Szente Zoltán A bennfentes informátorok (whistleblower-ek) alkalmazásának lehetőségei a korrupcióellenes küzdelemben Bevezetés A bennfentes című amerikai filmben a Russell Crowe által játszott Jeffrey Wigand, egy nagy dohánygyártó cég volt kutatási igazgatója hosszas tépelődés után, személyes okokból úgy dönt, hogy leleplezi egykori munkáltatóját, s egy televíziós interjúban beszámol volt cégének arról a gyakorlatáról, hogy a nagyobb fogyasztás érdekében titokban és illegálisan olyan adalékanyagokat is felhasználtak a cigarettagyártáskor, amely függőséget okozhat, s ezzel hosszabb távon jelentősen növeli a dohányosok egészségkárosodásának kockázatát. A volt munkáltató, miután tudomást szerez az interjú elkészültéről, minden eszközt bevet, hogy megakadályozza a leleplezés nyilvánosságra kerülését. Végül nem kis veszélyek és kalandok után mégis bemutatják a filmet, azaz kiderül az igazság. A megtörtént eseményeken alapuló film a bennfentes információadás jelenségét mutatja be, s egyben határozottan állást foglal egy olyan eljárás, illetve magatartásmód mellett, amelyet az Egyesült Államokban az elmúlt húsz évben a törvénysértések feltárásának egyik legfontosabb eszközének tekintettek. A címszereplő a sikeres informátor (angol kifejezéssel whistleblower) mintája, akinek a közreműködése nélkül egy rendkívül súlyos visszaélésre talán sohasem derült volna fény. Bennfentes informátor, egy volt FBI-vezető volt mély torok (Deep Throat), azaz W. Mark Felt is, akinek kulcsszerepe volt a Watergate-botrány kirobbanásában, ami ugyancsak a bennfentes informátorok társadalmi hasznosságát példázza. Sherron Watkinst, aki az egész amerikai vállalati szférát megrázó ún. Enron-ügyben információkat adott a cég törvénysértéseiről, valóságos hősnek tartották Amerikában (a Time magazin például 2002-ben Amerikában az év emberének választotta). Sokak szerint még az ellenkező előjelű példákból is e gyakorlat támogatásának szükségessége következik, mondván, hogy például egy hatékony whistleblower-politika akár a Challenger űrrepülő 1986. január 28-ai katasztrófáját is, vagy az Enron-ügy által fémjelzett nagyvállalati visszaéléseket is megelőzhette volna. Ezekben az esetben ugyanis az érintett, illetve felelős szervezetekben voltak olyanok, akiknek tudomásuk volt a szabálytalanságokról, illetve a kockázatokról, mégsem hozták nyilvánosságra ezeket az információkat, talán mert féltek az emiatti megtorlástól, vagy úgy látták, hogy nem képesek megakadályozni e veszélyeket. Mindebből tehát az a következtetés adódhat, hogy érdemes bizonyos társadalmi problémák, kockázatok kezelésére a bennfentes információadást (whistleblowing) gyakorlatát ösztönözni, támogatni, illetőleg megvédeni az informátorokat, különösen olyan jogsértések, vagy a közérdek más súlyos megsértése esetén, amelyek máskülönben rejtve maradnának, azaz más eszközökkel nem lehet feltárni őket. A helyzet azonban nem ilyen egyszerű. Több európai országban ugyanis a bennfentes információadástól várható előnyöknél nagyobbnak ítélték azokat az aggályokat, amelyek a személyes adatok és a magánszféra védelmével kapcsolatban felmerültek. Magyarországon a
közelmúltban a fővárosi parkolási díjak beszedésének korrupciós gyakorlatáról beszámoló egykori parkolóőrök a nyilvánosságon keresztül fordultak egyes fővárosi önkormányzati vezetőkhöz, anélkül, hogy reményük lenne érdekeik bármilyen intézményes képviseletére vagy védelmére. Magyarországon a bennfentes informátorok védelme egyébként azt követően vált hirtelen a közbeszéd részévé, illetve a kormányzat korrupcióellenes programjának egyik legfontosabb prioritásává, hogy 2008-ban Magyarországon járt Stephen M. Kohn, az amerikai National Whistleblower Center vezetője, és magas rangú politikusokkal és parlamenti képviselőkkel, valamint a Kormány által létrehozott Antikorrupciós Tanácsadó Testület tagjaival találkozott. A whistleblowing policy amerikai gyakorlatáról szóló tájékoztatás aztán a félreértések (vagy félremagyarázások) egész lavináját indította el. Azóta a kormányzati nyilatkozatokban és sajtójelentésekben a bennfentes információadással kapcsolatos szakpolitika a korrupcióellenes küzdelem fő eszközeként került bemutatásra, amely széles körben elterjedt a fejlett demokráciákban. A sebtében elkészített magyar szabályozás pedig eljárásokat dolgozott ki az informátorok védeme, sőt anyagi ösztönzése érdekében, s a frissen megismert amerikai mintára egy Közérdekvédelmi Hivatal létrehozását is elhatározta. Valójában a bennfentes információadás nem speciálisan korrupcióellenes eszköz: jóllehet korrupciós tranzakciók feltárására is alkalmas módszer lehet, ám alkalmazási köre ennél jóval szélesebb, illetve annak során nem a korrupció feltárása a legfontosabb szempont. A whistleblower-ektől nem speciálisan a korrupciós cselekményekre, hanem általában a jogsértő, szabálytalan, etikátlan vagy másoknak kárt okozó tevékenységekre vonatkozó bizalmas információkat várják. Az Egyesült Államokban a bennfentes informátorok társadalmi hasznosságát főként a közegészségügyi veszélyeket okozó vagy a közbiztonságot sértő szervezeti szintű tevékenységek, cselekedetek feltárásában látják, az Enron-, WorldCom- és más nagyvállalati botrányokra adott válaszként elfogadott ún. Sarbanes-Oaxley-törvény (a továbbiakban SOX) óta pedig elsősorban az olyan pénzügyi visszaélések felderítését remélik tőlük, amelyek többnyire nem számítanak korrupciónak. A whistleblowing továbbá elsősorban csupán néhány angolszász országban számít bevett és elfogadott módszernek, elsősorban is az Egyesült Államokban, illetve az amerikai példát az elmúlt évtizedben követő Ausztráliában, Nagy-Britanniában, Kanadában és a Dél-Afrikai Köztársaságban, és néhány más országban, mint Dél-Koreában például. A kontinentális Európában inkább ennek elutasítása, illetve csak rendkívül korlátozott alkalmazása (pl. forródrót létrehozása meghatározott sürgős esetekre) jellemző; jelenleg az adatvédelmi és a magánélet szentségének megsértésével kapcsolatos kétségek erősebbnek látszanak a bennfentes információadás intézményesítésének szándékánál. Végül talán azt is érdemes megjegyezni, hogy a fent hivatkozott amerikai intézmény ún. nongovernmental organisation (NGO), vagyis nem-kormányzati (nem állami) szerv, s egyáltalán nem kap szövetségi költségvetési támogatást egy hatósági jogokkal felruházott költségvetési szerv (mint amilyen a tervezett Közérdekvédelmi Hivatal lett volna) felállítását ezért erre a példára nem lehet(ett volna) alapozni (más kérdés, hogy mint látni fogjuk a védelemnek valóban vannak állami intézményei is). A kormányzati kommunikáció ilyesfajta problémái azonban csak még indokoltabbá teszik, hogy megkíséreljük tisztázni a bennfentes információadás, illetve informátor fogalmát, fontosabb jellemzőit, annál is inkább, mert az utóbbi évek minden hazai korrupcióval kapcsolatos kutatása a korrupció erősödését, intenzívebbé válását mutatta, s így legalábbis elvileg egyre fontosabb szakpolitikai kérdéssé válik, hogy milyen általános és speciális módszerek, illetve állami eszközök alkalmazásától várható a jelenség visszaszorítása, vagy legalábbis enyhítése. 2
Az alábbiakban a bennfentes információadás intézményét mint korrupcióellenes eszköz, módszer alkalmazásának lehetőségeit és problémáit igyekszem áttekinteni. Ennek során külön figyelmet fordítok azokra a törvénytervezetekre, amelyeket az Új rend és szabadság programért felelős kormánybiztos készített 2008-ban. Fontos azonban megjegyezni, hogy a közérdeksérelem veszélyét vagy megvalósulását bejelentő foglalkoztatottak védelméről (a továbbiakban Javaslat 1), valamint a tisztességes eljárás követelményének megsértésével összefüggő eljárásról és a Közérdekvédelmi Hivatalról (a továbbiakban Javaslat 2) szóló 2009. február 23-i keltezésű törvénytervezetek gyorsan lekerültek a napirendről az ötlet tulajdonképpen éppolyan gyorsan tovaszállt, mint amilyen hirtelen 2008-ban felbukkant. Mégis, e tervezetek a whistleblowing-politika különböző vonatkozásai tekintetében olyan konkrét döntéseken alapultak, vagy legalábbis olyan értékválasztásokat tükröztek, amelyek a szabályozási, szakpolitika-alkotási problémakör számos fontosabb területére kiterjedtek. A bennfentes információadás mint szakpolitikai kérdés vizsgálatának nehézségei A bennfentes informátorok alkalmazása logikusan következik a korrupció természetéből tulajdonképpen rendkívül ésszerű elképzelésen alapul, s még az is felvethető, hogy inkább e módszer felhasználásának mellőzése igényelne indoklást. A korrupció ugyanis jellegénél fogva rejtett társadalmi jelenség: olyan tranzakció, amely rendszerint kis létszámú résztvevő között történik, akik zárt kört alkotnak, s akiknek erős érdekük fűződik ahhoz, hogy ez a kapcsolat rejtett, mások által fel nem fedezhető maradjon. Ennélfogva a korrupciós cselekmények rendkívül nehezen feltárhatók a maguk konkrétságában. Márpedig bizonyos korrupcióellenes tevékenységek például egyedi esetek felderítése, szankcionálása