Megyei összefoglaló a temetőrendeletek 2008. évi témavizsgálatáról I. A köztemető fenntartására vonatkozó törvényi kötelezettség teljesítése A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. (4) bekezdése a települési önkormányzatok kötelező feladatává tette a köztemető fenntartását. A temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ttv.) 13. (1) bekezdése szerint a temetőfenntartó feladata a temető rendeltetésszerű használatához szükséges építmények, közművek, egyéb tárgyi és infrastrukturális létesítmények, valamint a közcélú zöldfelületek karbantartása, szükség szerinti felújítása és gondozása. A Ttv. 3. b) pontja értelmében köztemető: az önkormányzat tulajdonában lévő temető, továbbá az a nem önkormányzati tulajdonban lévő temető is, amelyben az önkormányzat a temető tulajdonosával kötött megállapodás alapján a köztemető fenntartására vonatkozó kötelezettségét teljesíti. A Ttv. alapján az önkormányzatok három módon teljesíthetik köztemető fenntartásra vonatkozó törvényi kötelezettségüket: - önkormányzati tulajdonban lévő temető fenntartásával, - nem önkormányzati tulajdonban lévő temető tulajdonosával való megállapodás alapján, vagy - más települési önkormányzatokkal közösen társulás, valamint együttműködés útján. Jász-Nagykun-Szolnok megye 78 települési önkormányzata közül 8 nem teljesíti az Ötv. 8. (4) bekezdésében előírt kötelező feladatát, azaz nem rendelkezik köztemetővel. A mulasztás általában azzal indokolják, hogy nincs önkormányzati tulajdonú köztemető, az egyházi tulajdonos ellenállása miatt pedig megállapodás nem tudnak kötni a feladat ellátására. A kötelező feladat ellátásának a Ttv.-ben szabályozott harmadik útját más települési önkormányzatokkal közösen társulás, valamint együttműködés útján történő köztemető fenntartás a legtöbben ugyanakkor nem tartják járhatónak. Megyénkben egyedül az egyébként körjegyzőséget is alkotó Nagykörű és Csataszög között jött létre e tekintettben megállapodás (Csataszög község köztemető-fenntartási feladatát Nagykörű község tulajdonában álló köztemetőben teljesíti). Több köztemetőt tart fenn az alábbi 10 önkormányzat: Fegyvernek (3 önkormányzati tulajdonban álló temető) Martfű (2 önkormányzati tulajdonban álló temető) Nagyiván (2 önkormányzati tulajdonban álló temető)
2 Rákóczifalva (1 önkormányzati és 1 egyházi tulajdonú temető) Szolnok (2 önkormányzati és 1 egyházi tulajdonú temető) Tiszaföldvár (2 önkormányzati tulajdonban álló temető) Tiszaszentimre (2 önkormányzati tulajdonban álló temető) Tószeg (2 egyházi tulajdonban álló temető) Túrkeve (3 önkormányzati tulajdonú temető) Besenyszög (2 önkormányzati tulajdonban álló temető) A feladatellátás módja 60 53 50 40 30 20 10 0 8 1 14 2 saját tulajdonú temető nem teljesíti megáll. önkorm-al megáll. egyh.-al vegyes (saját tul. és egyh.- al megáll.is) II. A köztemető rendeletek megalkotásának, tartalmának vizsgálata 1. A rendeletalkotási kötelezettség teljesítése A Ttv. 41. (3) bekezdése értelmében a települési önkormányzatoknak 2000. október 1-ig kellett rendeletet alkotniuk, amelyben különösen a következő tárgyköröket szabályozza a képviselő-testület: a) a temető rendeltetésszerű használatához szükséges egyéb helyi, tárgyi és infrastrukturális feltételek; b) a temető használatának és igénybevételének szabályai; c) a temetési hely gazdálkodási szabályai; d) a sírhely méretezése, sírjelek alkalmazása, a kegyeleti tárgyak, növényzet elhelyezése, a sírgondozás szabályai; e) temetőben a kegyeleti közszolgáltatások feltételei, a temetési hely megváltási díja, a temetőfenntartási hozzájárulás díja, illetve a létesítmények vállalkozók részéről történő igénybevételének díja; f) a temetési szolgáltatás, illetőleg a temetőben végzett egyéb vállalkozói tevékenységek ellátásának temetői rendje; g) a szabálysértés esetei.
