Reformláztól fülkeforradalomig A Gyurcsány-Bajnai és az Orbán-kormány jogalkotása számokban, II. rész. 2015. május
Bevezető A Policy Solutions Törvénygyártók című projektjének célja, hogy felmérje a jogalkotás sebességét parlamenti ciklusok között és ciklusok közben. A projekt egyik alapvetése, hogy a törvényhozás tempója kihatással van az elfogadott törvények minőségére, illetve az elfogadási folyamat transzparenciájára. Az ellenzék, a civil társadalom és a nyilvánosság csak akkor tudják követni a törvényhozás munkáját, illetve csak akkor tudják demokratikus jogaikat és kötelezettségeiket gyakorolni, ha erre a folyamat teret és időt biztosít. Bár nyilván nem a sebesség az egyetlen dimenziója a fenti lényeges szempontoknak, egy szükséges tényező azok érvényesüléséhez. Többek között kiemelten érdemes vizsgálni és nyomon követni, hogy milyen változások következnek be e téren, hogy mely kormányok pörgetik a törvényhozást, milyen típusú törvényekkel siet a törvényhozás, mik az eljárási szabályok, és milyen a folyamat kiemelt szereplőinek a hatása (főleg a Köztársasági Elnöké). Épp a jelenség komplexitására való tekintettel nem akarjuk azt állítani, hogy van egy konkrét helyes törvényhozási idő, amelynek betartása jó demokratikus gyakorlatnak minősül. De a radikális változások nyilvánvalóan hatással vannak a törvényhozási munkára, ezeket érdemes figyelemmel kísérni, megérteni, és vitát folytatni a változás okairól és indokairól, azok megalapozottságáról és demokratikus legitimációjáról. Ezért mindenképpen fontosnak tartjuk az e téren bekövetkező változások folyamatos nyomonkövetését és vizsgálatát, illetve a demokratikus közvélemény tájékoztatását a fent említett tényezők alakulásáról. Az előző elemzéseinkben külön-külön vizsgáltuk a 2006-2010-es és a 2010-2014-es ciklus jellegzetességeit. A következő oldalakon összevetjük egymással a két ciklust számos tekintetben. Összehasonlítottuk a törvények számát, a típusok megoszlását, a terjedelmet, a módosítók számát, valamint az ellenzék szerepének egyes aspektusait, különös tekintettel a szavazásokkor tanúsított magatartásukra. Az elemzés a Nyílt Társadalom Alapítványok támogatásával készült. 2
3
A 2006-2010-es és a 2010-2014-es országgyűlési ciklus összehasonlítása a jogalkotást jellemző főbb számok tekintetében Ahogy korábbi elemzésünkben is kitértünk rá: a 2006-tól 2010-ig, illetve a 2010-től 2014-ig tartó ciklusok összehasonlítása alapján az egyik legszembeöltőbb különbség az elfogadott előterjesztések száma. A 2010-től 2014-ig tartó ciklusban az Országgyűlés majdnem másfélszer annyi (860) előterjesztést fogadott el, mint az azt megelőző négy évben (599). Mindkét ciklusban nagyon hasonlóan alakult az előterjesztések típus szerinti megoszlása: az elfogadott törvények túlnyomó többsége (60% a 2010-2014-es ciklusban és 55% 2006-2010 között) a fennálló törvények módosítása volt, és azonos arányban (az előterjesztések 20%-ában) hoztak új törvényeket. 1. táblázat: Előterjesztések megoszlása a jogalkotás típusai szerint Előterjesztés típusa 2010-2014 A ciklus összes előterjesztése %-ban 2006-2010 A ciklus összes előterjesztése %-ban Új törvény 170 20% 122 20% Fennálló törvény 515 60% 329 55% módosítása Nemzetközi szerződés* 155 18% 145 24% Alkotmánymódosítás 20** 2% 3 >1% * A nemzetközi szerződések elsöprő többsége új törvénynek számít, de előfordult köztük olyan is, amely fennálló törvényt módosított ** Ebbe beletartozik 12 előterjesztés, ami a régi alkotmány módosítására vonatkozott A nemzetközi szerződések ratifikációjának száma majdnem azonos volt, de tekintettel arra, hogy jóval kevesebb