nyilvánvalóan annál sikeresebbek, minél inkább valós és tényleges korrupciós esetekre irányulnak. De igaz ez az általános korrupcióellenes politikák eredményességére is, hiszen e szakpolitikai programok és intézkedések sikere vélhetően annál nagyobb, minél pontosabban körülhatárolhatók azok a korruptív cselekmények és folyamatok, amelyek elhárítására, megelőzésére törekednek. A bennfentes informátorok közreműködése pedig épp arra kínál esélyt, hogy ne csupán közvetett bizonyítékok legyenek a korrupció általában való létezésére, hanem egyes speciális esetekre vonatkozó konkrét információkhoz lehessen hozzájutni. A bennfentes információszolgáltatás módszere látszólag egyszerű: az államnak ösztönöznie kell az olyan korrupcióra vonatkozó információk feltárását, amelyekhez csak meghatározott tevékenységet végzők vagy tisztséget betöltők juthatnak hozzá (Eigen, 126.). Az ösztönzés az erre irányuló eljárási, intézményi feltételek megteremtésében, és/vagy a bennfentes informátorok érdekeinek védelmében, esetleg anyagi vagy erkölcsi támogatásában állhat. A gyakorlatban azonban a vonatkozó szabályozás számos eldöntendő kérdést vet fel, s a whistleblowing más államokban felhalmozódott tapasztalatai is arra utalnak, hogy ennek az eszköznek vagy eljárásnak a szabályozása rendkívül összetett problémát jelent. Ennek az az oka, hogy a bennfentes információadás terjedelme, formái eltérő gyakorlati következményekkel járhatnak, illetve különböző érdekek konfliktusához vezethetnek. További problémát jelenthet, hogy a bennfentes informátorok alkalmazásának nincsenek hazai előzményei, vagyis gyakorlatilag egy teljesen új intézmény bevezetéséről van szó. Így felmerül a kérdés, hogy akkor a szakpolitika-tervezés során milyen szempontok vagy elvek szolgálhatnak mércéül az alkalmazandó megoldások kiválasztásakor, a többféle lehetséges 3
szabályozási opció közötti választáskor. Ez a helyzet persze nem új vagy különösebben szokatlan, s vannak is módszerek, amelyek ilyenkor segíthetnek a megfelelő válaszok megtalálásában. Az egyik ilyen lehetőség, hogy spekulatív alapon válasszunk több versengő konstrukció vagy megoldás között. Éppen mert nincsenek alkalmazási tapasztalatok vagy közvetlenül felhasználható információk, magunk hozhatunk létre valószínű ok-okozati láncolatokat, feltárhatjuk a lehetséges következmények körét, analógiákat kereshetünk más szakpolitikai kezdeményezések körében, és így tovább. Adatok hiányában ugyan ez a módszer talán a szakpolitika-alkotás egyik legmegbízhatatlanabb módja, mindenesetre Magyarországon óriási hagyományai vannak, sőt alighanem uralkodó módja a közösségi politikák kialakításának. Vannak azonban más lehetőségek is. Ilyen például a történeti elemzés, amely korábbi folyamatokból von le következtetéseket a mai helyzetre, amint arra a whistleblower policy kapcsán látunk majd német és francia példát. Ugyancsak Németországra jellemző a közpolitika-alkotás alternatíváinak tisztán jogi szempontú elemzése. A jogi szempontok figyelembe vétele a szakpolitika-tervezés során mindig elengedhetetlen, ám jellemzően avagy normálisan a döntés-előkészítés technikai részéhez tartozik, például a tervezett szabályozás jogrendszerbe illeszkedésének, logikai koherenciájának, más kodifikációs követelmények biztosításával, és így tovább. Tartalmi vagy érdemi kérdések eldöntésében azonban jogi érvek elvileg csak ritkábban játszanak meghatározó szerepet, különösen akkor, amikor mint a bennfentes informátorok esetében a szükséges jogi szabályozás törvényi szintű. A jogrendszer alkotmányosodásának jól ismert tendenciája azonban több európai országban az elmúlt két évtizedben azzal járt, hogy bizonyos társadalmi értékek alkotmányos szintre emelkedtek, ami számos szakpolitikai értékválasztás, megoldás számára e jogi-alkotmányos követelmények eleve olyan külső adottságot jelentenek, amelyekhez igazodniuk kell. Témánk szempontjából például jellemzően a személyes adatok védelméhez, a magánszféra sérthetetlenségéhez, illetve a közérdekű információk szabadságához fűződő jogok, illetve ezek kollíziójának kérdése merülhet fel. Végül támaszkodhatunk más országok bennfentes informátorokra vonatkozó gyakorlatának tapasztalataira, hiszen a szakpolitikai célok, a szabályozás módja vagy a körülmények hasonlósága vagy különbözősége alapján vonhatunk le következtetéseket arról, hogy hasonló intézkedések nálunk várhatóan milyen hatással járnának, illetve azoknak milyen előnyeik vagy hátrányaik lennének a hazai viszonyok között. Az alábbiakban először a bennfentes információadás fogalmáról, illetve egyes fogalmi ismérveiről (és azok lehetséges változóiról) lesz szó, majd a főbb szabályozási modelleket tekintem át. Ezt követően a whistleblowing támogatására vonatkozó szakpolitika egyes elemeivel foglalkozom, azt vizsgálva, hogy melyek lehetnek a különböző megoldások előnyei és hátrányai, illetve milyen érvek szólnak a jogintézmény egyik vagy másik potenciális változata mellett vagy ellen. A tanulmányt vitairatnak szánom, mely egy olyan korrupcióellenes módszert vizsgál, amelynek nincsenek komoly hazai előzményei, sőt jelenleg alkalmazásának is csekélyek az esélyei, de amellyel tekintettel az általa elérhető társadalmi hasznokra feltétlenül érdemes foglalkozni. 4
A bennfentes információadás fogalma A bennfentes információadásnak többféle szakirodalmi fogalma is van, s mint minden hasonló esetben, a whistleblowing konceptualizálására is jellemző, hogy annak célja jelentősen befolyásolja a fogalomalkotást. Így például eltérő fogalmi kísérletek születhetnek attól függően, hogy azok kutatási célokat szolgálnak vagy egy konkrét gyakorlati elképzelést megvalósító jogi definíció megalkotása a cél. Gyakori az is, hogy valamely önálló szakpolitikai elképzelésnek megfelelően terjesztik ki vagy szűkítik a fogalom érvényességi körét. A whistleblowing alatt általában azt a jelenséget értik, amikor egy szervezet jelenlegi vagy volt tagja, alkalmazottja bennfentes információkat szolgáltat ki a szervezet valamely a közérdek számára káros vagy másoknak jogellenesen kárt okozó tevékenységéről. Más megfogalmazásban valaki, akinek pozíciójánál fogva lehetősége van ilyen információkhoz hozzájutni, felfedi a szervezet törvénysértő, erkölcstelen vagy más módon illegitim gyakorlatát olyan személyek vagy szervezetek számára, amelyek képesek fellépni e tevékenységgel szemben (Near-Miceli 1995, 680., Brown-Donkin, 8.). A bennfentes információadás olyan folyamat, amely információkat közvetít az érintett szervezet harmadik személynek nettó kárt okozó (Elliston, 168.), mások szerint etikátlan (Larmer, 125.) tevékenységéről. A bennfentes információadást tehát csak meghatározott személy, az informátor (bejelentő, whistleblower) követheti el szándékos cselekedettel, ami olyan információ nyilvánosságra hozatalában vagy bejelentésében áll, amely valamely szervezet, intézmény jogsértő, szabálytalan vagy etikátlan magatartására vagy tevékenységére vonatkozik, s amely információkhoz az informátor mint az adott szervezethez tartozó személy jutott hozzá, s végül amit a jogsértés (szabálytalanság, stb.) orvoslására, illetve az adott ügyben eljárásra jogosult személyek vagy szervek tudomására hoz. A bennfentes információadás megkülönböztető jegyei ennek alapján elsősorban amelyeket illetően az eltérő fogalmi kísérletek is különböznek egymástól az alábbiak lehetnek: a) az informátor személyi minősége, azaz ki lehet bennfentes informátor, b) a cselekmény, vagyis az információszolgáltatás aktusa, c) a kiszolgáltatott információ jellege, s végül d) a bennfentes információ, vagyis a bejelentés címzettje. a) A bennfentes informátor A fogalom központi eleme a bennfentes informátor, a whistleblower, aki bármely magánvagy közintézmény tisztségviselője vagy alkalmazottja lehet. Az informátor tehát attól bennfentes, hogy helyzeténél (azaz az érintett szervezetben betöltött pozíciójánál vagy munkakörénél) fogva birtokol olyan információkat, amelyekhez más (a szervezeten kívüli személy) nem férhet hozzá. Az illető információkhoz való hozzáférés tekintetében tehát privilegizált helyzetben van (Jubb, 78.). E helyzetet illetve pozíciót általában szélesen 5