3 A Ttv. 2005. július 1-én hatályba lépett módosítása során pontosításra került, hogy a fenti rendeletalkotási kötelezettség a Ttv. 3. b) pontjában meghatározott köztemetőkre vonatkozik. Ezzel összhangban a Ttv. 6. (4) bekezdése is kimondja, hogy köztemető esetében a temető használatának rendjéről önkormányzati rendeletben, egyéb temetők esetében temetőszabályzatban kell rendelkezni. A 78 önkormányzat közül 70 alkotott köztemetőről szóló rendeletet. (A részletes kimutatást az 1. sz. táblázat tartalmazza.) A rendelatalkotás aránya nem alkotott 10% alkotott 90% 2. Felhatalmazás, hatály, értelmező rendelkezések, véleménykérés A felhatalmazás megjelölése 6 rendeletnél hiányzott. Néhány esetben előfordult, hogy már nem hatályos jogszabályokra is hivatkoztak. A személyi hatály a rendeletek 59%-ában került szabályozásra. Diszkriminatív rendelkezések e tekintetben nem fordultak elő. Az ÁSZ 2005. évi vizsgálata megállapította, hogy a korábbi köztemető fogalom, amely szerint a köztemető a temetőnek az a része, amelyben az önkormányzat a köztemető fenntartására vonatkozó kötelezettségét teljesíti, nem volt összhangban a Ttv. temetőfenntartás tartalmát meghatározó előírásaival. Az ÁSZ álláspontja szerint köztemető fenntartási feladat a temető egy részében nem teljesíthető. A temető kijelölt részében csak a köztemetés végezhető el, ami nem azonos a köztemető fenntartással. Jelentésében ezért az ÁSZ azt javasolta, hogy a Ttv. 3. b) pontjában a köztemető fogalom meghatározása kerüljön összhangba a Ttv. 13. (1) bekezdésével. Megyénkben nagyon sok rendeleti szabályozás esetében tapasztalható, hogy a helyi jogalkotók nem vették figyelembe a Ttv. 2005. július 1-én hatályba lépő módosítását, amely megváltoztatta a köztemető fogalmát. A módosító törvény hatályba lépése óta köztemető csak a temető teljes területén működhet. Ennek ellenére a legtöbb
4 önkormányzat amelynek nincs saját tulajdonú temetője köztemető fenntartási feladatát csak a temető egy adott részében látja el, rendelete területi hatályát is erre a temető-részre vonatkoztatja. Mindössze Rákóczifalva, Tószeg és Vezseny önkormányzatai szabályozták a területi hatályt a Ttv.-nek megfelelően azon önkormányzatok közül, amelyek nem saját tulajdonú köztemetőre alkották meg rendeletüket. (Az ezzel kapcsolatos részletes kimutatást az 1. sz. táblázat tartalmazza.) A nem önkormányzati tulajdonban lévő köztemetőkről alkotott rendeletek esetében előfordult, hogy a temető fenntartójaként a tulajdonost (egyházközséget) határozták meg. Ez ellentétes a Ttv. 5. (3) bekezdésével, amely kimondja, hogy a köztemető fenntartója az önkormányzat. Értelmező rendelkezéseket a rendeletek 36%-a tartalmazott. A területi hatállyal kapcsolatban már kifejtett probléma miatt a leggyakoribb hiba e tekintetben az, hogy a köztemető fogalmát a korábban hatályos törvényi szabályozásnak megfelelően határozzák meg. A Ttv. 40. (5) bekezdése előírja, hogy a díj megállapításakor ki kell kérni a fogyasztók területileg illetékes érdekképviseleti szerveinek véleményét. E követelmény teljesítésével kapcsolatban nem álltak rendelkezésünkre információk, az újabb rendeletek esetében sem derült ki egy kivételével a testületi ülés jegyzőkönyvéből, történt e ilyen véleménykérés. Megjegyezendő, hogy a köztemető-rendeleteket érintő korábbi, 2005-ös témavizsgálatunk során tájékoztatást kértünk a jegyzőktől erre vonatkozóan is. Az akkori adatok szerint a vélemények kikérésére az 58 rendeletet alkotó önkormányzat közül 5 esetben került sor (nem tájékoztatatott a véleménykérésről 27 önkormányzat, 26 pedig nemleges választ adott). 