Magas Természeti Értékű Terület (MTÉT) megvalósítására

J A V A S L A T TISZA-VÖLGY Magas Természeti Értékű Terület (MTÉT) megvalósítására Budapest, 2014.

Készült a Kiskunsági Nemzeti Park Igazgatóság megbízásából az Agri Kulti műhelyében. Szerkesztette: Králl Attila Szerzők: Králl Attila Tóth Péter Halász Gergely Agri Kulti Horváth Janka - Agri Kulti Siklósi Rozália - Agri Kulti Szuromi Orsolya Agri Kulti Szakmai közreműködők a Kiskunsági Nemzeti Park Igazgatóság részéről: Bakacsi Gábor Bártol István Horváth Dénes Lóránt Miklós Molnár László Pataki Zsolt Puskás József Rácz András Tajti László Köszönetünket fejezzük ki a Kiskunsági Nemzeti Park Igazgatóságának, az Alsó- Tiszavidéki Környezetvédelmi és Természetvédelmi Felügyelőségnek, Alsó- Tisza-vidéki Vízügyi Igazgatóságnak a megvalósíthatósági tanulmányhoz fűzött értékes megjegyzésekért. Köszönjük a tisza-völgyi gazdák aktív közreműködését, észrevételeit és tanácsait. Budapest, 2014. 2

Tartalom 1. Bevezetés... 6 2. Az EU Közösségi Agárpolitikája (KAP) és a magas természeti értékű területek (High Nature Value Area) rendszere... 8 2.1. Bevezetés... 8 2.2. A közvetlen kifizetések rendszerében várható változások... 8 2.2.1. Alaptámogatási rendszer... 9 2.2.2. A környezetbarátabbá válás (ún. zöldítés) ösztönzése... 9 2.2.3. Termeléstől függő kifizetések... 10 2.2.4. Hátrányos természeti adottságú térségek / Kedvezőtlen helyzetű térségek... 10 2.2.5. Aktív mezőgazdasági termelők... 10 2.2.6. Támogatható hektárok... 10 2.2.7. Mezőgazdasági kistermelői támogatási rendszer... 11 2.2.8. A kölcsönös megfeleltetés (cross-compliance)... 11 2.2.9. Új pénzügyi eszközök: a költségvetési és pénzügyi fegyelem mechanizmusa... 11 2.2.10. Integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer... 11 2.3. A zöldítés várható hatásai... 12 2.3.1. A növénytermesztés diverzifikálása... 12 2.3.2. Állandó gyepterületek védelme... 13 2.3.3. Ökológiai jelentőségű területek... 14 2.4. A Magas Természeti Értékű Területek (High Nature Value Area)... 14 3. A Magas Természeti Értékű Területek (MTÉT) rendszere az agrár-környezetgazdálkodáson belül 18 3.1. Mezőgazdasági körülmények... 18 3.2. Az agrár-környezetgazdálkodási intézkedések jellemzői... 18 3.3. Az agrár-környezetgazdálkodási célprogramok sikerességének kérdései... 18 3.3.1. Szakmai relevancia... 19 3.3.2. Gazdálkodási gyakorlatba illesztés... 19 3.3.3. Végrehajtási követelmények... 19 3.3.4. Önkéntesség... 19 3.4. Érzékeny Természeti Területek, Magas Természeti Értékű Területek... 20 3.5. Zonális természetvédelmi célprogramok... 23 3.5.1. Nemzeti Agrár-környezetvédelmi Program... 23 3

3.5.2. Nemzeti Vidékfejlesztési Terv... 23 3.5.3. Az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program... 24 3.5.4. Az előírás-alapú agrár-környezetvédelmi rendszer alapvetései... 26 4. A Tisza-völgy MTÉT mintaterület... 28 4.1. A Tisza-völgy MTÉT kijelölésének szakmai indoklása... 28 4.2. A mintaterület jellemzői... 30 4.2.1. A terület elhelyezkedése, lehatárolása... 30 4.2.2. Az élettelen környezeti tényezők bemutatása.... 35 4.2.3. A terület felszínborítása... 38 4.2.4. Természeti adottságok... 40 5. A terület jellemzése az ökotípusos földhasználati modellben... 43 5.1. Mezőgazdasági alkalmasság / szántóföldi művelési alkalmasság... 44 5.2. Környezeti érzékenység... 44 5.3. Ökotípusos földhasználati meghatározottság... 45 6. Az Alsó Tisza MTÉT kialakításának társadalmi feltételei... 49 6.1. Szocio-ökonómiai adottságok... 49 6.1.1. A tervezett MTÉT egyes településeinek mezőgazdálkodó népessége... 50 6.1.2. A népesség korösszetétele... 50 6.2. Kistérségi kapcsolódások... 50 6.2.1. Csongrádi kistérség... 51 6.2.2. Kisteleki kistérség... 53 6.2.3. Kiskunfélegyházi kistérség... 55 6.2.4. Szegedi kistérség... 56 6.3. A jelenlegi gazdálkodás feltételei, tájhasználat jellemzői... 59 6.3.1. A terület mai földhasználati képének alakulása... 59 6.3.2. A települések mezőgazdasági vállalkozói és tevékenységük... 60 6.3.3. Különböző jogcímű agrár-kifizetések és támogatások a 2007-2013 időszakban... 60 6.4. Gazdálkodástörténeti áttekintés A jelenlegi képet befolyásoló tényezők... 62 6.4.1. Duna-Tisza- közi síkvidék és a Homokhátság... 63 6.4.2. Csongrád és Szeged közötti Tisza völgy és térségének fejődése... 64 6.4.3. Tanyasi és ártéri gazdálkodás, mint hagyományos tájhasznosítási lehetőség... 66 6.4.3.1. Tanyasi gazdálkodás... 66 6.4.3.2. Az ártéri gazdálkodás... 67 7. A tervezett MTÉT érintettjei... 69 7.1. Gazdálkodói típusok... 69 4

7.2. A gazdák és a természetvédelem közötti kihívások és konfliktusok... 70 7.3. A gazdák agrár-környezetgazdálkodási tapasztalatai... 74 7.4. Szervezetek és a természetvédelem kapcsolata... 75 7.5. Tanulságok és szempontok a tervezett MTÉT kialakításához... 78 Irodalomjegyzék... 79 5

