Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011 Közigazgatástudományi Kar TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 BOROS ANITA A KÖZIGAZGATÁSI ELJÁRÁSJOG EUROPANIZÁLÓDÁSA KÜLÖNÖS TEKIN- TETTEL A KÖZBESZERZÉSI JOGORVOSLATOK EUROPANIZÁLÓDÁSÁRA * Jelen cikkünk a tagállami közigazgatási eljárásjog europanizálódására fókuszál. A közigazgatási jogon belül a közigazgatási eljárásjog olyan speciális terület, mely újabban számos határon átlépő eljárási cselekményt foglal magában és ahol fokozott az Unió jogalkotásának beavatkozása a tagállami szabályozási környezet alakítását tekintve. Ez utóbbi még intenzívebben érvényesül a közbeszerzési eljárásban és annak jogorvoslati szakaszában. Erre való figyelemmel tanulmányunk megvizsgálja az Unió és a tagállami közigazgatási eljárás kapcsolódási pontjait és külön pontban tárgyalja a közbeszerzési eljárás jogorvoslati szakaszának európai jog által leginkább érintett kérdésköreit. 1. A közigazgatási eljárásjog europanizálódása Az uniós jog végrehajtása elsősorban az Európai Bizottság feladata, de egyes esetekben a Tanács is szerepet kap bizonyos segédszervek közreműködésével. A közösségi jog ilyen jellegű, közvetlen végrehajtása a közösségi közigazgatási végrehajtás belső szabályrendszerén nyugszik. Ahol azonban az Unió akarata a jogalkotási folyamat eredményeként fokozottan érvényre jut, az a közvetett, tagállami közigazgatási szervek által megvalósuló végrehajtás. A tagállami szintű végrehajtás egyik fajtája, amikor a tagállam a saját tagállami végrehajtó szervezetrendszere útján hajt végre egy bizonyos közösségi közigazgatási feladatot, míg a másik esetben több tagállamot is érintő hatáskörgyakorlás valósulhat meg. 1 A közösségi közigazgatási jog közösségi szervek útján történő végrehajtásának az alábbi sajátos közigazgatási jogi funkciói vannak: * Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a Közigazgatási szervezet és e-kormányzás műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Imre Miklós. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Török Gábor egyetemi tanár (BCE). A szerző egyetemi adjunktus (BCE Közigazgatástudományi Kar); elérhetősége: anita.boros@uni-corvinus.hu. 1 WINTER, GERD: Kompetenzverteilung und Legitimation in der Europäischen Mehrebenverwaltung. Europarecht 2005. 3. sz. 256.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 2 a közösségi végrehajtó szervek fontos szerepet játszanak a közösségi (közigazgatási) jog végrehajtásának hatékonyabbá tétele és a végrehajtás legitimálása során, a közösségi szervek közigazgatási működése, eljárása követendő mintául szolgálhat a tagállamok számára, különösen olyan területeken, ahol valamilyen harmonizációs kötelezettség terheli a tagállamot, a közösségi közigazgatási szervek közreműködése a tagállami szintű végrehajtás vonatkozásában sem elhanyagolható.2 Az Európai Unió számos kérdés tekintetében hatást gyakorol a tagállami közigazgatási rendszerekre. Ez a hatásgyakorlás elsődlegesen az uniós jogforrások és az Európai Unió Bíróságának esetjogában realizálódik leginkább. Az Unió és a tagállamok közötti kölcsönhatás azonban nem egyirányú. A primer jogforrásokban nevesített alapvető célok elérése érdekében realizált jogalkotás az említett viszonyrendszernek csak az egyik eleme, hiszen a tagállami közigazgatás, illetve a közigazgatási jogelvek és jogalkalmazás az Unió szervezetrendszerébe delegált tagállami képviselet eredményeként visszaköszönnek az Unió jogában, jogalkalmazásában is. Ennek egyik prominens példája az Európai Unió Bíróságának joggyakorlata, ahol a kezdeti német és francia jogértelmezési elvek mellett egyre inkább felszínre jutnak más tagállamok jogalkalmazásában meghonosodott jogalkalmazási elvek is. Jelen cikkünk elsődlegesen annak vizsgálatára hivatott, hogy milyen területeken és hogyan befolyásolja az uniós jogalkotás a tagállami közigazgatási eljárást és azon belül is a közbeszerzési eljárások jogorvoslati rendszerét. Az említett viszonyrendszer három alapvető kérdéskörön nyugszik: először is a legerősebb eszköz az uniós jogalkotás és az azon keresztül realizálódó tagállami kötelezés. Ennek keretében az Unió többnyire irányelvi, de néhol rendeleti úton határozza meg a tagállamok számára a közös politikai és gazdasági célok elérése érdekében követendő szabályokat. A másik kérdéskör, az Unió által a saját közigazgatási szervezetrendszere számára előírt működési és eljárási szabályok, melyek a tagállamok számára is iránymutatásul szolgálnak. Harmadrészt kiemelendők az Európai Unió Bíróságának döntései is, melyek a jogértelmezési kérdések tekintetében határoznak meg a tagállamok számára bizonyos kötelezően követendő szabályokat. Az uniós jogalkotás és a közigazgatási anyagi jog kapcsolata az egyes szakigazgatási területeken is kézzelfogható. A közösségi és a tagállami közigazgatás kapcsolatát funkcionális szempontból vizsgálva különböző elméletek alakultak ki, melyek szerint a közösségi közigazgatási jog a hagyományos tagállami közigazgatáson túlmutatva olyan új közigazgatási funkciókat is megvalósít, melyek tagállami közigazgatási szinten nem lehetségesek. 3 Ennek okán 2 HILL, HERMANN: Verwaltungskommunikation und Verwaltungsverfahren unter europäischem Einfluss. Deutsches Verwaltungsblatt 2002. 19. sz.1317.p. 3 BOROS ANITA: A közigazgatási jog és a közigazgatási eljárásjog europanizálódása. In.: Jogtudományi Közlöny 2011. LXVI. évf. 3.sz. 175.p
