mais selon des quotas définis d'après des donnés statistiques (données démographiques, institutions présentes dans la commune), ou, pour des subventions spécifiques, sur appel d'offre. Ainsi, le système a élargi l'autonomie financière des communes, mais l'etat garde un contrôle, par la définition des quota. De manière générale, on note une tendance à la diminution de la part des ressources centrales et à l'augmentation des ressources locales dans les budget des collectivités. La part de l'etat (quota et revenus partagés) est passé de 79% en 1991 à 64% en 1999, mais reste donc prédominante dans les 13
budgets municipaux. Par ailleurs, le retrait de l'etat accentue les inégalités entre communes. Des propositions ont été faites pour que soit prise en compte la richesse relative des collectivités locales dans la répartition des fonds, mais leur examen est toujours en cours. La loi de 1990 garantit aux municipalités une autonomie relative et une indépendance financière. Les collectivités locales ont le droit de réguler les affaires du gouvernement local, de posséder des biens immobiliers, et d'exercer le droit de propriété (quelques biens ne peuvent être vendus, comme les espaces publics et certains immeubles), de décider librement de l'usage de leur revenu, d'instaurer des taxes locales ; elles peuvent faire du commerce, participer à des entreprises, et établir des règles propres dans la mesure où elles ne sont pas en opposition avec la loi. Mais la souveraineté des municipalités est limitée par le système de finances locales. Malgré leur droit de lever des taxes, elle le font peu (sauf pour la taxe sur le commerce) car la mesure est très impopulaire, et elles restent très dépendantes du pouvoir central. Pour gagner de l'argent, elles font des emprunts et vendent les biens immobiliers (source aujourd'hui en voie d'épuisement). Dans les dernières années, les communes ont montré de plus en plus d'intérêts pour des stratégies de développement économique favorisant le grand commerce et les affaires, et donc l augmentation des revenus liés aux taxes 11. Ces stratégies restent cependant difficile à mettre en place alors que l expérience professionnelle dans ce domaine est déficitaire. Un organisme comme la SCET Hongrie, mis en place sur le modèle de son homologue française, tente ainsi de proposer des montages financiers (reposant sur des structures de SEM) aux communes souhaitant réaliser des aménagements urbains en s auto-finançant. Mais là encore, les faits sont trop nouveaux pour que l on puisse en tirer un bilan. Évaluation En matière de délivrance des permis de construire, l autorité du secrétaire de mairie est contestée par de nombreux professionnels, en raison de la collusion des intérêts, irrépréssible dans la mesure où l attribution des permis revient finalement à un employé municipal. Des propositions ont été faites en faveur d un transfert de ces compétences à des organismes décentralisés de l Etat, dont l indépendance par rapport aux intérêts locaux seraient garantie 12. D autres part, les critiques soulignent que la loi ne définit pas bien les compétences entre les deux niveaux de l'administration, département et commune, et n'accorde des compétences aux départements que par défaut, celles que les collectivités "ne peuvent ou ne veulent pas accomplir". De plus, les problèmes subsistant dans la formation de coopérations intercommunales font souvent 10 Daussin, 1998 11 Sykora, 1999 12 Entretien avec Gábor Horváth, architecte en chef de Veszprém. 14
apparaître le manque d'un niveau intermédiaire entre l'etat et les collectivités locales. Le processus est comparable sur certains points à celui de la décentralisation française des années 80, dans la ligne européenne, et on trouve dans les critiques actuelles faites au système hongrois un écho de celles qu'ont fait les opposants à la décentralisation en France. Sont ainsi soulignés les problèmes de mise en place de l'intercommunalité, les problèmes d'échelle (toutes les communes ont les mêmes pouvoirs quelle que soit leur taille), ou encore les problèmes de la compétence d élus non formés en matière d'urbanisme. En Hongrie cependant, la question est d'autant plus cruciale que le processus a été brutal, volontariste, et n'est pas ancré dans une habitude démocratique (or l'élargissement des compétences locales suppose que la démocratie locale s'exerce efficacement). La définition d'un cadre légal n'a pas suffit à mettre automatiquement en marche des processus de politiques urbaines locales, et le temps nécessaire à