3. Kötelező tartalmi elemek, lehetséges szabályozási tárgyak Az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási és az építészetiműszaki dokumentációk tartalmáról szóló 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet (a továbbiakban: ÖTM rendelet) 1. mellékletének II./1. pontja alapján a temető területén sírbolt, urnasírbolt építése bejelentés alapján végezhető építési tevékenységek. A fenti jogszabályi előírásba ütközően néhány rendeletben engedélyezést írtak elő e tevékenységekkel kapcsolatban. Sokszor fordult elő az is, hogy az üzemeltetőnek való bejelentési kötelezettséget szabályozott e tekintettben a helyi rendelet. Az ÖTM rendelet 17. (2) bekezdése szerint azonban a bejelentést az építésügyi hatóságnál kell megtenni. A köztemető-rendeletek megalkotása során figyelembe kell venni az ÖTM rendelet 1. mellékletének III./1. pontját is, amely alapján engedély és bejelentés nélkül végezhető a temető területén urnasírhely, (kettős) sírhely, sírjel és urnafülke építése, elhelyezése. Négy önkormányzatot kivéve a rendeletek tartalmazták a temetési hely feletti rendelkezési jog időtartamát.
5 A temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény végrehajtásáról szóló 145/1999. (X.1.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 13. (2) bekezdése értelmében a sírjel nem foglalhat el a szabályzatban meghatározott temetési helynél nagyobb területet, magasságát a helyi építési szabályzat, ennek hiányában az építésügyi hatóság korlátozhatja. A sírjelek magasságát a köztemető-rendeletben nem (vagy csak a HÉSZ-ben meghatározott értékekkel azonosan) lehet szabályozni. Ennek ellenére több rendeletnél előfordult, hogy rendelkeztek a sírjelek magasságáról is, anélkül, hogy utaltak volna a HÉSZ-szel való összhangra. A temetési hely, sírbolt felnyitásának szabályait mindössze a rendeletek 26%-a határozta meg. A sírhely méretezését, a temetési helyek szélességi, hosszúsági méret és az egymástól való távolság szabályozása a rendeletek 7%-ából hiányzott. Ezek közül volt, amelyik a temetőszabályzatra utalt ugyan, de az nem képezte a rendelet mellékletét egy esetben sem. A sírhely gondozás feltételeinek szabályozása tekintetében néhány rendelet arról rendelkezett, hogy az érintettek ezt szabad belátásuk szerint végezhetik. A szabad belátás jogilag ugyanakkor nem értelmezhető, a jogbiztonságot sértő kifejezés. A rendeletet alkotó önkormányzatok 30%-a élt a Ttv. 40. (1) bekezdésében biztosított lehetőséggel, és a törvényben meghatározott valamely szolgáltatás tekintetében kötelezővé tette az üzemeltető szakszemélyzetének és berendezésének igénybevételét. A Ttv 40. (1) bekezdésében foglaltakon túl az egyes temetkezési szolgáltatások bármely temetkezési szolgáltató vagy az üzemeltető kizárólagos jogkörébe utalása a rendeletek 9%-ánál volt tapasztalható. 4. Az önkormányzat által megállapított díjak A 2005. évi XXI. törvény módosította a Ttv. díjak megállapítására vonatkozó szabályait, amelyekről a Ttv. 40. (2)-(5) bekezdései rendelkeznek. Köztemető esetén az önkormányzat rendeletében a következő díjfajták mértékét állapítja meg: a) temetési hely, ill. újraváltás díja, b) temető-fenntartási hozzájárulás díja (a temetkezési szolgáltatók kivételével a temetőben vállalkozásszerűen munkát végzők fizetik) c) a temetői létesítmények, ill. az üzemeltető által biztosított szolgáltatások igénybevételéért a temetkezési szolgáltatók által fizetendő díjat. A Ttv.-ben meghatározott díjfajtákon belüli díjak mértékét az önkormányzatoknak 2005. október 1-ig kellett megállapítaniuk a 2005. évi XXI. törvény 12. -ának (4) bekezdése értelmében. A fenti díjak szabályozása kötelező, akkor is, ha az önkormányzat nem kíván díjfizetési kötelezettséget előírni, az ingyenességet is ki kell mondani díjfajtánként a rendeletben.