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 3 szükségszerű az Európai Unió közigazgatásáról és közigazgatási eljárásjogáról is beszélnünk, ám ennek vizsgálata egy másik tanulmány tárgyát képezheti, itt most arra keressük a választ, hogyan érvényesíti az Európai Unió a közigazgatási jogi illetve közigazgatási eljárásjogi elképzeléseit a normaalkotás eszközén keresztül. Az Unió joganyaga többnyire alapelvi szinten határoz meg követendő magatartásokat a tagállamok részére, ám látni fogjuk a közbeszerzési jogorvoslatok kapcsán, hogy egyes esetekben a szabályozás konkrét eljárásjogi kérdéseket is meghatároz. Az Európai Unió jogforrásai közül a közigazgatási jogterületeket érintően a rendeletek és az irányelvek szerepe emelendő ki. Az irányelvek többnyire generális klauzula jelleggel fogalmaznak meg a tagállamok számára követendő irányokat, így a végrehajtásuk eltérő az egyes tagállamokban, de mégis az egységes közigazgatási (eljárás) jogi gondolkodás eszközeinek tekinthetők. Az Európai Unió meglehetősen korán felismerte bizonyos területek jelentőségét, így azokon intenzívebb volt a közösségi, és most az uniós jogalkotás. Ilyen például a környezetvédelem, a telekommunikáció, a versenyjog vagy a közbeszerzés, de bizonyos esetekben (pl. szolgáltatási tevékenység) általános eljárásjogi szabályok megfogalmazására is sor kerül. A környezetvédelem politikai szintű térnyerése magával hozta a szervezeti, igazgatási területeken való terjeszkedést is: az előírások ellenőrzésére új fórumok alakultak, mint pl. az Európai Környezetvédelmi Ügynökség. A környezetvédelmi igazgatást determináló egyik kiemelkedő jogforrás az Európai Parlament és a Tanács 2003/35/EK irányelve a környezettel kapcsolatos egyes tervek és programok kidolgozásánál a nyilvánosság részvételéről, valamint a nyilvánosság részvétele és az igazságszolgáltatáshoz való jog tekintetében a 85/337/EGK és a 96/61/EK tanácsi irányelv módosításáról. Ennek alapja, az 1998. június 25-én a Közösség által aláírt környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló ENSZ-EGB egyezményt (Århusi Egyezmény). Ahhoz, hogy a Közösség ratifikálni tudja az egyezményt, a közösségi jogot megfelelően össze kellett hangolni az egyezménnyel. Az Århusi Egyezmény 6. cikke előírja az Egyezmény I. mellékletében felsorolt meghatározott tevékenységekre és a mellékletben nem felsorolt, de a környezetre esetleg jelentős hatást gyakorló tevékenységekre vonatkozó határozatok meghozatalában a nyilvánosság részvételét. Ennek érdekében az irányelv előírta, hogy a tagállamok biztosítsák a legszélesebb körű részvételt a döntési folyamatban, így a hatóság tájékoztatja a nyilvánosságot a meghozott határozatokról és a határozatok alapjául szolgáló indokokról és megfontolásokról, beleértve a nyilvánosság részvételének folyamatáról történő tájékoztatást is. A környezetvédelem mellett kiemelt területként említhető a telekommunikáció és az ahhoz kapcsolódó közigazgatási kérdések alakulása is. Az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló Európai Parlament és a Tanács 2002/21/EK irányelve ( Keretirányelv ) amellett, hogy behatárolta a releváns piac fogalmát, közigazgatási kötelezettségeket is meghatároz a tagállamok számára. Ez az irányelv az elektronikus hírközlési szolgáltatásokra, az elektronikus hírköz-
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 4 lő hálózatokra, a kapcsolódó eszközökre és a kapcsolódó szolgáltatásokra vonatkozó szabályozás harmonizált keretét hozza létre. Megállapítja a nemzeti hatóságok feladatait, és kialakítja a keretszabályozásnak a Közösség egészében történő harmonizált alkalmazását biztosító eljárások összességét. Az irányelv előírja, hogy a nemzeti hatóság határozata által érintett valamennyi fél számára biztosítani kell a jogot arra, hogy az érintett felektől független szervezethez forduljon jogorvoslatért, tovább konkretizálja a telekommunikációért felelős hatóság tájékoztatási kötelezettségét, valamint a határozathozatal előtti konzultációs eljárás érdekeltekkel történő lefolytatását. Az Európai Unióban a tisztességes piaci verseny felett az Európai Bizottság szervezetében működő Verseny Főigazgatóság őrködik, szoros együttműködésben a tagállami versenyhatóságokkal és bíróságokkal. A közösségi politikák között is kiemelten kezelt versenyjogi követelmények végrehajtása mind a közösségi, mind a tagállami közigazgatási szervek számára önálló közigazgatási feladatok létrehozását eredményezte. Az 1/2003/EK tanácsi rendelet, valamint a Bizottság és a tagállami versenyhatóságok együttműködéséről szóló bizottsági közlemény értelmében létrejött a tagállami versenyhatóságokból és a Bizottságból álló Európai Versenyhálózat (ECN), mely sajátos közösségi eljárási szabályok alapján működik, szinte egyedülállóan a közösségi jog végrehajtásában szerepet játszó szervek között. A hivatkozott rendelet például lehetővé teszi a hálózatban részt vevő hatóságok számára az ügyek áttételét (áttételre kerülhet sor a Bizottságtól a tagállamokhoz és a tagállamoktól a Bizottsághoz). A közigazgatási eljárásjog tekintetében az uniós jogalkotás egyik legfontosabb kérdése a belső piachoz kapcsolódó tevékenységek folytatásához szükséges hatósági engedélyezési eljárások egyszerűsítése. Ennek közösségi jogi eszköze a 2006/123. EK irányelve (a továbbiakban: Belső Piaci Irányelv). A Belső Piaci irányelv elsődlegesen nem a közigazgatási eljárások harmonizációjára, hanem azoknak a túlzottan nehézkes engedélyezési rendszereknek, eljárásoknak és alaki követelményeknek a felszámolására irányul, amelyek akadályozzák a letelepedés szabadságát és ennek nyomán új szolgáltató vállalkozások létesítését. Az irányelv egy általános jogi keretet hoz létre, annak érdekében, hogy létrejöhessen a szolgáltatások valódi belső piaca. 