előterjesztést fogadtak el az MSZP-SZDSZ, illetve a kisebbségi MSZP-kormány ciklusában, 2006-2010 között jelentősen nagyobb hányadot tett ki ez a szám. A Fidesz-KDNP alatt jóval gyakrabban módosították az Alkotmányt (12 előterjesztéssel a régi alkotmányt, és nyolccal az újat, beleértve ebbe az Alaptörvény elfogadását is). Összesen 20, alkotmányos szöveget módosító, illetve alkotó előterjesztést fogadtak el, szemben a 2006-2010-es ciklussal, amikor mindössze három esetben fordult elő ilyen. Egyúttal kiemelendő, hogy nem csak mennyiségükben, de tartalmukat tekintve is nagyobb jelentőségűek voltak az alkotmánymódosítások a 2010-2014-es ciklusban, hiszen a számos Alkotmány-, illetve 4
Alaptörvénymódosítás mellett egy teljesen új alkotmányszöveget is elfogadtak a képviselők. Bár az összes előterjesztés számát tekintve természetesen a Fidesz-KDNP alatt is csekély volt az alkotmányos tartalmú előterjesztések száma, a teljes jogalkotási tevékenység mindössze 2%-ával, de ezek a legnagyobb horderejű döntések közé tartoztak az elmúlt ciklusban. Ezen a ponton fontos kiemelni, hogy természetesen sem a számok, sem az arányok nem jelzik önmagukban a jogalkotási tevékenység súlyát, hatását, a minőségéről nem is beszélve. A jelen elemzésben az új Alaptörvény, az új Büntető törvénykönyv (Btk.) vagy Polgári törvénykönyv (Ptk.) ezek elfogadására mind sor került a legutóbbi ciklusban ugyanolyan súllyal szerepelnek, mint egy technikai jellegű módosító, hiába jóval jelentősebb az előbbiek társadalmi súlya és hatása. Az előterjesztések valódi társadalmi hatását csak egyenként történő, kvalitatív vagy részben kvalitatív alapú összehasonlítás tudná felmérni, ami meghaladja jelen elemzés kereteit. Mindazonáltal van értelme egy ilyen jellegű, pusztán kvantitatív összevetésnek is, hiszen ebből is származnak hasznos és érdekes felismerések, csak nem szabad szem elől téveszteni a fent említett a korlátokat. 5
Egyéni indítványok növekvő jelentőség, növekvő terjedelemben Mindkét ciklusra jellemző, hogy a jogalkotási munka forrása többségében a kormányzat volt. 2010-2014 között az előterjesztések kétharmada a kormánytól, illetve minisztériumoktól származott, míg 2006 és 2010 között a törvények majdnem háromnegyedét nyújtotta be a kormány (a nemzetközi szerződéseket nem számolva). Mindazonáltal nem kis mértékben, tíz százalékponttal nőtt az egyéni indítványok szerepe az Orbán-kormány alatt. Ez a sajtóban is folyamatosan visszatérő motívum, hiszen a kormány jogalkotási tevékenységét kritizáló elemzők, újságírók és politikusok pont azt állították, hogy a beterjesztést támogató pártok ily módon a kormányzati jogalkotás viszonylagosan átláthatóbb folyamatát, valamint a kötelező társadalmi egyeztetést kívánták megkerülni. 2. táblázat: Ki terjesztette be a törvényjavaslatot?* 2010-2014 2006-2010 Kormány 65% 74% Egyéni indítványok 32% 21% Országgyűlési bizottság 3% 5% * A nemzetközi szerződésekre vonatkozó előterjesztéseket itt nem számoltuk. Az egyéni előterjesztések kapcsán gyakran felmerül kérdésként, hogy valóban az adott képviselő saját érdeklődése áll-e a törvényjavaslat mögött, vagy pusztán a procedurális követelmények kijátszása érdekében bújnak a kormánypártok a saját képviselőik mögé. Ilyen tartalmú következtetést a kvantitatív adatok alapján levonni nem lehet, de a számok itt is érdekesek. Amellett, hogy a 2006-2010-es ciklusban tapasztalt 95-ről 270-re emelkedett az elfogadott egyéni előterjesztések száma 2010-2014 között, jelentősen nőtt a szóban forgó törvényjavaslatok terjedelme is. Míg az előző ciklusban jellemzően pár oldalasak, ritka esetekben pár tucat oldalasak voltak az egyéni előterjesztések, addig a legutóbbi ciklusban jelentősen nőtt a hosszabb anyagok száma, több esetben meghaladva a száz oldalt is. Ez az átlagban is megnyilvánult (3. táblázat). 6