6 A rendeletet alkotó önkormányzatok nyolc település kivételével szabályozták a temetőrendeletben a temetési helyek megváltásának díját. Egy önkormányzat törvénysértő módon a rendelet a Pénzügyi Bizottság hatáskörébe utalta a rendelet a díjmegállapítást. Előfordult olyan is, hogy külön rendeletben szabályozzák a díjat. A temető-fenntartási hozzájárulást a helyi rendeletek 40%-a nem tartalmazza. A Ttv. 40. -ának (4) bekezdése kimondja, hogy az egyes díjfajtákon belül a temetőben vállalkozásszerűen munkát végzők által fizetendő temető-fenntartási hozzájárulási díj mértéke az adott évben az egyes sírhelyekre megállapított megváltási díjtételek egyszerű számtani átlagának 5%-át nem haladhatja meg. A fenti törvényi szabályozásba ütközően állapította meg a temető-fenntartási hozzájárulás összegét összesen 10 önkormányzat. A temetői létesítmények igénybevételéért a temetkezési szolgáltatók által fizetendő díj 61%-os arányban került megállapításra a rendeletekben. Az üzemeltető által biztosított szolgáltatásokért fizetendő díjakat a rendeletek 44%-a tartalmazza. A Korm. rendelet 55. -ának (2) bekezdése kimondja, hogy nem szedhető díj különösen a temetőlátogatásért, a temetői utak használatáért és a temetési hely gondozásához igénybe vett vízért. Ilyen jellegű díjmegállapítás nem fordult elő a rendeletekben. Problémaként jelentkezett több rendeletnél, hogy a szabályozott díj nem volt egyértelműen beilleszthető a Ttv. 40. (2) bekezdésében foglalt egyik díjkategóriába sem (pl. sírmosási díj, padka díj, halott-átvételi díj, temető-használati díj, tájékoztatási díj, sírhely kijelölési díj). Gyakran nem is derült ki az adott rendelkezésből, hogy ki a díjfizetésre kötelezett. (Pl. ravatalozóhasználati díjat írtak elő, de az összegen kívül azt már nem szabályozták, hogy a hozzátartozó, vagy esetleg a temetkezési szolgáltató fizeti-e ezt a díjat.) Arra is volt példa néhány esetben, hogy a temetkezési szolgáltató részére (ide nem értve az üzemeltető által biztosított szolgáltatásokat) a szolgáltatást igénybevevő által fizetendő díjtételt állapított meg a helyi rendelet, amellyel a képviselőtestület túlterjeszkedett jogalkotói hatáskörén. 5. Szabálysértési tényállások A temetőrendeletek 96%-a tartalmazott szabálysértési tényállást. A Ttv. 41. (3) bekezdése a szabálysértés eseteit is felsorolja, mint a köztemető-rendeletekben különösen szabályozandó tárgykört. Megfontolandó azonban, hogy a törvényalkotó célja csakugyan az volt-e, hogy a képviselő-testületnek kötelező jelleggel szabálysértéssé kelljen nyilvánítani rendeletében legalább egyféle magatartást, vagy csak az ilyen jellegű szabályozás lehetőségére kívántak ezzel utalni. Néhány rendeletnél tapasztalható volt, hogy általánosságban a rendeletben foglaltak megszegőivel szemben állapítottak meg szabálysértési bírságot. A szabálysértési tényállások ilyen nem konkrét módon való szabályozása azonban nem felel meg az Alkotmány 2. (1) bekezdésében írt jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményének.