4 Ennek elsődleges feltétele, hogy a belső piacon egyszerűsödjék a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultság és annak gyakorlása, így az irányelv az ügyintézés egyszerűsítésére vonatkozó, valamennyi tagállam számára közös célokat jelöl ki. A Belső Piaci Irányelv preambuluma szerint a piacra lépést leginkább akadályozó tényező a közigazgatási eljárások összetettsége, hosszas időtartama és az eljárásokkal kapcsolatos jogbizonytalanság, ezért célul tűzte ki az ügyintézés egyszerűsítésének felülvizsgálatát. Erre való figyelemmel meghatározza a tagállamok számára a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságra és annak gyakorlására alkalmazandó eljárásokat és alaki követelményeket, sőt azt is kimondja, hogy amennyiben a vizsgált eljárások és alaki követelmények nem eléggé egyszerűek, a tagállamoknak egyszerűsíteniük kell azokat. 4 BOROS ANITA: A közigazgatási jog és a közigazgatási eljárásjog europanizálódása. In.: Jogtudományi Közlöny 2011. LXVI. évf. 3.sz. 180.p
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 5 A határokon átnyúló közigazgatási eljárási cselekmények tekintetében kiemelendők az Irányelv igazgatási együttműködésre vonatkozó szabályai is. A Belső Piaci Irányelv 28. cikke szerint a tagállamok egymásnak kölcsönösen segítséget nyújtanak, és a hatékony együttműködés érdekében intézkedéseket hoznak a szolgáltatók és az általuk nyújtott szolgáltatások felügyeletének biztosítására. Az igazgatási együttműködés keretében a tagállamok egy vagy több kapcsolattartási pontot jelölnek ki, amelyről tájékoztatják a többi tagállamot és a Bizottságot. Az igazgatási együttműködés keretében a tagállamok a lehető legrövidebb határidőn belül, elektronikus úton továbbítják a más tagállamok vagy a Bizottság által kért információkat. A Belső Piaci Irányelv számos olyan közigazgatási eljárási alapelvet is nevesít, mely jelentős mértékben megváltoztatta a tagállamok addigi engedélyezési eljárási metódusát. Az egyik legfontosabb alapelvi szintű rendelkezést az Irányelv 54. pontja fogalmazza meg, mely szerint valamely szolgáltatási tevékenység nyújtására vonatkozó jogosultság megszerzésének lehetősége csak akkor tehető az illetékes hatóság engedélyétől függővé, amennyiben a hatóság döntése megfelel a megkülönböztetés-mentesség, a szükségesség, illetve arányosság követelményének. A tájékoztatáshoz való jog tekintetében az irányelv előírja a tagállamoknak, hogy a szolgáltatók és a szolgáltatások igénybevevői részére nyújtott információknak milyen adatokra, információkra kell kiterjedniük. Az elektronikus eljárási cselekmények foganatosíthatósága érdekében az irányelv a távolról történő ügyintézés mellett foglal állást: a tagállamoknak biztosítaniuk kell az engedélyezési eljárások során a feltételek határon túlról történő teljesíthetőségét is. Az ügyintézés további egyszerűsítése érdekében az irányelv megkövetelte, hogy a tagállamok biztosítsanak egy, minden szolgáltató rendelkezésére álló kapcsolattartó pontot, amelynél lehetővé válik minden, az adott szolgáltatás nyújtásával kapcsolatos eljárás lebonyolítása. A belső piac megvalósulásának egyik előfeltétele a nemzeti elbánás minél szélesebb körben való alkalmazása és ezzel szoros összefüggésben a megkülönböztetésmentes tagállami eljárás biztosítása. Ennek megfelelően a tagállamok nem biztosíthatnak előnyöket bizonyos nemzeti vagy helyi társadalmi-gazdasági kapcsolatokkal rendelkező szolgáltatók számára. A Belső Piaci Irányelv emellett rendelkezik számos, a tagállami közigazgatási eljárásjogot jelentős mértékben befolyásoló eljárási kérdésről is: előírja többek között, hogy az ügyintézés egyszerűsítése érdekében nem írhatók elő olyan általános alaki követelmények, mint például az eredeti dokumentumok, a hitelesített másolatok vagy a hitelesített fordítás benyújtása. Az engedélyezési eljárás során az illetékes hatóságoknak a feltételek vizsgálatakor figyelembe kell venniük azokat az egyenértékű feltételeket, amelyeket a kérelmező már teljesített egy másik tagállamban. Szintén kiemelendő a Belső Piaci Irányelv egységes közigazgatási eljárás felé tendáló előírása, mely szerint a Bizottság harmonizált formanyomtatványokat vezethet be, melyek a szolgáltatótól megkövetelt igazolásokkal, tanúsítványokkal és bármely egyéb irattal egyenértékűek. Az irányelv 13. cikke leszögezi, hogy az engedélyezési eljárásoknak és az alaki követelményeknek világosnak kell lenniük, azokat előzetesen nyilvánosságra kell hozni, és a ké-
