A foglalkozási rehabilitáció középtávú stratégiája a nemzeti és közösségi irányelvek mentén
Szerző: Kovács Anikó Készült: Az NPM Új Közmenedzsment Tanácsadó és Szolgáltató Betéti Társaság, valamint a PDCA Tanácsadó és Szolgáltató Betéti Társaság megbízásából, a Fogyatékos Személyek Esélyegyenlőségéért közhasznú Nonprofit Kft. megrendelésére. A tanulmány a TÁMOP 5.3.8-11/A1-2012-0001 kódszámú Rehabilitáció Érték-Változás (RÉV): Megváltozott munkaképességű személyek munkaerőpiaci helyzetének elősegítése érdekében történő rendszerszintű képzési és szolgáltatásfejlesztési modellprogram kiemelt projekt keretében készült a Fogyatékos Személyek Esélyegyenlőségéért Közhasznú Nonprofit Kft. megbízásából. Budapest, 2013. november 14. Fogyatékos Személyek Esélyegyenlőségéért Közhasznú Nonprofit Kft. Cím: H- 1071 Budapest, Damjanich utca 4. Telefon: (+36 1) 450 3230 www.fszk.hu Felnőttképzési nyilvántartási szám: 01-0849-04 Intézményi Akkreditációs Lajstromszám: AL-2057 2
TARTALOMJEGYZÉK VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ... 4 I. HELYZETELEMZÉS... 8 1. A foglalkozási rehabilitációhoz kötődő alapvető fogalmak... 8 2. A foglalkozási rehabilitáció aktuális munkaerő-piaci környezete...12 3. A foglalkozási rehabilitáció hazai rendszere és gyakorlata...15 3.1 Célcsoport bemutatása...15 3.2 A foglalkozási rehabilitáció egyes alrendszerei, elemei...18 3.3 Érdekelemzés...46 II. A FOGLALKOZÁSI REHABILITÁCIÓ MEGJELENÉSE A KÖZÖSSÉGI, NEMZETKÖZI ÉS NEMZETI IRÁNYELVEKBEN...50 III. JAVASLATTÉTEL...61 1. Szervezeti és működési hiányosságok, anomáliák a jelenlegi rendszerekben...64 2. A stratégiai fejlesztés főbb irányai...70 3. Országos szakmai módszertani központ lehetséges szerepe a stratégia megvalósításában...79 IV. FÜGGELÉK...82 1. Táblázatok...82 2. Mellékletek...92 3. Szakirodalom jegyzék... 107 4. Jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei... 107 3
VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ A foglalkozási rehabilitáció hazai rendszere az elmúlt években több jelentős változáson ment keresztül, mind az állami ellátórendszer, mind az egészségkárosodáson alapuló ellátások formája, jogosultsági feltételei illetve a foglalkoztatást elősegítő támogatások tekintetében. Bár Európa legtöbb országában a megváltozott munkaképességű, fogyatékos személyekkel kapcsolatos állami szerep-, illetve felelősségvállalás gondolata már az első világháborút követően megjelent a foglalkoztatásra irányuló szakpolitikai intézkedésekben, Magyarországon a foglalkozási rehabilitációs rendszer kiépülésének kezdetét az 1990-es évekre datálhatjuk, nem elfeledve ebben a foglalkoztatási szerkezet változásának szerepét. Az 1995-ben végrehajtott államháztartási reform idején már felmerült a rokkantsági nyugdíjrendszer átalakításának gondolata, azonban ennek megvalósítására akkor még nem került sor. Előbb meg kellett teremteni annak feltételét, hogy a megváltozott munkaképességű személyek a képességeiknek és állapotuknak megfelelő álláshelyek betöltésével aktív munkaerő-piaci szereplőkké válhassanak. Ennek érdekében az akkori foglalkoztatáspolitikai intézkedések és végrehajtásuk szabályozására hatályba léptetett jogszabályok az állami foglalkoztatási szervezet feladat-, és hatáskörébe utalták a foglalkozási rehabilitációt. 1997-ben bekerült a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvénybe (Flt.) a megváltozott munkaképességű személy fogalma, és két megyei munkaügyi központban rehabilitációs kísérleti program indult. A következő évtől ezek tapasztalatai alapján minden megyei munkaügyi központban megkezdődött a rehabilitációs szolgáltatások rendszerének kiépítése. Ezzel párhuzamosan megtörtént a Munkaerőpiaci Alap rehabilitáció alaprészének elkülönítése és decentralizálása. Az alapvetően munkaügyi közigazgatási feladatokra berendezkedett szervezet tanulási időszaka következett. Szociális, egészségügyi, oktatási intézményekkel, szervezetekkel való kapcsolatépítés, módszertani fejlesztések, egyenlő esélyű hozzáférését biztosítását célzó programok megvalósítása, a rehabilitációs szolgáltatásokat nyújtó szakemberek belső képzése, szakmai napokon megvalósuló információ- és tudásmegosztás jellemezte ezeket az éveket. A 2005-ben bevezetett új támogatási szabályozás, majd az egészségkárosodáson alapuló ellátások első, 2008-ban bekövetkezett átalakítása mind az egészségkárosodás és rehabilitálhatóság minősítése, mind a foglalkozási rehabilitációs szolgáltatások és támogatások tekintetében más típusú feladatokat delegált a munkaügyi központokhoz és a szintén az Állami Foglalkoztatási Szolgálat (ma Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat) részét képező Foglalkoztatási Hivatalhoz (ma Nemzeti Munkaügyi Hivatal). A 2012-ben bekövetkezett újabb ellátási reform már a foglalkozási rehabilitáció állami ellátórendszerének teljes átalakítását is eredményezte. Létrejöttek a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal szakmai irányítása alá tartozó, és a fővárosi/megyei kormányhivatalokba integrálódó rehabilitációs szakigazgatási szervek. A szakpolitika szándékának megfelelően így egy szervezet feladatkörébe tartozik a foglalkozási rehabilitáció egészen a diagnosztikai szakaszt jelentő komplex minősítéstől a rehabilitációs szolgáltatásokon át a munkaközvetítésig és a foglalkoztatáshoz kapcsolódó támogatások folyósításáig. Meg kell azonban jegyezni, hogy az új intézményrendszer kiépítése, valamint jogszabályok által biztosított feladat- és hatáskörének kialakítása mellett a Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat ügyfélkörében ugyanúgy megmaradtak, 4
illetve megjelennek a célcsoport álláskeresőként vagy egyéb módon (szolgáltatáskérőként vagy közvetítést kérőként) nyilvántartott megváltozott munkaképességű tagjai. A foglalkozási rehabilitáció rendszerének legutóbbi módosítása a foglalkoztatás központú rehabilitáció jelentőségét hangsúlyozza, ennek rendeli alá az egyes egyéni és szervezeti szinten megjelenő tevékenységeket és az ezekből szerveződő folyamatokat. Bár az új típusú ellátások bevezetése a tanulmány megírásának időpontjában már közel két éve megtörtént, és a rehabilitációs szakigazgatási szervek is lassan másfél éve működnek, a rendszer még nem állandósult, a változások, változtatások folyamatosak. Mutatja ezt az akkreditáció rendszerének és az ehhez kapcsolódó támogatási szabályoknak 2013 januárjától bevezetett átalakítása, valamint a hozzá kapcsolódó jogszabály ez év szeptemberi módosítása is. Mondhatjuk tehát, hogy egy folyamatosan változó rendszerrel állunk szemben, ami szükségessé teszi a jelen helyzet elemzésén és a fejlesztési szükségletek feltárásán alapuló stratégiai tervezést. A tanulmány célja éppen ezért egy olyan középtávú stratégiára 1 vonatkozó javaslat, alternatíva megfogalmazása, ami a szakterület tekintetében ajánlásokat, irányelveket megfogalmazó nemzeti, közösségi dokumentumokban foglaltak figyelembe vételével releváns fejlesztési területeket jelöl ki a tanulmány megrendelői számára. Ezzel együtt a foglalkozási rehabilitáció egyes elemei kapcsán meghatározza a jelen helyzet anomáliáira, hiátusaira reflektáló lehetséges intézkedéseket és azok sikerességének feltételeit. A tanulmány