1. Bevezetés A mezőgazdálkodás jelentős mértékben használja a környezeti erőforrások széles skáláját - megújulókat és nem megújulókat egyaránt. A földterületek élelmiszer-termelésre való befogása kíméletesebb hasznosítás mellett is az eredeti természetes élőhelyek átalakításával jár, a haszonnövények a talaj tápanyag-tartalmát és a vízkészleteket hasznosítják, a szükséges többlet energia (üzemanyag, műtrágyák) pedig a fosszilis energiahordozókon keresztül jut a rendszerbe. A különböző gazdálkodási módok környezeti hatása azonban eltérő: a táji adottságokkal összhangban tervezett, kisléptékű, kevés vegyszerrel és természetes tápanyag-utánpótlással végzett gazdálkodás gazdag állat- és növényvilágú másodlagos agrár-élőhelyeket hoz létre, míg a maximális hatékonyságra hangolt, intenzív rendszerek jellemzően túlhasználják az erőforrásokat, azok kimerülését okozva. Az iparszerű, nagymértékben gépesített gazdálkodási gyakorlat felelőssé tehető a talajok és vízkészletek kimerülésért és az élőhelyek elszegényedéséért. Az ökoszisztéma-szolgáltatások csökkenése társadalmi és gazdasági szempontból is negatív következményekkel jár, és igen nagyfokú kiszolgáltatottságot jelent. Természetvédelmi szempontból ugyanakkor pl. gyepterületek esetében éppilyen problémás lehet a gazdálkodási gyakorlat visszaesése, eltűnése. A környezetet érő hatások nem korlátozódnak egy-egy gazdaság területére. Ismert, hogy a kemikáliák a csapadékkal és felszín alatti vizekkel elmosódva nagy távolságban is szennyezést okozhatnak. Ehhez hasonlóan az élőhelyek feldarabolódása és átalakulása, a változatos mikro-élőhelyek (fasorok, sövények, bokorcsoportok, vizes foltok) eltűnése is messzebbre hat, nagyobb léptékben is érzékelhető. A környezetet kímélő mezőgazdálkodási módszerek alkalmazása éppen ezért nem korlátozódhat a védelem alatt álló, ill. Natura 2000 területekre. Megfelelően tervezett szabályozó és ösztönző rendszerek segítségével minél nagyobb területeken szükséges bevezetni, illetve a tájban (és a piacon is) megtartani olyan gazdálkodási formákat, amelyek segítségével szermaradványoktól mentes, biztonságos élelmiszerek állíthatók elő úgy, hogy közben megőrizzük a tájat, az élővilágot, annak sokszínűségét, s benne az embert és közösségeit. A gazdasági típusú ösztönzők szerepe kiemelkedő, ezek közül jelenleg a legfontosabbak az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alapból az agrár-környezetvédelmi kifizetésekre (AKG) irányítható pénzforrások. A megfelelően tervezett AKG programok segíthetik a mezőgazdaság környezeti konfliktusainak rendezését/megoldását, magasabb környezeti teljesítményre ösztönzik a gazdálkodókat, és rajtuk keresztül juttathatók érvényre egyes általános vagy terület-specifikus környezetkímélő mezőgazdálkodási javaslatok. A jelenleg érvényben lévő rendszer alapján az AKG célprogramok egy része az ország egész területén pályázható (horizontális célprogramok), mások követve a természeti értékek; természetes, vagy természetközeli élőhelyek, értékes növény- és állatfajok, ebből következően védett és/vagy Natura 2000 területek országos elhelyezkedését az ún. Magas Természeti Értékű MTÉT területeken vehetők csak igénybe (zonális célprogramok). A zonális célprogramok jellemzően célzottabb, sok esetben szigorúbb előírásokért magasabb kifizetési összeget nyújtanak ezzel a források a legnagyobb ökológiai potenciállal rendelkező területekre irányíthatók. Bár az AKG következő időszakának programstruktúrája még formálódik, de források elosztásának és csoportosításának bizonnyal a jövőben is az MTÉT-rendszer lesz az alapja. 6

Jelen tanulmány célja, hogy környezeti és társadalmi szempontból előkészítse és megalapozza az Alsó- Tisza völgy természetvédelmi szempontból legértékesebb, illetve leginkább sérülékeny területeinek Tisza-völgy MTÉT néven való lehatárolását meghatározza a legfontosabb természetvédelmi célkitűzéseket, és javaslatot tegyen e természetvédelmi, ill. gazdálkodási célkitűzések megvalósítására az agrár-környezetgazdálkodási programok keretei között. 7

2. Az EU Közösségi Agárpolitikája (KAP) és a magas természeti értékű területek (High Nature Value Area) rendszere 2.1. Bevezetés A Közösségi Agrárpolitika az Európai Unió mezőgazdasági támogatási rendszere, mely a teljes közösségi költségvetés több, mint 40 %-át használja fel. Egyes vélekedések szerint a Közösségi Agrárpolitika támogatásai a mezőgazdasági földhasználat alakulásának legjelentősebb befolyásoló tényezői, amelyek sok esetben felülírják a piaci folyamatok, vagy éppen a termőhelyi adottságok által diktált szükségleteket. Mindezek okán a természetvédelmi célú földhasználat lehetőségeinek értékelése tekintetében is szükség van a Közösségi Agrárpolitika értékelésére. 2.2. A közvetlen kifizetések rendszerében várható változások A 2014 2020-as időszakra szóló új KAP-csomag megőrzi a két támogatási pillért (értsd: közvetlen kifizetések és vidékfejlesztés), de több kapcsolódást hoz létre közöttük, és ezzel elvben lehetővé teszi a szakpolitikai támogatás holisztikusabb és integráltabb megközelítését. A 73/2009/EK és a 637/2008/EK tanácsi rendelet helyébe az 1307/2013/EU rendelet lépett, amely a mezőgazdasági termelőknek nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó egységes alap-jogiaktus és egyúttal átfogó kódex. A közvetlen támogatási mechanizmusok esetében az előállított termékektől való teljes függetlenítést (decoupling) a célirányosság (targeting) váltja fel. A 2003-ban indított rendszert, amelynek keretében függetlenítették a termeléstől a mezőgazdasági támogatásokat, és általános jövedelemtámogatást nyújtottak, egy olyan rendszer váltja fel, amelyben az egyes komponensek különleges célkitűzésekhez vagy feladatokhoz kapcsolódnak, és néhány tagállamot érintő egyes esetek kivételével a múltbeli referencia-időszakok szerepe megszűnik. Az egységes támogatási rendszert egy hét összetevőből álló többcélú kifizetési rendszer váltja fel: (1) hektáralapú gazdasági vagy igazgatási, nemzeti vagy regionális kritériumok szerint harmonizált alaptámogatás, amelyre a támogatási szintek közelítésének belső folyamata vonatkozik; (2) a környezetbarátabbá válást ösztönző összetevő, amely további támogatást jelent a környezetkímélő közjavak szolgáltatásához kapcsolódó, a piac által nem ellentételezett költségek kompenzálására; (3) egy öt éven át folyósított kiegészítő támogatás a fiatal gazdálkodók számára; (4) egy átcsoportosítással nyújtható támogatás, amellyel tovább kiegészíthető a gazdaságok első hektárjait illető támogatás; (5) kiegészítő jövedelemtámogatás a hátrányos természeti adottságokkal jellemzett térségekben; (6) a termeléshez kapcsolódó támogatások bizonyos övezetek vagy mezőgazdaság-típusok javára gazdasági és/vagy szociális okokból; (7) a mezőgazdasági kistermelők rendelkezésére álló egyszerűsített rendszer, amelynek keretében legfeljebb 1250 EUR fizethető ki. Az első három alkotóelem kötelező, az utolsó négy pedig fakultatív választás a tagállamok számára. A tagállamoknak a közvetlen kifizetésekre szolgáló nemzeti szintű össztámogatás 30%-át a környezetbarátabbá válást ösztönző összetevő finanszírozására (értsd: zöld komponens, zöldítés) kell fordítaniuk. 8