3. táblázat: Az előterjesztések terjedelme, típusonként (2006-2010, és 2010-2014) Ciklus Átlagos oldalszámok Összes Nemzetközi Nemzetközi Egyéni Kormányzat Sürgős és szerződések nélkül szerződések képviselők előterjesztései által benyújtott előterjesztések kivételesen sürgős törvények (nemzetközi szerződések nélkül) 2010-14* 72 32 252 12 45 44 2006-2010** 60 36 135 7 46 38 *Összesen 9 esetben a 860 előterjesztésből nem áll rendelkezésre oldalszám adat. ** Összesen 8 esetben a 860 előterjesztésből nem áll rendelkezésre oldalszám adat, mindegyik - az egyébként igen terjedelmes - költségvetésre vonatkozott. Egy átlagos előterjesztés terjedelme pusztán 20%-kal nőtt a második Orbánkormány alatt, sőt, a nemzetközi szerződések tetemes terjedelmét figyelmen kívül hagyva még némileg csökkent is. Az egyéni előterjesztések terjedelme ugyanakkor majdnem duplájára nőtt. Érdemes az átlagterjedelem mellett még azt is figyelembe venni, hogy sokkal nagyobb halmazról van szó 2010-14 között, hiszen 270 egyéni előterjesztés született, míg az előző ciklusban csak 95. Tehát ha figyelembe vesszük, hogy a képviselők majdnem háromszor annyi egyéni előterjesztést írtak és majdnem kétszeres terjedelemben, akkor azt látjuk, hogy igen jelentősen nőtt az egyénik súlya a teljes törvényalkotási munkában. Emellett egy részletekbe menő kvalitatív elemzés nélkül is megállapítható, hogy a legutóbbi ciklusban kifejezetten fontos törvények is egyéni előterjesztésként kerültek az Országgyűlés elé, mint például az új alkotmány, az Alaptörvény, a nemzetközi visszhangot kiváltó médiatörvény, valamint a választási szabályok módosítását is egyéni képviselők indítványozták. Feltűnő az is, hogy az egyéni indítványokhoz jelentősen több módosító indítvány is érkezett a megelőző ciklushoz képest: a 2006-2010-es időszakban átlagosan mindössze három módosító indítvány jutott egy-egy egyéni beterjesztése, addig ez a szám az előző ciklusban háromszorosára, kilencre emelkedett. A módosítók száma persze több mindent tükrözhet, például az előterjesztés minőségét, a képviselők aktivitását, stb., de az is vélelmezhető, hogy egy fontos törvény nagyobb elánt, érdeklődést, módosítási kedvet vált ki az Országgyűlés tagjaiból. 7
4. táblázat: A módosítók száma előterjesztés típusonként Ciklus 2010-14* 2006-2010** Összes előterjesztés Módosítók átlagos száma Nemzetközi Egyéni képviselők szerződések előterjesztései nélkül 16 20 9 17 22 3 Az egyéni előterjesztéseknél tehát komoly elmozdulás, felértékelődés történt. Az összes törvényt tekintve lényegében nincs különbség az átlagosan benyújtott módosítók számában, éppúgy, mint ha a (rendszerint nem módosítható) nemzetközi szerződések figyelmen kívül hagyása mellett nézzük az átlagos előterjesztéseket. Mindkét kategóriában nagyon enyhén a 2006-2010-es ciklus "vezet". Ebben a kontextusban érdemes nézni azt, hogy az egyéni előterjesztésekhez átlagosan háromszor több módosító érkezett 2010 és 2014 között. Bár az inkább módosítani kívánt előterjesztéseket nem lehet egy az egyben nagyobb jelentőségűnek is minősíteni, az vélelmezhető, hogy általában minél több a lényeges és/vagy vitatható elem, annál inkább akarnak a képviselők módosítani az adott javaslaton. Szembetűnő az egyéni indítványok kapcsán az is, hogy korábban ez a pártokon átívelő együttműködések egyik területe volt, ami a 2010-2014-es ciklusban megszűnt. Mindössze három ellenzéki előterjesztést fogadott el az