törekszik arra, hogy fejlesztési stratégiára tett javaslatával hozzájáruljon a foglalkozási rehabilitáció rendszerszerű fejlesztésének elősegítéséhez, elméleti megalapozásához. Ugyanakkor közvetett célja, hogy a fejlesztéssel érintett rendszerben bemutassa egy országos hatáskörrel rendelkező független szakmai szolgáltató szervezet (Országos szakmai és módszertani központ) létjogosultságát, helyét, szerepét. Bár a foglalkozási rehabilitáció, illetve annak egyes elemei önmagukban kevésbé, sokkal inkább a komplex rehabilitáció rendszerébe illeszkedő résztevékenységekként értelmezhetőek, a tanulmány mégsem vállalkozik a komplex tudatos tervezés eredményeként egymásra épülő rehabilitációs intézkedések teljes körének bemutatására és fejlesztésüket célzó javaslatok megfogalmazására. A teljes rendszeren belül kizárólag a foglalkoztatás-központú rehabilitáció megvalósítását direkt módon szolgáló foglalkozási részterületre koncentrál. A foglalkozási rehabilitáció nemzetközi és közösségi irányelvekben megfogalmazott szakmai tartalmakhoz igazodó stratégiája a mindenkori foglalkoztatáspolitika része kell, hogy legyen. A tanulmányba megjelenő, középtávú stratégiára tett javaslat azonban nem kormányzati megrendelésre, és nem szakpolitikai egyeztetést követően született. Szakmai alapját a szerző által megfogalmazott kulcsterültek, valamint azok a hazai jogszabályok, tapasztalatok, kutatások, tanulmányok és közösségi irányelvek képezik, amelyek hozzájárulhatnak egy hatékonyabb, magasabb foglalkoztatottsági szintet eredményező foglalkozási rehabilitációs rendszer kialakításához. A fenti dokumentumok és általuk jelzett folyamatok áttekintésével és értékelésével azt látjuk, hogy a foglalkozási rehabilitáció rendszerszerű, és mind össztársadalmi mind egyéni szinten értelmezett hatékony működéséhez, elsősorban a szakterületet jelenleg 1 Középtávú stratégián jelen tanulmány a cselekvések 3-5 év távra szóló tervét érti, a foglalkozási rehabilitáció rendszerszintű működésének közösségi és nemzeti irányelvekben meghatározott elvárásokhoz való igazodása érdekében. 5
irányító szakpolitikák összekapcsolására, egységes, a foglalkozási rehabilitáció egészére irányuló elemzési, döntési és értékelési rendszer kidolgozására van szükség. Ennek elengedhetetlen feltétele az egyes, jelen tanulmányban bemutatott szereplők érdekazonosságának megteremtése, a rendszert működtető szervezetek, intézmények számára egy irányba mutató, egységes szakmai alapokon kialakított stratégiai célok megfogalmazása. A foglalkozási rehabilitáció nem egymástól elkülönített lépések sorozata kell, hogy legyen, hanem tudatosan tervezett, több terület összehangolt működését feltételező intézkedések összessége. A foglalkozási rehabilitáció egyes elemeinek összefonódása, összehangolása nem oldható meg pusztán az állami ellátórendszer szervezeti átalakításával, ahogyan ezt az újonnan létrehozott rehabilitációs szakigazgatási szervek jelenlegi működése és annak tapasztalatai is mutatják. Bár üdvözlendő az a törekvés, ami a foglalkozási rehabilitáció egyes elemeihez kötődő feladatokat egy intézményrendszer hatáskörébe utalja, ennek feladatellátáshoz szükséges feltételek nélküli bevezetése nem eredményezheti a foglalkoztatás-központú rehabilitáció sikerét, a megváltozott munkaképességű személyek nyíltpiaci részvételének növekedését. Ezért mindenképpen szükséges a szakpolitikák összekapcsolódását leképező intézményi szervezeti háttér kialakítása, illetve a meglévő szervezetrendszerek közötti valódi partnerség kialakítása, az állami, civil és forprofit szereplők összekapcsolása. A foglalkozási rehabilitáció egyes elemei önmagukban is sok ellentmondást, hiányosságot hordoznak, mind módszertanuk, mind feltételeik, mind a megvalósításukban résztvevő szakemberek felkészültsége tekintetében. A minősítési rendszer, bár látszólag és nevében komplex módon tárja fel a rehabilitációs esélyeket, tényleges holisztikus szemlélet nélkül teszi ezt. Ahhoz, hogy a minősítés a rehabilitációs folyamatban valóban betöltse diagnosztikus, bemeneti szintet jelentő szerepét, meg kell jelenni benne annak a szemléletnek, amely a minősítéssel érintett megváltozott munkaképességű személy egészét, annak funkciókárosodása mellett a személyiségében és környezeti adottságaiban rejlő lehetőségeit is figyelembe veszi. Bár ezeknek a körülményeknek a vizsgálatára szolgálna a foglalkozási rehabilitációs és szociális szakértők tevékenysége, a rehabilitációt befolyásoló tényezők megítélése valódi háttér-információk nélkül, eszközök és egységes tudást, felkészültséget elősegítő szakemberképzés nélkül, esetlegesen, nem egységes gyakorlat alapján valósul meg. A megmaradt munkaképesség valódi értékelése szintén sok hiányosságot mutató eleme a minősítésnek, ehhez sem foglalkozás-egészségügyi tudással, sem megfelelő mérőeszközökkel és humánkapacitással nem rendelkeznek a bizottságok. Így a komplex minősítés fenti területeket érintő fejlesztése mindenképpen, mint egyik fő stratégiai célkitűzés jelenik meg a tanulmányban. A célcsoport foglalkoztatási szintjének növelésére szolgálnak azok a szükségletalapú rehabilitációs szolgáltatások és támogatások, amelyek mind a munkavállalók, mind a munkáltatók számára egységesen, azonos színvonalon és feltételek mellett elérhetők. A tényleges rehabilitációs szükségletek feltárása a minősítés során nem, vagy csak részben valósul meg, ám ennél is nagyobb hiányossága a rendszernek a szolgáltatásokhoz való egyenlő esélyű hozzáférés biztosításának elmaradása. Amellett, hogy a foglalkozási rehabilitációs szolgáltatások területét súlyos kapacitáshiány jellemzi, területi lefedettség, tudásbeli felkészültség és finanszírozás tekintetében is egyenlőtlenségek, hiányok láthatók. Az állami ellátórendszer két fő szereplője (Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat valamint Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal) közötti együttműködés látszólagos, az alternatív munkaerő-piaci szolgáltatóktól való szolgáltatás-megrendelés forráshiány miatt akadozó, a szolgáltatást nyújtó civil szervezetekkel szemben meghatározott egységes minimumkövetelmények és elvárások 6
mind minőségi, mind mennyiségi mutatók tekintetében hiányoznak, a szolgáltatások eredményesség-, és hatékonyságmérésének hiánya pedig ellehetetleníti a gazdaságos és ésszerű forráselosztást. Az aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök értékelése arra enged következtetni, hogy a megváltozott munkaképességű személyek rehabilitációja levált a főáramú foglalkoztatáspolitikai intézkedésekről önálló intézményrendszere és szabályozási elemei tekintetében is. Nem érvényesül az egységes hátránykezelés elve, és bár jogi szabályozás szintjén megjelenik a megváltozott munkaképességű munkavállalók nyíltpiaci foglalkoztatásának preferálása, ez a foglalkozási rehabilitáció egyik szereplője számára sem jár olyan előnyben részesítéssel, ami az eddig fennálló kedvezőtlen érdekeltségi viszonyokat jelentősen megváltoztatná. A fenti következtetések és vizsgált területek alapján tehát négy fő célkitűzés köré csoportosítva jelenít meg stratégiai irányokat a tanulmány, a foglalkozási rehabilitáció rendszerszerű működésének, a komplex minősítés módszertani, és humánerőforrásfejlesztésének, a foglalkozási rehabilitációs szolgáltatások elérhetővé és egységessé tételének, valamint a munkáltatói érdekeltségi rendszer nyíltpiaci foglalkoztatást hatékonyabban ösztönző átalakításának érdekében. A stratégiai célok csak egy jól prosperáló gazdasági környezetben és egységes kormányzati szintű akarat mellett valósulhatnak meg maradéktalanul. Ez egyben azt is jelenti, hogy a szakpolitikai irányítás elfogadja azt a tényt, miszerint a foglalkozási rehabilitáció rendkívül költséges folyamat és eredménye nem azonnali. Hatása csak évekkel később mutatható ki a gazdaságban, és az egyéni szinten megjelenő pozitív változások sem jelentenek azonnali életminőségjavulást vagy vásárlóerő-növekedést. 7