7 Gyakran előfordult, hogy a képviselő-testület túlterjeszkedett jogalkotási hatáskörén és a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szabs.tv.) 157. (1) bekezdésének c) pontjában már szabályozott szándékos rongálás tényállásának megfelelő elkövetési magatartásokat is 30. 000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal szankcionált a helyi rendeletben. Szintén tipikus hiba volt a kegyeletsértés bűncselekményi tényállását megvalósító cselekmények szabálysértéssé nyilvánítása a Szabs.tv. 1. (2) bekezdésébe ütköző módon. III. Az önkormányzatok által jelzett problémák A rendeletek beküldése mellett csak néhány jegyző adott tájékoztatást a köztemető fenntartással kapcsolatos problémáról, illetve javaslatról. A tárgykört érintő panaszbejelentéssel, állásfoglalás-kéréssel sem keresték meg a Kirendeltségünket az utóbbi időszakban. Az alábbi konkrét jelzések érkeztek körleveles megkeresésünkre. A 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet 1. mellékletének II./1. és III./1. pontjában foglalt rendelkezéseket nem tartják szerencsésnek, mivel hosszú időbe telt míg a rendeleti szabályozással sikerült elérni, hogy a sírjel állítás egységes rend szerint történjen a településen. A jelenlegi törvényi szabályozás alapján a jegyzői jogkör valójában csak a köztemetők esetében biztosít hatékony eszközt a temetési tevékenységgel kapcsolatos problémák megoldására, így e tekintetben jogszabálymódosítás lenne szükséges. A vonatkozó törvényi rendelkezéseket módosítani kellene a tekintettben, hogy az önkormányzati tulajdonú temetővel nem rendelkező önkormányzatokra ne vonatkozzon a köztemető-fenntartási és rendeletalkotási kötelezettség. IV. Összegzés A 2005-ben és 2006-ban végzett témavizsgálatok megállapításaival összevetve az önkormányzatok némileg javuló arányban tesznek eleget köztemető-fenntartásra, illetve rendeletalkotásra vonatkozó kötelező feladatuknak: a 2005-ös 14-ről., illetve a 2006-os 9-ről 8-ra csökkent a mulasztó önkormányzatok száma. A köztemető, illetve az ezzel kapcsolatos helyi jogszabály hiányát legtöbb esetben az egyházi temetőtulajdonossal való hosszadalmas tárgyalásokkal, illetve a megállapodás megkötésének nehézségeivel indokolták. Problémát okoz, hogy az önkormányzatoknak a köztemető fenntartása kötelező feladata, a magántulajdonos egyház azonban nem kötelezhető a megállapodásra. Ugyanakkor az önkormányzatok részéről a feladatok átvállalása (pl. kötelezően előírt temetői infrastruktúra biztosítása) remélhetőleg ösztönzően hat a megegyezésekre. Azokban az esetekben, ahol a jogszabályi változás következtében az egyházzal vagy más tulajdonossal való együttműködésre nincs a továbbiakban mód, megoldás lehet, hogy az önkormányzat amennyiben saját köztemetőt nem kíván létesíteni más önkormányzattal való társulás illetőleg együttműködés útján gondoskodjon a temető fenntartásáról. Szolnok, 2008. november 26. dr. Varga Márta