JELENTÉS. a Vám- és Pénzügyőrség működésének ellenőrzéséről március

Átírás

1 JELENTÉS a Vám- és Pénzügyőrség működésének ellenőrzéséről március

2 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.1. Teljesítmény Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V / Témaszám: 910 Vizsgálat-azonosító szám: V0412 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Kemény Emil főigazgató-helyettes Az ellenőrzést vezette: Vörös Mária osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Dr. Földvári Gábor számvevő tanácsos Temesváry Miklós számvevő tanácsos Józsa Ferencné számvevő Uram Ferenc számvevő tanácsos Kapronczai Gabriella számvevő tanácsos, tanácsadó A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe A központi költségvetést megillető évi jövedéki adóbevételek realizálása hatékonyságának és eredményességének ellenőrzése (2003) A Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzése (2005) sorszáma A Vám- és Pénzügyőrség működésének ellenőrzése (2005) 0511 A Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának 0628 ellenőrzése (2006) A közösségi és a hazai költségvetést megillető vámbevételek 0648 realizálása feltételeinek és a vámeljárások eredményességének ellenőrzése (2006) A költségvetést megillető áfabevételek realizálásának ellenőrzése 0717 (2007) A Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának 0724 ellenőrzése (2007) A Pénzügyminisztérium fejezet működésének ellenőrzése (2008) 0801 A Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának 0824 ellenőrzése (2008) Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatóak.

3 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 5 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 7 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A VP feladatainak, szervezeti, személyi és tárgyi feltételeinek összhangja A feladatellátás érdekében kialakított szervezeti struktúra értékelése A humánerőforrás-felhasználás a feladatellátás szempontjából A szakterületek teljesítményének értékelésére kialakított módszerek és gyakorlat A feladatellátáshoz szükséges ingatlanállomány biztosítása A feladatellátáshoz szükséges járműállomány biztosítása A vezetői döntéseket megalapozó információs rendszerek értékelése A VP ellenőrzési rendszere A pénzügyminiszter felügyeleti jogköre gyakorlása a VP szervezeti felépítésének, személyi feltételeinek és ösztönzési-értékelési rendszerének terén 35 MELLÉKLETEK 1. sz. Észrevételek 2. sz. Tanúsítványok 3. sz. A VP által beszedett bevételek szerkezete ( ) 1

4

5 RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE áfa Általános forgalmi adó Áht. Az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény Ámr. Az államháztartás működésének rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet APEH Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal ÁSZ Állami Számvevőszék BM Belügyminisztérium EMOGA Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap Europol Európai Rendőrség Hivatala EüM Egészségügyi Minisztérium FEUVE Folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés Hszt. A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló évi XLIII. törvény IM Igazságügyi Minisztérium KIR Központosított Illetményszámfejtési Rendszer KSZF Központi Szolgáltatási Főigazgatóság KVI Kincstári Vagyoni Igazgatóság MNV Zrt. Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. OLAF Európai Csalás Elleni Hivatal PM Pénzügyminisztérium SzCsM Szociális és Családügyi Minisztérium SZEBEK Szervezett Bűnözés Elleni Koordinációs Központ SZMSZ Szervezeti és Működési Szabályzat VIR Vezetői információs rendszer VP Vám- és Pénzügyőrség VPOP Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága 3