A fennmaradó 70% alaptámogatás formájában kerül kifizetésre a nemzeti tartalékokba irányítandó összegek levonása után (kötelező mérték: a nemzeti keretek 3%-áig), valamint az átcsoportosítással nyújtható támogatásként folyósított kiegészítő kifizetések összegeinek levonása után (30%-ig), ideértve a fiatal termelők (2%-ig), a kedvezőtlen helyzetű térségek támogatása (5%-ig) vagy a termeléstől függő támogatások (15%-ig) címén folyósított összegeket. 2.2.1. Alaptámogatási rendszer A tagállamoknak közvetlen kifizetéseik 70%-át az új alaptámogatási rendszerre kell fordítaniuk, miután levonásra kerültek a fiatal gazdálkodók és más választható lehetőségek, például a kedvezőtlen adottságú térségek, a kistermelők, az átcsoportosítással nyújtható támogatások és a termeléstől függő támogatások jogcímén kifizetett összegek. Az EU-12 számára 2020-ig meghosszabbítják az egyszerűbb, átalányfinanszírozást biztosító egységes területalapú támogatási rendszert. Ami a támogatási szintek közelítésének belső folyamatát illeti, a múltbeli referenciákon alapuló támogatást máig fenntartó tagállamoknak el kell mozdulniuk a hektáronkénti kifizetések egymáshoz közelítőbb mértéke felé. Ehhez az alábbiak közül választhatnak: nemzeti vagy regionális megközelítést alkalmazhatnak (közigazgatási vagy agronómiai kritériumok alapján), 2019-re elérik a regionális/nemzeti arányt, illetve biztosítják, hogy a regionális/nemzeti átlagos arány 90%-ánál kevesebb támogatásban részesülő üzemek támogatása fokozatosan nőjön, garantálva azt is, hogy 2019-re minden gazdálkodó megkapja a nemzeti/regionális átlagos kifizetések legalább 60%-át. A regionális/nemzeti átlagnál magasabb kifizetésben részesülő gazdálkodók által kapott összegeket arányosan ki kell igazítani, és ennek során a tagállamok dönthetnek úgy, hogy a veszteségeket 30%- ra korlátozzák. A tagállamoknak jogukban áll az átcsoportosítással nyújtható kifizetés alkalmazása is az első hektárok esetében, amikor is a nemzeti keret legfeljebb 30%-át átcsoportosíthatják és kifizethetik a gazdálkodók első 30 hektárjára (vagy a gazdaságok átlagos méretére, ha az 30 hektárnál nagyobb). Ennek jelentős újraelosztó hatása lesz. További lehetőség a hektáronkénti maximalizált kifizetés alkalmazása. 2.2.2. A környezetbarátabbá válás (ún. zöldítés) ösztönzése Az alaptámogatás rendszerén és az egységes területalapú támogatási rendszeren kívül minden üzem hektáronkénti támogatást kap bizonyos, az éghajlat és a környezet szempontjából kedvező mezőgazdasági gyakorlatok tiszteletben tartásáért. A tagállamoknak nemzeti keretük 30%-át kell erre fordítaniuk. Ennek alkalmazása kötelező, és a környezetbarát eljárásokra vonatkozó követelmények tiszteletben tartásának elmulasztása esetén a kiszabott szankciók meg fogják haladni a környezetbarát kifizetések mértékét; egy átmeneti időszak után a kötelezettségszegők elvesztik a környezetbarátabbá válást ösztönző kifizetések akár 125%-át. A szabályozás a következő három alapvető intézkedést írja elő: 1. a növénytermesztés diverzifikálása: a mezőgazdasági termelőnek legalább két fajta növényt kell termesztenie, ha szántóföldje 10 hektárnál nagyobb, és legalább három fajta növényt, ha szántóföldje meghaladja a 30 hektárt; a főkultúrának tekintett növényt a szántóföld területének legfeljebb 75%-án, a két fő növénykultúrát pedig a szántóföld területének legfeljebb 95%-án lehet termeszteni; 2. állandó gyepterület fenntartása; 3. ökológiai jelentőségű terület (ökológiai célterület) mezsgyék, sövények, fák, ugar, a tájra jellemző jegyek, biotópok, védelmi sávok, erdősített területek, nitrogénmegkötő növények fenntartása a mezőgazdasági üzem szántóföldjének legalább 5% - án (az állandó gyepterületet és az állandó ültetvényeket kivéve) a 15 hektárnál nagyobb szántófölddel rendelkező 9

gazdaságok esetében; a Bizottság 2017. évi jelentését és jogalkotási javaslatát követően ez az arány elérheti a 7% - ot. A jogszabály annak érdekében, hogy ne szankcionálják azokat a termelőket, akik már foglalkoznak a környezetvédelem és a fenntarthatóság ügyével, bevezeti a környezetbarát egyenértékűség rendszerét, amelynek köszönhetően a környezet javát szolgáló, már bevezetett gyakorlatok az említett alapvető követelmények teljesítésének tekinthetők. Például a biotermelőknek nem kell további előírásokat teljesíteniük, mivel tevékenységeik bizonyíthatóan egyértelmű ökológiai előnnyel járnak. Mások esetében az agrár-környezetvédelmi rendszerek egyenértékűnek tekinthető intézkedéseket foglalnak magukban. Az új rendelet tartalmazza az ilyen egyenértékű intézkedések jegyzékét, ugyanakkor tagállami hatáskörbe utalja azok megvalósítását. Az ilyen intézkedések kettős finanszírozásának elkerülése érdekében a vidékfejlesztési programok keretében nyújtott kifizetéseknek figyelembe kell venniük a környezetbarát eljárások ösztönzésére irányuló alapvető követelményeket. 2.2.3. Termeléstől függő kifizetések A támogatási szintek közelítésének belső folyamata által bizonyos régiókban egyes szektorokra gyakorolt esetlegesen kedvezőtlen hatás kezelése érdekében és a fennálló körülmények figyelembevétele céljából a tagállamok dönthetnek úgy, hogy korlátozott számban biztosítanak termeléstől függő, azaz bizonyos termékekre vonatkozóan nyújtott kifizetéseket. Ez nem lépheti túl a nemzeti keret 8%-át, ha a tagállam nyújt jelenleg termeléstől függő támogatást, illetve 13%-át, ha a jelenleg nyújtott kapcsolt támogatás aránya 5%-nál magasabb. A Bizottság megfelelő indokok alapján jóváhagyhat egy ennél magasabb arányt. Ezenkívül lehetőség van arra, hogy a fehérjenövényekre 2%- os termeléstől függő támogatást nyújtsanak. 2.2.4. Hátrányos természeti adottságú térségek / Kedvezőtlen helyzetű térségek A tagállamok (vagy régiók) a nemzeti keret legfeljebb 5%-áig mindkét pillér keretében folyósíthatnak további kifizetéseket a (vidékfejlesztési szabályokban meghatározott) hátrányos természeti adottságú területek számára. Ez a támogatás nem kötelező, és nem érinti a vidékfejlesztés keretében a hátrányos természeti adottságú térségek/kedvezőtlen helyzetű térségek számára rendelkezésre álló választható lehetőségeket. 2.2.5. Aktív mezőgazdasági termelők Az úgynevezett nem valódi gazdák okozta probléma megoldása érdekében, valamint azért, hogy felszámoljanak számos olyan jogi kiskaput, amely néhány vállalat esetében lehetővé tette, hogy közvetlen kifizetéseket igényeljen annak ellenére, hogy elsődleges gazdasági tevékenysége nem mezőgazdasági tevékenység, a reform megszigorítja az aktív mezőgazdasági termelőkre vonatkozó szabályt. A tagállamoknak figyelembe kell venniük a közvetlen kifizetésekből kizárandó tevékenységek új negatív jegyzékét, kivéve, ha az adott vállalkozások be tudják bizonyítani, hogy valóban mezőgazdasági tevékenységeket folytatnak. A tagállamok számára lehetőség lesz a negatív jegyzék további gazdasági tevékenységekkel történő kibővítésére. 2.2.6. Támogatható hektárok A szabályok 2015 -öt határozzák meg új referenciaévként a bejelentett termőföldterület tekintetében, de a spekulációk elkerülése érdekében hivatkoznak a közvetlen kifizetések 2013. évi kedvezményezettjeire. Azon tagállamok, amelyek előre láthatóan a támogatható területek jelentős mértékű növekedésére számíthatnak, a 2009-ben bejelentett hektárszám 135 vagy 145%-ára korlátozhatják a 2015-ben kiosztandó támogatási jogosultságok számát. 10

