Nemzeti Közszolgálati Egyetem KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA GAZDASÁGI IGAZGATÁS Jegyzet Budapest, 2014
NEMZETI KÖZSZOLGÁLATI EGYETEM Gazdasági igazgatás A tananyagot megalapozó tanulmány megalkotásában közreműkött: Dr. Bekényi József, Berényi Lajos, Dr. Dienes Oehm Egon, Gilyán György, Dr. Mikó Zoltán, Dr. Nagy Márta, Zsigó Ferenc A tananyag hatályosításában közreműködött: Dr. Gadó Gábor, Dr. Jakab-Kelemen István, Dr. Imre Miklós, Dr. Mikó Zoltán Budapest, 2014. javított kiadás kézirat lezárva: 2014. január 31. ISBN 978-615-5344-00-8 Kiadja: Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt. Felelős kiadó: Szentkirályi-Szász Krisztina Nemzeti Közszolgálati Egyetem Kiadja: Nemzeti Közszolgálati Egyetem www.uni-nke.hu Budapest, 2014 A kiadásért felel: Prof. Dr. Patyi András Layout, tördelés: ElektroPress
Tartalomjegyzék 1. A gazdasági igazgatás átalakulása, jövőbeni feladatai 5 1.1. A gazdasági közigazgatás fogalma 5 1.2. A gazdasági közigazgatás átalakulása 6 1.3. A gazdasági közigazgatás feladatai 8 2. a gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok 9 2.1. A gazdasági igazgatás alkotmányos keretei 9 2.1.1. A piacgazdaság működésének alkotmányos keretei 9 2.1.2. A támogatáspolitika alkotmányos keretei 13 2.2. az állam gazdaságigazgatási feladatai ellátását biztosító intézmények rendszere, azok feladatai 15 2.2.1. Az Országgyűlés feladatai 15 2.2.2. A Kormány gazdaságigazgatással összefüggő feladatai 17 2.2.3. A központi államigazgatási szervek gazdaságigazgatással összefüggő feladatai 20 2.2.4. Az önkormányzatok gazdaságigazgatással kapcsolatos feladatai és intézményrendszere 26 3. A gazdaságirányítás legfontosabb feladatai és eszközei 37 3.1. A gazdaságpolitikai célképzés és tervezés 37 3.2. A fiskális és monetáris politika és eszközei 41 3.3. Az állami támogatáspolitika és fő eszközei 45 3.3.1. Mit értünk állami támogatás alatt? 45 3.3.2. Az állami támogatáspolitika 45 3.3.3. A támogatáspolitika céljai 47 3.3.4. A támogatáspolitika eszközei 48 3.3.5. A magyar támogatási rendszer 53 3.3.6. Egyes, közvetlenül gazdaságpolitikai célokat szolgáló támogatási rendszerek 54 3.4. Az áru-, a szolgáltatás- és a munkaerőpiac szabályozása 58 3.4.1. A külkereskedelmi szabályozás hatósági eszközrendszere 58 3.4.2. Áruk és szolgáltatások belpiaci forgalmának szabályozása 61 3.4.3. Műszaki szabályozás, termékbiztonság 63 3.4.4. A munkaerőpiac szabályozása 63 3.5. A fogyasztóvédelem 71 3.5.1. A fogyasztóvédelmi politika céljai 71 3.5.2. A fogyasztóvédelem szabályozási rendje 71 3.5.3. A fogyasztóvédelem intézményrendszere 74 3
tartalomjegyzék 3.6. A verseny szabályozása és felügyelete 76 3.6.1. A tisztességtelen verseny tilalma 77 3.6.2. A fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat 77 3.6.3. A gazdasági versenyt korlátozó megállapodás tilalma 78 3.6.4. A gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalma 79 3.6.5. A vállalkozások összefonódásának ellenőrzése 80 3.6.6. A Gazdasági Versenyhivatal 80 3.6.7. Eljárási szabályok 81 3.6.8. Az Európai Közösségek versenyjogáról 82 3.7. A koncesszió 82 3.7.1. A koncesszióköteles tevékenységek 83 3.7.2. A koncessziós pályázat 87 3.7.3. A koncessziós szerződés 88 3.7.4. A koncessziós társaság 89 3.8. Közbeszerzés 91 3.8.1. A közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó beszerzések 91 3.8.2. A közbeszerzési eljárás szabályai 93 3.8.3. A közbeszerzési eljárások speciális fajtái 93 3.8.4. Jogorvoslati eljárások 94 3.8.5. A Közbeszerzési Hatóság 94 3.8.6. Közbeszerzési eljárások ellenőrzése 95 3.9. Államháztartási ellenőrzés 95 3.9.1. Az államháztartási ellenőrzés rendje, az Állami Számvevőszék 95 3.9.2. A kormányzati és a belső kontrollrendszer 96 3.10. kapcsolat és párbeszéd a gazdasági, társadalmi élet szereplőivel 97 3.10.1. A gazdasági és társadalmi párbeszéd 98 3.10.2. A gazdasági kamarák részvétele az érdekegyeztetésben 99 4. a gazdasági igazgatás egyes szakmai területei és szervezetrendszere 101 4.1. A gazdasági igazgatás és szervezetrendszere 101 4.1.1. A külgazdasági igazgatás és szervezetei 102 4.1.2. Az ipar, kereskedelem és energetikai igazgatás és szervezetrendszere 105 4.1.3. A foglalkoztatáspolitika igazgatásának szervezetrendszere 120 4.2. Az agrárigazgatás és szervezetrendszere 124 4.2.1. Vidékfejlesztési Minisztérium 124 4.2.2. Az agrárigazgatás területi és helyi szervei, háttérintézményei 126 4
1. 1. A gazdasági igazgatás átalakulása, jövőbeni feladatai 1.1. A gazdasági közigazgatás fogalma A gazdasági közigazgatás: a nemzetgazdaság szereplői gazdasági aktivitása állam által történő befolyásolásának érdekében az állam közigazgatási szervei révén kifejtett tevékenységek összessége. A gazdasági közigazgatás széles értelemben része az állam mindenkori és időben változó gazdasági funkciói gyakorlásának, szűkebb értelemben az állami közigazgatásnak. A társadalom anyagi alapjainak újratermelése, a nemzetgazdaság és szereplői megfelelő működése szükségszerűen hozta létre a gazdálkodás funkcióját, amely megjelenik a gazdaság minden főszereplőjének (az állam, a vállalkozások, a háztartások) legfontosabb feladatai között. A gazdasági közigazgatás az állami szervek rendszerében és azok munkamegosztásában az állam gazdasági funkciói megvalósításának egyik legfontosabb eszközrendszere, alrendszere. Az állam gazdasági funkciói a történelem során változtak. A vitathatatlanul konstansnak tekinthető feladatok mellett időleges funkciók is szerepet kaptak. Az állam hagyományos gazdasági funkciói közé sorolták mindig is az állam, a nemzetgazdaság külső és belső védelmét, az ellenséges külső erők elleni fellépést, a belső természeti, társadalmi katasztrófák elhárítását, illetve a bekövetkezett veszteségek helyreállításának megszervezését. Emellett a nemzetgazdaságok belső mozgásait elősegítő és a külgazdasággal való kapcsolatokat előmozdító infrastruktúrák kialakítása, fejlesztése kisebb-nagyobb mértékben mindig is szükségessé tette az állami szerepvállalást. Az állam minden gazdasági formációban az egyetlen letéteményese mindenekelőtt a tulajdonjogi, de emellett más közhitelű nyilvántartások kezelésének, tág értelemben a nemzetgazdasági statisztika vagy makroszintű adatgazdálkodásnak. Mindehhez és más hagyományos állami gazdasági funkciókhoz az állam biztosítja a humán és anyagi feltételeket is. Az állam gazdaságpolitikai funkciója ugyancsak végigkövethető a gazdaságtörténeten. E szerepvállalás intenzitása a gazdaság típusától, gazdaságfejlődési szakaszától, gazdaságpolitika célkitűzéseitől függően változik. Az állam mint a legnagyobb jövedelemtulajdonos a kitűzött célok érdekében e funkciója gyakorlása által tudja formálni a költségvetést, a szabályozást, a közigazgatási struktúrát és hatósági eszközrendszert. Mindezekkel képes hatni a gazdasági növekedés elősegítésére vagy éppen a recesszió fékezésére, hatásainak tompítására. Az állam újraelosztási gazdasági funkciója bár mindig is tetten érhető volt markánsabban a modern gazdasági formációkban erősödött meg. A lakossági és vállalkozási jövedelem egy részének 5
közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás centralizálása és az állam hagyományos és mindenkori aktuális céljai szerinti újraelosztása része az állam gazdaságpolitikájának, elsődlegesen az állam szociális funkciója megvalósításának. Az állam gazdasági funkcióit, szerepvállalását az egyes történelmi korokban is jelentős mértékben befolyásolja az adott nemzetgazdaság társadalmi gazdasági, politikai rendszere. Ez egyben azt is jelenti, hogy a politikai rendszer, a politikai közigazgatás lényeges mértékben meghatározza a gazdasági közigazgatást mind struktúráját, mind célkitűzését, mind pedig eszközrendszerét illetően. Egy diktatórikus politikai közigazgatás például a gazdasági igazgatásban is autokratikusan működik, eszközrendszerében jellemzően rendészeti megoldásokat alkalmaz. Ellenkező példaként egy széles körű érdekegyeztetésre támaszkodó, transzparens gazdasági közigazgatás a politikai közigazgatás hatékonyságát, kultúráját, társadalmi elfogadottságát is erősíteni tudja. Azaz a politikai és gazdasági közigazgatás harmóniája, hatékonyságának egymást erősítő szerepe azonos típusú cél- és eszközrendszer mellett valósulhat meg. Ennek kialakítása, fejlesztése össznemzetgazdasági érdek, és elsődlegesen a politikaformálók, a jogalkotók kezében van. 1.2. A gazdasági közigazgatás átalakulása A magyarországi társadalmi politikai rendszerváltozás és a gazdasági átalakulás napjainkra meghatározó módon változtatta meg az állam gazdasági funkcióit, szerepvállalását és a gazdasági közigazgatás feladatait. Az államszocializmus Magyarországon miként Közép-Kelet-Európa más országaiban két évtizeddel ezelőtt összeomlott, mivel nem tudta kielégítő mértékben mozgásba hozni a gazdaság hatékonyabb működéséhez nélkülözhetetlen gazdasági erőket, lemaradt a gazdaság modernizációjában, a világpiaci versenyben, izolálódott a világgazdaság fő tendenciáitól. A szocialista modell csekély lehetőséget adott a gazdasági motivációkon alapuló teljesítmény és hatékonyság fokozására. A világpiactól elzárt saját nemzetközi gazdasági kapcsolatrendszer torzította a gazdasági tisztánlátást, a valós piaci értékrend érvényesülését, fokozta a nemzetközi műszaki, technológiai színvonaltól, vezetési, szervezési kultúrától, államigazgatási megoldásoktól való lemaradást. A szocialista piacgazdaság nem tévesztendő össze a szociális piacgazdasággal. Az előbbi mint a gazdasági fejlődés zsákutcának bizonyult iránya is hozzájárult az 1990. évi politikai, gazdasági rendszerváltozás bekövetkeztéhez, amelynek során a választópolgárok a plurális demokrácián és jogállamon alapuló piacgazdaságot választották. A magyarországi gazdasági átalakulásnak az 1990-es években végbement folyamata az állami, bürokratikus koordináción alapuló gazdaságirányítási rendszer helyett a piaci koordináción alapuló, szociális piacgazdasági modellt építette ki. A gazdasági átalakulás államilag vezérelt meghatározó, fő irányai a privatizáció, a piacgazdaság jogi és intézményi rendszerének megteremtése és a külgazdaság újra-orientációjával párosuló fokozottabb megnyitása voltak. A 90-es évek elejétől induló és az évtized második harmadára kiteljesülő magánosítás meghatározó vonulatát az állam szervezte, amit kiegészített a csődtörvény következetes érvényesítéséhez kapcsolódó 6
1. A gazdasági igazgatás átalakulása, jövőbeni feladatai privatizáció. A privatizáció alapjaiban változtatta meg a nemzetgazdaság tulajdonosi szerkezetét, a gazdasági mozgások indítékait és logikáját, a szabályozások sarokpontjait és a külföldi gazdasági partnerek magyar gazdasághoz való viszonyát. A tulajdonosi szerkezet megváltoztatása pedig már kihatással volt a hatalmi és az irányítási viszonyokra is. (Lásd pl. többpártrendszer, parlamentarizmus, az állam tulajdonosi és közhatalmi jogosítványait gyakorló intézményrendszer szétválasztása.) A magyar privatizációs folyamat az egész gazdasági átalakulás kulcstényezője volt, mely a gazdasági fejlődés egyik fő dinamizáló tényezőjévé vált. Emellett meghatározó módon hatott az állam gazdasági funkcióinak alakulására, gyakorlására, beleértve a gazdasági közigazgatást. A rendszerváltozást követően a hazai gazdaságpolitikát az ún. washingtoni konszenzus keretében meghirdetett neoliberális indíttatású gazdaságpolitika jellemezte, amelynek fő elemei az alábbiak voltak: privatizáció, dereguláció, liberalizáció. Ezen alapelvek mentén került sor a gazdaságirányítási intézményrendszer gyorsütemű megalkotására és bevezetésére a közigazgatásban, és teremtődtek meg a jogállami bázison alapuló piacgazdaság adekvát mozgási formáinak lehetőségei. A természeti és gazdasági adottságai révén egyébként is nyitott magyar gazdaság a piacgazdaság megszilárdítása érdekében szükségszerűen rá volt utalva a világgazdaságba való szervesebb bekapcsolódásra és az ezt célzó külgazdasági orientációra. Ennek tartalma a szélesebb európai gazdasági térségbe való visszailleszkedés, a lényegesen magasabb gazdasági, technológiai, piaci színvonalat képviselő fejlett ipari országokkal való kapcsolatok minden oldalú fejlesztése és a bekapcsolódás a világgazdaság széleskörűen elfogadott normarendszerébe és intézményeibe. Ennek a visszailleszkedési folyamatnak a betetőzése volt, amikor Magyarország 2004. május 1-jén az Európai Unió tagjává vált. Hazánk EU tagságából következően nemzeti jogrendszerünket harmonizálni kellett az EU jogrendszerével, intézményhálózatunknak különösen azon területeken, ahol a közösségi támogatások kifizetésére került sor pedig megfelelő közösségi akkreditációt követően alkalmassá kellett válni többek között a közösség pénzügyi érdekeinek védelmére is. Az utóbbi néhány évben különösen a 2008-ban kezdődött pénzügyi és gazdasági válság kezdete óta egyre nyilvánvalóbbá válik az a tendencia, miszerint a piac önszabályozó mechanizmusait ki kell egészíteni a közhatalomra épülő szabályozási mechanizmusokkal. Az USA-ban is nagy vitát váltott ki, hogy állami (adófizetői) pénzből mennyire lehet segíteni a bankokat, illetve, hogy e segítség együtt járhat-e az állam általi nagyobb beleszólás lehetőségével. Európában az ún. görög válság óta egyre inkább központi téma, hogy az eladósodott országok pénzügyi egyensúlyát az EU és az eurozóna keretein belül milyen eszközökkel lehet megteremteni. Magyarországon pedig az egyik legnagyobb dilemma, hogyan lehet a pénzügyi válságot nemzeti vagy nemzetek feletti eszközökkel kezelni. A hazai gazdaságpolitika egyik legnagyobb kihívása megtalálni az egyensúlyt az állami szerepvállalás és a piaci önszabályozás között. Az állami szerepvállalás a közhatalom gyakorlásában nyilvánul meg, amelynek két kiemelkedő területe van: a jogalkotás, illetve a jogalkalmazás. A gazdasági folyamatok befolyásolásában a nemzeti kormányzati szereplők mellett (kormány, minisztériumok, államigazgatási szervek) egyre nagyobb súllyal vesznek részt a nemzetközi szervezetek (lásd: EU). de a multinacionális vállalatok is. Ez utóbbi jelentőségét külön aláhúzza az a 7
közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás körülmény is, miszerint a 2012. év végétől kezdve Magyarország Kormánya mintegy 40 multinacionális vállalattal kíván stratégiai együttműködési megállapodást kötni. Ezen multinacionális vállalatok döntően a termeléshez kötődő ágazatokban működnek. Ez szintén összhangban van azokkal a megváltozott elképzelésekkel, mely szerint a gazdaságpolitika központjába a munkát, a foglalkoztatást és a termelést kell állítani, a meglevő eszközöket pedig ehhez kell hozzá rendelni. 1.3. A gazdasági közigazgatás feladatai A magyar piacgazdasági átalakulás az Európai Unióhoz való csatlakozásra való felkészülés jegyében és érdekében, a rendszerváltozást követő másfél évtizedben lényegében sikeresen befejeződött. A magyar gazdasági fejlődés jelenlegi szakaszában figyelembe véve a megfogalmazott ambiciózus gazdaságpolitikai célkitűzéseket a gazdasági közigazgatás feladatainak fő irányát a következőkben lehet összefoglalni. A gazdasági közigazgatásnak a nemzetgazdaság egészét tekintve, azaz makroszinten: elemeznie, értékelnie kell a gazdasági folyamatok alakulását, és biztosítania a gazdaságfejlesztési elgondolások, koncepciók, stratégiák kimunkálását és szükséges egyeztetését, így kiemelt jelentősége van az elmúlt évek során felszaporodott államadósság csökkentésének; folyamatosan elemeznie kell a gazdálkodás makroszintű feltételeinek, kereteinek, rendszerének működését és megtenni a szükséges intézkedéseket azok folyamatos, hatékony működése és fejlesztése érdekében; az előzőek alapján folyamatosan gondoskodnia kell a gazdasági szabályozás egésze (és alrendszerei) karbantartásáról, amely lehetővé teszi a társadalmi szükségletek harmonikus és hatékony kielégítését; különös tekintettel az infláció fékezésére, a munkanélküliség csökkentésére, a külső és belső pénzügyi folyamatok irányíthatóságára, a nemzetközi gazdasági kapcsolatokban az érdekérvényesítésre, általában a konjunkturális ingadozások kézbentartására; biztosítani kell a nemzetgazdaság külső és belső védelmét, az élet, egészség, vagyon, természetes és épített környezet védelmét; meg kell oldani olyan társadalmi, közösségi érdekeket szolgáló gazdasági tevékenységek ellátását, amelyek egészében meghaladják a gazdaság más szereplőinek anyagi és/vagy szervezési teherbíróképességét; így a gazdasági infrastruktúra meghatározó jelentőségű tárgyi elemeinek (úthálózat, ár- és belvízvédelem stb.) létrehozását, működtetését vagy a gazdálkodási tevékenységet kiszolgáló közigazgatás (hatósági szolgáltatások, jogszabályalkotás, statisztika stb.) működtetését; biztosítani kell az állami, kincstári, illetve önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás felügyeletét; mindezekkel és az állam más feladataival összefüggésben szerveznie és biztosítania kell az államháztartás hatékony működését; adózási, támogatáspolitikai és egyéb eszközökkel segítenie kell a hazai munkaerő foglalkoztatását; szükség szerint közhatalmi eszközökkel is fel kell lépnie a tisztességtelen gazdasági tevékenységet folytatókkal szemben. A gazdasági közigazgatás makroszintű feladatai az Európai Unióhoz történő csatlakozásra való felkészülés folyamatában a továbbiakban alapvetően nem változtak, mivel a jogi és intézményi harmonizáció döntő részét az elmúlt időszakban a jogalkotásban és a közigazgatásban érvényesítettük. Az Európai Unióhoz való csatlakozás a magyar gazdasági közigazgatást minőségileg új kihívások elé állította. 8
2. 2. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok 2.1. A gazdasági igazgatás alkotmányos keretei 2.1.1. A piacgazdaság működésének alkotmányos keretei Az 1989-90-ben lezajlott gazdasági, társadalmi, politikai rendszerváltozás során a politikai és jogalkotói hatalom előtt megoldandó feladatként tornyosult, hogy a változás során milyen jogi módszerek alkalmazására kerülhet sor. A német példa nem volt követhető, hiszen Magyarországon nem volt olyan alternatív jogrendszer, amelynek alkalmazását automatikusan ki lehetett volna terjeszteni a gazdaság és a társadalom egészére (lásd az NSZK jogi rendjének automatikus kiterjesztését a volt NDK területére). Az sem volt járható, hogy olyan jogbizonytalanságot eredményező alkotmányjogi technikát alkalmazzanak, amely csak annyit mondott volna ki, hogy a jogszabályok alkotmánynyal ellentétes rendelkezései hatályukat vesztik (például Románia). A magyar jogi rend végül is abból indult ki, hogy az Országgyűlés kialakította a rendszerváltozás alkotmányos kereteit, és fokozatosan megalkották azokat a jogszabályokat, amelyek hiányoztak, illetve ellentétesek voltak az Alkotmány rendelkezéseivel. Addig pedig, amíg az új keretek ki nem alakultak, a régi jogi-szabályozási és intézményi struktúrák működtek. A rendszerváltozás alapjaiban érintette a tulajdoni hatalmi és irányítási viszonyokat. A korábbi monolitikus rendszerű, gazdasági monopóliumokra épülő, valamint az állami (illetőleg társadalmasított) tulajdon dominanciája helyébe egy teljesen új gazdasági, társadalmi viszonyrendszer lépett. Az 1989-ben és 1990-ben átfogóan módosított 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) a gazdasági alkotmányosság középpontjába államcélként a szociális piacgazdaságot állította. A piacgazdaság mint társadalmi gazdasági szempontból meghatározó modell létjogosultságát az Országgyűlés által 2011. április 25-én elfogadott Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) sem vonta kétségbe, annak ellenére, hogy az alaptörvény a piacgazdaság kifejezést nem említi. (A tananyagrész a továbbiakban a 2011-ben hatályos alkotmány szabályai mellett a 2012. január 1-jén hatályba lépő Alaptörvény releváns rendelkezéseit is ismerteti.) A piacgazdaság fogalmának tartalmi keretei napjainkra részben az Alkotmánybíróság határozatainak következtében, részben pedig a szükséges jogszabályok megalkotásával kialakultak. A piacgazdaság olyan többszektorú gazdaság, ahol a vállalkozók cselekvését, magatartását a piac meghatározó módon koordinálja, szabályozza. Ez a körülmény pedig döntő hatással van mind a makrogazdasági folyamatokra, mind pedig az államszervezetre, illetőleg az állami irányítás eszközeire, 9
közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás módszereire. A piacgazdaság további ismérve, hogy abban az autonóm vállalkozási formák méretüktől, tőkeérdekeltségüktől, valamint szervezeti formájuktól függetlenül a maguk sokszínűségében jelennek meg. Az Alkotmánybíróság több határozatában is tisztázta, hogy a szociális piacgazdaság államcél, a piacgazdaság pedig nem alapjog, hanem alkotmányos feladat, amelyet egyes, a piacgazdaság szempontjából releváns alapjogok érvényesítésével lehet és kell megvalósítani. Sem a hatályon kívül helyezett Alkotmány, sem pedig az új Alaptörvény rendelkezéseiből nem következik, hogy az állami beavatkozás és a piacgazdaság egymást kizáró fogalmak lennének. Nem alkotmányos kérdés annak eldöntése, hogy milyen az ideális piacgazdaság, e keretek kialakítása a mindenkori jogalkotói hatalom jogköre és felelőssége. E körbe tartozna például a szigorú tervgazdálkodás bevezetése vagy egy általános államosítás. Ugyanebbe a körbe tartozna a gazdasági verseny kizárására irányuló állami magatartás is, amelynek feltételeit az Alaptörvény szerint az állam biztosítja. A piacgazdaság egyik, az államszervezetre is kihatással levő fontos ismérve az állam tulajdonosi és közhatalmi jogosítványainak szétválasztása. Az állam nem rendelkezhet többletjogosítványokkal a piac többi szereplőjével szemben, amikor tulajdonosként vagy polgári jogi szerződések alanyaként lép fel. Elég például utalni arra a koncessziós szabályra, hogy az állam a koncessziós szerződésben nem vállalhat kötelezettséget arra, hogy a koncesszió megvalósításához szükséges állami hatósági döntések meghozatalát biztosítja. Az Alaptörvény a tulajdoni formák egyenjogúságáról kifejezetten nem rendelkezik, de az ún. általános jogegyenlőségi tételből kétségkívül ez következik. Az Alaptörvény Szabadság és felelősség címet viselő részének XV. cikke megtiltja az alapvető jogok (így a tulajdonhoz való jog) alanyai közötti bármiféle hátrányos megkülönböztetést. A piacgazdaság működésének alkotmányos alappillére a tulajdoni rend, azaz a tulajdonviszonyok és az egyes tulajdonformák egymáshoz való kapcsolódása. A tulajdonformák egyenjogúsága azt is jelenti, hogy azok között nincs hierarchikus kapcsolat. Az Alkotmány a gazdálkodás alanyai számára biztosítja a tulajdonszerzés, valamint a tulajdonnal való szabad rendelkezés jogát. A tulajdonjog gyakorlása azonban a közérdeket nem sértheti. Amennyiben a közérdek érvényesülése ezt szükségessé teszi, a tulajdonnal való rendelkezési jog korlátozható, mint arra az Alaptörvény XIII. cikkének (1) bekezdése utal: A tulajdon társadalmi felelősséggel jár. A tulajdonformák egyenjogúságából következik, hogy általában az állami tulajdon sem élvez kitüntetett szerepet. Alapvető alkotmányos követelmény viszont, hogy azokon a területeken, ahol az állam sajátos helyzete miatt monopolhelyzetbe tud kerülni, az csak megfelelő keretek között valósulhasson meg. A koncesszióra vonatkozó szabályozás ezen alkotmányos rendelkezésen alapul. Az Alaptörvény a kizárólagos állami tulajdon, illetve a nemzeti vagyon tartalmi körének meghatározását a képviselők kétharmados többsége által elfogadásra kerülő ún. sarkalatos törvény kompetenciájába utalja (Alaptörvény 38. cikke). Szintén fontos követelmény a piaci szereplők alapvető jogainak és kötelezettségeinek, valamint az ezek megvalósítását szolgáló garanciarendszernek az alkotmányos szabályozása. Az alkotmányos keretek meghatározásánál abból kell kiindulni, hogy piacgazdasági körülmények között alapvető fontosságú a gazdálkodás alanyai önállóságának, valamint a gazdálkodás kiszámíthatóságának a biztosítása. 10
2. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok A gazdasági verseny, a vállalkozók egymás közti kapcsolatrendszere, valamint a piaci magatartás alapvető normáinak meghatározása stabil szabályozást követel meg. E kérdésről az Alaptörvény 1. cikkének (3) bekezdése rendelkezik. Az Alaptörvény megállapítja, hogy: Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. A gazdasági igazgatás alkotmányos kereteinek meghatározásakor külön is foglalkozni kell azzal a kérdéssel, hogy piacgazdasági körülmények között történhet-e állami beavatkozás a szerződési szabadságba. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggő, az új Alaptörvény elfogadását, illetve hatályba lépését megelőzően hozott határozatai minden bizonnyal a jövőben is irányadóak maradnak. Így a 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, amely először mondta ki, hogy a szerződési szabadság nem alapjog, így megítélésénél nem az Alkotmány 8. -a az irányadó. E határozat a hosszú lejáratú lakásépítési kölcsönök kamatainak törvénnyel való felemelését minősítette alkotmányosnak arra való hivatkozással, hogy a szerződéseket a körülmények lényeges és utólagos megváltozása miatt a rendes bíróságok is megváltoztathatták volna. E határozatában az Alkotmánybíróság a szerződéses viszonyokba való állami beavatkozással összefüggő tételt is megfogalmazott. Ezek szerint: A szerződésekbe történő beavatkozás lehetősége és a szerződési szabadságnak a nemzetközi jogösszehasonlításban is felismerhető korlátozása összefügg azzal, hogy az állami szerveknek a szerződésekkel kapcsolatos magatartása a gazdasági élet változásai folytán korunkban világviszonylatban lényegesen megváltoztak. Az állam a polgári jogi szerződések fontos tényezőjévé vált. Az állam ma már sok esetben nem ad teljesen szabad teret a felek megállapodásának, hanem törvényekben, rendeletekben meghatározott szabályok útján különféle korlátokat szab a megállapodásoknak és meghatározza a szerződések tartalmát, amelytől a felek nem térhetnek el. A szerződések területén tehát nagy átalakulás megy végbe, a szerződések»közjogiasodnak«. Nemzetközi tapasztalatok egyértelműen mutatják, hogy összgazdasági, továbbá nemzetgazdasági szempontok a szerződési szabadság közérdekű korlátozását esetenként szükségessé teszik. A fejlett kortársi jogrendszerekben ilyen korlátozási területek különösen a versenykorlátozások joga, a kartelljog, a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés, a szervezeti egyesülések ellenőrzése, az árszabályozás, a szabványszerződések, a környezetvédelem, a fogyasztóvédelem stb. területei. E szabályozási körökben gyakran kétségessé válik a felek szerződéskötési szabadsága, a szerződések tartalmának a felek részéről történő meghatározása, sőt a szerződések tartalmának változatlanul maradása is. Kétségtelen, hogy az ún. szocialista tervgazdálkodás átalakítása, a piacgazdaság megteremtése, egyszóval a rendszerváltás ellentétes irányú, tehát az állam szerepének csökkenését, az állami befolyás visszaszorítását eredményező szabályozást tesz szükségessé. Ez a folyamat azonban nem 11
közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás eredményezheti az állami beavatkozás lehetőségének a teljes megszüntetését, hanem csak a nemzetközi standardra való átállást, azaz a szocialista tervgazdálkodás helyett a liberális modell megfelelő kiépítését. Ebből pedig az következik, hogy a Ptk. 226. (1) bekezdésében írt rendelkezés önmagában nem piacgazdaság-ellenes, mert ma már a szerződésekben, adott feltételek esetén e modellben is keveredhetnek a közjogi és magánjogi elemek. Sőt a korszerű piacgazdaság kiépítésére irányuló törekvések sikere érdekében, miközben az állam szerepének visszaszorítása fokozatosan bekövetkezik, elkerülhetetlen, hogy az állam az átmenet biztosítása érdekében gyakrabban érvényesítse befolyását a polgári jogi jogviszonyokban. Erre a közelmúlt gazdasági törvényhozásából a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló 1990. évi LXXXVI. törvényben, továbbá az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvényben is találunk példát. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a közjogi és magánjogi elemek alkotmányos egyensúlya megfelelően kialakítható és fenntartható, és ez az egyensúly az, aminek alkotmányossági szempontból relevanciája van, és amelynek megítélésére az Alkotmánybíróságnak van hatásköre. Az állam jogszabállyal a szerződések tartalmát általában csak ugyanolyan feltételek fennállása esetén változtathatja meg alkotmányosan, mint amilyen feltételek fennállását a bírósági úton való szerződésmódosítás is megköveteli. A már fennálló szerződések tartalmának jogszabály útján való megváltoztatása tehát általában csak akkor kivételes, ha a szerződéskötést követően beállott körülmény folytán a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti, a körülményváltozás nem volt ésszerűen előrelátható, ugyanakkor túlmegy a normális változás kockázatán és a beavatkozás társadalmi méretű igényt elégít ki. Azt, hogy a Ptk 226. (2) bekezdésében biztosított felhatalmazás alapján a beavatkozás feltételei alkotmányosan fennállnak-e, az Alkotmánybíróság jogosult eldönteni, ugyanúgy, ahogy a konkrét szerződésekben a Ptk 241. -a alapján esetenként azt a bíróság is teszi. A gazdasági alkotmányosság további összetevője az állam gazdasági szerepére, alapvető jogosítványaira vonatkozó alkotmányos követelmények megfogalmazása. Piacgazdasági viszonyok között az állam a gazdasági élet befolyásolását elsődlegesen a gazdaságpolitika meghatározásán, valamint annak végrehajtása útján gyakorolhatja. Ebben a körben az állam illetékes szervei széles mozgástérrel rendelkeznek. Piacgazdasági keretek között az állam differenciált befolyásolási eszközrendszerrel rendelkezik. Az állami befolyásoló tevékenység elsődlegesen a gazdasági közigazgatás szervezetrendszerén keresztül valósul meg. A gazdasági folyamatok globális befolyásolása az állami gazdaságpolitika, valamint annak alapvető célrendszere és prioritása révén valósul meg. Ez a globális befolyásolás elsődlegesen a gazdaságfejlesztés, illetve annak fő irányai kijelölése révén valósul meg. A gazdaság állami befolyásolásának eszközei közül külön is ki kell emelni a társadalmi gazdasági tervezést, a monetáris és fiskális eszközök alkalmazását, valamint a közhatalmi, hatósági jogosítványok gyakorlását. Ezekhez az eszközökhöz szorosan kapcsolódik még a nemzetközi kereskedelmi gazdasági kapcsolatok ösztönzése. A gazdasági alkotmányosság egyik alapintézménye a költségvetés és az adórendszer alkotmányos alapjainak a meghatározása. Ennek keretében az Országgyűlés törvényben állapítja meg az államháztartás intézményrendszerét, az állami költségvetést, áttekinti és jóváhagyja a 12
2. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok költségvetés végrehajtását (zárszámadás). A költségvetés végrehajtásának ellenőrzésében az Állami Számvevőszéknek meghatározó szerepe van. Az új alaptörvény elfogadását követően az ún. sarkalatos törvények közül elsőként került elfogadásra az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény. Az állam javára adó vagy adójellegű befizetés csak törvényben állapítható meg. Az adó megállapítása során figyelemmel kell lenni a közteherviselés elvére. Az Alaptörvény XXX. cikkének (1) bekezdése írja elő, hogy: teherbíró képességének, illetve a gazdaságban való részvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös szükségletek fedezéséhez. Az állampolgárok gazdasági jogai között kitüntetett szerepe van a tulajdonhoz, valamint az örökléshez való jognak. Ez azt jelenti, hogy egyfelől mindenki szabadon rendelkezhet tulajdonával, másfelől viszont a tulajdonjog gyakorlása meghatározott kötelezettségek teljesítését is feltételezi. Ezzel kapcsolatban utalni kell például az erdőgazdálkodás rendjére vonatkozó szabályokra, miszerint az erdőgazdálkodó egyik legfontosabb kötelezettsége, hogy ne csak a saját hasznára, hanem az erdő közjóléti rendeltetéseire is figyelemmel folytassa az erdőgazdálkodási tevékenységet. E kötelezettségek teljesítését viszont szigorú hatósági előírások, illetve szankciórendszer biztosítja. Az Alaptörvény XIII. cikke kifejezetten is rögzíti a tulajdonhoz való jogtól elválaszthatatlan társadalmi felelősség követelményét. A gazdasági alkotmányosság által védett jogok köre kiterjed a vállalkozás jogára, valamint a gazdasági verseny szabadságára is. E jogok érvényesülése megköveteli, hogy annak kereteit a törvények pontosan meghatározzák annak érdekében, hogy azok védelme biztosított legyen. Megfelelő védelemben kell részesíteni a fogyasztói érdekeket is, mégpedig úgy, hogy a vállalkozás joga és a gazdasági verseny szabadsága összhangban legyen a tisztességes piaci magatartás szabályaival, továbbá törvényi szinten kell megakadályozni a piaci monopolhelyzetek kialakulását. Az új Alaptörvény M) cikke a következőképpen rendelkezik: (1) Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik. (2) Magyarország biztosítja a tisztességes gazdasági verseny feltételeit. Magyarország fellép az erőfölénnyel való visszaéléssel szemben, és védi a fogyasztók jogait. A gazdaságpolitika alkotmányos kereteihez szorosan kapcsolódik a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény is amely az államadósság kezelésére, a költségvetés elkészítésére, valamint a közteherviselés rendjére vonatkozóan állapít meg rendelkezéseket. 2.1.2. A támogatáspolitika alkotmányos keretei Az állami támogatáspolitika alkotmányos kereteit a diszkrimináció tilalma alkotmányos alapelve részeként kell vizsgálni. E kérdéssel az Alkotmánybíróság először az ún. kárpótlási törvények alkotmányosságának vizsgálatakor találkozott, különös tekintettel a pozitív diszkrimináció alkotmányos kereteinek meghatározására. Az alkotmányos keretek meghatározása már csak azért is bírt kiemelkedő jelentőséggel, mivel a döntés alapvető kihatással volt az újonnan felépítendő piacgazdaság tulajdoni struktúrájára is. Így ennek részeként mondta ki az Alkotmánybíróság, hogy a 13
közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúsága az Alkotmány 9. (1) bekezdése szerint azt alapozza meg, hogy a diszkriminációtilalom ezektől a tulajdonformáktól független. Az új Alaptörvény a tulajdoni formák egyenjogúságát nem közvetlenül, hanem a XV. cikkben szabályozott általános jogegyenlőségi szabály keretében biztosítja. A későbbiekben pedig az állami támogatáspolitika alkotmányos kereteit is meg kellett határozni, mivel az érdemben befolyásolja a szociális piacgazdaság gazdasági struktúráját is. Elég csak arra utalni, hogy például agrár- és vidékfejlesztési célokra évente többszáz milliárd forint állami támogatás vehető igénybe. A támogatási, szabályozási eszközök alkalmazása lényegében abból az alapvetésből indul ki, hogy a támogatáspolitika gyakorlati megvalósítása különböző eszközök külön-külön vagy egyidejű alkalmazását követeli meg. Az állami beavatkozás önmagában véve nem ellentétes sem az Alkotmánnyal, sem pedig a szociális piacgazdasággal mint államcéllal, különösen akkor, ha az éppen a piacgazdaság kiépítését szolgálja. Az egyes eszközök alkalmazása pedig óhatatlanul azzal a következménnyel jár, hogy a termelők csoportjai között megkülönböztetést tesznek. A megkülönböztetés önmagában nem alkotmányellenes, hiszen a támogatás igénybevétele nem alkotmányos alapjog. Az XV. cikk (4) bekezdése értelmében Magyarország az esélyegyenlőség megvalósulását külön intézkedésekkel segíti. A külön intézkedés, a megkülönböztetés akkor alkotmányos, ha olyan hátrány kiküszöbölésére irányul, amelyet más eszközökkel nem lehet kiküszöbölni, továbbá a jogosultak között további önkényes megkülönböztetést nem tartalmaz. Az Alkotmánybíróság általánosan alkalmazott formulája értelmében a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie. Ez a fordulat egyrészt azt jelenti, hogy az egyenlőségnek azonos szabályozási koncepción belül, a tényállás lényeges elemeire nézve kell fennállnia, azaz homogén csoportot kell képeznie, másrészt a pozitív diszkriminációra akkor kerülhet sor, ha annak kellő súlyú alkotmányos indoka van. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a nem alapjogokra vonatkozó megkülönböztetés nem eleve alkotmányellenes, hanem csak akkor, ha annak nincs ésszerű indoka, vagyis ha önkényes a megkülönböztetés alkalmazása. A pozitív diszkrimináció alkotmányosságát mindig esetenként, konkrét tényállások alapján kell vizsgálni, hiszen az önkényesség csak ezen tényállásokhoz kötötten bírálható el. A pozitív diszkrimináció lehetőségének biztosítása során a jogalkotónak, illetve a döntéshozónak széleskörű mérlegelési joga van. Az egyes szabályozási eszközök alkalmazásának alkotmányos korlátját az jelenti, hogy azon jogosultak esetében, akik megfelelnek az előre meghirdetett feltételeknek, további diszkrimináció már nem alkalmazható. Az eseti mérlegelés gyakorlata önmagában nem ellentétes a diszkrimináció tilalmával, az egyedüli korlát az, hogy nem lehet önkényes a megkülönböztetés. Az Alkotmánybíróság gyakorlata széles mérlegelési jogkört biztosít a döntéshozónak, a jogalkotónak akkor, amikor e szervek, illetve személyek hatáskörébe utalja a csoportképzés jogát (például a 14
2. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok mentességek, illetve kedvezmények igénybevételére jogosultak körének meghatározása). Amikor a jogalkotó, a döntéshozó mérlegelési jogkörében jár el, e döntések célszerűségi megfontolások alapján az Alkotmánybíróság előtt nem támadhatók meg. A közérdek meghatározása ugyanis általában a demokratikus törvényhozó feladata. Az alkotmányos korlátot csupán az jelenti, hogy az adott esetben indokolt volt-e a közérdekre való hivatkozás. Az előzőekben ismertetett alkotmánybírósági joggyakorlat az új Alaptörvény hatályba lépése után is minden bizonnyal irányadó marad, mivel az alaptörvény szövege nem indokol eltérést a bírósági precedensekből leszűrhető elvi tételektől. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikke értelmében a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet. (A kivételeket részletesen a 3.3.4. pont tartalmazza.) Annak érdekében, hogy egy tagállam ezeket a korlátozásokat ne léphesse át, új nemzeti támogatást csak notifikációs eljárás után vezethet be. Ennek hiányában vagy megsértése esetén a Bizottság a tagállammal szemben kötelezettségszegési eljárást indíthat. 2.2. az állam gazdaságigazgatási feladatai ellátását biztosító intézmények rendszere, azok feladatai 2.2.1. Az Országgyűlés feladatai Az új Alaptörvény 1. cikke értelmében Magyarország legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés. Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. E jogkörében az Országgyűlés többek között: megalkotja és módosítja Magyarország Alaptörvényét; törvényeket alkot; elfogadja a központi költségvetést, és jóváhagyja annak végrehajtását; megválasztja a miniszterelnököt, dönt a Kormánnyal kapcsolatos bizalmi kérdésekről; feloszlatja az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testületet; az Alaptörvényben és törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol. Az Országgyűlés gazdaságigazgatással összefüggő feladatait figyelemmel az Alaptörvény idézett rendelkezésére is az alábbi csoportok szerint lehet megkülönböztetni: kormányzati struktúra-alakítási feladatok; gazdasági jogalkotási feladatok, valamint ellenőrzési feladatok. Az Alaptörvény 16. cikkének (3) bekezdése értelmében A miniszterelnököt az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja meg. Eltérően a 2012 januárját megelőzően hatályos Alkotmánytól, az Alaptörvény a miniszterelnök hatáskörébe utalja, hogy meghatározza a Kormány általános politikáját [lásd az Alaptörvény 15
közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás 18. cikkének (1) bekezdését]. Az Alaptörvény nem rendelkezik a kormányprogram közjogi jelentőséggel felruházott jogintézményéről. A miniszterelnök megválasztásának nem feltétele, hogy az Országgyűlés a kormány legfontosabb elképzeléseiről jóváhagyólag határozzon. Az Országgyűlés kormányzati struktúra alakítási feladatait az Alaptörvény 17. cikke az alábbiak szerint szabályozza: A minisztériumok felsorolásáról külön törvény rendelkezik. Az idézett rendelkezésből kitűnően az Alaptörvény széles körű mozgásteret biztosít a mindenkori kormányzat számára abban, hogy irányítási struktúráját, valamint e szervek feladat-, és hatáskörét hogyan alakítsa ki. Jelenleg a minisztériumok felsorolását a 2010. évi XLII. törvény tartalmazza. Az Országgyűlés gazdasági jogalkotási feladatai közül kiemelkedő fontosságú a központi költségvetéssel, illetve a zárszámadással (a költségvetés végrehajtásával) kapcsolatos törvények meghozatala. Az Alaptörvény közpénzügyekkel foglalkozó 36. cikke a (2) bekezdésben előírja, hogy: A központi költségvetésről és az annak végrehajtásáról szóló törvényjavaslatoknak azonos szerkezetben, átlátható módon és ésszerű részletezettséggel kell tartalmazniuk az állami kiadásokat és bevételeket. Fontos eltérés a korábbi alkotmányos szabályokhoz képest, hogy az Alaptörvény 36. cikkének (5) bekezdése rögzíti, hogy Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely az államadósság teljes hazai össztermékhez viszonyított arányának csökkentését tartalmazza. Az Alaptörvény 6. cikkének (1) bekezdése értelmében Törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő kezdeményezhet. Az Országgyűlés gazdasági jogalkotással összefüggő feladatai közül kiemelkedő