6

7 JELENTÉS a Vám- és Pénzügyőrség működésének ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az Állami Számvevőszék (továbbiakban: ÁSZ) a stratégiájában célul tűzte ki az állami költségvetés bevételeit realizáló szervezetek, valamint a bevételek beszedésére kialakított rendszerek működtetésének ellenőrzését. A stratégia végrehajtása során 2002 és 2008 között elvégeztük 1 a legjelentősebb költségvetési bevételeket képező adónemek beszedésének, továbbá 2005-ben a Vám- és Pénzügyőrég (továbbiakban: VP, Testület) 2, 2006-ban az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (APEH) 3 működésének átfogó ellenőrzését. A VP jogállását, feladatait a vizsgált időszakban a Vám- és Pénzügyőrségről szóló évi XIX. tv. határozta meg. Szakmai és gazdálkodási tevékenységének felügyeletét a Pénzügyminisztérium (továbbiakban: PM) látja el. A VP által beszedett költségvetési bevételek 66%-a jövedéki adókból, 24%-a áfából, 8%-a regisztrációs és fogyasztási adóból, 1,25%-a egyéb adókból (bérfőzési szeszadó, energiaadó, gépjárműadó, környezetvédelmi termékdíj), illetékekből és bírságokból, 0,75%-a vámbeszedési költség megtérítésből származott. A VP 2004-ben 1496 Mrd Ft-ot, 2005-ben 949 Mrd Ft-ot, 2006-ban 1176 Mrd Ft-ot, 2007-ben 1241 Mrd Ft-ot szedett be, amely a központi költségvetés bevételeinek évi átlagban 20%-át jelentette. A VP által beszedett költségvetési bevételek öszszetételét a 3. sz. melléklet mutatja be. A VP létszáma a vizsgált időszakban 6558 és 6972 fő között váltakozott, amelynek átlagosan 80%-át a hivatásos állomány 4 teszi ki. Működési kiadásainak összege 2004-ben 36,3 Mrd Ft, 2005-ben 37,8 Mrd Ft, 2006-ban 39,0 Mrd Ft, 2007-ben 46,9 Mrd Ft volt. Az összes kiadáson belül a személyi jut ben az általános forgalmi adó (továbbiakban: áfa) visszaigénylési rendszert, 2003-ban a jövedéki adóbevételek realizálását, 2004-ben a személyi jövedelemadó bevallási és visszaigénylési rendszert, 2005-ben a társasági adó, 2006-ban az áfa, ban a játékadó beszedésére kialakított rendszereket értékeltük. 2 A Vám- és Pénzügyőrség működésének ellenőrzéséről készített jelentésünket (0511) 2005 áprilisában terjesztettük az Országgyűlés elé. 3 Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal működésének ellenőrzéséről készített jelentésünket (0616) 2006 júniusában terjesztettük az Országgyűlés elé. 4 Jogviszonyukat a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló évi XLIII. tv. (továbbiakban: Hszt.) szabályozza. 5

8 BEVEZETÉS tatások összege 2004-ben 20,7 Mrd Ft, 2005-ben 22,0 Mrd Ft, 2006-ban 23,2 Mrd Ft, 2007-ben pedig 25,4 Mrd Ft volt. Az ÁSZ az állami költségvetés végrehajtásának ellenőrzése keretében vizsgálja a bevételi előirányzatok teljesítését, és minősíti a bevételek elszámolásának megbízhatóságát, ezért ellenőrzésünk nem terjedt ki a VP folyószámlavezetésének pénzügyi-szabályszerűségi vizsgálatára, de figyelembe vettük az ellenőrzések megállapításait. Az ÁSZ 2007-ben ellenőrizte a PM fejezet működését. Az ellenőrzés a fejezet intézményeinek, így a VP-nek a I. féléve közötti időszakra jellemző felügyeleti, irányítási és gazdálkodási folyamataira is kiterjedt. Utóellenőrzésként vizsgálta, hogy a PM hasznosította-e a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításait, javaslatait. A jelentés a VP-vel kapcsolatosan nem tartalmazott olyan megállapítást, illetve javaslatot, amely jelen ellenőrzés kiterjesztését erre a területre indokolttá tette volna. A VP-nél végzett, az egyes szakterületeket érintő korábbi ellenőrzések értékelték a feladat-végrehajtás eredményességét, de az erőforrás-felhasználás hatékonyságának meghatározása csak egy átfogó ellenőrzés keretében lehetséges, ezért az ellenőrzés elsősorban a feladatellátás érdekében felhasznált erőforrások allokációjára, valamint a szakterületek teljesítményének mérésére és értékelésére kialakított módszerekre és gyakorlatra irányult. Figyelembe vettük, hogy nemzetközi tapasztalatok alapján, Magyarországon is egyre nagyobb szerepet kap a közigazgatásban a teljesítmény-menedzsment bevezetése, a teljesítménycélok és követelmények mérhetővé és ezáltal számonkérhetővé tétele. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a PM felügyeleti jogköre gyakorlásának keretében segítette-e a VP szervezeti átalakításának végrehajtását, személyi feltételeinek, eszközellátottságának biztosítását és ösztönzési-értékelési rendszerének fejlesztését és működtetését; a VP biztosította-e feladatainak és személyi, tárgyi, szervezeti feltételeinek összhangját; a VP hogyan alakította ki és működtette a szakterületek teljesítményeinek értékelésére alkalmazott módszereket, a vezetői döntéseket megalapozó információs rendszereket, valamint a belső kontroll-rendszerét. Az ellenőrzésre az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. tv. 2. (4) bekezdése alapján került sor. Az ellenőrzés a május június 30. közötti időszakot foglalta magában, figyelemmel kísérve a helyszíni ellenőrzés lezárásáig bekövetkezett változásokat. Az ellenőrzés szempontrendszerét előtanulmánnyal alapoztuk meg. Az ellenőrzéshez a rendszerellenőrzés módszerét alkalmaztuk. A jelentés-tervezetet megküldtük a pénzügyminiszternek, a MEH államtitkárának és a VP országos parancsnokának. Válaszlevelüket az 1. számú melléklet tartalmazza. 6