2.2.7. Mezőgazdasági kistermelői támogatási rendszer A tagállamok rendelkezésére áll egy választható rendszer, amely szerint a támogatást kérelmező bármely mezőgazdasági termelő dönthet úgy, hogy részt vesz a kistermelői támogatási rendszerben, amelynek keretében a tagállam által megállapított, a gazdaság méretétől független, legfeljebb 1 250 EUR éves kifizetést folyósítanak a számára. A tagállamok különböző módszerek közül választhatnak az éves kifizetés kiszámításához, ideértve azt a lehetőséget is, hogy a termelők egyszerűen azt az összeget kapják, amelyet egyébként kapnának. Ez jelentős mértékben leegyszerűsíti az érintett termelők és a nemzeti igazgatás számára az eljárást. A résztvevőkre kevésbé szigorú kölcsönös megfeleltetési követelmények vonatkoznak, és mentességet kapnak a környezetbarátabbá válás alól. A mezőgazdasági kistermelői támogatási rendszer összköltsége nem lépheti túl a nemzeti keret 10%-át, kivéve, ha a tagállam úgy dönt, azt biztosítja, hogy a kistermelők azt kapják, amire a rendszer nélkül jogosultak lennének. 2.2.8. A kölcsönös megfeleltetés (cross-compliance) A kölcsönös megfeleltetésre vonatkozó rendelkezéseket a 2014-2020 közötti támogatási időszakra vonatkozó új szabályozások megerősítették és egyszerűsítették, illetve a közvetlen kifizetések folyósítását attól tették függővé, hogy a termelők tiszteletben tartják-e az alábbiakat: a) a tagállamok által megállapított, a talaj eróziójának korlátozására, a talaj szervesanyagstruktúrájának és -arányainak fenntartására és a minimális fenntartási szint biztosítására irányuló agronómiai és környezetvédelmi feltételekre vonatkozó szabályokat; valamint b) a hatályos közegészségügyi, állat-egészségügyi, környezetvédelmi és állatjóléti közösségi szabályokat. Amennyiben a mezőgazdasági termelő nem felel meg a kölcsönös megfeleltetés szabályainak, az általa igényelhető közvetlen kifizetések részlegesen csökkennek, sőt teljesen el is maradhatnak. A jogszabály szövege megerősíti, hogy a víz-keretirányelvet és a növényvédőszerek fenntartható használatáról szóló irányelvet beépítik a kölcsönös megfeleltetés rendszerébe, amint bizonyítást nyer, hogy minden tagállam megfelelően alkalmazza az említett irányelveket, valamint hogy a termelőkre vonatkozó kötelezettségeket egyértelműen megállapították. 2.2.9. Új pénzügyi eszközök: a költségvetési és pénzügyi fegyelem mechanizmusa A költségvetési fegyelem mechanizmusát a KAP első pillére költségeinek a többéves pénzügyi keretben meghatározott éves felső határokon belül tartása érdekében kell alkalmazni. A közvetlen kifizetések kiigazítását kell javasolni, ha az előrejelzések szerint az előirányozott összkiadást az adott költségvetési évben meghaladják. A pénzügyi fegyelmi mechanizmus szerint az éves közvetlen kifizetésekben a jövőben bekövetkező bármely csökkentésre (amikor a kifizetésekre vonatkozó becslések meghaladják az első pillérre rendelkezésre álló költségvetést) 2 000 eurós küszöböt kell alkalmazni. Ez annyit jelent, hogy a csökkentés nem vonatkozik az egyes termelők közvetlen kifizetéseinek első 2000 eurójára. Mindez szükség esetén a piaci válságokra képzett tartalék növelésére is szolgál. 2.2.10. Integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer Az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszert megerősítették és szilárdabbá tették, és legalább az alábbi elemeket foglalja magában: elektronikus adatbázis, a mezőgazdasági parcellák azonosítására szolgáló rendszer, az alaptámogatási jogosultságok azonosítására és nyilvántartására szolgáló rendszer, integrált ellenőrzési rendszer és a támogatás iránti kérelmet benyújtó egyes mezőgazdasági termelők személyazonosságának nyilvántartására szolgáló egységes rendszer.(http1) 11

2.3. A zöldítés várható hatásai A kutatók és a környezetvédelmi társadalmi szervezetek régóta jelzésekkel éltek az EU különböző intézményei felé arról, hogy az intenzív mezőgazdasági művelés pusztítja az élőhelyeket, veszélyezteti az ökoszisztémát, fajok tucatjainak eltűnését okozza, végsőképpen pedig veszélyezteti az európai élelmiszerbiztonságot és ezen keresztül az állampolgárai egészségét. A Közös Agrárpolitikát (KAP) érintő kritikák hatására az EU bejelentette, hogy a következő támogatási időszak (2014-2020) agrártámogatásainak fókuszában az éghajlatváltozás elleni küzdelem és a környezetvédelem lesz. Ezen kihívásoknak megfelelően ún. zöldítési intézkedések bevezetését tervezték, mely a mezőgazdasági termelőket megillető közvetlen agrártámogatások 30 %-át a korábban említett három jól meghatározott (a monokultúrás termelés megtörését szolgáló, termelt növényfajták sokféleségére irányuló ún. terménydiverzifikációs intézkedés, ökológiai célterületek kialakítása, az állandó legelők védelme) követelmény teljesítéséhez kötötték. Mindazonáltal a megreformált KAP tüzetes áttekintése alapján fenntarthatósági szempontból erős kritikák érték e kezdeményezést. Természetvédelmi szempontból az alábbiak szerint lehet értékelni a tervezett intézkedéseket és annak várható hazai megvalósulását. 2.3.1. A növénytermesztés diverzifikálása Az intézkedés a mezőgazdasági élőhelyeken megvalósított monokultúrás gazdálkodás hatásainak csökkentését célozza, oly módon, hogy a mezőgazdasági termelők számára több növénykultúra termelését írja elő. A vonatkozó rendelet1 szerint: "Amennyiben a mezőgazdasági termelő szántóterületének mérete 10 és 30 hektár között van, és amennyiben annak nem az egészén termeszt az év, illetve a növénytermesztési ciklus jelentős részében víz alatt fekvő növényeket, akkor a mezőgazdasági termelőnek e szántóterületen legalább két különböző növénykultúrát kell termesztenie. A fő növénykultúra a szántóterület legfeljebb 75 %-át foglalhatja el. Amennyiben a mezőgazdasági termelő szántóterülete 30 hektár fölötti méretű, és amennyiben annak nem az egészén termeszt az év, illetve a növénytermesztési ciklus jelentős részében víz alatt fekvő növényeket, akkor a mezőgazdasági termelőnek e szántóterületen legalább három különböző növénykultúrát kell termesztenie. A fő növénykultúra nem teheti ki a szántóterület több, mint 75 %- át, továbbá a két fő növénykultúra együttesen nem teheti ki a szántóterület több, mint 95 %-át." A fenti jogszabályban részletesen szabályozzák azon mezőgazdasági üzemek körét, melyek mentesülnek a terménydiverzifikáció követelményei alól. A kivétel esetei az alábbiak: 1. Amennyiben gazdaság területe kisebb, mint 10. 2. Amennyiben a gazdaság szántóterületének egészén a növénytermesztési ciklus jelentős részében rizst vagy indiánrizst termelnek. 3. Amennyiben szántóterületének több, mint 75%-a parlagon hagyott terület vagy ideiglenes gyep vagy egynyári takarmánynövény vagy az előzőek kombinációja 1 1307/2013/EU RENDELETE a közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról, valamint a 637/2008/EK és a 73/2009/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről 12