Országgyűlés a 2010-2014-es ciklusban: két LMP-s képviselőét és egy jobbikos előterjesztést. Ezzel szemben a 2006-2010-es ciklus 96 elfogadott egyéni előterjesztése közül nyolcat fideszes képviselők terjesztettek be, adott esetben KDNP-s képviselőkkel, hármat MDF-es képviselők, míg további 22-ben az elfogadott javaslat előterjesztője között szerepelt legalább egy fideszes politikus (egy esetben egy KDNP-s). Továbbá a sürgős tárgyalást élvező hét egyéni előterjesztésből négyet fideszes, illetve fideszes és KDNP-s képviselők nyújtottak be, és egy a pártok közötti együttműködés keretében kerültek beterjesztésre. A 2006-2010 között elfogadott, összesen majdnem 600 elfogadott törvényhez képest ez nem sok, de az látszik, hogy a 2006-2010-es ciklusra még mindig jellemzőbb volt a pártokon átívelő együttműködés, mint a 2. Orbánkormány idején. 8
Élesedő politikai polarizáció után élesebb jogalkotási polarizáció Ezek az adatok különösen annak fényében érdekesek, hogy a 2006-2010-es ciklus az éles politikai szembenállásról vált híressé. Ekkor az általános vélekedés szerint megszűnt a kommunikáció a baloldali kormánypártok és a Fidesz-KDNP között. Bár a magyar politikára mindvégig jellemző volt a magas szintű polarizáció, mindazonáltal még az addig megszokott szinten is túlmutatott a 2006-os ciklus kezdete óta tapasztalt feszültség, amelynek egy megnyilvánulásaként a Fidesz és a KDNP képviselői testületileg kivonultak, amikor Gyurcsány Ferenc miniszterelnök napirend előtt felszólalt. A nyilvánosságot célzó, leginkább a politikai kommunikáció szintjére összpontosító kivonulásokon túl azonban nagyobb fokú konszenzus nyilvánult meg az előterjesztések elfogadásában, mint később, amikor már a Fidesz volt kormányon. Nem csak az elfogadott ellenzéki előterjesztések, illetve a pártokon átívelő indítványok számán látszik a viszonylag nagyobb politikai konszenzus, hanem azon is, hogy hány törvény "csúszott át" minimális ellenállással. 5. táblázat: Ellenszavazat nélkül, illetve csekély számú (10 alatti) ellenszavazattal elfogadott előterjesztések száma és aránya (2006-2010 és 2010-2014) 2010-2014 2006-2010 Összes törvény Száma % Száma % Nulla 170 20% 218 36% ellenszavazat 0-9 ellenszavazat 306 36% 355 59% Nemzetközi szerződések Nulla 101 65% 108 74% ellenszavazat 0-9 ellenszavazat 138 89% 144 99% Mint az 5. táblázatból kiderül, majdnem felére esett vissza az ellenszavazat nélküli, illetve a maximálisan kilenc ellenszavazatot kapó előterjesztések aránya - bár némileg torzít ez az arány a nemzetközi szerződések miatt. Ezek ugyanis rendszerint minimális ellenállással mennek át, és ez volt jellemző mindkét ciklusra. Ha ezeket levonjuk, akkor mindkét ciklusban viszonylag kevés törvény ment át minimális ellenszavazattal (2006-2010: 211; 2010-2014: 166), és a különbség nem hatalmas. Mivel azonban a 9
nemzetközi törvények a 2006-2010-es ciklusban az összes törvény jóval nagyobb arányát tették ki, ezért ezeket figyelembe véve értelemszerűen magasabb volt a konszenzusos törvények aránya. Ráadásul a 2010-2014-es ciklusban egy fokkal nagyobb volt az ellenállás a nemzetközi törvényekkel szemben, hiszen (főleg a Jobbik frakcióból) 14 esetben is viszonylag sokan az adott szerződés ellen szavaztak, ezáltal legalább 10 ellenszavazatot generálva, míg egy esetben, a Paksi erőmű bővítésére vonatkozó szerződésnél a baloldali ellenzék tiltakozott, míg a Jobbik úgymond konstruktívabb volt. Már csak ezért is érdemes kiemelni, hogy a nemzetközi törvények figyelembe vétele nélkül is jelentős marad a különbség a két ciklus között: így számolva 35% volt a 10-nél kevesebb ellenszavazatot