értelmezik: az egyéb feltételek mellett olyan személy is lehet bennfentes informátor, aki már nem tagja az adott szervezetnek, vagy nem kötődik olyan módon hozzá, mint amely kapcsolat lehetővé tette a számára a bennfentes információkhoz való hozzájutást, viszont az információhoz még korábbi bennfentes minőségében jutott hozzá. Fontos megjegyezni ugyanakkor, hogy az információadás tekintetében nem képviselője saját szervezetének: nem annak hivatalos álláspontját közvetíti, sőt általában annak szándékaival ellentétben tesz közzé valamely belső információt. A szakirodalom és a működő whistleblowing-szabályozások általában kizárják ebből a személyi körből azokat, akiknek a szervezeten belüli visszaélések, szabálytalanságok észlelése, kivizsgálása vagy kijavítása munkaköri kötelességük. Így per definitonem nem lehet bennfentes informátor például a belső ellenőr, vagy a könyvelő, akik kötelesek jelenteni a nem megfelelő működést. Elvileg ugyanis e személyi kör épp feladatkörénél fogva nem számít veszélyeztetettnek, másrészt felelőssége ebből a szempontból lényegesen eltér az olyan munkavállalókétól, akiknek nincsenek ellenőrzési vagy bejelentési kötelezettségeik. Egyes vélemények szerint azonban tekintettel a bennfentes informátorok közreműködésével elérhető haszonra mindez nem elegendő ok arra, hogy az ellenőrzésre kötelezetteket minden esetben kizárják a jogi védelemben részesülő whistleblower-ek közül (Chambers, 192-193., Lewis, 208.). Bár ezt az ismertebb definíciós kísérletek nem szokták kiemelni, a whistleblower elvileg nem lehet a bennfentes információadással feltárt visszaélés megszüntetésére egyébként a szervezetben önálló intézkedési jogosultsággal rendelkező személy, praktikusan a szerv vezetője, hiszen ilyenkor a jogsértésért vagy szabálytalanságért felelősséget visel, amely alól nyilvánvalóan nem mentesülhet, ha saját magának lehetősége lett volna annak felszámolására. A bennfentes informátornak tehát nincsenek eszközei, hogy megszüntesse azt a problémát, ami az információ kiadására indítja. A gyakorlatban ezért minél magasabban van valaki a szervezeti hierarchiában, annál kevésbé valószínű, hogy whistleblower lesz belőle, s viszont, elvileg annál nagyobb eséllyel érheti őt a bennfentes informátor vádja (Jubb, 79.). Egyes szerzők szerint a bennfentes információadás megítélését illetően az informátor szándékai, illetve motívumai is szerepet játszhatnak. Akik ennek jelentőséget tulajdonítanak, azok vagy a whistleblower morális meggyőződését, kötelességérzetét (Bowie Duska, 73.), vagy a közérdek iránti elkötelezettségét (Chambers, 192-193., De Maria, 3.) említik. Többnyire azonban az informátor személyes motivációjának nem tulajdonítanak szerepet, különösen, ha a bennfentes információadás szakpolitikai támogatásának kérdéséről van szó: ebben az esetben ugyanis a társadalmi hasznosság a bejelentő egyéni szándékaitól független, amelyeknek inkább csak abból a szempontból van jelentősége, hogy milyen módon lehet kiszűrni a hamis vádakat vagy nyilvánvalóan megalapozatlan bejelentéseket, amikor arról kell dönteni, hogy az adott ügyet kivizsgálják-e. A whistleblowing-ra vonatkozó szakirodalom egy része nagy figyelmet fordít a kérdés morális vonatkozásaira, elsősorban is a bennfentes informátor erkölcsi megfontolásaira. Ez nem csupán elvont erkölcsfilozófiai probléma, mert a feltételezhető morális motívumok befolyásolhatják az alkalmazott szakpolitikai megoldások egy részét, például a társadalmi felelősség vagy a közérdek iránti elkötelezettség megerősítésével, a jogsértő, etikátlan magatartást tanúsító szervezetek erkölcsi elítélésével, és így tovább. Ebből a szempontból gyakran emelik ki a bennfentes informátor kettős morális dilemmáját, ami egyrészt egyéni és szervezeti értékek közötti konfliktus, másrészt a szervezeti, illetve a tágabb közösség iránti lojalitás közötti ellentmondásban nyilvánulhat meg (Jubb, 81.). 6
b) A bennfentes információadás Bennfentes informátor az lehet, akinek tudomására jut, hogy az őt foglalkoztató intézmény olyan tevékenységet folytat, amely szükségtelen kárt okoz harmadik személynek, sérti az emberi jogokat vagy a szervezet kifejezett céljával ellentétes, és aki erről a tényről tájékoztatja a nyilvánosságot (Elliston, 167.). Eljárásának sajátossága, hogy az nem konform módja a tájékoztatásnak vagy egy tény, adat nyilvánosságra hozatalának; az informátor egyrészt rendszerint nem rendelkezik az érintett szerv felhatalmazásával az információ közlésére, másrészt feltételezhető, hogy sokszor épp azért szánja rá magát a belső információ kiadására, mert a szokásos csatornákon keresztül nem érhető el eredmény. Bennfentes információadásról akkor van szó, ha a megfelelő, eljárásra jogosult hatósághoz való bejelentés vagy a nyilvánosságra hozatal szándékos aktus, vagyis olyan eset, amikor az informátor célja az adott jogsértő vagy más módon szabálytalan cselekmény, tevékenység felfedése, leleplezése (Jubb, 79., 86.). A gondatlan módon, hanyagság következtében kikerült bennfentes információ esetén általában hiányzónak tekintik a védelemre érdemes elkötelezettséget vagy szándékot. Szervezetszociológiai értelemben a whistleblowing illetve az ellene való fellépés, védekezés a bennfentes informátor, illetőleg az érintett szervezet kísérlete, hogy befolyást gyakoroljon a másikra, vagy hogy csökkentse függését a másiktól (Near-Miceli-Dworkin, 394.). Más szempontból a bennfentes információadás tulajdonképpen szervezeti külön-, illetve ellenvélemény, az egyet nem értés kifejezése, kommunikálása többnyire valamely cselekedet, tevékenység rosszallása, elítélése az informátor részéről (Jubb, 78.). A bennfentes információ kiszolgáltatása, vagyis a leleplezés nem minden formája tartozik a vizsgált körbe: csak akkor indokolt a whistleblower-státushoz rendelt jogokat biztosítani, ha az informátor meghatározott szervhez vagy fórumhoz fordul a bizalmas információval, hiszen az aktus társadalmi hasznossága csak akkor érvényesül, ha az információadás címzettje képes a kár vagy veszély elhárítására, vagy legalábbis arra ésszerű esély van. Ennek azonban nincs objektív tartalma: bizonyos esetekben például elfogadható lehet akár a sajtónyilvánossághoz való fordulás is, ha attól a sérelmezett helyzet megváltozása várható. Itt kell megjegyezni, hogy a bennfentes információadásnak nem fogalmi ismérve a bejelentett vagy nyilvánosságra hozott visszásság hatósági vagy másmilyen orvoslása, hiszen adott esetben még a megalapozatlan bejelentések is védelmet érdemlő cselekedetnek minősülhetnek. Az utóbbi esetről van szó az olyasfajta szabályozási megoldásoknál, amelyek szerint a whistleblowervédelemre való jogosultsághoz az is elég, ha a bennfentes informátor ésszerűen gondolhatta valamely információról, hogy az súlyos törvénysértést vagy szabálytalanságot jelez, vagy hogy az információ címzettje megfelelő felhatalmazással vagy lehetőségekkel rendelkezik, hogy az általa kifogásolt helyzeten javítani tudjon. A whistleblowing egyaránt megkülönböztethető más információszolgáltatástól, tájékoztatástól, illetve olyan más ellenvéleményektől, amelyek a szervezeti kultúrában nem számítanak különleges jelenségnek, s amelyek nem igényelnek külső beavatkozást az intézményi autonómiába. Valójában minden lényeges körülmény tekintetében jelentősen különbözik azoktól: így az információadás céljában (hiszen az rendszerint nem az érintett intézmény által elismert szervezeti érdeket szolgál), az információ kiadására való felhatalmazás hiányában, és az információszolgáltatás (titkos) módjában. 7
c) A bennfentes információ tartalma A különböző whistleblowing-definíciók között a leginkább abban lehet eltérés, hogy mely, illetve milyen típusú belső, bizalmas információk kiszolgáltatását vonják ebbe a körbe. Abban közmegegyezés van, hogy az informátor munkáltatója (szervezete) által elkövetett vagy folytatott jogellenes, illegális cselekedetre vagy tevékenységre vonatkozó adatok, tények közlése bennfentes információadás. Miután a közérdek védelmének legalább olyan fontos része az érdeksérelem megelőzése, mint a már bekövetkezett károk csökkentése vagy az eredeti helyzet visszaállítása, a bennfentes információadásnak legitim tartalma lehet a gyanított vétség veszélye, a közérdek súlyos sérelmének kockázata is (Jubb, 87.). Általában a védelemre érdemes bennfentes információadás feltételeként határozzák meg, hogy a kiszolgáltatott belső, bizalmas információ jelentős jog- vagy érdeksérelmet tárjon fel, avagy a közérdek súlyos sérelmének veszélyét leplezze le. A triviális, kis jelentőségű szabálytalanságok feltárása is maga után vonhatja ugyan a bejelentővel szembeni belső szervezeti fellépést, ám annak kockázata, valószínűsége és mértéke vélhetően jóval kisebb, mint ha a bennfentes informátor súlyos visszaéléseket tár fel, másrészt ilyenkor valószínűleg más eszközök is felhasználhatók a bejelentő védelmére, s az aligha igényel, s különösen nem indokol különleges jogi védelmet. A közérdek súlyos sérelmére vagy veszélyére vonatkozó kritériumnak továbbá az is a funkciója, hogy ne ösztönözzön apró, lényegtelen bejelentéseket, amelyek kárai (mindenekelőtt az érintett szervezet érdekeire háruló hátrányos következmények) jóval meghaladhatják a bejelentett szabálysértések vagy etikai vétségek feltárásából származó hasznokat. A bennfentes informátor által feltárt visszaélésnek kapcsolatban kell lennie azzal a szervezettel, amelynél speciális pozíciója alapján bizalmas információkhoz jutott. Bár lehetséges, sőt gyakori, hogy a tulajdonképpeni jog- vagy szabálysértés nem a szervezet egész gyakorlatára jellemző, hanem csupán egyes tisztségviselőire, itt mégsem az adott szervezettől független, csupán valamely ott dolgozó személy által elkövetett bűncselekményről van szó, hanem a szervezet működéséhez kötődő vagy ellenőrzése alatt álló cselekményről vagy folyamatos tevékenységről. Végül gyakran kiemelik, hogy a whistleblower által kiadott információ nem az érintett szervezettel kapcsolatos valamifajta semleges információ, hanem tulajdonképpen vádat tartalmaz (Elliston, 169., Jubb, 79.), vagyis bizonyos értelemben indítvány valamely súlyosan elítélendő vagy rossz gyakorlat miatti felelősségre vonásra. Ez azonban csak akkor tehető fogalmi elemmé, amennyiben a definíció részének tekintjük a bennfentes informátor egyéni motivációit, szándékait is. d) A bennfentes információ címzettje: külső és belső whistleblowing Miután a közérdekű bejelentések esetében bizalmas, az adott szervezet belső működésére vonatkozó információk kiszolgáltatásáról van szó, lényeges kérdés, hogy az informátorok mely személynek vagy szervnek adhatják ki legitim módon ezeket az információkat, azaz ki lehet az információadás címzettje. Ebből a szempontból belső whistleblowing-ról beszélhetünk, ha az információval az adott szervezet saját vezetőit vagy megbízottait keresik 8