9 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A VP ellátta a jogszabályokban meghatározott feladatait, kialakította a közösségi és a hazai költségvetési bevételek beszedésének szervezeti és működési feltételeit, intézkedéseivel megteremtette feladatainak és személyi, tárgyi, szervezeti feltételeinek összhangját. Folyamatosan fejlesztette informatikai rendszereit, és már részben kidolgozta a feladatellátás értékelésének módszereit. Két legfontosabb szakterületén a költségvetési törvényekben meghatározott bevételi előirányzatait 2004-ben és 2005-ben alulteljesítette, 2006-ban és 2007-ben pedig túlteljesítette. A vámbeszedési költségmegtérítés esetében a bevételelmaradást a tervezettnél alacsonyabb átlagvám, a túlteljesítést a vámköteles importforgalom emelkedése okozta, a jövedéki adóbevétel elmaradását a dohánytermékek forgalmának visszaesése, többletbevételét az adómértékek emelése és a jövedéki termékek forgalmának növekedése eredményezte. Magyarország és a szomszédos országok EU csatlakozása megváltoztatta a VP feladatait, amelyek hatékony ellátása szükségessé tette szervezeti struktúrájának átalakítását, humán erőforrásának részleges átcsoportosítását. A vizsgált időszakban létszáma nőtt, ennek következtében kiadásain belül folyamatosan emelkedett a személyi juttatások összege. A pénzügyminiszter minden alkalommal jóváhagyta a VP szervezeti felépítésének átalakítására, valamint a szükséges létszámfejlesztésekre vonatkozó előterjesztését. Nem követelte meg a javaslatok elemzésekkel, számításokkal való előzetes alátámasztását, továbbá azok utólagos értékelését. A VP a szervezeti átalakításokat megelőzően meghatározta azok általános célját, azonban öt esetből négyben nem készített elemzéseket azok célszerűségéről, számításokat várható költségkihatásairól. Nem határozott meg mutatószámokat, mérhető kritériumokat az átszervezések várható hatásaira a feladatellátás eredményessége és hatékonysága értékeléséhez. Utólagos értékelést csak a bűnügyi szakterület átalakítását követően végzett. A feladatváltozásokkal és a szervezeti átalakításokkal összefüggésben a VP humán erőforrás átcsoportosítást hajtott végre. Ennek során csökkent a szakmai ismerettel és gyakorlattal rendelkező munkatársak száma, ami egyes alsó fokú szervek esetében rontotta a feladatellátás eredményességét, a hatósági munka és szolgáltatás színvonalát. A problémák megoldása érdekében intézkedéseket (túlmunka elrendelése, vezénylések, illetve szabadságok ki nem adása) tett. A nyomozati jogkör kibővítése és a környezetvédelmi termékdíjjal kapcsolatos adóztatási feladatok kivételével számításokkal, elemzésekkel nem alapozta meg a feladatokhoz, feladatváltozásokhoz rendelten az egyes szakterületek, illetve szervezeti egységek humánerőforrás mennyiségi és minőségi szükségletét, nem vizsgálta továbbá, hogy a létszámnövekedéssel milyen mértékű eredményességi és hatékonysági javulás várható el a feladatok ellátása terén. 7