I. HELYZETELEMZÉS Ahogy minden fejlesztési tevékenység legyen az egyéni, szervezeti vagy éppen környezeti, gazdasági, társadalmi szinten megjelenő beavatkozás a kiinduló állapot felmérésén, diagnosztikáján alapul, így a stratégiai tervezés sem nélkülözheti a jelen állapot felmérését, a hatékony működést befolyásoló tényezők, folyamatok és összefüggéseik megismerését. Ezért a fejezet célja egyrészt a foglalkozási rehabilitáció hazai működésének, szereplőinek és a köztük lévő kapcsolatoknak a bemutatása, másrészt, ha csak egy tanulmány erejéig is, de kísérlettétel a területet érintő egységes fogalomhasználat alapjainak megteremtésére. 1. A foglalkozási rehabilitációhoz kötődő alapvető fogalmak Annak érdekében, hogy az egyes tárgyalt témakörök mindenki számára egyértelműek és azonos módon értelmezhetőek legyenek, célszerű a gyakran használt alapvető fogalmakat már itt a tanulmány elején meghatározni. A célcsoporttal kapcsolatos fogalmak körülírásának indokoltságát az egyes nemzetközi, közösségi és nemzeti szabályzókban használt azonos fogalmak eltérő tartalma adja, valamint az a tény, hogy a hazai szakirodalmak is gyakran egymástól különböző módon használják az alábbi megfogalmazásokat attól függően, hogy éppen milyen szakterület, milyen ágazat (oktatás, egészségügy, foglalkoztatás, szociálpolitika) bemutatására, jellemzőire irányulnak. Megváltozott munkaképesség A megváltozott munkaképesség egyfajta gyűjtőfogalom, melynek tartalommal való feltöltésére a foglalkoztatásra vonatkozó egyik alapvető jogszabály, a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (Flt.) meghatározását használjuk. Eszerint megváltozott munkaképességű személy: aki testi vagy szellemi fogyatékos, vagy akinek az orvosi rehabilitációt követően munkavállalási és munkahely-megtartási esélyei testi vagy szellemi károsodása miatt csökkennek. 2 Amint látjuk ez egy rendkívül tág fogalom, és bár a későbbiekben erről még részletesebben szólunk, mégis érdemes megemlíteni, hogy a megváltozott munkaképességű munkavállalók foglalkoztatásához nyújtható támogatások tekintetében a támogatást szabályozó jogszabályok ettől eltérően konkrétabb, felsorolás-jellegű kritériumok alapján határozzák meg ugyanezt a fogalmat. Ugyanakkor a fenti jogszabály megfogalmazása összecseng az ILO (International Labour Organization) fogyatékosságfogalmával, miszerint fogyatékos az a személy, akinek állásszerzési, állásban maradási és előmeneteli kilátásai lényegesen romlottak, testi vagy értelmi képességeinek hivatalosan megállapított csökkenése miatt. 3 Amikor ebben a tanulmányban megváltozott munkaképességről beszélünk, akkor jellemzően a hazai jogszabály (Flt.) által meghatározott tartalmakra gondolunk, megjegyezve, hogy az ettől eltérő alkalmazást minden esetben jelöljük, és pontosítjuk. 2 1991. évi IV. törvény 58. (5) bekezdés m) pontja 3 Dr. Gere I. Szellő J. (szerk.) A foglalkozási rehabilitáció helyzete Magyarországon Kutatási zárótanulmány 2005. 8
A hazai megváltozott munkaképesség és a nemzetközi fogyatékosság fogalmak hasonlóságából is sejthető, hogy a fogyatékosság definíciója attól függően változó lehet, hogy milyen jogi környezetben, milyen típusú szabályozás alapján használjuk. Fogyatékosság A fogyatékosság meghatározásának kiindulási pontja az egészségi állapot. A meglévő egészségkárosodás korlátozza az egyén tevékenységét, és ez kihat a társadalmi szerepvállalásra. Ebben a folyamatban azonban jelentős szerepet kapnak a környezeti és egyéni háttértényezők is, megmutatva, hogy gyakran nem az állapot, hanem a környezet teszi fogyatékossá az embert. A fogyatékosság tehát szintén egy gyűjtőfogalom, amely magában foglalja az egyénnel szemben támasztott személyi, társadalmi, foglalkozási vagy jogi kötelezettségek teljesítését biztosító képességek testi vagy lelki károsodás miatt bekövetkező kedvezőtlen változását, de mindig csak arra a tevékenységre vonatkozik, amelynek végrehajtásában az egészségkárosodott egyén korlátozott. A hazai, nemzetközi és közösségi jog meghatározásai is erre a szakmai alapon kialakított fogyatékosság-definícióra épülnek, de nem teljes az összhang a hazai és a nemzetközi/közösségi szabályozás tekintetében. Az Európai Bizottság a támogatások bizonyos fajtáinak a közös piaccal összeegyeztethetővé nyilvánításáról szóló 800/2008/EK rendeletének 2. cikk 20. pontja értelmében fogyatékkal élő munkavállaló olyan személy aki a nemzeti jog szerint fogyatékosnak elismert; vagy aki elismerten fizikai, elmebeli vagy pszichológiai károsodásban szenved. A közösségi jog a célcsoport pontos meghatározásának lehetőségét a nemzeti jog hatáskörébe utalja, azzal, hogy két alcsoportot különböztet meg: a fogyatékosnak elismertek alcsoportját, valamint azon személyek alcsoportját, akiket a nemzeti jog nem minősít fogyatékosnak, de egészségkárosodásukat elismeri. A magyar terminológia a két alcsoportot együtt megváltozott munkaképességű munkavállalóknak nevezi, és ezáltal nincs összhangban a nemzetközi terminológiával, amely ugyanerre a kategóriára a fogyatékkal élő személy elnevezést használja. Szélesen határozza meg a fogyatékos személyek körét a fogyatékos személyek jogairól szóló ENSZ Egyezmény: minden olyan személy, aki hosszan tartó fizikai, értelmi, szellemi vagy érzékszervi károsodással él, amely számos egyéb akadállyal együtt korlátozhatja az adott személy teljes, hatékony és másokkal egyenlő társadalmi szerepvállalását. 4 Az ENSZ Egyezmény és az alkalmazásához kapcsolódó Fakultatív Jegyzőkönyv a magyar jogrendszer részévé vált, mivel azt a 2007. évi XCII. törvény kihirdette. Ugyanakkor a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény (Ftv.) szűkebben értelmezi a fogyatékos személy fogalmát. Eszerint fogyatékos személy az, aki érzékszervi így különösen látás-, hallásszervi, mozgásszervi, értelmi képességeit jelentős mértékben vagy egyáltalán nem birtokolja, 4 Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ egyezmény 1. cikk. 9