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 6 relmezők számára biztosítaniuk kell, hogy kérelmük tárgyilagosan és pártatlanul kerül elbírálásra. Az engedélyezési eljárások és az alaki követelmények nem lehetnek visszatartó erejűek, azoknak hozzáférhetőnek kell lenniük, továbbá az alkalmazásukból eredő, a kérelmezőket terhelő díjaknak ésszerűnek és arányosnak kell lenniük a szóban forgó engedélyezési eljárások költségével, és nem haladhatják meg az eljárások költségét. Az engedélyezési eljárások tekintetében talán a legvitatottabb kérdéskör a hatóság hallgatása eredményeként realizálódó engedélyező döntés megléte, mely szerint a meghatározott időtartamon belüli válaszadás elmulasztása esetén a közigazgatási hatósági eljárásban az engedélyt megadottnak kell tekinteni. 5 Erre való figyelemmel került sor például a hazai közigazgatási eljárási kódex módosítására is. Az Unió számos olyan belső normával rendelkezik, amely az uniós szervek közigazgatási tevékenységére vonatkozik. Ezek közül az egyik legfontosabb a 2000-ben elfogadott Alapjogi Charta 41. cikke, mely bevezette a jó közigazgatáshoz való jogot, a Parlament által 2000-ben elfogadott A helyes hivatali magatartás európai kódexe, 6 mely tartalmazza a helyes hivatali magatartás általános elveit. 7 A 2001. július 25-én a közösségi jog végrehajtásról elfogadott Fehér Könyv és az ahhoz fűzött számos közlemény célul tűzte ki a közhivatalok adminisztrációs terheinek és költségeinek csökkentését, valamint a meglévő jogszabályok egyszerűsítését, a jogszabályokhoz való egyszerűbb és könynyebb hozzáférhetőség javítását, illetve többek között a nemzeti szinten hozott és közösségi szabályokhoz hozzáadódó döntések szerepének tisztázását. Ezek csupán a legfontosabb olyan belső normák, amelyek az Unió szervezetrendszerén belüli közigazgatási eljárás alapelveit fektetik le, azonban jelentőségük nem elhanyagolható, hiszen követendő például szolgálnak a tagállami közigazgatási eljárásjogi szabályrendszer kialakításában is. Az Európai Unió Bírósága döntéseinek közigazgatási jogi szerepe elsősorban a tagállami végrehajtásra gyakorolt hatásában ragadható meg: az egységes bírósági gyakorlat ugyanis jelentős mértékben befolyásolja a tagállami végrehajtási eljárások fejlődésének irányát, az eljárási kérdések értelmezését. A Bíróság tagállami közigazgatást befolyásoló szerepe elsősorban a közigazgatási alapelvek vonatkozásában kiemelendő: a Bíróság a Van Gend & Loos ügyben 1963-ban hozott ítéletében kimondta a közösségi jog közvetlen hatályának elvét a tagállamokban, amelynek értelmében jelenleg az európai polgárok nemzeti bíróságaik előtt közvetlenül is hivatkozhatnak az uniós jogi szabályokra. Ezt követően a Costa-ügyben 1964-ben hozott ítéletben a Bíróság intézményesítette a valamennyi tagállamban egységes módon alkalmazandó közösségi jogi rendszer sajátos jellegére alapozva a közösségi jog belső jogszabályokkal szembeni elsődlegességét. 5 Belső Piaci Irányelv (64) 6 ABL. L. 267. 20.10.2000 7 HILL, HERMANN: Verwaltungskommunikation und Verwaltungsverfahren unter europäischem Einfluss. Deutsches Verwaltungsblatt 2002. 19. sz. 1318..
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 7 1991-ben a Francovich és társai ügyben hozott ítéletében a Bíróság meghonosította a tagállam egyénnel szembeni felelősségének fogalmát, amely azokkal a károkkal kapcsolatos, amelyeket valamely tagállam a közösségi jog megsértésével okoz magánszemélyeknek. Ezek az ítéletek a legjellemzőbbek, de évente több száz olyan bírósági döntés születik, amely vagy a közigazgatás működését érintő alapelveken keresztül, vagy közvetetten az előzetes döntéshozatali eljárás eredményeként a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata során befolyásolja a tagállami közigazgatási jogalkotást és jogalkalmazást. 2. A közbeszerzési jogorvoslati rendszerek europanizálódása. A jogorvoslati irányelv. A közbeszerzések joga jelentős hatást gyakorol a belső piac mechanizmusaira, ezért a közbeszerzések joga területén meglehetősen intenzív uniós jogalkotási folyamatnak lehettünk tanúi az elmúlt időszakban. A közösségi jog primer jogforrásait tekintve elsősorban az alapító szerződések rendelkezései emelendők ki. Az alapító szerződések olyan alapelveket fogalmaznak meg, amelyek többek között a belső piac működése tekintetében határoznak meg követendő alapelveket. Ennek megfelelően a tagállamok ajánlatkérői kötelesek megfelelni az EGK- Szerződés (és későbbi módosításai) szabályainak és alapelveinek, valahányszor a Szerződés hatálya alá tartozó közbeszerzési szerződést kötnek. Ezek az alapelvek az alábbiakban foglalhatók össze: áruk szabad mozgása, a letelepedés szabadsága, a szolgáltatásnyújtás szabadsága, a megkülönböztetés-mentesség, az egyenlő bánásmód, az átláthatóság, az arányosság és a kölcsönös elismerés elve. Az egységes szerkezetbe foglalt alapító szerződések számos olyan rendelkezést tartalmaznak, amelyek a közbeszerzések szempontjából sem közömbösek. Ide sorolandók a gazdaságpolitikára, a versenyre, az állami támogatásokra, a kutatás- és innováció fejlesztésre vonatkozó szabályok. Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés 8 (a továbbiakban: EUMSz.) 119. cikke (az EKSz. korábbi 4. cikke) értelmében az Európai Unióról szóló szerződés 3. cikkében meghatározott célok megvalósítása érdekében a tagállamok és az Unió tevékenysége magában foglalja egy olyan gazdaságpolitika bevezetését, amely a tagállamok gazdaságpolitikájának szoros összehangolásán, a belső piacon és a közös célkitűzések meghatározásán 8 Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata. www.eurlex.eu (2010.03.30).