meg, vagyis ha a szervezeten belüli csatornákat, eljárási formákat használja az informátor a jog- vagy szabálysértés jelzésére. Ezzel szemben minden olyan információadás külsőnek minősül, amelynek során a bennfentes információt az érintett szervtől független személy vagy szervezet számára szolgáltatják ki. A bennfentes információadás fogalmi kísérleteinek egy része csak az érintett szervezeten kívüli hatósághoz, szervhez vagy fórumhoz való fordulást tekinti whistleblowing-nak, ám a többségi álláspont szerint a belső panaszfórumok vagy monitoring-rendszerek felhasználása hatását tekintve nem csupán azonos, hanem még előnyösebb lehet, mint a külső whistleblowingé, amely a negatív nyilvánosság miatt az érintett szervezetre, a vizsgálatok, illetve a vétkes, hibás vagy helytelen gyakorlat kijavításának költségei miatt pedig az államra is hátrányosabb lehet. Egyes vélemények tisztán teoretikus alapon utasítják el az érintett szervezeten belüli bennfentes információadást, mivel ebben az esetben hiányzik az ellenvélemény ismérve (Jubb, 89.). Gyakorlatiasabb azonban az a megfontolás, amely szerint, ha az ügy a szervezeten belüli elintézést nyer, akkor valójában nem is kerül ki illetéktelen kezekbe a belső információ, s csupán egyfajta belső hibajavításról, korrekcióról van szó. Csakhogy a whistleblowerpolitikától remélhető előnyök szempontjából nem bír különösebb jelentőséggel, hogy ki a bennfentes információadás címzettje, ha az valóban rendelkezik a probléma orvoslásához szükséges felhatalmazással. Ráadásul különösen a nagyobb szervezetekben nem ritka, hogy a működés során elkövetett visszásságok a szervezeten belül is rejtve maradnak tulajdonképpen a belső whistleblowing tagadása helyett célszerűbb lehet észben tartani, hogy az aligha lehet eredményes, ha az adott visszaélést például a szervezet menedzsmentje, illetőleg vezetői követik el ez azonban inkább technikai és nem koncepcionális, fogalmi probléma. Szabályozási modellek a) Az amerikai szabályozási modell A bennfentes informátorok védelmét illetően a legkiterjedtebb és legismertebb szabályozási minták az Egyesült Államokban működnek, ahol már három évtizede alkalmaznak ilyen módszereket a szabálytalanságok feltárására, illetve a bejelentők védelmére. Az USA-ban a whistleblowing alkalmazása, illetve támogatása bevett szakpolitikai eszköz, ami jelentős eredményeket mutat: az elmúlt években például a bennfentes informátoroknak nagy szerepük volt a munkáltatók vagy az állami szervek visszaéléseinek feltárásában a légiközlekedés biztonsága, a közegészségügy, a magánszféra védelme, a gazdasági társaságok számvitele és a marketingtevékenység területén (Sindzak, 1635.). Az amerikai modellben a szabályozás elvi alapja az, hogy a bennfentes informátorokkal szembeni megtorlást a közérdek elleni tevékenységnek tekintik (Near-Dworkin-Miceli, 400.), s ennek megfelelően elsősorban a whistleblower-ek mint munkavállalók jogainak megsértését szankcionálni, illetőleg büntetni rendelik. A whistleblowing az amerikai felfogás szerint jogi értelemben a munkavállaló jogilag védett szólásszabadsága részének minősül, s ekként védi a bírósági esetjog is. A bennfentes információadást hagyományosan az olyan nagyobb szervezetek ellenőrzési formájának tekintették, amelyeket kívülről nehéz kontrollálni, ezért a fő cél a whistleblowing ösztönzése volt a megtorlás esélyének csökkentésén keresztül. Ezért általában csak jogi szankciókon keresztül az utólagos védelemre koncentráltak. A whistleblowing-politika 9
azonban emellett már nagyon korán kiterjedt a bennfentes informátorok pozitív, főleg anyagi típusú ösztönzésére is. Az amerikai whistleblowing-védelem tekintetében figyelembe kell venni, hogy a szakpolitikaalkotásnak, illetve a szabályozásnak két szövetségi és állami szintje van, amelyek együttesen biztosítják a bennfentes informátorok érdekeinek védelmét. Ugyanakkor figyelembe kell venni azt is, hogy a helyi szintű szabályozások eltérései miatt valójában legfeljebb a szövetségi politika tekintetében lehet amerikai szabályozási modellről beszélni. Szövetségi szinten az Egyesült Államokban három törvény is védi a bennfentes informátorokat, de ezek mellett több olyan ágazati törvény is van, amely egyes szektorokban, igazgatási területeken vagy meghatározott intézményi körben speciális whistleblowerszabályokat tartalmaz. A legkorábbi szövetségi törvény az ún. False Claims Act, mely védi és jutalmazza azoknak az elsősorban piaci gazdasági társaságoknak az alkalmazottait, akik a kormányzati szerződések (állami megbízások) kapcsán előforduló szabálytalanságokat tárnak fel. Amennyiben a bennfentes informátor bejelentése alapján indult vizsgálat eredményeként a vétkes szervezetet megbírságolják, a bejelentő igényt tarthat a bírság egy részére. A törvény továbbá lehetőséget biztosít arra, hogy a bennfentes informátor maga forduljon bírósághoz a szabálytalanság által okozott kár megtérítése érdekében: a törvény ugyanis 1988-ban lehetővé tette, hogy ha az informátor kezdeményezésére perben is bizonyítják a szövetségi csalásokat, akkor a megítélt kártérítés (azaz, ha úgy tetszik, a sikeresen visszaszerzett közpénz) meghatározott részét (25-30%-át) kapja meg a bennfentes informátor (Rose-Ackerman, 58.). Az 1989-ben meghozott ún. Whistleblower Protection Act általános védelmet biztosít a közszféra alkalmazottainak, akik bizonyos feltételek között akár belső, akár külső szervnek vagy személynek címezhetik az információt. A törvény tiltja a szövetségi kormányzati szerveknek, hogy megtorlást alkalmazzanak azokkal szemben, akik a közszektorban tapasztalható visszaéléseket jelentik, illetve védelmet biztosít számukra az olyan megtorlással szemben, melyet munkáltatójuk alkalmaz velük szemben a közérdekű információ bejelentése miatt. A szabályozás szerint a szövetségi közalkalmazottak bejelentést tehetnek saját szervük ellenőrzési egységének más, az adott szerv belső szabályzatában ilyen feladattal megbízott személynek ennek érdekében a törvény alapján a szövetségi közigazgatási szerveknél megfelelő belső (szervezeti szintű) panasz-, illetve bejelentési eljárást vezettek be. Bizonyos esetekben azonban külső szervhez is fordulhatnak a bejelentők, végső soron bármely kongresszusi képviselőhöz vagy bizottsághoz is (ha azt más törvény nem tiltja). A törvény végrehajtása érdekében egy független szövetségi vizsgálati szervet hoztak létre (Office of Special Counsel, OSC), amelyhez a bennfentes szövetségi informátorok védelemért fordulhatnak. E szervet azzal a feladattal bízták meg, hogy kivizsgálja azoknak a szövetségi közalkalmazottaknak a panaszait, akik szerint közérdekű bejelentés miatt megtorlás érte őket a munkáltatójuknál. Másrészt közvetlenül ehhez a szervhez is lehet olyan bennfentes információkkal fordulni, amelyek jogsértésre, a közpénzek felhasználásában jelentős kárt okozó tevékenységre, hatalommal való visszaélésre, vagy súlyos egészségügyi, közbiztonsági veszélyre vonatkoznak (Groeneweg, 9.). Sajátos, a belső és külső bejelentési rendszerek jellemzőit ötvöző eljárási megoldás, hogy az OSC megkeresésére először maga az érintett szerv köteles vizsgálat lefolytatására. Ugyanakkor, amennyiben a hivatal megalapozottnak találja a bennfentes informátor panaszát, eljár az illető szervnél, sőt fegyelmi hatásköre (!) van az érintett személlyel szemben. A bennfentes informátorok védelmével foglalkozó szervezeti rendszer kétszintű, amennyiben az OSC által elutasított informátor egy másik, ugyancsak szövetségi szervhez (az ún. Merit Systems Protection Board-hoz) fordulhat jogainak védelmében. 10