illetőleg a kommunikációjában számottevően korlátozott, és ez számára tartós hátrányt jelent a társadalmi életben való aktív részvétel során 5 Amikor ebben a tanulmányban fogyatékosságról beszélünk, akkor elsősorban ezt a szűkebb, hazai szabályozás szerinti tartalmat értjük alatta. Egészségkárosodás, egészségi állapot Az egészségkárosodás fogalmát a mára már hatályon kívül helyezett, rehabilitációs járadékról szóló törvény határozta meg. A jogszabály értelmében az egészségkárosodás az egész szervezetre vonatkoztatott, a szervezet felépítésében, funkcióiban betegség, sérülés vagy veleszületett rendellenesség következtében kialakult kedvezőtlen változás. 6 Ezzel szorosan összefügg az egészségi állapot fogalma, mellyel leggyakrabban az egészségkárosodáson alapuló ellátások igénylése nyomán kiadott szakhatósági állásfoglalásokban, szakvéleményekben találkozunk. Az egészségi állapot az egyén fizikai, mentális, szociális jóllétének betegség, illetve sérülés után kialakult vagy veleszületett rendellenesség következtében fennálló tartós vagy végleges kedvezőtlen változásait figyelembe véve meghatározott állapot. 7 Rehabilitáció - Komplex rehabilitáció A rehabilitáció fogalmának meghatározásakor a WHO 1980-ban kiadott definícióját vesszük alapul, így olyan folyamatnak, szervezett segítségnek tekintjük, melyre egészségükben, testi, szellemi épségükben tartósan vagy véglegesen károsodott emberek szorulnak a társadalomba, a közösségbe történő visszailleszkedésük érdekében. Azt azonban ne felejtsük el, hogy a rehabilitáció kétirányú szakmai tevékenység. Egyik iránya a személy-központú irány, amely egyik alanya, a kliens helyzetének megváltoztatását jelenti. Másik iránya a társadalom-központú irány, amely másik alanyának: szűkebb értelemben a fogyatékos ember környezetének, tágabb értelemben a társadalomnak az átalakítását jelenti. Ha pedig ez így van, akkor a rehabilitáció feladata nem csak a kliens rehabilitálása, hanem a társadalom, a közeg rehabilitálása: megfelelő átalakítása. (Bulyáki, Füzessy, Könczei, Póti 2007) A nemzeti jogban két joghelyen is megjelenik a rehabilitáció fogalma, de amint látni fogjuk, ezek szellemiségében nem sokban különböznek a WHO viszonylag régebbi, de időtálló definíciójától. Az egészségügyről szóló törvény szerint A rehabilitáció olyan szervezett segítség, amit a társadalom nyújt az egészségében, testi vagy szellemi épségében ideiglenes vagy végleges károsodás miatt fogyatékos személynek, hogy helyreállított vagy megmaradt képességei felhasználásával ismét elfoglalhassa helyét a közösségben. 8 A rehabilitáció egészségügyi, pszichológiai, oktatási-nevelési, foglalkoztatási és szociális intézkedések tervszerű, együttes és összehangolt, egyénre szabott, az érintett személy tevékeny részvételével megvalósuló alkalmazása. 9 5 a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény4. a) pontja 6 a rehabilitációs járadékról szóló 2007. évi LXXXIV. törvény 1. a) pontja, melyet a megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXCI. törvény helyezett hatályon kívül 7 a megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXCI. törvény 1. (2) bekezdés 8 Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV tv. 100. (1) bekezdés 9 Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV tv. 100. (2) bekezdés 10
Hasonló, de már a folyamatokat a foglalkoztatás érdekébe állító definíciót tartalmaz a megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXCI. tv. 1. (2) bekezdés 9. pontja, mely szerint a rehabilitáció: orvosi, szociális, képzési, foglalkoztatási és egyéb tevékenységek komplex rendszere, amelynek célja a megváltozott munkaképességű személy munkaerő-piaci integrációja, megfelelő munkahelyen történő foglalkoztatásra való felkészítése, továbbá a munkaképességének megfelelő munkahelyen történő elhelyezés biztosítása. A rehabilitáció különböző megfogalmazásai önmagukban hordozzák a komplexitást, a különböző részterületek együttműködését, ezért amikor ebben a tanulmányban rehabilitációt említünk, jellemzően komplex rehabilitációt értünk alatta, annak minden jellemzőjével együtt. Így különösen fontos tulajdonsága a komplex rehabilitációs folyamatnak, hogy egyes részfolyamatai fogaskerékszerűen illeszkednek egymásba, és minden részterület a rehabilitációban résztvevő személy aktuális szükségletei szerint kerül előtérbe, vagy vonul háttérbe. A folyamatba bekapcsolódó szakemberek (orvos, pszichológus, rehabilitációs tanácsadó, szociális munkás, stb.) szerepe egyaránt fontos, ugyanakkor mindig a rehabilitációs intézkedéseket, szolgáltatásokat igénybe vevő személy áll a folyamat középpontjában. A rehabilitáció, mint minden segítő szolgáltatás, akkor éri el a célját, ha megszünteti önmaga szükségességét a rehabilitációban résztvevő személy számára. Foglalkozási rehabilitáció A foglalkozási rehabilitáció a munkaerőpiacra történő belépés elősegítésére irányuló folyamatok, segítő szolgáltatások összessége. Célja, hogy a megváltozott munkaképességű ember megmaradt képességeivel, teljes értékű munkát végző, a munkaerő-piacon versenyképes munkavállaló legyen. Ehhez megfelelő akadálymentes környezetet, közgondolkodást, befogadó munkahelyeket és munkakörülményeket kell teremteni, amellett, hogy a szolgáltatási szükségletek felmérését követően, a munkaerőpiaci és egyéb humán szolgáltatások tervszerű biztosításával kell a megváltozott munkaképességű személy foglalkoztathatóságát javítani. Munkaerő-piaci szolgáltatás 10 Olyan humán szolgáltatás, amelynek középpontjában az ember áll, személyes érdekeivel, egyedi életfelfogásával, tapasztalataival, magában foglalja a résztvevők mindazon egyediségét, ami a szolgáltatást igénylőt, illetve a szolgáltatást végzőt jellemzik. A humán szolgáltatás támogató jellegű, nem irányítás és nem a felelősség átvállalása. A szolgáltatásoknak szigorúan az egyén szükségleteire kell építeniük, és minden eszközével a foglalkoztatásba kerülést, a foglalkoztathatóság javítását kell szolgálniuk. A szolgáltatási tevékenység tartalmát tekintve sokrétű, bizonyos fokú komplexitást igényel és három egymással összefüggő logikai, szakmai szakaszra prevenció, közvetlen együttműködés és nyomon követés (utógondozás) - tagolható. 10 Munkaerő-piaci segítő szolgálat Módszertani kézikönyv, szerk.: Szellő János SZCSM Budapest 2003. 11
2. A foglalkozási rehabilitáció aktuális munkaerő-piaci környezete 11 A foglalkozási rehabilitáció sikerességét, hatékonyságát nem pusztán az abban résztvevő személyek, szervezetek működése, jellemzői, az őket összekötő szabályozások tartalma és módja befolyásolja, hanem az azt körülvevő munkaerő-piaci és tágabb társadalmi környezet jellemzői is. Ezért néhány szóban érdemes kitérni a hazai általános foglalkoztatási helyzet releváns adataira, a munkaerő-piaci kereslet és kínálat alakulására. Szinte általánosnak tekinthető európai, illetve részben világjelenség a gazdasági fejlődés lassulása miatt jelentkező csökkenő munkaerő-piaci kereslet, illetve ennek következményeként a foglalkoztatási szint csökkenése és a munkanélküliség növekedése. A kialakult foglalkoztatási helyzet kihívásaira válaszként a különböző fejlettségű államok más-más intézkedéseket vezettek be. Az ILO definíción 12 alapuló munkanélküliségi ráta a 15-74 éves népesség körében 2012- ben az Európai Unió 27 tagállamának átlagában 10,9%-ot jelentett. Magyarország ebben a rangsorban a 10. helyen áll, ami azt jelenti, hogy az uniós rangsorban elfoglalt helye az előző évhez képest változatlan maradt. Ugyanakkor csökkent az EU-27 átlagától való eltérésünk, amely feltehetően annak is köszönhető, hogy néhány tagország munkaerőpiaci helyzete igen kedvezőtlenül alakult a vizsgált időszakban. Hazánkban