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 8 alapul, és amelyet a szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvével összhangban valósítanak meg. Ennek keretében a tagállamok és az Unió a szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvével összhangban tevékenykednek, ezáltal elősegítve az erőforrások hatékony elosztását és tiszteletben tartva a 119. cikkben meghatározott elveket. A közbeszerzések jogának közösségi szintű szabályozását tekintve sokkal jelentősebb szerepet játszanak a másodlagos, vagy szekunder jogforrások. A közbeszerzések joga területén a másodlagos jogforrások köréből elsősorban a rendelet és az irányelv alkalmazása emelendő ki. A közbeszerzések jogának részletszabályai irányelvi szinten kerültek elfogadásra: Az 1970-es évek irányelveit a tagállamok késve és tulajdonképpen teljes mértékben soha nem vették át nemzeti jogrendjükbe. 9 Hamarosan bebizonyosodott azonban, hogy az új irányelvek sem váltották be a hozzájuk fűzött reményeket, így 2000- ben elkezdődött az irányelvek átfogó felülvizsgálata. 10 A szabályozási megoldás változatlan maradt: külön irányelv szabályozta a klasszikusok és a közszolgáltatók beszerzéseit, de néhány közbeszerzési kérdést illetően rendeleti szintű szabályozásra is sor került. A tagállami közbeszerzési jog tekintetében számos olyan közösségi irányelv született, amely a tagállami közbeszerzési szabályozás határvonalait jelöli ki: a közbeszerzések jogában a közösségi értékhatárokat elérő (a továbbiakban: közösségi rezsim) közbeszerzési eljárások legfontosabb (keret) szabályait az Európai Unió irányelvek (és néhol pl. CPVkódok rendeletek) útján határozza meg. Ez azt jelenti, hogy a tagállami, közösségi rezsimre vonatkozó szabályok az Unió által meghatározott jogforrásokban meghatározott keretek között mozoghat. Ennek megfelelően például az Unió határozza meg a közösségi rezsim értékhatárait, a speciális beszerzési tárgyakra vonatkozó sajátos rendelkezéseket és nem utolsó sorban az eljárás egyes kérdéseit is. Az Unió egyes tagállamainak közbeszerzési szabályrendszerét áttekintve megállapítható, hogy a legtöbb tagállam a közösségi rezsimre vonatkozó szabályok kialakítása során többnyire megismétli vagy kiegészíti a már hivatkozott irányelvek rendelkezéseit azok implementációja során. A közbeszerzési szabályrendszer további két rezsimre tagolódhat: az egyik a tagállamokra bízott, a tagállami költségvetési törvényekben meghatározott közbeszerzési értékhatárokat elérő rezsim (a továbbiakban: nemzeti rezsim), míg a harmadik a nemzeti rezsim alatti, közbeszerzési eljárást nem igénylő beszerzések köre. Látszólag e két utóbbi beszerzési kör független a közösségi közbeszerzési jog előírásaitól, ám ez nem így van: a közösségi értékhatárokat el nem érő közbeszerzések és beszerzések tekintetében is érvényesülnie kell ugyanis az Európai Unió jogforrási rendszerében lefektetett alapelveknek. Ennek megfelelően megállapítható, hogy az Európai Unió joga tulajdonképpen a tagállami közbeszerzési szabályozás valamennyi szegmensére hatást gyakorol. A klasszikus szektorra vonatkozó jogorvoslat szabályait az Európai Közösségek Tanácsának 1989. december 21-én született, az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról 9 KEREKES PÁL (szerk.): Közbeszerzés az Európai Unióban. Budapest, CBC Kft., 2004. 42. 10 BOROS TÁTRAI: Közbeszerzés kommentár. 2011. Budapest, Complex (megjelenés alatt)
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 9 szóló 89/665/EGK irányelve (a továbbiakban: 89/665/EGK irányelv), a közszolgáltatókra irányadó jogorvoslat szabályait pedig az Európai Közösségek Tanácsának 1992. február 25-én született, a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban működő vállalkozások beszerzési eljárásairól szóló közösségi szabályok alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló 92/13/EGK irányelve (a továbbiakban: 92/13/EGK irányelv) határozza meg. Ezeket az irányelveket az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsának 2007. december 11-én elfogadott 2007/66/EK irányelve (a továbbiakban: Irányelv) módosította. A közbeszerzési eljárások jogorvoslati szakaszának egyes szabályait meghatározó irányelvek számos olyan anyagi és eljárásjogi rendelkezést írnak elő, melyek meglehetősen beszűkítik a tagállamok mozgásterét. Amennyiben áttekintjük az irányelvek rendelkezéseit, megállapíthatjuk, hogy azok mind a jogorvoslati fórum jogállását, szervezetét, illetve eljárását meghatározó szabályokat is magukban foglalnak. Ez a szabályozási technika a közös elvek alapján működő, egységes közbeszerzési jogorvoslati rendszer kialakítását vetíti előre. A jogorvoslat kezdeményezőinek körét tekintve az irányelvek előírják, hogy a jogorvoslati eljárás igénybevételét legalább az olyan személyek számára lehetővé kell tenni, akiknek érdekében áll vagy állt egy adott szerződés elnyerése, és akiknek az állítólagos jogsértés érdeksérelmet okozott vagy okozhat. Az Irányelv értelmében a tagállamok kötelesek megtenni minden szükséges intézkedést annak biztosítására, hogy a klasszikus és a közszolgáltató ajánlatkérőkre vonatkozó irányelv hatálya alá tartozó szerződések tekintetében az ajánlatkérő által hozott döntésekkel szemben az Irányelvben