A szövetségi szintű szabályozás legújabb és legismertebb eleme a 2002-ben a nagyvállalati csalások nyilvánosságra kerülését követően elfogadott, már említett ún. Sarbanes-Oxley törvény, ami a gazdasági társaságok számviteli rendjének reformjára és a befektetők védelmére vonatkozott, s ennek érdekében a legfontosabb intézkedései közé tartozott, hogy meghatározott típusú gazdasági társaságoknak etikai kódexet kellett megalkotniuk, illetve olyan belső bejelentési eljárásokat tett kötelezővé, amelyekkel anonim módon lehet jelezni a cégen belüli szabálytalanságokat, vagyis tulajdonképpen újabb területre terjesztette ki a whistleblowing alkalmazását. Az USA egyes államainak whistleblowing-szabályai különböző szabályozási modelleket követnek. Egyes amerikai államokban például csak meghatározott külső szervhez lehet fordulni (pl. a megfelelő szövetségi hatósághoz), míg más államokban a védelem feltétele az, hogy az informátor először a szervezeten belül kísérelje meg a probléma orvoslását, míg a harmadik, ugyancsak több helyen alkalmazott megoldás szerint a whistleblower-nek bizonyos korlátok között választási lehetősége van, hogy információjával kihez fordul (Dworkin-Baucus, 1281., Sindzak, 1637.). Igaz, az utóbbi megoldás rendszerint szigorúbb elbírálás alá esik: a bennfentes informátor csak akkor adhat ki bizalmas belső információkat külső, harmadik félnek, ha ésszerű indokok alapján azt feltételezi, hogy az egyébként ellenőrzésre jogosult (pl. az érintett szervezet saját menedzsmentje) is része a jogsértésnek, vagy a jogsértés orvoslása a szervezet részéről más ok miatt valószínűtlen. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy csaknem valamennyi állami szabályozás elutasítja a harmadik félhez (pl. a médiához) való fordulást. Lényeges eltérések vannak abban a tekintetben is, hogy egyes állami törvények csak a ténylegesen jogsértő cselekmények bejelentése esetén védik a bejelentőket, mások viszont akkor is, ha ugyan tévesen ítélték meg a helyzetet, de ésszerűen hihették, hogy tiltott tevékenységről adnak tájékoztatást (vagyis jóhiszeműek voltak). Számos whistleblowertörvény szabályozása bármely jogsértés esetén védelmet nyújt, ezzel szemben mások csak speciális esetben (pl. a közegészség vagy a közbiztonság jelentős veszélye esetén). Végül pedig bizonyos törvények csak a közszféra alkalmazottait védik, mások a magánszférában alkalmazottakra is kiterjesztik a védelem körét. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy egyes vélemények, illetve kutatások szerint a bennfentes információadás hatása a szakpolitika-alkotásra, illetve az érintett szervezet döntéshozatalára többnyire nagyon csekély (Truelson, 71.). Bizonyos tapasztalatok szerint a jogellenes, szabálytalan vagy más okból helytelen magatartást tanúsító szervezetek gyakran nagyobb erőforrásokat mozgósítanak a vádak elleni védekezésre, mint a szükséges változtatásokra, s még a sikeres whistleblowing is inkább csak a konkrét eset feltárását, s csupán a kiderült hiba vagy szabálytalanság orvoslását képes elérni. Egyesek szerint a közszférában a bennfentes információadás csak minimális hatást gyakorol a tényleges döntéshozatalra: a szervezeti politika változását alapvetően olyan független változók befolyásolják inkább, mint a bennfentes információadás politikai környezete, a feltárt ügy jellege, és a bennfentes informátor bizonyos jellemzői (pl. szándéka vagy hitelessége) (Johnson-Kraft, 849-874.). Amerikai kutatások szerint az állami intézkedések nem érték el a kívánt célt: egyes esettanulmányok például azt mutatták, hogy nem fordult elő gyakrabban bennfentes információadás ott, ahol jogi védelmet biztosítottak a whistleblower-eknek, mint olyan államokban, amelyekben nem voltak ilyen törvények (Dworkin-Near, 241-264.). Mindazonáltal figyelemre méltó, hogy azokban az országokban, amelyekben az elmúlt két évtizedben intézményes whistleblowing-védelmet vezettek be, tudomásom szerint sehol sem 11
visszakoztak, sőt az általános tendencia a védelem, illetve az alkalmazás körének kiterjesztése volt. b) Az ausztrál modell Azok, akik megkülönböztetik a whistleblower-védelem külön ausztrál-modelljét, abban látják a lényeges eltérést az amerikai szabályozási gyakorlattól, hogy Ausztráliában nem önmagában a bennfentes informátort védik, vagyis nem személycsoportokat támogatnak, hanem bizonyos cselekedeteket és szándékokat részesítenek intézményes védelemben. A distinkció arra vonatkozik, hogy hangsúlyozottan csak a megalapozott, illetve hiteles bennfentes információadás esetén lehet védelemre számítani, ugyanakkor nagy hangsúlyt helyeznek a megvádoltak érdekeinek biztosítására is (Groeneweg, 5.). Ausztráliában szövetségi szinten 1999-ben a Közszolgálati törvény (Public Service Bill) tartalmaz whistleblowing-szabályokat, de 1993 óta több tagállamnak külön erre vonatkozó szabályozása van (Brown-Latimer-McMillan-Wheeler, 261.). A törvény védelmet biztosít a közérdekű bejelentéseknek, amelyek a közszektorban előforduló hivatali visszaélésre, jogellenes, gondatlan vagy helytelen magatartásra, eljárásra (pl. hátrányos megkülönböztetésre, hanyag vagy pazarló döntéshozatalra), vagy a közegészségügy és a közbiztonság, illetve a környezetkárosítás jelentős, súlyos veszélyére vonatkozhatnak. Ilyen tartalmú közérdekű bejelentést persze bárki tehet, de az csak akkor számít e szövetségi törvény által védett magatartásnak, ha a közszolgálati alkalmazott jóhiszeműen és ésszerű megfontolás alapján teszi. A védendő bejelentés továbbá nem alapulhat pusztán a kifogásolt döntéssel vagy eljárással való egyet nem értésen. Ausztráliában a whistleblowing miatti megtorlás súlyos, büntetendő vétségnek számít, amit legfeljebb 2 éves szabadságvesztés büntetéssel fenyeget a törvény. A szövetségi szabályozás emellett többféle jogot biztosít a bennfentes informátornak. Így joga van ahhoz, hogy ha a közérdekű bejelentése miatt megtorlás éri, akkor meghatározott szervhez, illetve bírósághoz forduljon (még akkor is, ha az információ csak szervezeten belüli csatornán került bejelentésre). A törvény továbbá a megalapozott whistleblowing esetén abszolút védelmet biztosít a rágalmazás és a titoksértés vádjával szemben. Az inormátor joga az is, hogy a bejelentés címzettjétől tájékoztatást kapjon arról, hogy az ügyben milyen eljárást folytatott le, illetve mit tett. A bejelentés legitim címzett szerveinek egyébként évente jelentést kell készíteniük a bennfentes információadásokról és az ezekben az ügyekben folytatott eljárásokról. A bennfentes információk címzett szervének vezetője felelősségre vonható, ha az ilyen ügyekben ha nem intézkedik, vagy nem jár el megfelelően (Groeneweg, 7-8.). Az ausztrál szabályozás egyben védelmet igyekszik biztosítani a megalapozatlan, rosszindulatú bejelentésekkel, illetve híresztelésekkel szemben is amelynek hiányát néhányan az amerikai szabályozás hibájának tekintik (Rubinstein, 657.). Például a whistleblower elveszítheti a védelemhez való jogát, ha a bennfentes információt nem az ilyen bejelentések fogadására hatáskörrel rendelkező szervnek vagy személynek szolgáltatja ki, és ugyancsak 2 évig tartó szabadságvesztéssel büntethető, aki bennfentes információadás címén hamisan vádol másokat (Groeneweg, 7.). 12
c) A brit szabályozás Sok tekintetben hasonló az amerikai felfogáshoz a brit szabályozás szemlélete. Az 1998-ban a közérdekű adatok nyilvánosságra hozataláról elfogadott törvény (Public Interest Disclosure Act) elsődleges célja a bennfentes informátorok védelme (Gobert-Punch, 26.), ám kevéssé ösztönzi magát a közérdekű bejelentést. A törvény szerint többféle címzettje lehet a bejelentésnek, ám a körülményektől függ, hogy a whistleblower kihez, illetve hová fordulhat. Első helyen a belső, azaz szervezeten belüli bejelentés áll, de már ezen a szinten is megkövetelik az informátor jóhiszeműségét (pl. a fegyelmei felelősség alóli mentesség érdekében). Abban az esetben, ha a bejelentés tárgya szerint különleges hatáskörrel rendelkező közigazgatási szerv működik, illetve, ha a bejelentő meg van győződve arról, hogy az információ igaz, akkor meghatározott külső szervekhez (felügyeleti szervek, miniszter) is fordulhat. Csak ha az előbb említett csatornákon történő bejelentés nem járt sikerrel, valamint, ha az informátor megalapozottan feltételezi, hogy más eljárás esetén súlyos hátrányok érik, végül, ha nincs a bejelentés fogadására megfelelő szerv, fordulhat más külső fórumhoz a bejelentő például a sajtóhoz. A szabályozás tehát a belső eljárásokat, illetve a specializált szervekhez való fordulást preferálja; külső fórumok számára egyre szigorúbb feltételek mellett lehetséges csak az információadás. A védelem formája és mértéke azonban valamennyi legitim fogadó szerv esetében azonos (Schmidt, 17.). A brit törvény egyébként nem teszi kötelezővé a közszféra szervei számára megfelelő belső eljárásrend kialakítását. d) Európai kezdeményezések A legtöbb európai államban nincs olyasfajta intézményesített, önálló szakpolitikai irányzatként létező whistleblowing-politika vagy védelem, mint az említett angolszász országokban. Általában csak egy-egy ismertté vált eset kapcsán merül fel a kérdés, illetve ott, ahol az amerikai cégek a SOX előírásai alapján európai leányvállalataiknál is elkezdték alkalmazni a bennfentes információadás módszereit. Ez azonban több európai országban is vitát generált. A jogi típusú bírálatok mellett olyan kritikák is megjelentek a szakmai nyilvánosságban, amelyek e technika nagy hátrányának tartják utólagos, reaktív jellegét, s hogy ennélfogva csak akkor lép működésbe, ha a jogsértést vagy szabálytalanságot már elkövették (Schmidt, 6.) Németországban is inkább csak néhány precedensértékűnek tartott olyan munkaügyi bírósági ítélet van, amely a bennfentes információk kiadása miatti elbocsátás kapcsán született. A téma azonban nem része a szakmai diskurzusnak (Schmidt, 18-19.), s inkább a whistleblowing-gal kapcsolatos főleg alapjogi aggályok uralják a témával foglalkozó publikációkat. A bírói gyakorlat sem kedvező. 