a 2007-2010 közötti időszakban hozzávetőleg 150 ezer fővel csökkent a foglalkoztatottak száma, ezzel párhuzamosan a munkanélküliek számának növekedése már nagyobb mértékű, 163 ezer fős volt. 2011-ben a foglalkoztatottak számának csökkenése megállt, és 2012-ben már lassú növekedés volt megfigyelhető. A foglalkoztatottak létszámbővülése elsősorban a főiskolát, egyetemet végzetteket érintette, körükben 4,3%-os emelkedés volt tapasztalható. Jelentősebb növekedés az egyéb (nem gimnáziumi) érettségivel rendelkezők esetében történt, a szakmunkás, szakiskolát végzettek száma 0,3%-kal, a gimnáziumi érettségivel rendelkezőké 0,9%-kal nőtt. A legfeljebb 8 általános iskolát végzett foglalkoztatottak létszáma tovább csökkent 2012-ben. A nemzetgazdasági ágak tekintetében elmondható, hogy a foglalkoztatottak száma, arányait tekintve, a legnagyobb mértékben 24,1%-kal (12,4 ezerrel) a vízellátás; szennyvíz gyűjtése, kezelése, hulladék-gazdálkodás ágban nőtt. Meg kell azonban jegyezni, hogy ebben az ágazatban jelentős közfoglalkoztatók vannak, tehát bár pontos adatok erre vonatkozóan nincsenek, feltételezhető, hogy ebben az ágazatban az országos közfoglalkoztatási programok hatására emelkedett ilyen arányban a foglalkoztatottak létszáma. A legnagyobb létszámvesztő ág az építőipar volt, ahol 6,9%-kal (18,1 ezerrel) csökkent a foglalkoztatottak száma, míg a feldolgozóipar összlétszáma stagnált. 11 A fejezet adatainak forrása Ignits Györgyi, Nagy Ágnes: Munkaerő-piaci helyzetkép a Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat adatai alapján 2012, Nemzeti Munkaügyi Hivatal Budapest 2013 http://nfsz.munka.hu/engine.aspx?page=full_afsz_eves_reszletes 12 Az ILO hármas kritériuma a munkanélküli személyre: nincs munkája, keres állást és rendelkezésre áll, azaz adott pillanatban munkára kész állapotban van 12
A Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat rendszerében nyilvántartott álláskeresők átlagos zárónapi száma 2012-ben 559,1 ezer főt tett ki, ami 23,8 ezer fővel kevesebb, mint 2011-ben volt. A csökkenés 4,1%-os mértékű. A nyilvántartott álláskeresők számának csökkenése két régióban, a Nyugat-Dunántúlon és a Közép-Dunántúlon következett be legnagyobb mértékben. Ezt a csökkenő tendenciát azonban csak kizárólag más adatokkal együtt szabad értelmeznünk, hiszen a nyilvántartott álláskeresők létszámára lényeges hatással van az aktív foglalkoztatási programokban való részvétel lehetősége. Az elmúlt évek legjelentősebb programjai a közmunkaprogramok voltak, melyek bár deklarált céljuk szerint a nyíltpiaci foglalkoztatásba visszavezető, arra felkészítő foglalkoztatást tesznek lehetővé, mégis azt tapasztaljuk, hogy ez a típusú foglalkoztatási lehetőség nem jelent valódi segítséget az abban résztvevők nyíltpiaci munkavállalása szempontjából. Azt is figyelembe kell vennünk, hogy a foglalkoztatási programokban való részvétel aránya, nagysága az adott időszakban rendelkezésre álló források mértékétől függ. Árnyalja a számadatok értelmezését az a valószínűsíthető tény is, hogy a munkaerő-piaci kilépés lehetőségeinek többek között a nyugdíjkorhatár emelkedéséből, az egészségkárosodáson alapuló ellátások rendszerének átalakításából eredő szűkülése folyamatosan bővíti a munkaerő-piaci kínálati oldalát. 2012-ben a nyilvántartott álláskeresők ellátás típusa szerinti összetétele jelentősen megváltozott, hiszen 2011 szeptemberétől módosultak az álláskeresési ellátások formái és feltételei. 2012-ben az álláskeresők mindössze 12,3%-a volt jogosult álláskeresési járadékra és segélyre, további 35,8% részesült a települési önkormányzatnál igényelhető aktív korúak ellátásában (foglalkoztatást helyettesítő támogatásban vagy rendszeres szociális segélyben), és az álláskeresők több mint 50%-a semmilyen ellátásra nem volt jogosult. A 2012-es év folyamán 45 ezer foglalkoztató összesen 482 ezer munkaerőigényt nyújtott be a Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat kirendeltségein. Ez a szám a 2011-es adatokhoz képest 12,2%-os csökkenést jelent. Érdekes adat ezen belül az újonnan bejelentett állások megoszlása támogatási igény szerint. A bejelentett állások túlnyomó része, 71,2%-a támogatott foglalkoztatás keretében került bejelentésre (28,8% volt a nem támogatott állások aránya). Az előző években tapasztalt tendenciákhoz hasonlóan fokozatosan növekszik a támogatott állások aránya, egyrészt a nem támogatott álláshelyek alacsony száma, másrészt a közfoglalkoztatási programok előtérbe kerülésének köszönhetően. Ágazatok szerint a 2012. évi nem támogatott munkaerő-kereslet 26,9%-a a feldolgozóiparból, 14,7%-a a kereskedelem, gépjárműjavítás, további 13,3%-a pedig az adminisztratív és szolgáltatást támogató tevékenység területről érkezett. A nem támogatott állások 15,1%-át a foglalkoztatók külföldi állampolgárokkal kívánták betölteni, és ezeket az álláshelyeket leginkább egyszerű szolgáltatási jellegű, illetve kereskedelmi, vendéglátó ipari foglalkozásokban kínálták. Az újonnan bejelentett támogatott állások száma 2012-ben 343,1 ezer darab volt, ami 10%-kal volt kevesebb, mint 2011-ben. A legtöbb támogatott állás az előző évekhez hasonlóan az Észak-magyarországi és Észak-alföldi megyékben jelent meg: A támogatott állások több mint 80%-át közfoglalkoztatás keretén belül kínálták a foglalkoztatók. 2012-ben jelentősen emelkedett a csoportos létszámleépítéssel érintett munkavállalók száma. 13
A tanulmány szempontjából különösen fontosak a megváltozott munkaképességű személyekre vonatkozó létszámadatok, valamint a célcsoport összetételére vonatkozó egyéb jellemzők. A megváltozott munkaképességű álláskeresők száma 2012-ben 31,7 ezer főt tett ki, ami az összes álláskeresőhöz viszonyítva 5,7%-os aránynak felel meg. Arányuk az összes álláskeresőkön belül az utóbbi években valamelyest nőtt (2009-ben még 4,6% volt). A megváltozott munkaképességű álláskeresők között magasabb a nők aránya (56,7%), mint az összes álláskeresők között. E csoport több mint fele (52,1%-a) tartozik az 50 éven felüliek korosztályába, a 25 évesnél fiatalabb álláskeresők aránya kevesebb, mint 2% a körükben. Iskolai végzettségüket tekintve 48%-uk csak legfeljebb általános iskolai végzettséggel rendelkezik, de emellett még jelentős (33%) a szakmunkás és szakiskolai bizonyítvánnyal rendelkezők aránya is. Látható tehát, hogy mind életkori összetételük, mind iskolai végzetségük szerint kedvezőtlenebb helyzetben vannak az álláskeresők között, és ezek a jellemzők hátrányos munkaerő-piaci pozíciójukat erősítik. Nem meglepő tehát, hogy körükben igen magas a tartósan állást keresők aránya. Ez az arány 2012-ben 46%-ot tett ki, míg az összes álláskereső között 26% volt a tartós álláskeresők aránya. A tartósan állást keresők aránya ráadásul növekvő tendenciájú: arányuk egy év alatt 3 %-ponttal nőtt, miközben az összes álláskereső körében stagnáló tendencia érvényesült ebben a tekintetben. Látható tehát, hogy a Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat regiszterében nyilvántartott megváltozott munkaképességű álláskeresők tekintetében egy jelentős, és összetett munkaerő-piaci hátránnyal rendelkező célcsoportról beszélünk, akiknek olyan munkaerőpiaci környezetben kellene a nyíltpiaci részvételét erősíteni, amely többségében támogatott álláshelyeket biztosít, és a felsőfokú végzettségű, illetve piacképes szakmával rendelkező munkavállalókat preferálja. Ha ehhez még azt a fent jelzett tényt is számításba vesszük, hogy a támogatott álláshelyek több mint 80%-át közfoglalkoztatás keretében kínálták a munkáltatók, akkor nyilvánvaló, hogy a foglalkozási rehabilitáció eddigi gyakorlatához képest a jövőben felértékelődik a képzés és a humán szolgáltatások szerepe. 14