une véritable transition est, dans des domaines comme celui de l'urbanisme, un facteur déterminant. B. Le rôle de l'etat : aménagement du territoire et politique urbaine Depuis 1989, l'etat s'est donc retiré des affaires locales en transférant ses anciennes compétences aux collectivités locales. En matière d'urbanisme, les municipalités sont largement autonomes. Aussi, c est par la dimension urbaine de l'aménagement du territoire que se dessine la politique urbaine de l'etat hongrois. La seule trace d'incitation de l'etat apparaît ainsi dans les chapitres de la loi sur la planification régionale consacrés aux villes. Selon la Constitution, c'est au Parlement de spécifier le plan de développement régional, et d'en définir les moyens. Ce plan s'applique à des régions "statistiques", qui représentent un niveau supérieur à celui des départements, en accord avec les directives européennes 13. Le développement régional est orchestré par le Conseil National du Développement du Teerritoire, qui est l'instrument de l'action de l'etat. Ce conseil réunit les compétences des différentes administrations concernées. Pour la préparation de la loi de 1996 ont été ainsi consultés les acteurs du développement local et les représentants des ministères concernés (Agriculture, Intérieur, Transport, Santé, Budget, etc.). Le président est le ministre de l'environnement et de l'aménagement du territoire (actuellement ministre de l'agriculture et du développement régional) 14. Le document de base est le Concept National du 13 La loi de 1996 modifiée en 1998 délimite sept régions, définies en fonction du niveau NUTS II dans le système européen : la Hongrie Centrale, la Transdanubie de l'ouest, la Transdanubie centrale, la Transdanubie du sud, la Hongrie du Nord, l'alföld nord, l'alföld sud. 14 Avant 1989 existait un Ministère de l urbanisme et du logement. Ses compétences ont été attribuées au Ministère de l environnement et de l aménagement du territoire créé au moment du changement de régime (Környezetvédelmi és 15
Développement du Territoire, qui doit être élaboré tous les six ans. Un premier concept de développement régional a été instauré par la loi XXI de 1996, révisée par la décision 35 de 1998 et mise en application par le décret du 15 novembre 1999. Le Concept National du Développement du Territoire de 1998 définit la politique d'aménagement du territoire. Dans les objectifs définis dans l'article 2, on retient, pour ce qui concerne les villes : "Réduire les différences importantes existant entre la capitale et la province, les villes et les communes, les régions et les agglomérations développées et celles qui sont défavorisées" "Engager le développement harmonieux de la structure spatiale et du tissus urbain" Le Concept National du Développement du Territoire donne donc les lignes générales de la politique urbaine choisie par l'etat. Le texte insiste sur la nécessité de résoudre la polarisation unique du pays, notamment dans l'intérêt de l'économie de marché. Ainsi, les directives sont (article3. 1.a) : "L'encouragement du développement des centres capables d'innovation" "L'examen des possibilités de déplacement des organisations officielles et des commerces, des institutions nationales de la capitale vers des centres provinciaux. Pour combattre cette polarisation, pour l'équilibre" du pays, il faudrait que soient développés de nouveaux centres intellectuels, économiques ou commerciaux. Le législateur ne peut en fixer le nombre à l'avance (entre 5 et 15), et rappelle que le rôle de l'etat n'est pas de déterminer ce nombre, mais de soutenir les villes compétitives. Dans le cadre de ce développement régional, et en matière urbaine, la stratégie adoptée repose donc sur une approche différenciée en fonction de la taille et de la fonction des agglomérations 15. Le réseau urbain, tel qu'il est considéré dans la loi de 1996, apparaît ainsi : la capitale. La loi précise que Budapest ne pourra jouer un rôle international que si elle résout ses problèmes d'urbanisation. Les sièges de département et les villes à statut départemental. Területfejlesztési Minisztérium (KTM)). En 1998, pour des raisons politiques, le secrétariat d Etat à la construction et au développement du territoire se retrouve dans le Ministère de l Agriculture (Földmüvelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium (FVM)). Ce changement est dû à la volonté du nouveau ministre, leader du parti des petits propriétaires. La traduction littérale serait "Agriculture et développement provincial/rural", mais le ministère donne dans sa traduction officielle en anglais "Agriculture et développement régional". Malgré cette connotation rurale, liée à des positions politiques, mais aussi aux possibilités de subventions de la communauté européenne, ce ministère a donc dans ses compétences la construction, le développement et l'aménagement du territoire et des agglomérations. Le secrétariat d Etat chargé de ces questions fonctionne dans la pratique indépendamment, mais cette structure pose cependant le problème de la définition des priorités de la politique gé nérale. 16