és a fennmaradó szántóterület nem haladja meg a 30 hektárt. 4. Amennyiben a támogatható mezőgazdasági területének több, mint 75%-a állandó gyep vagy ideiglenes gyep vagy egynyári takarmánynövény vagy rizs, indiánrizs vagy az előzőek kombinációja és a fennmaradó szántóterület nem haladja meg a 30 hektárt. 5.Amennyiben a bejelentett szántóterület több, mint 50%-a az előző naptári évben nem a gazdálkodó által lett bejelentve (még nem ő használta a területet) és a szántóterület egésze (nem csak az, amit előző évben nem jelentett be), az előző naptári évtől eltérő növénykultúrával van bevetve (Földművelésügyi Minisztérium, 2014). Ahogyan az a kivételekből is látszik, az terménydiverzifikáció hatása nem a teljes mezőgazdasági területre vetíthető. Előzetes becsléseink szerint hazánkban a teljes mezőgazdasági termőterület közel 11 %-a mentesül a növénytermesztés sokféleségére irányuló közösségi szabályozás alól, mely a szabályozás hatékonyságát nyilvánvalóan befolyásolja. 2.3.2. Állandó gyepterületek védelme A közösségi agrárszabályozás már a korábbi időszakban is tartalmazott az állandó legelőkkel kapcsolatos kötelmeket. A kötelezettség az eddigiekben az állandó legelőkkel borított területek országos arányának megőrzését, illetve a csökkenés minimalizálását célozta. A KAP jelenlegi reformja során a zöldítés keretében az állandó legelőkre vonatkozó kötelezettségek abban térnek el a korábbiaktól, hogy azok gazdálkodói szinten is kötelezővé teszik a gyepterületek megőrzését az alábbiak szerint. "(1) A tagállamok kijelölik azokat az állandó gyepterületeket, amelyek a 92/43/EGK irányelv vagy a 2009/147/EK irányelv hatálya alá tartozó területeken, ideértve az e területeken található tőzeges és vizes élőhelyeket is, környezeti szempontból érzékenynek számítanak, és amelyek szigorú védelmet igényelnek annak érdekében, hogy ezen irányelvek célkitűzései teljesíthetők legyenek. A tagállamok a környezeti szempontból értékes állandó gyepterületek védelmének biztosítása érdekében úgy dönthetnek, hogy a 92/43/EGK irányelv vagy a 2009/147/EK irányelv hatályán kívül eső további érzékeny területeket jelölnek ki, ideértve a magas kötöttszén-tartalmú talajon fekvő állandó gyepterületeket is. A mezőgazdasági termelők az első albekezdésben, illetve adott esetben a második albekezdésben foglaltak szerint a tagállamok által kijelölt területeken elhelyezkedő állandó gyepterületet nem alakíthatják át és nem szánthatják fel." Eszerint a mezőgazdasági termelők nem szánthatják fel a Natura 2000 irányelvek hatálya alá tartozó gyepterületeket, mely - tekintettel a hazai szabályozás ezzel azonos előírására - nem tartalmaz többlet megkötést a gazdálkodóknak. Tagállami kötelezettségként a rendeletben megjelenik, hogy a teljes gyepterület kiterjedése maximum 5 %-kal csökkenhet. 13

2.3.3. Ökológiai jelentőségű területek Természetvédelmi szempontból a zöldítés leginkább ígéretesnek tartott eleme az ökológiai célterületek kialakítására vonatkozó szabályozás. A mezőgazdasági biodiverzitás csökkenését elemző mértékadó értékelések szinte kivétel nélkül megemlítik az ökológiai hálózat mezőgazdasági elemeinek erózióját az utóbbi időben. Hazánkban ez sajnálatosan összefüggésbe hozható a területalapú kifizetési rendszerrel, mely a földhasználót a tulajdonában/használatában lévő termőföld teljes kiterjedésének művelésére sarkallja, eltüntetve ezzel a szegély-élőhelyek, esetenként fasorokat, árokpartokat, útszéli területeket stb. A 1307/2013/EU rendelet 46. cikke az alábbiak szerint fogalmaz: "(1) Amennyiben egy mezőgazdasági üzem szántóterülete több, mint 15 hektárt tesz ki, a mezőgazdasági termelőknek gondoskodniuk kell arról, hogy 2015. január 1-jétől kezdődően a mezőgazdasági üzemnek a mezőgazdasági termelő által az 1306/2013/EU rendelet 72. cikke (1) bekezdése első albekezdésének a) pontjával összhangban bejelentett szántóterülete legalább 5 %-ának megfelelő és a tagállam által az e cikk (2) bekezdésének megfelelően ökológiai jelentőségű területnek tekintett terület beleértve az (2) bekezdés c), d),g) és h) pontjában említett területeket is ökológiai jelentőségű terület legyen." Az ökológiai jelentőségű területként elszámolható növénykultúrák tekintetében bizonyos közösségi szabályokon belül a tagországoknak viszonylag nagy a mozgástere. A hazai tervek szerint ökológiai jelentőségű területként elszámolhatók a következő kultúrák, illetve táji elemek: parlagon hagyott földterület, terasz, tájképi elemek (fás szárú növényzettel borított sávok, magányosan álló fák, fasor, fa- és bokorcsoport, táblaszegély, tavak, vizes árkok, egyéb tájképi elemek), vízvédelmi sávok, agrár-erdészeti hektárok, erdőszélek mentén fekvő támogatható hektársávok, rövid vágásfordulójú fás szárú energetikai ültetvények, erdősített területek, ökológiai jelentőségű másodvetés, nitrogénmegkötő növényekkel beültetett területek A felsorolt fogalmak értelmezése széles intervallumon belül történhet, így a zöldítés keretében ökológiai jelentőségű területként kerülhetnek elszámolásra olyan növénykultúrák, melyek a biodiverzitás szempontjából nem tartoznak a legkedvezőbb kultrúnövények közé. Tekintettel arra, hogy az ökológiai jelentőségű területeken a mezőgazdasági földhasználat egyéb elemei (pl. növényvédőszer-használat) nem kerülnek korlátozásra, így pl. kérdéseket vet fel olyan nitrogénmegkötő növényekkel bevetett területek ökológiai jelentőségű területekként történő elszámolása, mint a szója. Az ökológiai jelentőségű területek létesítésének kötelezettsége alól szintén a rendeletben foglaltaknak megfelelően lehet mentesülni, elsősorban a gazdaság termelésszerkezetének függvényében. Előzetes becsléseink szerint hozzávetőlegesen a hazai termőterület 15 %-a fog mentesülni az ökológiai jelentőségű területek kialakítása alól. Fentieket összefoglalva érthető az az álláspont, mely a korábbi várakozásoktól elmaradónak ítéli a zöldítés környezeti hozzáadott értékét. Ezt támasztja alá Peer és mtsai (2014) friss kutatási eredménye is, mely szerint a zöldítés intézkedései alól az európai gazdálkodók több mint 88 %-a mentesül, ami a teljes mezőgazdasági terület 48 %-át érinti. Azt sem szabad ugyanakkor említés nélkül hagyni, hogy az agrártámogatás egyébként is bonyolult rendszerében a zöldítés követelményei további nehézségeket jelentenek, ezért érthető az érintettek egyszerűsítésre vonatkozó törekvése. Sajnálatosan ebben az esetben úgy tűnik, hogy az egyszerűsítés a szakmai tartalom kárára látszik megvalósulni. 2.4. A Magas Természeti Értékű Területek (High Nature Value Area) 14

A High Nature Value Area (HNV területek) fogalmát Baldock vezette be az alacsony ráfordítású mezőgazdasági rendszereket vizsgáló publikációiban [Baldock et al. 1993, 1994], és ezeket a rendszereket alacsony számosállat-számmal, alacsony műtrágya és növényvédőszer felhasználással valamint munkaerő igényességgel jellemezte. Megállapítja azt is, hogy a HNV területek fennmaradását leginkább két merőben ellentétes dolog fenyegeti, az intenzifikáció vagy a művelés felhagyása. Az Európai Környezeti Ügynökség (EEA) és az Egyesült Nemzeti Környezeti Program (UNEP) közös tanulmányban tette közzé a Magas Természeti Értékű mezőgazdasági területekre vonatkozó kutatásait [Hoogeveen et al. (szerk.), 2004]. Ebben a HNV területeket a következőképpen definiálják: A Magas Természeti Értékű mezőgazdasági területek azokat az európai területeket jelentik, ahol a mezőgazdasági hasznosítás a fő (általában a domináns) földhasználati forma, és ahol ez a mezőgazdasági hasznosítás támogatja a nagy faj- és élőhely diverzitást, az európai természetmegőrzési szempontok alapján fontosnak ítélt fajok jelenlétét, vagy mindkettőt. A Vidékfejlesztési Programokat Értékelő Európai Hálózat által jegyzett "Approaches for assessing the impacts of Rural Development Programs in the context of multiple intervening factors" című dokumentum [2010 március] (továbbiakban: Working Paper) a HNV mezőgazdasági területek definícióját az alábbiak szerint pontosítja: Magas Természeti Értékű mezőgazdasági terület (HNV farmland): olyan mezőgazdasági terület, melyet bizonyos típusú és mintázatú felszínborítás jellemez (különös tekintettel a féltermészetes növénytársulásokra és az alacsony intenzitású, mozaikosan művelt területekre), előrevetítve, hogy az adott terület természetvédelmi szempontból értéket képvisel. Egyes vadon élő fajok populációjának jelenléte esetén a terület szintén e kategóriába sorolható. A <HNV farmland> kiterjedése igen változatos lehet, egyedi parcelláktól egészen tájegységi szintig alkalmazható. Ide kapcsolódik szintén a Magas Természeti Értékű Területeken történő gazdálkodási rendszerek meghatározása: Magas Természeti Értékű gazdálkodási rendszer (HNV farming system): a kifejezés vonatkozik mind a felszínborításra (mezőgazdasági területre), mind az ott alkalmazott termelési-gazdálkodási gyakorlatra. A kifejezés arra utal, hogy a rendszer egésze (pl. gazdasági vagy akár tájegységi szinten) magas természeti értéket képvisel. Ezzel szemben a <HNV farmland> egyetlen parcellára is korlátozódhat egy egyébként intenzív gazdálkodási rendszerben. A Magas Természeti Értékű Területek lehatárolására az EU a háttérintézményein keresztül 2006-ban tett kísérletet. A lehatárolás - helyesebben a Magas Természeti Értékű Területek előfordulási valószínűségének becslése - a földhasználati, felszínborítási adatok mellett a rendelkezésre álló, biodiverzitásra jellemző térbeli adatok felhasználásával történt. 15