3. A foglalkozási rehabilitáció hazai rendszere és gyakorlata Az előző pontban ismertetett adatok, csak a munkaügyi szervezet látókörébe került, és ott álláskeresőként regisztrált megváltozott munkaképességű személyekről nyújtanak információt. A középtávú stratégiai tervezés nem alapozhat a célcsoport egy szegmensére, lehetőség szerint fel kell tárnia az érintettek és a hozzájuk kapcsolódó alrendszerek minél szélesebb spektrumának jellemzőit és szükségleteit. Ez a fejezet erre vállalkozik. 3.1 Célcsoport bemutatása Figyelembe véve, hogy a tanulmány a foglalkozási rehabilitáció területén kíván javaslatot tenni az annak támogatására hivatott rendszer fejlesztésére, kézenfekvőnek tűnik, hogy a célcsoport jellemzőit, szükségleteit a Központi Statisztikai Hivatal (továbbiakban KSH) munkaerő-felméréseinek adatai alapján igyekszünk megragadni. A KSH 2008 IV. negyedévében, valamint az aktuális és összehasonlítható adatok iránti igényből fakadóan három évvel később 2011 II. negyedévében munkaerő-felmérés adatgyűjtéséhez kapcsolódó, az akadályozottsággal élők munkaerő-piaci pozícióinak, vizsgálatára irányuló felvételt hajtott végre. Mindkét felvétel a tartósan fennálló egészségi problémákat, betegségeket, testi, érzékszervi, értelmi fogyatékosságokat vette számba, ezek munkavállalásra, munkavégzésre gyakorolt hatását, illetve azt, hogy milyen intézkedések szükségesek, a magukat megváltozott munkaképességűnek vallók munkaerő-piaci integrációjához, milyen segítséget igényelnek, illetve kapnak ennek érdekében. Különbség a két felvétel között, hogy míg 2008-ban a felvétel a magánháztartásokban élő 18 64 évesekre kiterjedően történt, addig a 2011. évi felvétel célcsoportja életkor tekintetében valamelyest kibővült, és a 15 64 éves népességet vizsgálta. Mindkét vizsgálat azokat a személyeket tekintette megváltozott munkaképességűnek, akiknek munkaerő-piaci jelenlétét egészségi állapotuk, saját megítélésük szerint, valamilyen mértékben hátrányosan befolyásolja. Az alábbi adatok alapján azt mondhatjuk, hogy a megváltozott munkaképességű személyek száma és aránya valamelyest csökkent, annak ellenére, hogy a tartós egészségi problémát jelzők száma szinte változatlan. 2008-ban a 18-64 évesek (aktív korúak) 22,8 %-a, azaz 1,4 millió fő jelezte, hogy van tartós egészségi problémája. Közülük 53,7%, azaz 938 ezer fő (432 ezer férfi 506 ezer fő nő) úgy érezte, hogy egészségi okok miatt munkavállalásban, munkavégzésben akadályozott. 2011-ben a tartós egészségi akadályozottságot jelzők aránya hasonlóan alakult, akkor a magánháztartásban élő 15 64 évesek 21,5 %-a 1,472 millió fő jelzett tartósan fennálló egészségi problémát, betegséget, illetve korlátozottságot. A 2008-as felméréshez képest valamivel kisebb hányaduk, 52,1%-uk, mintegy 767 ezer fő (354 ezer férfi és 413 ezer nő) nyilatkozott úgy, hogy a munkavállalásban, illetve munkavégzésben egészségi állapota miatt akadályozva érzi magát. Életkori összetétel szerint a megváltozott munkaképességűek közel nyolcvan százaléka tartozott a 45-64 éves korcsoportba mindkét felvétel alapján (2008-ban 79,7%, 2011-re ez az arány valamelyest nőtt, és 80,96% lett.) 15
A megváltozott munkaképességűek iskolai végzettség szerinti megoszlása mindkét felvétel esetében jelentősen eltért a teljes népességétől, de különösen azokétól, akiknek nem volt semmiféle tartósan fennálló egészségi problémájuk, illetve ha volt is, akkor az munkavégzésüket nem korlátozta. Arányaiban az iskolai végzettségre jellemző adatok sem változtak jelentősen. Mindkét felvétel eredményei alapján az összes megváltozott munkaképességű személy 40% körüli arányban rendelkezik legfeljebb alapfokú iskolai végzettséggel. (2011-ben ez pontosan 38,2%-ot jelentett, ami több mint a másfélszerese a nem megváltozott munkaképességűeket jellemző aránynak.) A megváltozott munkaképességű személyek további egyharmada szakiskolai, szakmunkásképző iskolai végzettséggel rendelkezik, mindkét felvétel alapján. Ez tehát azt jelenti, hogy közel háromnegyed részük fokozottan nehéz helyzetben van, amikor munkát kíván vállalni. Érettségije, illetve annál magasabb végzettsége a megváltozott munkaképességűek alig több mint egynegyedének volt a 2011-es felvétel szerint, szemben a változatlan munkaképességűek 52,9%-ával, és ezen belül is csak minden ötödik személy rendelkezett felsőfokú végzettséggel (miközben a változatlan munkaképességűeknél minden harmadik). A lakóhely településtípusa szerinti adatok szintén nem mutatnak jelentős különbséget a két felvétel között. Mindkét esetben azt mutatják, hogy a megváltozott munkaképesség valószínűsége a községekben magasabb, Budapesten alacsonyabb, miközben a városokban jelenlétük népességen belüli arányuknak megfelelően alakul. 2011-es adatok szerint a 15 64 éves népesség 34,8%-a községekben, 17,3%-a Budapesten élt. A megváltozott munkaképességűek körében azonban ez az arány jelentősen eltolódott, körükben négyszer annyian (40,4%) voltak a községekben élők, mint a budapestiek (11,1%). Ez a számadat azért lehet riasztó, mert hazánkban jelentős eltérés tapasztalható a munkavállalás lehetőségei tekintetében településszerkezeti szempontból. Az ország regionális különbözőségei is igen nagymértékűek a munkaerő-piaci környezet tekintetében, de ezen túl jelentős elhelyezkedési esélykülönbséggel kell számolni egy megyeszékhely város, egyéb nagyváros, és kisebb települések viszonylatában. Ha ehhez hozzávesszük a mobilitási hajlandóságot, és főként a tömegközlekedés infrastrukturális háttere által befolyásolt munkába járási lehetőségeket, a települési lejtő egyértelmű érvényesülését látjuk. Munkaerő-piaci jelenlét tekintetében mindkét felvétel megállapította, hogy a megváltozott munkaképességűek a munkaerőpiacon erősen alulreprezentáltak, gazdasági aktivitási mutatóik nagyon kedvezőtlenek. Az adatok szerint a megváltozott munkaképességűek aktivitási aránya a 2008-ban tapasztalt 27,4%-ról 2011-ben 24,1%-ra csökkent, hasonlóan a változatlan munkaképességűek aktivitási arányához, ahol ez az arány 72,7%-ról 67,8%-ra változott. A foglalkoztatási és a munkanélküliségi ráta alakulása is ezt a folyamatot követi le. A foglalkoztatási ráta 23,0%-ról 18,1%-ra csökkent, míg a munkanélküliségi ráta 16,3%- ról 24,9%-ra emelkedett. Ez azt jelenti, hogy 2011-ben a 767 ezer 15 64 éves megváltozott munkaképességűből 185 ezren tartoztak 2011 II. negyedévében a gazdaságilag aktívak közé, ebből 139 ezren foglalkoztatottak, 46 ezren pedig munkanélküliek voltak. A megváltozott munkaképességűek legfőbb jellemzője, hogy tartósan fennálló egészségi problémájuk, betegségük, funkcionális zavaruk miatt nem tudnak olyan életvitelt 16