La loi rappelle l'importance du rôle des villes dans le développement régional, et la nécessité d'y éviter la ségrégation et les tensions. A ce niveau, le constat est dressé que les différences entre les villes se sont estompées, que plusieurs sièges de département ont atteint les 100 000 habitants (Kecskemét, Nyíregyháza, Székesfehérvár), et que de nombreuses petites villes sièges de département se sont développées (Salgótarján, Szekszárd, Veszprém, Szolnok et Zalaegerszeg). De nouvelles villes ont par certaines fonctions pris l'importance de sièges de département : Sopron, Nagykanizsa, Baja, Hódmezövásárhely, et peut-être Dunaújváros. La loi engage donc à considérer ces villes en fonction de leur importance réelle, même si leur statut ne correspond plus à leurs fonctions. Les villes citées sont celles qui pourraient jouer le rôle de centre de rééquilibrage par rapport à la capitale. les autres villes (192 des 218 villes hongroises) La loi précise que la création de nouvelles villes, comme elle a été faite dans le passé, n'est plus souhaitable. Pour ce niveau, l'etat incite à une meilleure coopération entre ces villes et leur environnement. Une attention particulière devra être apportée au soutien des villes moyennes (entre 10 000 et 40 000 habitants), qui ont été négligées jusqu'ici. Le niveau suivant dans le plan d'aménagement régional est le village. Enfin, le Concept National du Développement du Territoire consacre plusieurs articles à la protection de l'environnement. Le problème n'est abordé que rapidement pour les villes : "Dans les régions d'agglomération, établissement d'une politique d'utilisation des sols pour un équilibre entre le bâti et l'environnement naturel, et la modération des croissances excessives" Le Concept National du Développement du Territoire prévoit pour son application (loi XXI/1996) un plan d'aménagement national (Országos Területrendezési Terv), dont une première version devrait être soumise au parlement en l an 2000. Ce plan d'aménagement a été préparé par VÁTI (Agence nationale hongroise pour le développement du territoire et l urbanisme) sur commande de l'etat. Il contient deux parties principales, un plan structurel des espaces, et une réglementation de l'aménagement du territoire. Ce plan vise à présenter les problèmes spatiaux propres à l'aménagement du territoire, et les rédacteurs ont défini et cartographié les points forts et les points faibles de la structure spatiale. Les rôle des villes est évalué en fonction de leur importance dans cette structure spatiale. Dans les points forts sont ainsi soulignés : la couverture totale du pays par le réseau urbain, le niveau international de Budapest, le rôle des villes à statut départemental confirmant leur rôle de centres régionaux, le développement de l'axe nord-ouest/nord-est autour de la capitale, s'inscrivant dans le développement européen. Parmi les points faibles est relevée l'augmentation rapide des 15 Regional Development in Hungary, 1996. 17
surfaces construites au détriment des zones agricoles et au lieu de la réutilisation du bâti ancien. La politique urbaine telle qu'elle apparaît au Concept National du Développement du Territoire et par la suite témoigne des problèmes spécifiques que posent les villes dans l'aménagement du territoire en Hongrie : Les priorités sont de s'adapter à l'économie de marché, de restaurer d'anciens sites qui ont perdu l'importance qu'ils avaient dans la société communiste, et de traiter avec le nouveau problème de l'environnement. Les modifications principales apportées à ce plan en 1998 (décision 35) sont la participation de tous les ministères au conseil de développement régional, et le retrait du droit de vote des chambres de commerce (qui gardent un rôle consultatif), ainsi que l'instauration d'un droit de veto pour les représentants de l'etat en charge de la surveillance de la légalité. L'Etat, par l'intermédiaire de ses représentations décentralisées, réaffirme donc son rôle dans