kapott elfogadott előterjesztések aránya 2006-2010 között, és 19% 2010-2014 között, azaz 23% helyett "csak" 16% a különbség, ami azonban még mindig számottevő. Érdemes megemlíteni, hogy nem csak olyan vizsgálati elemek/szempontok vannak, amelyek kapcsán alul lehet becsülni a meglévő konszenzus mértékét, vagy adott esetben a valósnál magasabbnak tűnik a polarizáció mértéke. A "nem" szavazatok hiánya ugyanis nem jelenti feltétlenül azt, hogy nem volt jelentős ellenállás egy-egy előterjesztéssel szemben. Főleg a 2010-2014-es ciklusban az ellenzék ugyanis nem mindig a "nem"-mel szavazással fejezte ki az ellenérzéseit, hanem sokszor teljes mértékig bojkottálta a szavazást. Az MSZP frakció tagjai 37 esetben utolsó emberig távolmaradtak a zárószavazástól, és az LMP-nél - nem számítva azt az időt, amikor a pártnak nem volt frakciója - 27 alkalommal hiányoztak mindnyájan. Ilyen helyzetekben adott esetekben a Jobbik támogató szavazataival vagy tartózkodásával úgy tűnhetett, hogy nincs komoly ellenvetés az adott előterjesztéssel kapcsolatban, de a valóság ezzel szemben különös intenzitású ellenérzést mutatott. A gyakori, napirend előtti kivonulások ellenére a bojkottszerű távolmaradás a zárószavazásról nem volt jellemző a 2006-2010-es ciklusra. Az egyéni indítványokat külön tekintve elmondható, hogy bár valamivel nőtt az ellenzék általi elutasítás a 2010-2014-es ciklusban, nem hatalmas a különbség. A 2006 és 2010 közötti időszakban 40 volt az átlagos nem szavazatok aránya, míg 2010 és 2014 között 43, ami nyilván egy magasabb szintet jelent a 2010-2014-es ciklusban, amikor csak 123 ellenzéki képviselő ült az Országgyűlésben (a Fideszt támogató, független Molnár Oszkárt is számítva). 2010 és 2014 között az ellenzéki képviselők legalább fele, azaz 62 képviselő az esetek 27%-ában szavazott nemmel (72 előterjesztés), míg 2006 és 2010 között az arány 24% volt. Ezek viszont nem hatalmas elmozdulások. A változás talán inkább abban érhető 10
tetten, hogy míg 2006 és 2010 között a 175 ellenzéki képviselő 1 legalább fele az egyénik több mint kétharmadát támogatta "igen" szavazattal (60 eset a 95-ből), addig 2010 és 2014 között ez pusztán 270-ből 33 esetben (az esetek 12%-ában) történt meg. Az ellenzék ugyan jóval megosztottabb volt 2010 után, mint azelőtt, de összességében megállapítható, hogy az amúgy gyakran egymástól eltérően szavazó ellenzéki pártok a Fidesz alatt ritkán tartották támogatásra méltónak a kormánypárti egyéni előterjesztéseket (merthogy az elfogadott egyéni előterjesztések között jóformán csak kormánypárti volt). Az adatok mélyebb elemzésre szorulnak, amennyiben az ellenzék növekvő ellenállásának okaira vonatkozóan is következtetést szeretnénk levonni belőlük. Egyrészt az a tény, hogy a 2006-2010-es ciklushoz képest 2010-2014 között több, ideológiailag különböző ellenzéki frakció volt, növelte annak valószínűségét, hogy valaki mindenképpen lesz, akinek nem tetszik a kormánypártok előterjesztése. Emellett a konzultáció hiánya és a törvényalkotás gyorsuló üteme is olyan tényezők, amelyekre hivatkozva az ellenzék hajlamosabb lehetett nemet mondani egy törvényre. Önmagában az a tény, hogy a kormánypártok szemben a megelőző ciklussal még néhány jelképes kérdésben sem voltak hajlandók az ellenzéket bevonni a jogalkotásba, szintén kiválthatott elutasítóbb reakciót az utóbbiak részéről. 1 Bár az SZDSZ a ciklus egy részében formálisan ellenzéki párt volt, a jelen számításban ezt nem vettük figyelembe. 11
Policy Solutions Politikai Elemző és Tanácsadó Intézet Budapest, 1065, Révay utca 10. (1) 4-748-748 info@policysolutions.hu www.policysolutions.hu