meghatározott feltételeknek megfelelően hatékonyan és különösen a lehető leggyorsabban jogorvoslat legyen igénybe vehető. Az irányelv szerint a jogorvoslat igénybevételének feltétele, hogy a közbeszerzési eljárásban hozott döntések megsértették a közbeszerzésre vonatkozó közösségi jogot vagy az e jogot átültető nemzeti jogszabályokat. Ennek során a tagállamok kötelesek biztosítani, hogy ne legyen megkülönböztetés a szerződés-odaítélési eljárás vonatkozásában az érdeksérelmet bejelentő vállalkozások között a közösségi jogot végrehajtó nemzeti jogszabályok és az egyéb nemzeti jogszabályok között tett különbségtétel eredményeként. Amennyiben első fokon valamely, az ajánlatkérőtől független szerv vizsgálja felül a szerződés-odaítélési eljárást, a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy az ajánlatkérő ne köthesse meg a szerződést azt megelőzően, hogy a jogorvoslati szerv meghozta volna az ideiglenes intézkedések alkalmazására vagy a jogorvoslatra vonatkozó döntését. A tagállamok kötelesek emellett a nemzeti szabályozásukban biztosítani, hogy a jogorvoslati eljárásokért felelős szervek által hozott döntések ténylegesen végrehajthatók legyenek. Az irányelv szerint, amennyiben a jogorvoslati eljárások lefolytatásáért felelős szervek jellegüket tekintve nem bírói testületek, döntéseiket minden esetben írásban kell indokolniuk. Az irányelv azt is leszögezi, hogy a tagállamoknak a nemzeti jogrendszerükben olyan rendelkezéseket kell meghatározniuk, amelyek révén a jogorvoslati szerv által hozott valamennyi, állítólagosan jogellenes intézkedést vagy az azokra átruházott hatáskö-
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 10 rök gyakorlása során elkövetett bármilyen állítólagos hibát bírósági felülvizsgálat vagy egy olyan más szerv által nyújtott jogorvoslat tárgyává lehet tenni, amely a Szerződés 234. cikke értelmében bíróság, és mind az ajánlatkérőtől, mind pedig a jogorvoslati szervtől független. Az irányelv állást foglal olyan szervezeti kérdésekben is, mely a szabályozás technikai oldalát tekintve némiképp eltér az uniós jogalkotás általános jellegétől. Ennek keretében az irányelv előírja a tagállamok számára, hogy a jogorvoslati szervezet tagjainak kinevezése és hivatali idejük megszűnése a kinevezésért felelős hatóság, a hivatali idő és a viszszahívhatóság tekintetében ugyanolyan feltételek mellett történik, mint a bírák esetében. A jogorvoslati fórum elnökének ugyanolyan jogi és szakmai képesítéssel kell rendelkeznie, mint a bírói testület tagjainak. A közbeszerzési eljárás jogorvoslati szakaszában a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a független szerv a döntéseket kontradiktórius eljárásban hozza meg, és e döntések végrehajtása, az egyes tagállamok által meghatározott módon, jogilag kötelező legyen. Az Irányelv alapján a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a jogorvoslati eljárásokra vonatkozóan hozott intézkedések hatáskört biztosítanak a következőkre: a lehető legrövidebb időn belül és közbenső döntés útján ideiglenes intézkedések megtétele az állítólagos jogsértés orvoslása vagy az érintett érdekek további sérelmének elkerülése céljából, beleértve a közbeszerzési szerződés odaítélési eljárásának vagy az ajánlatkérő által hozott bármely döntés végrehajtásának a felfüggesztését vagy felfüggesztésének biztosítását; a jogellenesen meghozott döntések semmissé nyilvánítása vagy semmissé nyilváníttatása, beleértve a megkülönböztető műszaki, gazdasági vagy pénzügyi előírások törlését az ajánlati felhívásból, az ajánlattételhez szükséges dokumentációból, illetve minden egyéb, a kérdéses szerződés-odaítélési eljárással kapcsolatos dokumentumból; a jogsértés következtében érdeksérelmet szenvedett személyek részére kártérítés megítélése. A jogorvoslati kérelmek előterjesztését tekintve az Irányelv számos alaki jogi rendelkezést ír elő a tagállamok számára: a tagállamoknak többek között meg kell határozniuk a jogorvoslati kérelem benyújtásának megfelelő közlési módját, ideértve a faxon vagy elektronikus úton történő benyújtási módot is. Nem elhanyagolható az irányelv határidőkre vonatkozó előírása sem: amennyiben ugyanis egy tagállam előírja, hogy a szerződés-odaítélési eljárás keretében vagy azzal kapcsolatban az ajánlatkérő által hozott döntés elleni jogorvoslati kérelmeket meghatározott határidő lejárta előtt kell benyújtani, úgy ez a határidő az ajánlatkérő döntésének az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező részére faxon vagy elektronikus úton való megküldésének időpontját követő naptól számított legalább tíz naptári nap, vagy az ajánlatkérő döntésének az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező részére egyéb kommunikációs eszköz felhasználásával való megküldésének időpontját követő naptól számított legalább tizenöt naptári nap vagy az ajánlatkérő döntésének kézhezvételét követő naptól számított legalább tíz naptári nap lejár-