folytatni, mint egészséges társaik. Attól függően válnak a munkaerőpiac szereplőivé vagy kirekesztettjeivé, hogy milyen módon és mértékben akadályozottak a munkavégzésben, illetve szükség esetén megkapják-e azt a segítséget, ami foglalkoztatásukat, munkaerőpiaci (re-) integrálásukat lehetővé teszi. Munkavállalást akadályozó tényezők tekintetében a három fő korlátozó tényező az elvégezhető munka mennyisége, jellege, illetve a munkába járással, munkahelyre való eljutás vizsgálata történt. 2008-ban az inaktívak 44%-át a három akadályozó tényező együttes fennállása jellemezte, további 35%-uk munkavállalását két akadály korlátozta. 2011-ben az érintettek 40,6%-a kétféle, 47,1% pedig háromféle korlátozó tényezőt jelölt. Az egyszerre több akadályozó tényezővel nehezített helyzetről tehát 2011-ben a 2008-as adatoknál arányában több, a megváltozott munkaképességűek mintegy 87,7%- a számolt be. Több (két, három) akadályozó tényező együttes fennállása a munkanélküliség és inaktivitás esélyét jelentősen növeli. Számukra nem elegendő egyegy probléma kezelése, akadály felszámolása, hanem többnyire csak komplex intézkedésekkel valósítható meg a munkaerőpiacra történő be-, illetve visszavezetésük. A munkaerő-piacra való belépés, illetve a bent maradás kapcsán jelentkező szükségletek terén a két felvétel az alábbi adatokat eredményezte. Mindkét felvétel három különböző típusú segítség iránti igényt mérte fel az összes, magát megváltozott munkaképességűnek valló személy tekintetében. 2008-ban a 938 ezer érintett több mint fele úgy ítélte meg, hogy nincs semmiféle segítségre szüksége, vélhetően azért, mert nem is kívánt munkát vállalni. A segítséget egyértelműen igénylőkből 330 ezren nem dolgoztak (gazdaságilag nem aktívak vagy munkanélküliek voltak). A felvétel idején dolgozó, ugyanakkor segítséget is igénylő mintegy 78 ezer főnek mintegy négyötöde kapott munkavégzéséhez segítséget a munkahelyén. (Az adatok részletezését a Függelék 1. sz. táblázata tartalmazza.) 2011-ben az 582 ezer megváltozott munkaképességű inaktív személy mindössze 11,7%- a ítélte olyannak egészségi állapotát, hogy bizonyos segítségfajtákkal képes belépni a munkaerőpiacra. Ennek a 68 ezer főnek valamivel több, mint a fele azonban csak komplex (2 3 fajta) segítséggel tudna (újból) munkába állni. A munkafeltételek egyedi kialakítását igénylők (összesen 63 ezer fő) 84,1%-a másként nem tudna munkát vállalni, csak úgy, ha a munkarend, munkaidő vagy teljesítmény-követelmény stb. tekintetében kedvezményeket kapna. Speciális eszközök, illetve technikai segítség biztosításával 34 ezer megváltozott munkaképességű inaktív személy tudna dolgozni, 71,7%-uk azonban kizárólag akkor, ha ezt megkapná. Emberi segítséggel mintegy 34 ezer inaktív személyt lehetne visszavezetni a munka világába, 70,5%-uk esetében ennek megoldatlansága biztos távolmaradást eredményezne, ugyanis 24 25 ezer fő nyilatkozta azt, hogy emberi segítségre van szüksége ahhoz, hogy munkát tudjon vállalni. (Részletes adatok a függelék 2. és 3. sz. táblázatában találhatók.) Összegzésképpen tehát elmondható, hogy a legutóbbi felvétel alkalmával több, mint 700 ezer tartós egészségi problémával élő személy ítélte meg állapotát úgy, hogy az akadályozza őt a munkavégzésben, illetve munkavállalásban (megváltozott munkaképességű). Több mint kétharmaduk iskolai végzettsége további hátrányt jelent a nyílt munkaerő-piacon való érvényesülésben. Tovább fokozza munkavállalással kapcsolatos nehézségeiket, hogy jelentős részük kisebb településeken él, és életkorukat tekintve hozzávetőleg nyolcvan százalékuk a 45-64 éves korcsoportba tartozik. Egészségi állapotukból adódóan több tényező együttes jelenléte akadályozza munkaerő-piacra való bekerülését a megváltozott munkaképességűek több mint 87%-ának. 17
Az érintettek nem egészen egyötöde dolgozik, a foglalkoztatottság lehetősége inkább csak azok számára adott, akiknek olyan típusú tartósan fennálló betegségük, egészségi problémájuk, funkcionális zavaruk, illetve egyéb korlátozottságuk van, amely a munkavégzésben csak kevésbé akadályozó. Szignifikáns különbség a két időpontban készült munkaerő-felvétel között nincs, pusztán munkaerő-piaci jelenlét tekintetében. A három év alatt bekövetkezett változások nagy valószínűséggel azonban az általános foglalkoztatási helyzettel, a depressziós gazdasági környezettel magyarázhatóak, hiszen a változásokat a nem megváltozott munkaképességű személyek aktivitása, foglalkoztatási és munkanélküliségi rátája is lekövette. 3.2 A foglalkozási rehabilitáció egyes alrendszerei, elemei A foglalkozási rehabilitáció sikere, eredményessége mind össztársadalmi, mind egyéni szinten jelentkező tevékenységek eredménye, minden abban résztvevő szereplő felelősségét, szerepvállalását hangsúlyozva. A rehabilitáció folyamatában résztvevő szervezetek személyek és általuk működtetett alrendszerek összehangolt működése szükséges ahhoz, hogy a foglalkoztatáspolitika szintjén célként meghatározható foglalkoztatás-bővülés és egyéni szinten elvárt életminőség-javulás bekövetkezzen. A foglalkozási rehabilitáció tehát több szakterület érintettségét jelenti, és a benne résztvevő szervezetek együttes küldetése: a megváltozott munkaképességű emberek foglalkoztatásának és foglalkoztathatóságának elősegítésével szociális biztonságuk és ezáltal életminőségük javítása. A munkaerő-piaci esélyegyenlőség követelményének megfelelően a nyílt foglalkoztatás lehetőségének biztosítása az arra alkalmas vagy a rehabilitáció segítségével alkalmassá tehető személyek számára. 13 Ezért ez az alpont a minősítés, ellátás, szolgáltatás és támogatás (aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök) rendszerét, valamint ezek célcsoport számára biztosított elérhetőségét vizsgálja. Igyekszik feltárni az egyes alrendszerek közötti összefüggéseket, azok valódi és lehetséges kapcsolódási pontjait. A foglalkozási rehabilitáció folyamatának általános sorrendiségét követve a bemeneti, diagnosztikai szintet jelentő komplex minősítés bemutatásával kezdve jutunk el az egészségkárosodás, fogyatékosság okán igényelhető ellátások, valamint a foglalkoztathatóságot javító szolgáltatások után a munkáltatói támogatások rendszeréhez. A tanulmány minden egyes bemutatott elemnél igyekszik annak intézményrendszerét, forrását, jogi szabályozását és humánerőforrásjellemzőit, illetve kapcsolati rendszerét is jellemezni. 3.2.1 Egészségkárosodás, egészségi állapot komplex minősítése A komplex minősítés alapesetben az egészségkárosodás esetén igényelhető ellátások megállapításához kötődik. Az ellátásra való jogosultság vizsgálatát, ahogy az ellátás megállapítását is, a kormányhivatalokba integráltan működő rehabilitációs szakigazgatási szervek (továbbiakban: RSZSZ) végzik. Az ellátásra való jogosultságnak jogi és 13 Dr. Gere Ilona - Dávid Andrea - Kovács Gábor - Nagyné Zölde Mónika - Szellő János: KÖZÉP- ÉS HOSSZÚTÁVÚ STRATÉGIA a megváltozott munkaképességű munkavállalók nyílt foglalkoztatásának bővítésére Budapest, 2009 18