2005-ben a Wal-Mart német leányvállalatának üzemi tanácsa a wuppertali munkaügyi bíróságon támadta meg a cég által bevezetett etikai kódexet, amely egyebek mellett a munkavállalók kötelességévé tette, hogy jelentsék az általuk feltárt szabálytalanságokat. Ugyanabban az évben a düsseldorfi munkaügyi bíróság is felfüggesztette a WalMart német leányvállalatánál bevezetett etikai és magatartási kódexet (Strack, 6.). Az uralkodó nézet az, hogy elvont társadalmi érdekek miatt nem lehet megszegni a szervezeti lojalitás kötelezettségét (Schmidt, 18.). Újabban a korrupciós esetek vagy más törvénytelenségek bejelentésére szolgáló ún. hotline-ok, azaz telefonos bejelentési lehetőségek jogszerűségének kérdése van napirenden, mint amilyen forródrótos megoldást 13
például a ThyssenKrupp-csoport alkalmaz. * Megjegyzendő azonban, hogy ez utóbbi már csak nagyon távolról hasonlít a whistleblowing intézményéhez, hiszen ezt a csatornát bárki használhatja, s a bejelentőt nem illeti intézményes védelem. Franciaországban sok tekintetben hasonló a helyzet. A francia adatvédelmi hatóság (Commission national de l informatique et des libertés) a McDonald s franciaországi leányvállalatánál akadályozta meg hasonló szervezeti szintű whistleblower-politika bevezetését, illetve alkalmazását (Rauhofer 364.). A forródrótos bejelentési lehetőségre azonban itt is több példa van (Dowling). Egyes vélemények szerint a bennfentes informátorok alkalmazásának bizonyos formái nehezen egyeztethetők össze a kontinentális Európa országainak egyes kulturális értékeivel, s e gyakorlat kiterjesztése ezért semmiképpen sem lenne kívánatos. Ennek legfőbb okát a hasonló eljárások negatív történelmi tapasztalatai adják. Németországban például a náci korszakban állampolgári kötelezettséggé tették a közbiztonsághoz és a nemzeti egység védelméhez való hozzájárulást, ami feljelentések tömegét indította el. A közérdekű bejelentés intézményét alapjaiban hiteltelenítette, hogy azok olyan deviánsnak minősített magatartásokra is vonatkoztak, mint a homoszexualitás, vagy a németek és más fajok közti viszonyok; így számos esetben az informátorok bejelentése volt az alapja a faji tisztaság megsértése miatt kirótt büntetéseknek (Rauhofer, 367.). Tömeges bejelentések irányultak a zsidók, illetve a felforgató elemek ellen Franciaországban is az ún. Vichy-köztársaság idején, ami ugyancsak rossz tapasztalatokat nyújtott az anonim bejelentésekkel kapcsolatban, hiszen azokat gyakran személyes motivációk alapján tették olyan célok érdekében, amelyek ma már nem számítanak legitimnek. A második világháború után az egykori NDK-ban a keletnémet Állambiztonsági Minisztérium (Stasi) a nácikéhoz hasonló besúgói rendszert épített ki, létrehozva a nem hivatalos közreműködők hálózatát, többek között szomszédokból, barátokból, sőt családtagokból. 1989-es adatok szerint a Stasi 97 ezer alkalmazottja felügyelte az ország 17 millió lakosát, vagyis 175 emberre jutott egy (míg a náci Németországban Hitler idejében 2 ezer emberre jutott egy Gestapo-munkatárs, Sztálin idejében 5830-ra egy KGB-alkalmazott; a Statsi esetében azonban az említett ún. nem hivatalos közreműködők még további 174 ezren voltak, így egyes becslések szerint minden 63 emberre jutott egy ügynök) (Rauhofer, 368.). Ezek a hagyományok ugyan nem hasonlíthatók össze egy hatékony whistleblowing-rendszer működtetésével, mégis magyarázzák azokat a fenntartásokat, amelyeket egy olyan, elvileg a közjó érdekében fenntartott bejelentési rendszerrel szemben táplálnak, amely lehetővé teszi, hogy emberek anonim módon, csekély felelősség mellett használják fel. E negatív történeti tapasztalatok miatt ezért az angolszász rendszerekkel szemben a kontinentális Európában kevésbé fogadják el a közérdekű bejelentéseket társadalmilag hasznos cselekedetnek, illetve jellemző a megvádoltak jogainak preferálása a bejelentők védelmével szemben. Ehhez járult a személyes adatok, illetve a magánszféra alkotmányos-jogi védelmének kiterjesztése, ami nem függetlenül az említett tapasztalatoktól különösen Németországban fejlődött ki és vált alapvető alkotmányos követelménnyé. *Lásd a cégcsoport honlapját: http://www.thyssenkrupp.com/en/konzern/whistleblowing.html 14
e) Magyarország Mint említettem, a bennfentes informátorok intézményes védelmének gyakorlata mint szakpolitikai eszköz Magyarországon lényegében nem ismert. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a magyar jogrendszerben ne lennének olyan rendelkezések, amelyek a bennfentes informátorokra is alkalmazhatók. A Munka Törvénykönyve (1992. évi XXII. törvény, Mt.) 96. -ának (1) bekezdése szerint [a] munkáltató, illetve a munkavállaló a munkaviszonyt rendkívüli felmondással megszüntetheti, ha a másik fél a) a munkaviszonyból származó lényeges kötelezettségét szándékosan vagy súlyos gondatlansággal jelentős mértékben megszegi, vagy b) egyébként olyan magatartást tanúsít, amely a munkaviszony fenntartását lehetetlenné teszi. Ettől érvényesen eltérni nem lehet. Jóllehet a munkaviszonyból eredő lényeges kötelezettségek körét nem lehet pontosan meghatározni (vagyis azt minden esetben külön kell mérlegelni), az Mt. hatályos szabályai alapján a munkáltató ma Magyarországon jogszerűen bocsáthatja el azt a munkavállalót, aki bármilyen bennfentes információt külső személynek vagy szervnek átad, hiszen a törvény 3. -ának (4) bekezdése szerint [a] munkáltató a munkavállalóra vonatkozó tényt, adatot, véleményt harmadik személlyel csak törvényben meghatározott esetben vagy a munkavállaló hozzájárulásával közölhet. Ez a rendelkezés mely az Mt.-ben a kötelezettségek teljesítésének egyik alapvető szabálya önmagában is összeegyeztethetetlen a külső whistleblowing-gal, hiszen annak épp az a lényege, hogy valaki bizalmas információkat ad ki a szervezetről más olyan szervnek vagy személynek, akinek (amelynek) lehetősége van a jogvagy szabálysértéssel szemben való fellépésre. De ellentmondásban van az ún. belső whistleblowing-gal is, amennyiben az érintett szervezetnél nincs olyan belső intézményesített eljárásrend, amely az ilyen bejelentések fogadására, illetve kivizsgálására szolgál. A magyar munkajog tehát a bennfentes információk kiadását per definitionem olyan súlyos munkavállalói kötelezettségszegésnek minősíti, amely megalapozza a legsúlyosabb munkáltatói szankciót, a munkaviszony rendkívüli felmondással való megszüntetését. A bírói gyakorlat sem kedvező a bennfentes informátorok számára, mert a rendkívüli felmondás megtámadása esetén a bíróság csak a felmondás jogszerűségét bírálhatja el, és nem alkalmazhat a törvény által egyébként megengedett más joghátrányt (MK BH 1997/462). Ha tehát a munkáltató a rendkívüli felmondás okát a munkavállaló magatartására figyelemmel a törvényben előírt feltételeknek megfelelően állapította meg, a felmondás hatálytalanítására nincs lehetőség (MK BH 1996/287). Sőt, a szabályozás valójában inkább még ösztönzi is a bizalmas információkat kiadókkal szembeni fellépést, amennyiben például szoros (a tudomásra jutástól számított 15 napos) határidőt állapít meg a rendkívüli felmondásra (Mt. 96. (4) bek.), akárcsak a bírói gyakorlat, amely szerint még azzal a felelős beosztású munkavállalóval szemben is jogszerű a rendkívüli felmondás, aki nem követeli meg és nem ellenőrzi a munkáltatónak a munka végzésére, továbbá a munkafegyelemre vonatkozó és a munka jellegére tekintettel kiemelkedően fontos rendelkezései betartását (MK BH 1994/573). A munkáltató bizalmas adatainak védelme, a szolgálati, illetve a magántitok fokozott védelme legitim célja a szabályozásnak és a bírói gyakorlatnak is. A magyar szabályozás problémája legalábbis a bennfentes információadás szempontjából abban áll, hogy a munkáltatói adatok védelme csaknem abszolút: néhány különleges esettől (pl. bűncselekmény miatti feljelentési kötelezettségtől, vagy az ellenőrzési jogkörben tett bejelentéstől) eltekintve a jogalkotó minden esetben a szervezeti, illetve munkáltatói érdeket részesíti előnyben, még a jogsértő, illetve más személyeknek kárt okozó magatartások tekintetében is. 15