A magas természeti értékű területek előfordulásának valószínűségi térképe az EU 27 tagállamában (Paracchini et al, 2006) A hazai szakirodalom is részletesen taglalja a közösségi megközelítésen alapuló lehatárolás módszertanát és eredményeket is bemutat. 2006-ban készült el az MTÉT területek azonosítása Magyarországon Belényesi Márta A Magas Természet Értékű Területek lehatárolása térinformatikai módszerekkel című doktori értekezésében. A lehatárolás módszertana és eredménye részét képezi a 2008-ban készült Agrár-környezetvédelmi támogatási rendszerek az EU és a hazai természetvédelmi szabályozás szempontjából nemzetközi és hazai gyakorlat - A Magas Természeti Értékű Területek koncepciója - nemzetközi és hazai áttekintés (Szerződésszám: VKSZI/188/2008, GreenCapital-4/2008) az FVM Vidékfejlesztési, Képzési és Szaktanácsadási Intézet megbízásából készült jelentésnek. A módszer alapján összesen 3979331 hektár jelölhető Magas Természeti Értékű mezőgazdasági területté ma Magyarországon, amelyből 3026000 16

hektár sorolható az 1. és 2. típusú, és csaknem 2206000 hektár a 3. típusú HNV területek közé. A különböző típusú területek között természetesen átfedés található. Magas természeti értékű területek Magyarországon (Belényesi és Podmaniczky, 2007) A Közösségi Agrárpolitika jogi anyagában először az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapról szóló 1698/2005 EK rendeletben jelenik meg a magas természeti értékű területek fogalma. A rendeletben elsősorban a nem termelő beruházások térbeli fókuszához kapcsolódik a lehatárolás, az alábbiak szerint: "Támogatást kell nyújtani a nem megtérülő beruházások esetében, ha azok az agrárkörnyezetgazdálkodási rendszerek keretében vállalt kötelezettségek vagy más környezeti célkitűzések teljesítéséhez szükségesek, vagy ha azok a gazdaságban növelik a Natura 2000 területek és más magas természeti értékű területek közjóléti értékét." 2 Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról és az 1698/2005/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 1305/2013/EU rendelet, mely az új költségvetési időszak (2013-2020) vidékfejlesztési kereteit szabályozza, szintén több helyen foglalkozik a témával. A korábbiakat kibővítve nem csupán Magas Természeti Értékű Területekről, hanem az azokon fellelhető gazdálkodási rendszerek fenntartásáról tesz említést, ráirányítva ezzel a tagországok figyelmét a megőrzésükhöz szükséges források elérhetőségére. A 2013-2020 időszakban a nevesített támogatási lehetőségek a korábbiakhoz hasonlatosan a nem termelő beruházások tárgyköréhez, valamint a Magas Természeti Értékű Területekhez kapcsolódó tanulmányok és tervek kivitelezéséhez kapcsolódnak. 2 A TANÁCS 1698/2005/EK RENDELETE (2005. szeptember 20.) az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról, Preambulum, (37) bekezdés 17

3. A Magas Természeti Értékű Területek (MTÉT) rendszere az agrár-környezetgazdálkodáson belül 3.1. Mezőgazdasági körülmények A hazai agrárium az Európai Unióhoz történő csatlakozásunk óta eltelt közel tíz évben jelentős átalakuláson ment keresztül. Általános a mezőgazdasági művelés alatt álló területek összes kiterjedésének csökkenése, mely különösen a gyepek esetében ölt aggasztó méreteket, annak ellenére, hogy minden tagországnak kötelessége gondoskodni az állandó legelők kiterjedésének megőrzéséről. Mindemellett az erdőterületek növekedése figyelhető meg. Az erdőterületek kiterjedésének növekedése egyrészt a mezőgazdasági élőhelyhez kötődő fajok megőrzése szempontjából élőhelyvesztést idéz elő, másrészt elősegíti azon ragadozó, illetve mindenevő fajok állományainak terjeszkedését, melyek limitálhatják az apróvadfajok állományait. Mindezek mellett a mezőgazdasági statisztikai adatok az anyagbevitelre (pl. műtrágya), valamint a kihozatalra (pl. gabonafélék termésátlagai) vonatkozó információi alapján a szántóföldi művelés intenzifikációjára lehet következtetni. A területalapú támogatások és a hozzá kapcsolódó adminisztratív és helyszíni ellenőrzések közvetett hatásaként a mezőgazdasági környezetben széles körben érzékelhető a szegély-élőhelyek visszaszorulása. Az útmenti füves területek, az árokpartok, valamint a mezővédő erdősávok felszámolása és szántóterületté alakítása sajnos általánosan jellemző, hasonlóan a víznyomással érintett területek erőltetett szántóföldi művelésben tartásához, mely együtt jár a megjelenő belvizek lehetőség szerinti azonnali elvezetésével. A mezőgazdasági technológia fejlődésével a egyre általánosabb az agrár-élőhelyek élővilág számára lekövethetetlenül gyors átalakítása, mely egy csapásra teszi a korábban alkalmas élőhelyeket alkalmatlanná (pl. a rövid időn belül, nagy kiterjedésben elvégzett betakarítás és talajelőkészítés). Mindemellett meg kell említeni azt is, hogy - bár jellemzően egyre kisebb kiterjedésben - a mezőgazdasági művelés felhagyása is eredményezhet negatív élőhelyi változásokat a mezőgazdasági biodiverzitást illetően. Fentiek okán megítélésünk szerint - a gyepterületek kiterjedésének megőrzését, mint alapállapotot feltételezve - elsősorban a szántóföldi művelés vonatkozásában szükségesek olyan élőhelyfejlesztési beavatkozások, melyektől a mezőgazdasági élőhelyhez kötődő fajok állományai vonatkozásában kedvező hatásokat várhatjuk. 3.2. Az agrár-környezetgazdálkodási intézkedések jellemzői Az agrár-környezetgazdálkodási intézkedések az Európai Unió Közösségi Agrárpolitikájának vidékfejlesztési pilléréből folyósított kifizetések, melyekhez a hazai költségvetésnek csak csekély mértékű (jelenleg 20 %-ot kitevő) önrészt kell biztosítani. Az agrár-környezetgazdálkodási intézkedések a gazdálkodók önkéntes vállalásain alapuló területalapú kifizetések keretében célozzák a mezőgazdasági művelés környezeti problémáinak kiküszöbölését. A területalapú kifizetések a gazdák által tett önkéntes vállalásokkal arányosan lettek meghatározva (ezért hívják kifizetésnek és nem támogatásnak), összegük az egyszerűsített területalapú támogatásokra ráépül. Mivel a kifizetés igénybe vételére a földhasználók jogosultak, így a különböző agrár-környezetgazdálkodási célprogramokban kizárólag a földhasználathoz kapcsolódó kérdéseket lehet előírásként megfogalmazni, még akkor is, ha adott esetben a kezelni kíván probléma (pl. a madárfajok állományainak csökkenése) komplexebb megközelítést (pl. ragadozó-kontroll) kívánna. 3.3. Az agrár-környezetgazdálkodási célprogramok sikerességének kérdései Ahhoz, hogy egy agrár-környezetgazdálkodási célprogram szakmai szempontból sikeres, végrehajtás szempontjából pedig megvalósítható lehessen, számos kritériumnak kell, hogy megfeleljen. 18