10 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A Hszt. a hivatásos szolgálat felső korhatárát az öregségi nyugdíjkorhatárnál 5 évvel alacsonyabb életkorban határozza meg. Ezenfelüli kedvezményt jelent, hogy 25 éves szolgálati viszony megléte esetén az 50. életév betöltésével, valamint átszervezés esetében lehetővé teszi teljes összegű szolgálati nyugdíj megállapítását, miközben az átlagéletkor növekedésével, a nyugdíjrendszer hosszú távú fenntarthatósága érdekében szigorodtak a nyugdíjba vonulás általános feltételei és szűkült a kedvezmények köre. A Hszt. alapján éves korú, hivatásos állományúak részére évvel korábban folyósítják a nyugdíjat. A Hszt. szerinti nyugdíjazási rendszerbe épített kedvezmények mértékének meghatározása egyrészt célszerűtlen a feladatellátás szempontjából, mert a szakmai ismerettel és tapasztalattal rendelkező középkorú munkatársak távozása nehézségeket okoz, másrészt többletköltséget jelent mind a testület, mind a költségvetés számára. A vizsgált időszakban összesen 842 fő ment a szolgálat felső korhatárának (57 év) betöltése előtt nyugdíjba, amelyre az adott években a VP M Ft többletkiadást fordított. A pénzügyminiszter folyamatosan fejlesztette a VP számára az érdekeltségi jutalom kifizetésének feltételeit, bővítette ezek körét, szakmai megalapozottságát. Mindezekkel ösztönözte a VP-t a feladatellátás eredményességének növelésére. Ugyanakkor olyan követelményeket is megfogalmazott, amelyek végrehajtását törvény írja elő, illetve amelyekhez nem határozott meg számszerű kritériumokat, így azok teljesítése nem mérhető. A VP az ÁSZ korábbi ellenőrzési javaslata alapján intézkedéseket tett teljesítményértékelési rendszere kialakítása érdekében. Bővítette a számszerű és mérhető mutatószámok körét és az értékelésbe folyamatosan vonja be az egyes szakterületeket. A PM nem konzisztens döntéseket hozott a VP ingatlan- és gépjármű ellátottsága tekintetében, továbbá elvárásait nem érvényesítette következetesen a VP-vel szemben. A VP kialakította az alapfeladatai ellátásához szükséges ingatlanellátásra vonatkozó átfogó koncepcióját, amelyet elemzésekkel, számításokkal megalapozott. Felmérése szerint ingatlanai többségükben nem felelnek meg a feladatellátás követelményeinek. A VP a vizsgált időszakban a budapesti és vidéki irodák elhelyezésével kapcsolatosan folyamatosan tájékoztatta a pénzügyminisztert és a KVI-t, egyben kérte a feladatellátáshoz szükséges ingatlanok biztosítását. A KVI által felajánlott ingatlanokat e szempontból nem találta megfelelőnek. A pénzügyminiszter a VP budapesti székhelyű szervezeti egységei elhelyezésére a években három, eltérő irányú koncepció szerinti döntést hozott. Az eltérő irányú intézkedések nem oldották meg az egy székházban való elhelyezés problémáját, továbbá közel 10 M Ft többletkiadást eredményeztek. A VP ingatlan nyilvántartása hiányos, nem pontos és nem naprakész, így nem biztosított, hogy a jogszabályban előírt pontos és megbízható adatok szolgáltatására vonatkozó kötelezettségének eleget tegyen. Az ÁSZ korábbi ellenőrzési javaslata alapján a pénzügyminiszter intézkedett a VP lakásgazdálkodásáról szóló 10/2001. (III. 1.) PM rendelet módosításáról arra vonatkozóan, hogy az eladási ár megegyezzen az ingatlan piaci árával. A mó- 8