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 11 takor szűnik meg. Az ajánlatkérő döntéséről való tájékoztatásban minden egyes ajánlattevővel vagy részvételre jelentkezővel közölni kell a lényeges indokok összefoglalását. A jogorvoslati irányelvek rendelkezéseinek megfelelően került kialakításra a hazai közbeszerzési fórumrendszer, ahol az első fokon eljáró jogorvoslati szerv a Közbeszerzések Tanácsa mellett működő Közbeszerzési Döntőbizottság. 3. Az Európai Unió Bíróságának a közbeszerzési jogorvoslatokat érintő ítéletei Az előző pontban említett Irányelv szerint a jogellenesen meghozott közbeszerzési döntések ellen hatékony, gyors jogorvoslatot kell biztosítani. Az Európai Unió Bírósága számos döntésében foglalkozott már a jogorvoslati irányelvek rendelkezéseinek értelmezésével. Ezek az ítéletek többnyire az irányelvek értelmezésével kapcsolatosak, ám számos kötelezettségszegési eljárás keretében is születtek már közbeszerzési tárgyú ítéletek. Az alábbiakban terjedelmi korlátok miatt csupán néhány ítéletet tudunk kiemelni. A Bíróság ítéletei azért is fontosak, mert nem csak a kérelmező és az érintett tagállamok vonatkozásában kötelezőek, hanem valamennyi tagállam számára. A 89/665/EGK irányelv 2. cikk (1) bekezdésének a) pontja alapján a tagállamok a jogorvoslati eljárásokra vonatkozóan hatáskört biztosítanak a lehető legrövidebb időn belül és közbenső döntés útján ideiglenes intézkedések megtételére. A C-568/08. számú ügyben hozott ítélet szerint a 89/665/EGK irányelvvel nem ellentétes az olyan rendszer, amelynek keretében gyors bírósági döntés csak egy eljárás keretében szerezhető be, amelynek jellegzetessége, hogy főszabály szerint gyors intézkedés elrendelésére irányul, az ügyvédek között nincs iratváltás, főszabály szerint csak írásos bizonyítékokat terjesztenek elő, és a törvényben rögzített bizonyítási szabályok nem alkalmazhatók, továbbá az ítélet a jogviszonyokat nem rögzíti végérvényesen, és nem is egy ilyen jogerős döntés meghozatalára irányuló döntéshozatali eljárás része. A jogellenes döntések fogalmát az irányelvek nem határozzák meg, így annak tartalmát az Európai Bíróság döntései töltötték fel tartalommal: az ún. Alcatel-ügyben hozott C-81/98. számú ítélete 11 szerint kimondta, hogy az ajánlatkérőnek az eljárást lezáró döntése ellen igénybe vehető jogorvoslat hatékonysága megköveteli, hogy a tagállamok belső jogukban biztosítsák az eljárást lezáró döntésnek a szerződés megkötése előtti jogorvoslati eljárás keretében történő megtámadhatóságát. A Bíróság kiemelte, hogy a szerződés odaítéléséről szóló döntés ellen minden esetben biztosítani kell a jogorvoslati eljárás lehetőségét. A C-444/06 számú ügyben hozott ítélet szerint ugyan a spanyol jogszabályok lehetővé teszik a jogorvoslatot az ajánlatkérőnek a szerződés odaítélése előtti aktusaival szemben, illetőleg az is megállapítható, hogy az ajánlatkérőknek az előzőeknek megfelelően tájékoztatniuk kell valamenynyi ajánlattevőt a szerződés odaítéléséről szóló döntésről, azonban azáltal, hogy e döntés (közlése) de jure magában foglalja a szerződés megkötését is, megakadályozza a nem nyertes ajánlattevőket, hogy hatékony jogorvoslattal éljenek a szerződés odaítéléséről szóló döntéssel szemben a szerződés megkötése előtt. 12 11 Az Európai Bíróság C-81/98. számú ügyben 1999. október 28-án hozott ítélete. 12 Az Európai Bíróság C-444/06. számú ügyben 2008. április 3-án hozott ítélete, a határozat 42. pontja.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 12 Az Európai Bíróság a C-570/08. számú ügyben hozott ítéletében arra kereste a választ, hogy a 89/665/EGK irányelv alapján a tagállamok kötelesek-e az ajánlatkérők számára bírósági jogorvoslatot biztosítani a közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslatok lefolytatásáért felelős szerv határozataival szemben. Ciprus jogorvoslati eljárásokért felelős szerve egy vállalkozás által előterjesztett jogorvoslati kérelem nyomán megsemmisítette Symvoulio (a továbbiakban: ajánlatkérő) azon határozatát, amelyben egy versenytárs vállalkozás által benyújtott ajánlatot fogadott el. A kérdést illetően az Európai Bíróság megállapította, hogy a 89/665/EGK irányelv 2. cikkének (8) bekezdése nem kötelezi a tagállamokat arra, hogy a közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárásokért felelős, bíróságnak nem minősülő testületek határozataival szemben az ajánlatkérők számára is lehetővé tegyék a bírósági jogorvoslatot. E rendelkezés azonban nem tiltja a tagállamok számára, hogy saját jogrendjükben adott esetben az ajánlatkérők számára is biztosítsák az ilyen bírósági jogorvoslatot. 13 A C-455/08 számú ügyben hozott ítéletben a Bíróság az Irányelv megfelelő átültetését vizsgálta: az ír jog szerint a szerződés odaítéléséről szóló határozatról a meghozatalát követően a lehető leghamarabb tájékoztatni kell az ajánlattevőket a lehető leggyorsabb kommunikációs eszköz útján. A jogorvoslati kérelem benyújtására nyitva álló határidő kezdő időpontját, e határidő lejártát, illetőleg a nemzeti bíróságoknak a jogvesztő határidő meghosszabbítására vonatkozó mérlegelési jogkörét érinti az Európai Bíróság a C- 406/08. számú ügyben hozott ítélete. A jogorvoslati kérelem haladéktalan benyújtását illetően az Európai Bíróság megállapítja, hogy a jogbiztonság követelményére tekintettel ez a határidő bizonytalanságot hordoz magában. Az olyan jogvesztő határidő tartama, amelynek időtartamát az illetékes bíróság szabadon mérlegelheti, nem előre látható. 