3.3.1. Szakmai relevancia Annak érdekében, hogy a kidolgozni kívánt agrár-környezetgazdálkodási célprogramtól joggal várhassunk kedvező eredményeket, a benne foglalt előírásoknak valós hatással kell lenni a megcélzott környezeti változóra. Ez a Magas Természeti Értékű Területek esetében kellően megalapozott, sok esetben tudományosan is alátámasztott. Sajnálatosan azonban - a megfelelő monitoring rendszer és az ilyen irányú kezdeményezések hiányában - csak kis számú előírásról bizonyosodott be eddig tudományos igényességgel annak gyakorlati hatása és a hatás mértéke. 3.3.2. Gazdálkodási gyakorlatba illesztés Az agrár-környezetgazdálkodási kifizetések működésének alapja a gazdálkodók önkéntes csatlakozása a kialakított célprogramhoz. A célprogram előírásainak ezért minél inkább idomulnia kell a mezőgazdasági földhasználat gyakorlatához, hogy - a hozzá tartozó kifizetés biztosítása mellett - megfelelő vonzerőt mutasson a csatlakozni kívánó gazdálkodók számára. Ezért az előírásokat oly módon kell megfogalmazni és meghirdetni, hogy a rendes gazdálkodás során, annak csak a legszükségesebb mértékben tett módosításával el lehessen érni a kívánt hatást. 3.3.3. Végrehajtási követelmények Az agrár-környezetgazdálkodási célprogramok végrehajtási kritériumait már a célprogram tervezése során szem előtt kell tartani. A célprogram előírásainak kiválasztása során fókuszálni kell a fent említett szakmai és gazdálkodási paraméterek mellett arra, hogy az adott előírásra lehet-e majd kifizetési összeget számolni? Ennek azért van jelentősége, mert a kifizetések indoklása során megalapozott becslésekkel kell alátámasztani a kifizetések összegét (elmaradó hasznok, illetve többlet költségek nevesítésével és számszerűsítésével). Hasonlóan a fentiekhez figyelembe kell venni az előírások ellenőrizhetőségét is, mely a kifizető ügynökség (Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal) későbbi munkáját alapozza meg. 3.3.4. Önkéntesség Az agrár-környezetgazdálkodási kifizetések alapvető jellemzője a különböző célprogramokhoz való csatlakozás önkéntes jellege. Ez az a fő ok, ami miatt a tervezésnél különös figyelmet kell fordítani az adott célprogramhoz való gazdálkodó csatlakozás becslésére. Nem ér sokat az a célprogram, amely bár szakmai szempontból teljes mértékben tartalmazza az elérni kívánt eredményhez szükséges előírások körét, ugyanakkor - pontosan a nagy számú, részletes és nehezen teljesíthető előírás miatt - a csatlakozó gazdálkodók száma, és a programba bevont terület kiterjedése is csekély. A célprogramok körében szintén nem fogja elérni a kívánt eredményt az, melynek előírásai nem elég határozottan tartalmazzák a megfelelő szakmai alapelveket. Amennyiben egy ilyen célprogramhoz viszonylagosan magas támogatási összeg is párosul, úgy - bár nagy területet fedhet le adott esetben - környezeti teljesítménye csekély. Sajnos mind az előbbi, mind az utóbbi esetre is lehet példát mondani a hazai agrár-környezetgazdálkodási célprogramok rövid tíz éves történetében. Az előírások betarthatósága mellett a kifizetési összeg határozza meg a gazdálkodók célprogramhoz való kapcsolódásának intenzitását. Ebben a vonatkozásban bár a tervezők keze sok esetben meg van kötve, mégis - bizonyos, összegszerűen nehezen meghatározható előírások esetben - megfelelő szakértő becslésekkel alátámasztva egy-egy célprogram esetében van minimális mozgástér a kifizetési összeg vonzóvá tétele tekintetében. A fentiekből talán érezhető, hogy egy minden szempontból sikeres célprogram elindítását körültekintő tervezési folyamat kell, hogy megelőzze. A célprogramban foglalt előírások szakmailag jól fókuszáltak kellenek, hogy legyenek, ugyanakkor jól kell, hogy illeszkedjenek a gyakorlati gazdálkodás tevékenységei közé. Mindemellett ki kell, hogy elégítsék a végrehajtás - sokszor bürokratikus, mégis megkerülhetetlen - igényeit is. Mindezekhez párosul a célprogramhoz való csatlakozás önkéntes jellege, melyet az előírások betarthatósága és a kapcsolódó kifizetési összeg mellett egyértelműen befolyásolnak az adott gazdaság egyedi tulajdonságai, valamint a gazda személyes érdekei is. Ebben a 19

környezetben megítélésünk szerint a szakmai célok elérése érdekében kényszerű kompromisszumokat kell felvállalni, melyek nélkül a tervezett célprogram területi kiteljesedése nem érheti el a kívánatos szintet. A kompromisszumok kialakítása során törekedni kell a lehető legmagasabb gazdálkodói csatlakozási hajlandóság és a maximális várható természetvédelmi hozadék együttes elérésére, mivel előbbi a nagy területi kiterjedést, utóbbi pedig a megfelelő környezeti teljesítést szavatolja. 3.4. Érzékeny Természeti Területek, Magas Természeti Értékű Területek A Magas Természeti Értékű Területek új terminológiájának bevezetésével az Érzékeny Természeti Területek (ÉTT) rendszere más megvilágításba kerül. Az angol példán, a Környezetileg Érzékeny Területek (Environmentaly Sensitive Areas) mintáján alapuló hazai ÉTT rendszer jogi hátterében és filozófiájában tartalmazta ugyan a környezetvédelmi szempontokat (vízbázisvédelem, talajvédelem, stb.), a megvalósítás során azonban elsősorban a biodiverzitás védelmére fókuszált. Az Érzékeny Természeti Területek programjának bevezetése és finanszírozása figyelembe véve az EU 2078/1992 számú, 1257/1999 számú és a 445/2002 számú rendeleteit a 2002. évi agrárgazdasági célok támogatási rendszerének részeként, a Nemzeti Agrár-környezetgazdálkodási Program keretén belül a 2253/1999 sz. kormányhatározat és a 102/2001. (XI. 16.) FVM rendelet alapján kezdődött meg. Az Érzékeny Természeti Területekre vonatkozó előírásokat azok kijelölésének szempontjait valamint létesítésük eljárási rendjét a 2/2002 (I.23.) KöM-FVM együttes rendelet szabályozza. A Nemzeti Agrár-környezetvédelmi Program 2002-2004 közötti, valamint a Nemzeti Vidékfejlesztési Terv 2004-2007 (agrár-környezetgazdálkodási intézkedések esetén 2009) közötti időszakában az agrárkörnyezetgazdálkodási intézkedések keretében a zonális természetvédelmi célú kifizetések tehát az ÉTT-ken voltak elérhetők. Az Érzékeny Természeti Területek térbeli kiterjedésének változását jól szemlélteti az alábbi térkép. 20