A bennfentes informátorok védelmére azonban elvileg közvetlen felhasználható a Büntető Törvénykönyv (1978. évi IV. törvény, Btk.) 257. -ában megállapított tényállás, amely bűncselekménnyé teszi az ún. közérdekű bejelentővel szembeni megtorlást, amikor úgy rendelkezik, hogy [a]ki közérdekű bejelentés miatt a bejelentővel szemben hátrányos intézkedést tesz, vétséget követ el, és két évig terjedő szabadságvesztéssel, közérdekű munkával vagy pénzbüntetéssel büntetendő. Ezt a tényállást az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény alapján illesztették a Btk.-ba. Ez utóbbi törvény meghatározása szerint a közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja s a közérdekű bejelentés javaslatot is tartalmazhat. Jól látható azonban, hogy itt nem a bennfentes informátorok speciális büntetőjogi védelméről van szó, hanem általában a bárki által megtehető bejelentésekről, illetve az olyan panaszokról, amelyek egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányulnak, és elintézésük nem tartozik más így különösen bírósági, államigazgatási eljárás hatálya alá. A törvény szerint a panaszost, illetőleg a bejelentőt ( ) nem érheti hátrány a panasz, illetőleg a közérdekű bejelentés megtétele miatt. A jogrendszer tehát helyesen általában bizonyos fokú védelmet biztosít bárki számára, aki közérdekű bejelentést tesz, ám nem kezeli külön azokat, akik ennél jóval nagyobb kockázatot vállalnak (főleg, ha nem is csak saját egyéni jogsérelmük miatt vállalják a megtorlás veszélyét, és lenne ugyan megfelelő eljárási jogosultsággal bíró szerv, ám a bennfentes információ esetleg éppen az illető szerv vezetősége által elkövetett visszásságra vonatkozik). Világos tehát, hogy ez a gyakorlatban rendkívül ritkán alkalmazott jogszabályhely nem lehet alkalmas a bennfentes informátorok olyan információadásának védelmére, amellyel megsértik a saját szervezetük iránti lojalitást, azaz munkavállalói kötelezettségüket. Döntési alternatívák whistleblowing Magyarországon? Mint láttuk, a bennfentes információadásra vonatkozóan többféle szabályozási modell létezik, illetve lehetséges, amelyek fő céljai, irányai eltérnek egymástól, és más-más szabályozási eszközöket igényelnek. Optimális esetben a szabályozás többféle cél elérésére is alkalmas lehet, de a célok összhangba hozása bizonyos esetekben csak korlátozottan lehetséges, másokban pedig egyenesen kizárják egymást a lehetséges szabályozási megoldások. a) Az alapvető célok Mint minden szakpolitikai koncepció kidolgozásánál, ezúttal is alapvető fontosságú az esetleges whistleblower-program fő céljainak megjelölése. A lehetséges célok többé-kevésbé összeegyeztethetők, ám más-más eszközöket és módszereket igényelnek, s nyilvánvalóan összehangolt módon kell meghatározni a különböző intézkedéseket illetve eljárásokat. A bennfentes információadás legkézenfekvőbb célja az olyan jogsértésekről, szabálytalanságokról szóló információk bejelentése, ismertté válása, amelyek más módon valószínűleg nem derülnének ki. A támogatás lehet közvetett, abban az értelemben, hogy a kialakítandó rendszer az informátor védelmére, a közérdekű információadás miatt őt érő 16
megtorlástól való megóvására irányulhat. E mögött többféle feltételezés is áll: egyrészt az, hogy többen szánnák rá magukat bennfentes információk kiadására, nem kellene munkáltatójuk megtorlásától tartaniuk, azaz biztosak lehetnének abban, hogy az állam intézményes védelmet nyújt számukra. Ilyen módon az állam viszonylag kis ráfordítással (az intézményes védelem költségei) jelentős eredményeket érhet el a közérdek védelmében, hiszen ugyanezeket a rejtett jog- vagy szabálysértéseket legfeljebb csak jelentős erőfeszítésekkel (pl. gyakoribb és alaposabb külső ellenőrzésekkel) tárhatná fel. Másrészt morális megfontolások is állhatnak mögötte: az, aki személyes kockázatot is vállalva súlyos jogsértéseket vagy más szabálytalanságokat fed fel, s ezzel jelentősen hozzájárul a közérdek megóvásához, megérdemli a védelmet. Hasonló szempontok alapján legitim cél lehet a bennfentes informátorok ösztönzése is, ami lehet erkölcsi vagy anyagi, vagy a kettő valamilyen kombinációja. A whistleblowing-politika része lehet a bejelentésben megvádoltak jogainak, érdekeinek védelme is, ám nem önmagában, hanem az alkalmazott belső informátor támogatás ellensúlyaként (máskülönben az lenne a leghatékonyabb megoldás, ha egyáltalán nem támogatnák a közérdekű bejelentéseket). Ezért valójában inkább abban kell dönteni, hogy a bejelentésben érintettek pozíciója igényel-e valamilyen védelmet. A Javaslat 1 címe, preambuluma és 1. -a alapján a bennfentes informátorok védelme érdekében született. A Javaslat 2 ezen túl a bennfentes informátorok anyagi ösztönzésére irányuló megoldást tartalmaz, amennyiben a megalapozott bejelentés alapján elindult eljárás eredményeként kiszabott bírság egy részét a bejelentő megkaphatja, vagyis elvileg anyagilag érdekelt lehet a visszásság feltárásában. A harmadik lehetséges szabályozási cél, a bepanaszolt (megvádolt) szervezet (személy) védelme nem tartozik ugyan a két Javaslat kifejezett céljai közé, egyes rendelkezéseitől (pl. az alaptalan bejelentések rendbírsággal sújtásától) azonban közvetve mégis várható ilyen hatás. b) A bennfentes informátorok A bennfentes informátorok lehetséges körének meghatározása szempontjából külön megfontolást, illetve döntést igényel a szóba jöhető személyeknek az érintett szervhez való viszonya, azaz helyzetük bennfentes jellege; a whistleblowerek körének behatárolásához meg kell továbbá határozni az általuk szolgáltatott információ természetét, illetve személyes motivációjukat is, amelyeket alább külön pontban tárgyalok. A Javaslat 1 szerint a bennfentes informátorok védelmére az a munkavállaló jogosult, aki a foglalkoztatási jogviszonyával összefüggésben szerzett információt jelenti be. A Javaslat 1 széles körűen értelmezi a lehetséges whistleblower-ek körét, s a foglalkoztatási jogviszonyba beleérti a munkaviszonyt, a közszolgálati és a közalkalmazotti jogviszonyt, a bírósági szolgálati viszonyt, az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyát, az ügyészségi szolgálati jogviszonyt, a hivatásos és szerződéses szolgálati jogviszonyt és a bedolgozói jogviszonyt, valamint bizonyos körülmények között a felek között legalább egy éve fennálló megbízási jogviszonyt. A meghatározás tehát tág, ám nem teljes körű: nem világos, hogy miért nem terjed ki valamennyi olyan jogviszonyra, amely alapján a bejelentő 17
jogszerűen bennfentes információkat szerzett. Úgy tűnik, mintha a Javaslat 1 maga kívánná jogi eszközökkel körülhatárolni azt, hogy elvileg kik szerezhetnek legitim módon bennfentes információkat. A whistleblower-védelem alapgondolata, hogy védje a közérdekű bejelentőket, s egy erősebb érdek miatt mentesítse őket az olyan felelősség alól, amely a munkáltatójuk iránti lojalitás, vagy a szolgálati, illetve magántitok védelméhez fűződő kötelezettség. A bennfentes informátorok speciális védelme tehát elvileg indokolt más közérdekű bejelentőkhöz képest is. A bennfentes informátorok közti a foglalkoztatási jogviszony sajátosságain alapuló további különbségtétel viszont külön igazolásra szorulna, hiszen amennyiben az informátor a visszásságról szóló információját alkalmazotti minőségében legitim módon szerezte, s az információ közlése lehetővé teszi a közérdek súlyos megsértésének megelőzősét, akkor a foglalkoztatási jogviszony egyéb jellemzői (mint például megbízási jogviszony esetén az olyan, a Javaslat 1-ben szereplő feltétel, mint hogy az érintett személynek más bevétele (?) ne legyen) közömbösek. Szembetűnő hiányossága továbbá a Javaslat 1-nek, hogy csak az aktív jogviszonyban állókat védi. E mögött az a felfogás állhat, hogy az a bejelentő, akit már nem kötnek munkavállalói kötelezettségek (pl. lojalitás, titoktartás) a munkáltatóhoz, azokkal szemben a munkáltató már nem is léphet fel, azaz nem alkalmazhat megtorlást. Indokolatlanul szűk azonban az informátorok lehetséges körének e meghatározása, amely a védelmet nem terjeszti ki az olyan személyekre, akik már nem állnak foglalkoztatási jogviszonyban azzal a szervezettel, amelynek tevékenységével az általuk birtokolt információ kapcsolatos. Csakhogy a foglalkoztatási jogviszony megszűnése önmagában nem változtat egy információ bennfentes jellegén, vagyis a javasolt szabályozás kizárta volna a védelem köréből azokat az informátorokat, akik már nem tagjai vagy alkalmazottai a kifogásolt magatartást tanúsító szervezetnek. A gyakorlati tapasztalatok azonban azt mutatják, hogy a közérdek védelme szempontjából fontos bennfentes információk egy részét olyan személyek teszik, akik már nem dolgoznak az adott szervezetnél (ilyen informátor volt például a Bevezetésben említett Jeffrey Wigand is). Az az érv, amely szerint a foglalkoztatási viszonyban már nem állók bevonása a védelem körébe azért indokolatlan, mert a volt munkáltató már nem alkalmazhat megtorlást velük szemben, kevéssé meggyőző, különösen ahhoz a potenciális előnyhöz képest, amit a volt bennfentesek által kiszolgáltatott információk felfedésétől várni lehet. Egyrészt a volt foglalkoztatási jogviszonyból annak megszűnése után is származhatnak kötelezettségek (pl. titoktartás), másrészt nem zárható ki, hogy jelentős politikai, gazdasági hatalommal rendelkező szervezet tényleges fenyegetést jelentsen a számára súlyos károkat okozó információt kiszivárogtató volt munkatársára. De ha nem ez a helyzet, akkor is erős érdek fűződik ahhoz, hogy az informátorok feltárják a volt munkáltatójuk által elkövetett súlyos jogvagy szabálysértésre vonatkozó bennfentes információjukat. Meglehet, hogy ilyenkor a szabályozásnak nagyobb hangsúlyt kell helyeznie az ösztönzésre, mint a megtorlástól való védelemre, s az is világos, hogy az ilyen whistleblowing csak sajátos eljárási keretek keretében (azaz külső hatósághoz fordulás formájában) működik, mégsincs elegendő ok arra, hogy a szabályozás ne terjedjen ki az ilyen típusú bennfentes információadásra is. Végül indokolatlanul szűk a bennfentes informátorok körének meghatározása abból a szempontból is, hogy a releváns szervezeti kötődést a foglalkoztatási jogviszonyra szűkíti. Nem világos, hogy miért ne kaphatnának védelmet azok az informátorok, akik nem foglalkoztatási jogviszony, hanem például tagsági viszony alapján kerülnek olyan helyzetbe, hogy egy intézmény működésére vonatkozó belső, bizalmas információkhoz férjenek hozzá. 18