14 4. Kompilatio Az Európai Unió gazdaságpolitikájának fejlődése tekintetében néhány kiemelt ágazat esetében az Unió aktívabb beavatkozása figyelhető meg a tagállami szabályozás kialakításában. Az ilyen területek egyike a közbeszerzési jog, melynek számos területén találkozhatunk közösségi jogi jogforrással. Az uniós szabályrendszer egyik új típusú, a közösségi jogalkotás erőteljes szabályokat tartalmazó produktuma a jogorvoslatokról szóló irányelv. Választásunk azért esett éppen erre a területre, mert álláspontunk szerint ezen a területen figyelhető meg egy aktívabb közösségi fellépés az egységes közbeszerzési politika biztosítása érdekében, - a tagállami döntési autonómia terhére. Ez azt jelenti, hogy a Belső Piaci Irányelv mellett a közbeszerzési jogorvoslatok kapcsán találkozunk bizonyos közösségi szinten előírt, és az Európai Bíróság által konzekvensen megkövetelt közigazgatási eljárási szabályokkal. A korábbi közösségi szabályozás a közigazgatási jog és különösen a közigazgatási eljárásjog területén rendkívül tág mozgásteret biztosított a tagállamok számára, ám a belső piac és a közösségi gazdaság versenyképességének nö- 13 SZINI KATALIN: A jogorvoslati eljárásokra vonatkozó közösségi irányelvek az európai Unió Bíróságának joggyakorlatában. In: Közbeszerzési Szemle 2011/3:42. 14 Az Európai Bíróság C-406/08. számú ügyben 2010. január 28-án hozott ítélete, a határozat 42. pontja.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 13 velése érdekében az Unió szemmel láthatóan egyre intenzívebb lépéseket tesz, behatárolva ezzel a tagállami jogalkotás közigazgatási eljárás tekintetében érvényesíthető lehetőségeit. Felhasznált irodalom Barth, Michael Demmke, Christoph und Ludwig, Grit: Die europäisierung des nationalen Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsorganisationsrechts im Bereich des Umweltrecht. Natur und Recht. 2001. 3. sz. 133-142. Boros Anita: Bizonyítás a közigazgatási eljárásjogban. I. A közigazgatási bizonyítás elmélete. Budapest. MKK, 2010. 143-149. Craig, Paul P.: Formal and Substantive Conceptions of the Rule of Law. Oxford, 1997. 30-45. Dreier, Horst: Die drei Staatsgewalten im Zeichen von Europäisierung und Privatisierung. Die öffentliche Verwaltung. 2002.13. sz. 538. Epiney, Astrid Gross, Dominique: Zu den verfahrensrechtlichen Implikationen der Kompetenzverteilung zwischen der EG und den Mitgliedstaaten im Bereich der Aussenbeziehungen Natur und Recht 2005. 6. sz. 353-361.p. Europäisches Regieren Ein Weissbuch, Brüssel, 25.7.2001, KOM (2001) 428. Gross, Thomas: Selbstverwaltung angesichts von Europäisierung und Ökonomisierung. Deutsches Verwaltungsblatt 2002. 9. sz. 1182-1189. Henneke, Hans Günter: Europäisierung des Verwaltungsverfahrensrechts. Zeitschtrift für Gesetzgebung. 2001.1. sz. 71. Hill, Hermann Pitschas, Rainer: Europaisches Verwaltungsverfahrensrecht. Berlin. Duncker&Humbolt, 2004 357. Hill, Hermann: Verwaltungskommunikation und Verwaltungsverfahren unter europäischem Einfluss. Deutsches Verwaltungsblatt 2002. 19. sz. 1305-1320. Joachim Becker: Der transnationale Verwaltungsakt. Deutsches Verwaltungsblatt 2001. 6.sz. 845-856. Kende Tamás Szűcs Tamás: Európai Közjog és politika. Budapest, Osiris, 2003. 20-455. Kerekes Pál (szerk.): Közbeszerzés az Európai Unióban. Budapest, CBC Kft., 2004. 20-72. Kiss J. László: A huszonötök Európája. Budapest, Osiris, 2005. 121-755. Palánkai Tibor: Az európai integráció gazdaságtana. Budapest, Aula, 1995. 100-180. Ruffert, Matthias: Europäisierung des Verwaltungsrechts im Verwaltungsverbund. Die Verwaltung 2008. 3. sz. 540-544. Sauerbaum, Joachim: Die Europäisierung des nationaln Verwaltungsverfahrensrechts am Beispielder Rückabwicklung gemeinschaftsrechtswiedriger staatlicher Beihilfen. Verwaltungs-Archiv. 2000. 2. sz. 178. Schmidt Assmann: Deutsches und Europäisches Verwaltungsrecht. Deutsches Verwaltungsblatt. 1993. 3. sz. 915-924.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 14 Schmidt Assmann: Europäisches Verwaltungsrecht In.: Perspektiven des Rechts in der Europäischen Union (szerk.: Peter-Christian-Müler-Graff), Heidelberg. C.F. Müller, 1998.115-140. Schmidt, Reiner: Die Reform der Verwaltung und Verwaltungsrecht. Verwaltungs Archiv 2000. 2. sz. 164. Schmitz, Heribert: Europäische Verwaltungszusammenarbeit Neue Regelungen im Verwaltungsverfahrensgesetz. Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2009. 18. sz. 1115-1125. Schwarze, Jürgen: Das Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluss. Baden-Baden. Nomos, 1996. 18-780. Tacke, Monika: Europäisierung des Telekommunikationsrechts: Eine neue Dimension. Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 2002. 22. sz. 675 670. Tátrai Tünde: Verseny a közbeszerzési piacon. Közgazdasági Szemle. 2009. 9. sz. 835-848. Vámosi Zoltán Kovács Edina: Az európai integráció kérdései. Bp., INOK Kft., 2005. 17-45. Várhelyi Olivér Varga Katalin Kerekes Pál: Közbeszerzés az Európai Unióban. Budapest, ITD Hungary, 1998. 20-55. Walter, Christian: Internationalisierung des deutschen und Europäischen Verwaltungsverfahrens - und Verwaltungsprozessrecht - am Beispiel des Arhus. Konvention, Europarecht 2005. 3. sz. 302-338. Winter, Gerd: Kompetenzverteilung und Legitimation in der Europäischen Mehrebenverwaltung. Europarecht 2005. 3. sz. 255-277.