Meghirdetett és potenciális ÉTT-k hazánkban 2004-ig A 2002-2003 közötti időszakban a Nemzeti Agrár-környezetvédelmi Program keretében résztvevő területekből (kb. 300.000 ha) 50 000 ha kiterjedésben igényeltek a gazdálkodók ÉTT célprogramokat. Ekkor a teljes ÉTT területe, melyen a zonális kifizetések igényelhetőek voltak hozzávetőleg 300.000 hara (2002), majd kb. 400.000 ha (2003) tehető. A Nemzeti Vidékfejlesztési Program indulásával a jogosult területek kiterjedése jelentősen nem változott, ugyanakkor az ÉTT határvonalak, az eljárásrend és a célprogramok jelentős átalakuláson mentek át az EU csatlakozást követő szükségszerű változások következtében. Az NVT időszaka alatt az ÉTT-k területe 450.000 ha-t fedett le, melyből 120.000 ha-on igényelték a természetvédelmi célú kifizetéseket. Jelentős változások következtek be a rendszer fejlődésében az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program kidolgozása és elindítása során. A korábban említett 1698/2005 EK rendelet (EMVA rendelet) bevezette a Magas Természeti Értékű Területek fogalmát, ezért a program megalkotásában döntés vált szükségessé az ÉTT rendszer további műkötetése érdekében. Több lehetséges változat mérlegelését követően a végrehajtásért felelős Földművelési és Vidékfejlesztési Minisztérium, valamint a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium az ÉTT rendszer "átnevezése" mellett döntött, így - némiképp figyelmen kívül hagyva a korábban az MTÉT területek lehatárolására megalkotott módszertant - az eredményes rendszer további működtetését választotta. Az átnevezés mellett jelentős területi változások is bekövetkeztek, a korábbi 15 mintaterület helyett 25, immár MTÉT mintaterületen váltak elérhetővé a kifizetések. A támogatásra jogosult területek kiterjedése 900.000 ha földé emelkedett, melyből hozzávetőlegesen 210.000 ha-on igényelték a földhasználók a kifizetéseket. 21

Az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program keretében támogatásra jogosult MTÉT területek Az Új Magyarország Vidékfejlesztési Programban foglaltakon túlmenően az azért felelős államigazgatási szervek (elsősorban a Földművelésügyi Minisztérium természetvédelemért felelős szervezeti egységei, valamint a nemzeti park igazgatóságok) a 2014-2020. közötti időszakban újabb MTÉT területekre kívánják kiterjeszteni a támogatási jogosultságot. A várható bővülés irányait az alábbi térkép mutatja. A 2014-2020 közti időszak tervezett MTÉT területei (forrás: Földművelésügyi Minisztérium) 22

3.5. Zonális természetvédelmi célprogramok A komoly megalapozó munkák és a nemzeti park igazgatóságok összefogott tevékenysége kapcsán elmondható, hogy az Nemzeti Agrár-környezetvédelmi Program kezdeti időszakától számítva a zonális természetvédelmi célprogramok kidolgozottságuk, kiforrottságuk és várható környezeti/természeti hatásuk tekintetében az élen jártak a horizontális és zonális célprogramok körében valamennyi támogatási ciklusban. Jellemző rájuk az, hogy az egy-egy kiemelt faj (túzok, haris) vagy kiemelt természetvédelmi cél (madárvédelem) érdekében tett intézkedésektől a biodiverzitás általános javulása mellett a talajállapot, a felszín alatti vizek és az általános agrár-környezeti tényezők pozitív irányú változása is feltételezhető. 3.5.1. Nemzeti Agrár-környezetvédelmi Program A Nemzeti Agrár-környezetvédelmi Program (NAKP) keretében elindított ÉTT támogatások minden kijelölt minta ÉTT területre vonatkozóan egyedi tartalmú célprogram előírásokat tartalmaztak. Ebben a formában az elvi lehetősége megvolt annak, hogy a célprogram előírások az adott ÉTT természeti/környezeti adottságaihoz igazodjanak, mellyel a tervezők több-kevesebb sikerrel éltek is. Már az NAKP végrehajtása során kialakultak azok a jellemző célprogramok, melyek kisebb-nagyobb változásokkal a mai napig kísérik az ÉTT, később MTÉT területek történetét. A célprogramok jellemzően szántóföldi, illetve gyepterületekre koncentrálnak. Zászlóshajó fajnak már a kezdeti időszaktól a túzokot, valamint a harist jelöli a program, és ezen két faj érdekében tett intézkedésektől várja több faj- és élőlénycsoport természetvédelmi helyzetének javulását. A szántóföldi és gyepterületekre vonatkozó célprogramok mellett a teljes folyamatot végigkísérte a természetvédelmi célú gyeptelepítés támogatási lehetősége - a gazdasági és támogatási környezet okán - sajnálatosan nem túl sikeresen. Mindezek mellett a hagyományos gyümölcsösök megőrzése is a kezdetetektől a kiemelt célok között szerepelt, melyet később sikerrel integrált magába a támogatási rendszer. Szót kell ejteni a természetvédelmi célú területalapú kifizetések körének tárgyalásakor az extenzív halastavak támogatásáról, mely mind az NAKP, mind pedig a Nemzeti Vidékfejlesztési Terv agrár-környezetgazdálkodási intézkedéseinek szerves részét képezte, azonban a támogatási jogi háttér átalakulása miatt a későbbiekben kimaradt a vidékfejlesztési támogatások közül, és sorsa - így az extenzív halastavak nyújtotta ökoszisztéma szolgáltatások támogatási rendszerekben történő elismerése - máig nem megoldott. 3.5.2. Nemzeti Vidékfejlesztési Terv A NAKP ÉTT célprogramjai a Nemzeti Vidékfejlesztési Terv (NVT) bevezetésekor jelentős átalakuláson mentek át, tekintettel annak jogi hátterére, elfogadási folyamatára és a végrehajtás időközben átalakult intézményrendszerére. A korábbi ÉTT-nként kidolgozott célprogramok országossá váltak, mely bizonyos szempontból az előírások szükségszerű sematizálódásához vezetett. Mindazonáltal az is elmondható, hogy az egységesített eljárásrend és a kötött előírásformák hasznára is váltak az előírásoknak, különös tekintettel azok kézzelfoghatóságára és ellenőrizhetőségére. Ahogyan az az NAKP-ban is jellemző volt, a zonális célprogramok támogatási összegek tekintetében elfoglalt vezető szerepe a Nemzeti Vidékfejlesztési Terv során is megmaradt, mely jól mutatja a célprogramok előírásainak fajsúlyosságát. Az összegeket az alábbi táblázat mutatja be. 23

Az NVT agrár-környezetgazdálkodási intézkedéseinek kifizetési összegei (Nemzeti Vidékfejlesztési Terv, 2007) 3.5.3. Az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program Az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program (ÚMVP) már egy EU-s költségvetési ciklus tapasztalataival, a végrehajtás szigorú auditálásainak eredményeivel felvértezve módosította az ÉTT célprogramokat, immár a korábbiakban említett MTÉT területekre vonatkozóan. Bár a módosítások a végrehajtás szempontjából szükségesnek mutatkoztak, a szakmaiságot nem minden esetben szolgálták. A rendszer összetettségét jól mutatja a támogatási rendelet (Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból nyújtott agrár-környezetgazdálkodási támogatások igénybevételének részletes feltételeiről szóló 61/2009. FVM rendelet) kiterjedése és a részletszabályok kidolgozottsága. Természetvédelmi szempontból mindenképpen pozitívumnak értékelendő a kékvércse védelme érdekében bevezetett szántóföldi célprogram, valamint a vadlúd- és daruállományok táplálkozó-területének biztosítását célzó szántóföldi célprogram elindítása. Előbbi meglehetősen mozgalmas változásokat idézett elő az MTÉT rendszerében, hiszen előírásai helyenként 24

ellentétes hatásúak lehetnek (mozaikos kaszálás a táplálékbázis elérhetőségének folyamatos biztosítása érdekében) a megszokott, alapvetően a földön fészkelő madárállományok, valamint a kaszálással érintett kultúrák (gyepek, szálas pillangós takarmánynövények) faunájának védelmét célzó előírásokkal (kései kaszálás). A látszólagos ellentét feloldása az ÚMVP keretében az MTÉT területek zónásításával valósult meg, ezzel az eszközzel megteremtődött az MTÉT célprogramok térbeli orientációjának lehetősége. Az ÚMVP célprogramjait és támogatási összegei (forrás: KvVM, 2009) 25