c) Az információadás és a bennfentes információ jellemzői ca) Az információ lehetséges tartalma Amint a különböző szabályozási modelleknél láttuk, a bennfentes információadás ismérve nemcsak a bejelentő kötődése a kifogásolt magatartást tanúsító szervezethez, hanem az általa adott információ jellege is. Az információnak egyrészt jog- vagy szabálysértésre, esetleg egyéb normasértésre (pl. etikai szabályok megszegésére) vonatkozó adatnak, ténynek kell lennie, másrészt olyan bizalmas, másként nem megismerhető információ kell hogy legyen, amely a közérdek súlyos megsértésére vonatkozik, vagy felfedésétől e veszély elhárítása várható. A Javaslat 1 a foglalkoztatási jogviszonnyal összefüggő, közérdeksérelem veszélyét vagy megvalósulását feltáró bejelentésekre terjeszti ki az állami védelmet. A törvénytervezet nem határozza meg, hogy mi tekinthető ilyen tartalomnak, ám mivel a bejelentések, illetve a bennfentes informátorok panaszai a Közérdekvédelmi Hivatal hatáskörébe tartoztak volna, a definíciót az utóbbi szerv eljárását is szabályozó Javaslat 2 határozta meg. Ez a törvénytervezet azonban más fogalmat használ. E szerint ugyanis a létrehozni javasolt Hivatal a tisztességes eljárás követelményeinek megsértése eseteiben járt volna el. Ebbe a körbe lényegében a közigazgatási szervek korrupciós gyakorlata tartozik, amit nagyon sokféle módon el lehet követni. Így a Javaslat 2 ide sorolja a tájékoztatási kötelezettség megszegését, a mérlegelési vagy méltányossági jogkörrel való visszaélést, az ügyfél vagy más jogának vagy jogos érdekének szükségtelen mértékben való korlátozását, az indokolatlan hátrányos megkülönböztetést, a megszabott határidők figyelmen kívül hagyását, a részrehajló magatartást, az egyenlő bánásmód követelményének egyéb megsértését, valamint a közpénz felhasználásának körében a verseny tisztaságára és nyilvánosságára vonatkozó követelmények megsértését. Mindez a hibás közigazgatási gyakorlat akkor tekintendő a tisztességes eljárás követelményei megsértésének, ha egyidejűleg az ügyfél vagy harmadik személy javára előny szerzését célozza vagy azt eredményezi. Ez tehát azt jelenti, hogy a Javaslat 2 a bennfentes információadás körét a korrupciós esetekre kívánta korlátozni, még hozzá a közszféra vagy a közigazgatás korrupciójára: a Javaslat 2 szerint ugyanis a tisztességes eljárás követelményei megsértéséről akkor van szó, ha arra a) az államháztartás alrendszereiből, az európai uniós forrásokból, a nemzetközi megállapodás alapján finanszírozott egyéb programokból származó pénzeszköz (azaz közpénz) felhasználására irányuló eljárásban, vagy b) a közigazgatási szerv eljárása során kerül sor. Mindebből az következik tehát, hogy a jogalkotói szándék a bennfentes információadást a nemzetközi gyakorlattól eltérően (ám saját szabályozási céljaival összhangban) csak a korrupciós esetekre korlátozta volna. Véleményem szerint e koncepció megfelelően indokolható azzal, hogy a whistleblowing intézményének nincsenek hazai előzményei, ezért ésszerű az a szándék, amely csak korlátozott körben vezetné be ezt a módszert, mintegy kipróbálva annak működését, s egyben fenntartva azt a lehetőséget, hogy a későbbiekben a védelmet más jog- és szabálysértésekre is kiterjesszék. A bennfentes információk javasolt körének meghatározása (vagyis azon magatartások megjelölése, amelyek az információadás tárgyai lehetnek) abban a tekintetben is támogatható, hogy nem szorítkozik a jogsértő cselekedet vagy tevékenység bejelentésére, hanem annál szélesebb körben támogatja a bennfentes információadást. Ez annál inkább támogatandó törekvés, minél inkább eltávolodunk a közigazgatási korrupció körülhatárolásakor az 19
egyébként nehezen bizonyítható korrupciós bűncselekmények tényállásaitól. Ha tehát korrupciónak tekintjük véleményem szerint helyesen (Szente, 43-64.) például az olyan cselekvési formákat, mint a nepotizmus vagy az illegitim érdekkijárás, amelyek nem feltétlenül számítanak bűncselekménynek vagy általában törvénysértésnek, mégsem tartjuk őket megengedhetőnek, vagyis, ha úgy tartjuk, hogy a tisztességes eljárás a formális jogszerűség betartásánál szélesebb körű követelményt jelent, akkor indokolt a bennfentes információk meghatározását a jogsértő tevékenység bejelentésénél szélesebben meghatározni. További szabályozási probléma, hogy a bennfentes információadáshoz kapcsolt védelem csak a valós, illetve igaznak bizonyult bejelentések esetén illesse-e meg az informátort, vagy ennél enyhébb standardot alkalmazzunk. A Javaslat 1 az utóbbi megoldást választja, amikor úgy fogalmaz, hogy whistleblowing-ról akkor van szó, ha a bennfentes informátor akkor fordul bejelentéssel az annak fogadására hatáskörrel rendelkező szervhez, ha kellő alappal feltételezi, hogy a munkáltatójánál az általa kifogásolt (illetve a javaslat által meghatározott) tényállások megvalósultak, vagy megvalósulhatnak. Ez a fajta szabályozási mód kétféle választást tükröz. Egyrészt nem követeli meg, hogy a bejelentésben foglalt információk valósak legyenek, hanem megelégszik azzal, hogy az informátor ésszerűen hihette, hogy a jog- vagy szabálysértés valóban bekövetkezett, vagy bekövetkezhet. Másrészt az információnak nem feltétlenül már befejezett jogsértésre kell irányulnia, hanem vonatkozhat valamilyen veszélyre, kockázatra is. A védelem biztosításához elegendő tehát az informátor ésszerű feltételezése, még akkor is, ha a bejelentés végül alaptalannak bizonyul. Ez a megoldás helyesnek látszik, ha a cél a közérdekű bejelentések ösztönzése, hiszen intézményesített védelemben részesíti az olyan közléseket is, amelyek nem biztos tudáson, hanem az informátor megalapozottnak hitt gyanúján alapulnak. Számolni kell azonban azzal, hogy ez a típusú szabályozás sokszor bizonytalan helyzetet eredményezhet, különösen akkor, ha a kiszolgáltatott információból (például egy névtelen bejelentésből) nem derül ki, hogy a bejelentés alapjául szolgáló adatok személyes illetve közvetlen tapasztalaton, vagy csak közvetett bizonyítékokon alapulnak. Az erre adható rutinszerű, közigazgatási jogi gondolkodásmódon nyugvó válasz azonban (vagyis hogy ezt a körülményt a vizsgálatról való döntéskor az eljáró hatóság nyilván figyelembe veszi majd) nem kielégítő ebben az esetben, hiszen az ilyen ügyekben eljáró hatóság vizsgálati kapacitása vélhetően szűkös lesz, ugyanakkor a súlyos jogsértésekre utaló (bármilyen csekély mértékben alátámasztott) jelzések kivizsgálását aligha meri majd megtagadni. (A Javaslat 1 is ezt a felfogást tükrözi, amikor úgy rendelkezik, hogy egy bejelentésben foglaltak nem minősíthetők nyilvánvalóan megalapozatlannak, ha a munkáltató magatartása, vagy a munkáltató működési körébe tartozó okok következtében az élet, az egészség vagy a testi épség közvetlen veszélyeztetésére, a munkáltató vagy más munkavállaló által elkövetett bűncselekményre, vagy a környezet súlyos veszélyeztetésére vonatkozik). Elvileg megoldást az jelenthetne, ha a bejelentés kötelező tartalmi eleme lenne annak közlése, hogy az információ közvetlen vagy közvetett ismereteken alapul-e, vagy ha ennek hiányában a hatóság felmentést kapna a kötelező vizsgálat alól. Bizonytalanságot okozhat továbbá az is, hogy nincsenek olyan ismérvek, amelyek a hatóság mérlegelési jogkörét megalapozhatnák abban a tekintetben, hogy mikor minősíti ésszerű vagy ésszerűtlen feltételezésen alapulónak a bejelentést: márpedig a gyanún (és a nem a tények ismeretén) alapuló bennfentes információközlés védettsége (illetve később az esetleg alaptalanul megvádolt szervezet jogi védelme) szempontjából ennek meghatározó jelentősége van. Ami a közérdeket fenyegető súlyos veszélyre vonatkozó információ védelembe való bevonását illeti, ez helyeselhető törekvés, s megfelelő választ ad azokra a különösen 20