11 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK dosítás azonban lehetővé teszi, hogy egyrészt a vételár egyösszegű megfizetése esetén a VP 40% kedvezményt nyújtson a vevő részére az eladási árból, másrészt legfeljebb 25 évre részletfizetési kedvezményt adjon évi 8%-os kamat felszámítása mellett. Tekintettel arra, hogy a rendelet nem szűkíti le a kedvezményezettek körét a VP munkatársaira, a vásárlás ezen feltételei jelentős mértékben eltéríthetik az ingatlan vételárát a piaci ártól, ami kedvezőtlen a költségvetés szempontjából. A VP gépjárműállománya a vizsgált időszakban folyamatosan nőtt, biztosítva a feladatok ellátását. A pénzügyminiszter 2004-ben utasítást adott a járműszám csökkentésére, amelyet a VP nem hajtott végre azzal az indokolással, hogy számításai szerint az általa optimálisnak ítélt gépjárműállomány kialakításához további mintegy 100 db beszerzésére lenne szüksége. Sem a pénzügyminiszter utasítása, sem a VP felmérése szerinti mennyiségi igény nem megalapozott, mivel nem dolgoztak ki normákat a VP feladatellátásához szükséges gépjárművek mennyiségi és minőségi követelményeire. A leselejtezett gépjárművek esetében az értékbecslést az értékesítéssel megbízott gazdasági társaság által felkért igazságügyi szakértő készíti el. A vállalkozás ugyanakkor érdekelt a becsült érték alacsony meghatározásában, mivel a szerződés szerint köteles az el nem adott gépjárműveket az érték 70%-án megvásárolni. Az elkobzott gépjárművek értékesítésére kialakított eljárás (árverés) kevésbé átlátható és nyilvános, mint az APEH internetes árverési rendszer. Az értékesítésekre kialakított eljárásrend egyik esetben sem kezeli az esetleges visszaélések kockázatát. A szakterületek által alkalmazott informatikai rendszerek segítik a feladatok eredményes ellátását. A vezetői döntések előkészítésének támogatására a testület nem alakított ki integrált vezetői információs rendszert, a szakterületek által alkalmazott rendszerek, amelyek között az adatkapcsolat nem teljes körű, erre nem alkalmasak. A VP a korábban elkészített megvalósíthatósági tanulmány alapján a helyszíni ellenőrzés lezárását követően az adattárház és az azon alapuló vezetői információs rendszer kialakítására vonatkozóan közbeszerzési eljárást indított el. A VP kialakította és működteti a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzések rendszerét. A független, valamint szakmai belső ellenőrzési egységei együttesen biztosították a szakmai és a gazdálkodási feladatok ellátásának folyamatos ellenőrzését a testület mindhárom szervezeti szintjén. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a kormánynak Vizsgálja felül a Hszt. nyugdíjazással kapcsolatos rendelkezéseit annak érdekében, hogy a hivatásos állományúak nyugállományba vonulása feltételei közelítsenek az általános feltételekhez. Készítsen számításokat, elemzéseket arra vonatkozóan, hogy a kedvezmények különböző mértékei figyelembe véve a humánerőforrásgazdálkodás szempontjait milyen költségvetési kihatással járnak, és ennek alapján kezdeményezze a jogszabály módosítását. 9

12 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK a pénzügyminiszternek 1. Tegyen intézkedéseket annak érdekében, hogy a VP által lefoglalt ingóságok értékesítése internetes árverési rendszeren keresztül történjen, figyelembe véve a költségvetési szempontokat és az APEH által már kialakított rendszer működését. 2. Intézkedjen a 10/2001. (III. 1.) PM rendelet módosításáról annak érdekében, hogy a VP rendelkezése alatt álló lakások, helyiségek értékesítésének valamennyi feltétele közelítsen a piaci viszonyokhoz, figyelembe véve a vonatkozó törvény rendelkezéseit. 3. Írja elő a Vám- és Pénzügyőrség országos parancsnoka számára, hogy a) a szervezeti átalakításokat és a humánerőforrás-fejlesztéseket és -átcsoportosításokat számításokkal, elemzésekkel alapozza meg; b) alakítson ki integrált vezetői információs rendszert, amely alkalmas a vezetői döntések megalapozására, a teljesítmények mérésére és értékelésére, továbbá a szolgálatszervezés támogatására; c) tegyen intézkedéseket annak érdekében, hogy ingatlan-nyilvántartása az ingatlanokról az adatokat teljes körűen, pontosan és naprakészen tartalmazza. 10