jelentőségűek a nemzetközi megállapodások hazai jogrendbe illesztésével, illetőleg elfogadásával kapcsolatos jogosítványok. Az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdésének d) pontja alapján az Országgyűlés felhatalmazást ad a feladat- és hatáskörébe tartozó nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére. A pénzügyi-költségvetési feltételek megteremtésén túlmenően az Országgyűlés feladata, hogy egyebek között megalkossa a piacgazdaság működtetésével összefüggő alapvető szakmai törvényeket, illetve, hogy felállítsa a piacgazdaság alkotmányos kereteit. Az Alaptörvény 38. cikke (2) bekezdése alapján idetartozik az állam kizárólagos tulajdonának és a kizárólagos gazdasági tevékenységek körének megállapítása, valamint a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon elidegenítésének korlátairól és feltételeiről történő rendelkezés. Ezt a Nemzeti vagyonról szóló CXCVI. törvény szabályozza. Az Országgyűlés működési rendjét a 2011. évi CXCIV. törvény állapítja meg. Az Országgyűlés alkotmányos feladata, hogy ellenőrzést gyakoroljon a Kormány, illetve egyes szerveinek működése felett. Az Országgyűlés Házszabálya értelmében a Kormány Országgyűlés általi ellenőrzésének eszközei: a napirend előtti felszólalás; a napirend utáni felszólalás; az interpelláció; a kérdés; 16
2. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok a vizsgálóbizottság felállítása; a politikai vitanap tartása; az Országgyűlés illetékes bizottsága általi beszámoltatás. Az Alaptörvény 7. cikkének (1) bekezdése szerint Az országgyűlési képviselő kérdést intézhet az alapvető jogok biztosához, az Állami Számvevőszék elnökéhez, a legfőbb ügyészhez és a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez a feladatkörükbe tartozó bármely ügyben. Ugyanezen cikk (2) bekezdése alapján pedig Az országgyűlési képviselő interpellációt és kérdést intézhet a Kormányhoz és a Kormány tagjához a feladatkörükbe tartozó bármely ügyben. Az interpelláció célja, hogy a képviselő az adott ügyben megfelelő magyarázatot kapjon, míg a kérés funkciója, hogy lehetővé tegye a szükséges felvilágosítás megadását. Az Országgyűlésről szóló 2011. évi CXCIV. törvény értelmében az Országgyűlés, megalakulását követően, létrehozza állandó bizottságait. Az állandó bizottságok száma és feladatköre alapvetően a kormányzat felépítéséhez igazodik. Kötelező létrehozni a Mentelmi, összeférhetetlenségi, fegyelmi és mandátumvizsgáló bizottságot, valamint alkotmányügyi kérdésekkel, költségvetéssel, külügyekkel, európai uniós ügyekkel, honvédelemmel, nemzetbiztonsággal, nemzetpolitikával foglalkozó állandó bizottságot. Ezen túlmenően az Országgyűlés állandó bizottságot egyébként bármikor létrehozhat, átalakíthat és megszüntethet. Az állandó bizottság az Országgyűlés kezdeményező, javaslattevő, véleményező, törvényben és a Házszabályban meghatározott esetekben ügydöntő és a kormányzati munka ellenőrzésében közreműködő szerve, amely az Alkotmányban (Alaptörvényben) és más törvényekben, a Házszabályban, továbbá az Országgyűlés egyéb határozataiban meghatározott hatáskörét gyakorolja. Az Országgyűlési bizottság a kormányzati munka ellenőrzésével vagy a bizottság működési területét érintő bármely más kérdéssel kapcsolatos országgyűlési határozati formát nem igénylő megállapításairól bizottsági tájékoztatót készíthet. A bizottsági tájékoztatót az Országgyűlés elnökének, az országgyűlési bizottságoknak és a képviselőcsoportok vezetőinek meg kell küldeni, ezzel egyidejűleg a képviselők számára hozzáférhetővé kell tenni. 2.2.2. A Kormány gazdaságigazgatással összefüggő feladatai A kormányzati tevékenység történelmileg az állami tevékenység keretei között, annak részeként alakult, illetve fejlődött. A kormányzati tevékenység az állam működésén túlmutató tevékenységnek tekinthető, így ebben az összefüggésben a kormányzati tevékenység a társadalomirányítás legjelentősebb, legátfogóbb tevékenységi területeként fogható fel. A kormányzati tevékenység az állami tevékenységnek az a területe, amely meghatározza a legalapvetőbb állami feladatokat és célkitűzéseket, e feladatok és célkitűzések megvalósításának eszközeit, módszereit és ütemét, biztosítja a megvalósításhoz szükséges dologi és személyi feltételeket, figyelemmel kíséri és ellenőrzi a kitűzött feladatok és célok végrehajtását. A kormányzati tevékenység megvalósítása a legfelső szintű állami szervek feladata. A kormányzati tevékenység jellegéből adódik, hogy annak gyakorlásában a döntő szerepet a Kormány játssza. A Kormány általános hatáskörű irányító szerv, amely hatáskörét testületként gyakorolja. A Kormány miniszterelnökből, minisztériumokat vezető miniszterekből valamint tárca nélküli miniszterekből 17
közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás áll. A Kormány munkájában, figyelemmel annak kancellária típusú működésére, a miniszterelnöknek meghatározó szerepe van, amelyhez bizonyos közjogi többletjogosítványok is kapcsolódnak. Például a miniszterelnök tesz előterjesztést a köztársasági elnöknek a miniszterek kinevezésére, felmentésére; a miniszterelnökkel szembeni konstruktív bizalmatlansági indítvány eredményessége a Kormány megbízatásának megszűnését is eredményezi. A gazdaságirányítás területén a kancellária típusú működés elsősorban abban nyilvánul meg, hogy a miniszterelnök saját hivatali szervezetére támaszkodva önállóan kezdeményez, illetve dolgoz ki döntéseket, döntési alternatívákat. A Kormány sajátos jogállásából következően a közigazgatás csúcsán elhelyezkedő szervezet, amelynek egyrészt önálló döntési hatásköre van, másrészt koordinatív feladatokat is el kell látnia. Ez utóbbi feladatköre a minisztériumok, illetve a közvetlenül alárendelt országos hatáskörű szervekre terjed ki. A kormány feladatait elsősorban maga az Alaptörvény határozza meg. Az Alaptörvény 15. cikke értelmében A Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, melynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe. A Kormány az országgyűlésnek felelős. Az idézett rendelkezés egyértelművé teszi, hogy a kormány jogállását az alaptörvény szubszidiárius jelleggel határozta meg: mindazon ügyekben eljár, illetve eljárhat, amely nem tartozik más közjogi szervezet kompetenciájába. Az Alaptörvény rendelkezése nyomán a Kormány többek között: védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja az állampolgárok jogait; biztosítja a törvények végrehajtását; irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket; meghatározza a tudományos és kulturális fejlesztés állami feladatait, és biztosítja az ezek megvalósulásához szükséges feltételeket; közreműködik a külpolitika meghatározásában. A Kormány működésének alapvető kereteit a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Jogállási törvény) állapítja meg. A kormányzati gazdasági tevékenység a kormányzati tevékenység viszonylagosan önálló területeként jelentkezik. A kormányzati gazdasági tevékenység leglényegesebb funkcióit az alábbiakban lehet összefoglalni: az Alaptörvény keretei között a gazdaságpolitikai célok, illetve prioritások meghatározása és megvalósításának irányítása; a gazdasági szabályozás és a gazdaság szervezeti és intézményi rendszerének átfogó jellegű kérdéseiben való döntés; a gazdasági törvények előkészítésének koordinálása, a rendeleti szintű jogszabályok megalkotása; a gazdasági folyamatok átfogó jellegű ellenőrzése, elemzése és értékelése, és ennek alapján a szükséges kormányzati intézkedések megtétele; a nemzetközi gazdasági kapcsolatokra vonatkozó átfogó döntések meghozatala; az ágazati és funkcionális gazdasági tevékenységet végző szervek tevékenységének össze hangolása. 18
2. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok A kormányzati gazdasági tevékenység legfőbb jellemzője a stratégiai jellegű irányítási tevékenység, amelynek alapvető feladata a gazdaság makrostrukturális rendjének kialakítása, illetve stabilitásának biztosítása, továbbá a gazdasági folyamatok hosszú távú fejlesztési céljait szem előtt tartva a gazdasági folyamatok makrogazdasági szintű befolyásolása. A kormányzati szervek között a Kormány látja el a folyamatos kormányzati gazdaságbefolyásoló tevékenységet. Különösen jelentős a szerepe a kormányzati politika előkészítésében, a gazdasági tárgyú törvénytervezetek előkészítésében, a gazdasági szféra rendeleti szintű szabályozásában, különös tekintettel a törvények végrehajtásának biztosítására az ágazati és funkcionális tevékenységet végző szervek működésének összehangolásában, igazgatásában. Ez utóbbi körben a Kormány nem rendeletet alkot, hanem határozatokat hoz, amelyek jellegüknek megfelelően a kormányzati szervek szélesebb körét vagy csak egyes kormányzati szerveket érinti. A kormányzati munka sajátos területe, amikor egyes szakmai részterületeket külön kabinetekben is megvitatnak. a jogállási törvény 28. (1) bekezdése alapján A Kormány kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdaságpolitikai vagy nemzetbiztonsági ügyekben a Kormány ülései előtti állásfoglalásra jogosult kabineteket hozhat létre. Ugyanezen paragrafus (3) bekezdése egyértelművé teszi, hogy A kabinet törvény eltérő rendelkezése hiányában ügydöntő jogkörrel nem rendelkezik. A kabinetrendszer mellett még további testületek is segítik a Kormány munkáját. A Jogállási törvény 29. (1) bekezdése szerint A Kormány a hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő feladatok összehangolt megoldásának irányítására kormánybizottságokat hozhat létre. A kormánybizottság tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek. A Jogállási törvény a kormányzati munkaszervezés szempontjából számára a rugalmasságot részesíti előnyben. A 30. (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy A Kormány egyéb javaslattevő, véleményező vagy tanácsadói tevékenységet végző testületeket hozhat létre. Ezeknek a testületeknek a tagjait, illetve a testületi ülésére állandó jelleggel meghívott személyeket a testület létrehozásáról rendelkező kormányhatározat állapítja meg. A Kormány munkáját segítő testületek létrehozása mellett a Jogállási törvény 30. -a a kormánybiztos jogállásáról rendelkezik. Eszerint A Kormány határozatával egy minisztérium, illetve kormányhivatal feladatkörébe sem tartozó vagy kiemelt fontosságú feladat ellátására kormánybiztost nevezhet ki. A kormánybiztos személyére a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős tesz javaslatot. A Kormány önálló hatásköre közül ki kell emelni: a jogalkotó; a közigazgatási aktusokat felülvizsgáló, valamint szervezetalakítási jogkörét. A kormány jogalkotó hatásköre az Alaptörvény 15. cikkének (3) bekezdésén alapul Eszerint Feladatkörében eljárva a Kormány törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben 19
közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot. A kormány nem alkothat önállóan jogszabályt (rendeletet) olyan szabályozási körben, amely a törvényalkotás kizárólagos tárgyköre. A kormány jogalkotó tevékenységének sajátos területe a jogalkotással összefüggő szakmai koordináció, illetve a törvényelőkészítő tevékenység irányítása. A kormány sajátos jogalkotási tevékenységet lát el akkor, amikor határozatokat hoz. Ezek közül megkülönböztethetünk ún. normatív határozatot, amely a Kormány alá rendelt szervek számára állapít meg általánosan érvényesülő magatartási szabályokat. A normatív tartalmú határozatok mellett a Kormány olyan egyedi határozatokat is hoz, amelyek csak az adott ügyre, illetve az adott kormányzati szervre vonatkoznak. A Kormány szűk körben, kizárólag jogszabálysértés esetén jogosult a gazdaságigazgatási tevékenység keretében hozott egyedi közigazgatási döntések felülvizsgálatára. A Kormánynak ez a joga inkább elméleti, mint gyakorlati jelentőségű. A Kormány fontos további, a gazdasági igazgatással is összefüggő jogosítványa a szervezetalakítási jog. A Kormány arra is jogosult, hogy egyes közigazgatási feladatok ellátására államigazgatási szervet hozzon létre, továbbá megállapítsa feladat- és hatáskörét. 2.2.3. A központi államigazgatási szervek gazdaságigazgatással összefüggő feladatai A gazdasági igazgatás a gazdasági tevékenységek közigazgatási befolyásolására irányuló közigazgatási jellegű feladatokat foglalja magába, amelyeket ágazati, illetve a funkcionális jellegű közigazgatási feladatok szerint is meg lehet különböztetni. A gazdasági tevékenység közigazgatási befolyásolásának sajátos területe az ágazati gazdasági befolyásoló tevékenység, amelynek jellemző vonása, hogy függetlenül az adott tevékenység szervezeti vagy tulajdoni formájától nem gazdálkodó szervezetek, hanem meghatározott tevékenységek befolyásolására irányul. Ágazati gazdaságigazgatási feladatokat lát el például a nemzeti fejlesztési feladatokért felelős miniszter és a vidékfejlesztési miniszter vezetésével működő minisztérium. Hazánk EU-csatlakozását követően a minisztériumi szintű munka jelentősen átalakult. Azokon a területeken, ahol az EU-nak közös politikái vannak (lásd külön pl. a Közös Agrárpolitika), a tagállami minisztérium feladatköre elsősorban a stratégiaalkotásra, illetve a jogalkotásra koncentrálódik. E feladatkörökhöz szorosan kapcsolódik továbbá a közösségi támogatások nemzeti végrehajtásának megszervezésével, irányításával kapcsolatos feladatok (pl. Irányító Hatóság). Az ágazati szinten megvalósuló gazdaságigazgatási tevékenység fő területei az alábbiak: a kormányzati döntés-előkészítésben való részvétel, a döntéshozatal során az ágazati szempontok és érdekek képviselete, valamint a meghozott gazdasági döntések végrehajtásában való aktív közreműködés; közösségi támogatási, illetve ágazatfejlesztési koncepciók és programok kidolgozása és döntési jogosítvánnyal rendelkező szervek elé történő előterjesztése; ágazati szakmai követelmények meghatározása; 20