egészségi állapothoz, rehabilitációs esélyekhez kötött feltételei is vannak. Mindegyik feltétel vizsgálata az RSZSZ-ek feladat- és hatáskörébe tartozik. Az igénybejelentést követően az RSZSZ szakértői bizottsága komplex minősítés keretében - orvosi, foglalkozási, szociális szempontok - alapján vizsgálatot végez és megállapítja az igénylő egészségkárosodásán alapuló egészségi állapotát, illetve véleményezi az igénylő foglalkoztatási és szociális szempontú rehabilitálhatóságát. A komplex minősítés módját, menetét miniszteri rendelet 14 szabályozza. (A minősítési eljárás részleteit a Függelék 1. sz. melléklete tartalmazza.) Az egyes szakértők véleménye alapján szakhatósági állásfoglalást készít a szakértői bizottság. Amennyiben a komplex minősítés során a megváltozott munkaképességű személy rehabilitálhatósága megállapításra kerül, a bizottság tagjai rehabilitációs javaslatot készítenek. A javaslat tartalmazza a rehabilitáció lehetséges irányát (milyen foglalkozási csoportok, alcsoportok javasoltak, amelyekben a megváltozott munkaképességű személy megmaradt és fejleszthető képességeivel munkát tud végezni), a rehabilitációs szükségleteket (mire van szüksége a megváltozott munkaképességű személynek ahhoz, hogy rehabilitációja eredményes legyen), és a rehabilitációhoz szükséges időtartamot, ami legfeljebb 3 év lehet. Ennek a rehabilitációs javaslatnak később a rehabilitációs szolgáltatások tervezésénél, nyújtásánál, valami a megváltozott munkaképességű, rehabilitálhatónak minősített személy elhelyezésénél, munkaközvetítésnél lesz jelentősége. A jelenlegi helyzet értékelése Azt, hogy a minősítési gyakorlat mennyire képes betölteni valódi diagnosztikus, fejlesztést megalapozó szerepét, a folyamatok egyes elemein és azok szabályozásán túl, a feladat- és hatáskörrel rendelkező szervezet jellemzői, a minősítést végző szakemberek személyes és szakmai kompetenciái is befolyásolják. Ha ilyen módon vizsgáljuk a jelenlegi minősítési gyakorlatot, akkor az alábbi megállapításokat tehetjük. A minősítés szervezetrendszerét a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal (továbbiakban NRSZH), valamint a szakmai irányítása alatt működő, a fővárosi/megyei kormányhivatalok alá tagozódó rehabilitációs szakigazgatási szervek alkotják. Az a kormányzati törekvés, amely egy szervezetrendszerbe integrálta a foglalkozási rehabilitáció államigazgatási rendszerhez köthető minden feladatát, nyilvánvalóan azon a felismerésen alapult, hogy a korábbi hármas intézményrendszer tagjai (Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság, Nemzeti Munkaügyi Hivatal, illetve Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal) közötti együttműködés nehézkes volt, a kompetenciák lehatárolása nem történt meg, a foglalkozási rehabilitációt és annak sikerét alapvetően befolyásolták a szereplők érdekellentétei. A korábbi minősítéssel, ellátás-megállapítással kapcsolatos feladat-megosztásban a minősítés az NRSZH feladatkörébe tartozott, de a komplex bizottságok foglalkoztatási szakértői (ma foglalkozási rehabilitációs szakértők) a munkaügyi szervezet állományába tartoztak. Feladatukat kihelyezetten, az NRSZH kirendeltségein látták el. Együttműködésük a minősítő bizottságok többi tagjával nehézkes volt, főként a rendszer kialakításának elején tudták nehezen elfogadtatni szakértelmüket, bizonyítani szakmai kompetenciáikat. A foglalkozási rehabilitációs szakértők minősítési tevékenységét nem lehetett önálló eljárásrenddel szabályozni, munkájának alkalmazkodni kellett az NRSZH munkarendjéhez, belső szabályzóihoz, eljárásrendjéhez. Ezzel együtt, a munkaügyi központok szakmai felügyeletét ellátó 14 7/2012. (II. 14.) NEFMI rendelet a komplex minősítésre vonatkozó részletes szabályokról 19
Nemzeti Munkaügyi Hivatal (akkor Foglalkoztatási és Szociális Hivatal) módszertani útmutatót adott ki, és egységes képzési tematikát dolgozott ki munkatársai számára, a szakértői feladatok azonos elveken alapuló, egységes szempontrendszer szerinti ellátására. Mára ez a kettősség megszűnt, a bizottságok nem orvos szakértővel való kibővülése elfogadottá vált, a foglalkozási rehabilitációs szakértő az RSZSZ állományában kormánytisztviselői jogviszonyban foglalkoztatott munkavállaló lett, a foglalkoztathatósági szempontú minősítés szempontjai jogszabályban meghatározottak, a bizottságokban való együttműködés valóságosabbá és konstruktívabbá vált. A minősítési eljárás új eleme az egészség állapot (EÁ) mértékének megállapítása 2012 évtől új eleme a minősítésnek. Az ellátórendszer átalakítása a foglalkoztatás-központú rehabilitáció köré épült, így a minősítés deklarált célja, hogy a megmaradt képességekre, a meglévő egészségi állapotra helyezze a hangsúlyt a károsodásszemléletű értékeléssel szemben. Ennek a paradigmaváltásnak a szellemében került bevezetésre az egészségi állapot, mint az orvosszakmai szempontú minősítés alapfogalma. Az egészségi állapot minősítése azonban egyelőre úgy tűnik, hogy nem a tényleges megmaradt és fejleszthető képességek azonosítását jelenti, hanem sokkal inkább egy matematikai műveletet. A vizsgálat továbbra is a szervrendszerek állapotváltozását, károsodását méri. Az össz-szervezeti egészségkárosodás mértékét a 100%-os egészségi állapotból kivonva kerül kiszámításra az egészségi állapot (EÁ=100-ÖEK). Ugyan a minősítési rendszer rehabilitációs járadék ellátás bevezetése kapcsán véghezvitt első átalakítása során már hangsúlyoztuk a rehabilitációs szolgáltatások tervezhetőségét, sőt a rehabilitációs eredmények mérését is lehetővé tevő FNO 15 -alapú minősítési rendszer szerepét, ennek gyakorlatban való megjelenése még mindig várat magára. Sem a személyes jellemzők, sem a környezeti hatások, sem pedig a funkciók és megmaradt képességek valódi, objektív felmérése nem történik meg a vizsgálatok során. Hasonlóan aggályos, és szintén régen jelzett probléma, a munkavállalás során kizáró és korlátozó tényezők teljes körű meghatározásának hiánya az orvosszakmai szempontú rehabilitálhatóság megítélése során. A munkavégzés során kizáró és korlátozó tényezők meghatározása elsősorban a rehabilitáció irányának meghatározása, valamint a későbbi munkavállalás kapcsán bír jelentőséggel. Ezeknek a tényezőknek és vizsgálatuknak bevezetése a foglalkozás-egészségügy szakterületéhez kötődik. A szakellátó helyek a foglalkoztathatósági vizsgálat során minősítik az egyes tényezőket az adott munkavállaló munkavégzése szempontjából kizárónak vagy korlátozónak. Ez a szakterület, és szempontjai, teljesen hiányoznak a jelenlegi minősítési rendszerből. A rehabilitálhatóság foglalkoztathatóság-szempontú megítélésének egyik eleme a munkaerő-piaci környezet által biztosított lehetőségek, és várható tendenciák mérlegelése. Ami a szervezeten belüli együttműködés szempontjából előnyként jelentkezik (foglalkozási rehabilitációs szakértő rehabilitációs hatóság szervezeti állományba való tartozása), az ebből a szempontból egyszersmind a rendszer egyik legnagyobb hátránya. Mivel a foglalkozási rehabilitációs szakértő nem a munkaügyi szervezet állományába tartozó szakember többé, a munkaerő-piacra, annak az egyéni rehabilitációs időtartam alatt várható változásaira nincs rálátása. Nem fér hozzá a munkaügyi szervezet adatbázisához, statisztikáihoz, munkaerő-piaci prognózisaihoz. A foglalkozási rehabilitáció kimenetét jelentő nyílt munkaerő-piacról nincs egzakt tudása. 15 A funkcióképesség, fogyatékosság és egészség nemzetközi osztályozása, WHO 2003 20