l'aménagement du territoire, dix ans après que la vague libérale a montré ses limites. De fait, la politique d'aménagement du territoire et de développement régional est largement et de plus en plus déterminée par les conditions à remplir pour obtenir les fonds européens. Les régions hongroises ne correspondent à rien d'autre qu'à un cadre jugé nécessaire dans les normes de la communauté européenne. C'est en fonction de ces régions que la politique de l'etat est définie. En 1999, en matière de développement urbain, rien n'a été modifié. Urbanistes et architectes interrogés sur la politique urbaine de l'etat répondent souvent qu'il n'y en a pas. La politique urbaine s est d abord définie en réaction à la planification centralisée, c est-à-dire dans la volonté d appliquer les principes du libéralisme à tous les niveaux. Aujourd hui, la loi a précisé le système juridique, la protection de l environnement est devenue une préoccupation nationale, mais les réalisations et les projets sont menés assez indépendamment de ces principes réglementaires. C. Les lois sur la construction (1996-1999) : des outils opérationnels pour une politique urbaine? La volonté politique en matière d urbanisme a été avant tout de rompre avec une tradition de planification rigide. Des éléments propres à la planification urbaine sont apparus récemment dans des lois et décret d'application spécifiques : La loi LXXVIII (1997) 16, modifiée par la loi XCV (1999) sur l'application de la loi l aménagement urbain et de la construction (loi sur l'aménagement et la protection de l environnement construi)t spécifient la répartition des compétences en matière de formation et de protection de l'environnement construit. Ces lois réglementent les domaines suivants : 16 Mise en application : OTÉK, Országos Településrendezési es Építesi Követelmények, Critères nationaux d'aménagement 18
- planification - réglementation en matière de construction - protection du patrimoine construit - protection des espaces verts Le Parlement, en vertu de la constitution, doit faire des lois sur la protection de l'environnement construit, en définissant notamment les critères de l'intérêt public. L Etat a pour tâche de mettre en place le système institutionnel de l'etat en matière de construction, et doit assurer les moyens financiers de ses compétences. Le gouvernement établit des règles juridiques (depuis 1989, il n'y a plus de ministère de l'équipement et du Logement. Le domaine est partagé entre différents ministères : Finances, Économie, Affaires Sociales, Développement rural et développement régional). Les collectivités locales ont pour charge la préparation, la révision et les modifications des plans d'aménagements urbains, dont la teneur est définie dans la loi. Les nouveaux cadres de ces plans d'aménagements urbains ont été définis en 1997. La loi précédente datait de 1964, et a été donc en vigueur pendant 8 ans après 1989, et en application de fait, par manque de moyens, jusque dans une période très récente. La loi de 1997 définit plusieurs niveaux de plans d'urbanisme : 1/ Une étude préparatoire générale Il s'agit du Plan d'aménagement Communal (PAC), qui se substitue à l'ancien Plan d'aménagement Général, ou ART (assez semblable au SDAU français, mais en plus détaillé), qui est adopté par le conseil municipal après enquête publique et consultation des autorités administratives de l'etat. Il concerne l'ensemble du territoire de la commune. Le PAC définit le plan d'aménagement général d'une commune, les zones pouvant faire l'objet d'une protection particulière, et le schéma de développement d'une agglomération. Il précise les axes de développement de la voirie et de l'ensemble des infrastructures de la commune. Il doit être élaboré en fonction des intérêts nationaux et des règles d'urbanisme des communes limitrophes. Ce document fixe aussi les conceptions à long terme. 2/ Les propositions réglementaires détaillées, apparaissant en deux parties : a/ Le plan de structure (ou Règlement Communal de Construction, RCC) (anciennement Plan d'aménagement détaillé, équivalent du POS, avec cependant davantage de prescriptions d'architecture), qui définit les zonages et la limite entre le territoire interne (aggloméré) et le territoire externe (environs) de la commune. Le décret d'application de la loi LXXVIII (1997) précise que les règlements communaux doivent tenir compte des critères de sécurité et de santé publique, de l'évolution urbain et de la construction (décret 253/1997). Voir un exemple des normes définies en annexe. 19