13 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. A VP FELADATAINAK, SZERVEZETI, SZEMÉLYI ÉS TÁRGYI FELTÉT- ELEINEK ÖSSZHANGJA A VP ellátta a jogszabályokban meghatározott feladatait, kialakította a közösségi és a hazai költségvetési bevételek beszedésének szervezeti és működési feltételeit. Folyamatosan fejlesztette informatikai rendszereit, és már részben kidolgozta a feladatellátás értékelésének módszereit. A feladatok és a humánerőforrás-elosztás összhangját segítő számítások, elemzések elkészítésével, ehhez egy integrált, vezetői információs rendszer kialakításával a testület működésének hatékonysága és eredményessége terén további javulás válik lehetővé. A VP a két legfontosabb szakterületén a költségvetési törvényekben meghatározott bevételi előirányzatokat (a vámbeszedési költségmegtérítést és a jövedéki adó bevételeket) 2004-ben és 2005-ben alulteljesítette, 2006-ban és 2007-ben pedig túlteljesítette (1. és 2. számú táblázatok). Az előirányzatok teljesítését rajta kívül álló okok is befolyásolják, mint pl. a PM költségvetési bevételek tervezésének megalapozottsága, az adómértékek és a gazdaság folyamatainak alakulása, továbbá az a tény, hogy a bevételek jelentős részét az adóalanyok önbevallásos rendszerben teljesítik. A vámbeszedési költségmegtérítés esetében és években a bevételek elmaradását a tervezettnél alacsonyabb átlagvám okozta. 5 A túlteljesítés ban a vámköteles importforgalom emelkedésének, 2007-ben a évi forgalomnövekedés áthúzódó hatásának eredménye sz. táblázat A költségvetés vámbeszedési költségmegtérítési előirányzata teljesítésének alakulása Év Költségvetési bevételi Tényleges bevétel Teljesítés az előirányzat előirányzat %-ában (Mrd Ft) május 1-től 11,0 5,7 51,8% ,0 8,8 88,0% ,0 8,9 127,1% ,0 9,2 102,2% Forrás: ÁSZ jelentések a Magyar Köztársaság éves költségvetésének végrehajtásáról 5 A részletes megállapításokat a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről (0540). (2005. augusztus) és a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről (0628) (2006. augusztus) készített ÁSZ jelentések tartalmazzák. 6 A részletes megállapításokat a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről (0724) (2007. augusztus) és a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről (0824) (2008. augusztus) készített ÁSZ jelentések tartalmazzák. 11

14 A jövedéki adó esetében az alulteljesítést és években a dohánytermékek forgalmának visszaesése okozta. 7 A többletteljesítést 2006-ban és ben az adóemelések és a jövedéki termékek forgalmának növekedése eredményezte sz. táblázat A költségvetés jövedéki adó bevételi előirányzata teljesítésének alakulása Év Költségvetési bevételi előirányzat Tényleges bevétel Teljesítés az előirányzat %-ában (Mrd Ft) ,0 651,6 99,5% ,3 670,7 99,8% ,0 760,8 103,5% ,0 818,6 110,2% Forrás: ÁSZ jelentések a Magyar Köztársaság éves költségvetésének végrehajtásáról A VP nyomozati szakterülete a vizsgált időszakban 2007-ig növekvő számú szabálysértést és bűncselekményt tárt fel. A feltárt és a lefoglalt érték a vizsgált időszakban folyamatosan nőtt (3. számú táblázat), amelyhez hozzájárult, hogy a VP nyomozati hatásköre kibővült, amelynek ellátásához létszámfejlesztést hajtottak végre. 3. sz. táblázat A nyomozati szakterület fontosabb adatai Év Felderített szabálysértések és bűncselekmények Lefoglalt érték (Mrd száma (db) értéke (Mrd Ft) Ft) ,13 7, ,08 12, ,85 12, ,89 25, I. félév ,59 7,37 Forrás: VP tanúsítvány 1.1. A feladatellátás érdekében kialakított szervezeti struktúra értékelése Magyarország és a szomszédos országok EU csatlakozása megváltoztatta a VP feladatait, amelyek hatékony ellátása szükségessé tette szervezeti struktúrájának átalakítását, humán erőforrásának részleges átcsoportosítását. 7 A részletes megállapításokat a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről (0540) (2005. augusztus) és a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről (0628) (2006. augusztus) készített ÁSZ jelentések tartalmazzák. 8 A részletes megállapításokat a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről (0724) (2007. augusztus) és a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről (0824) (2008. augusztus) készített ÁSZ jelentések tartalmazzák. 12

15 A vizsgált időszakban a VP feladatainak bővülését jelentette július 1-től az import utáni áfa kivetése, január 1-től a környezetvédelmi termékdíj beszedése, a nyomozati jogkör folyamatos kibővítése. A vámeljárási feladatok mennyiségének csökkenését okozta Románia január 1-i EU-csatlakozása azzal, hogy a román határszakaszon a vámellenőrzések megszűntek. A VP az ellenőrzés számára átadott tanúsítványok alapján a vizsgált időszakban 5 jelentősebb szervezeti átalakítást hajtott végre, amelyek közül kettőt külső körülmények (Románia EU csatlakozása, VP nyomozati jogkörének kibővítése) indokoltak, a további három szervezeti átalakítás indokaként a VP humánerőforrásainak optimalizálását, illetve a feladatok hatékonyabb ellátását jelölte meg. A VP a vizsgált időszakban a szervezeti átalakításokat megelőzően meghatározta azok általános célját, azonban Románia és Bulgária EU csatlakozására való felkészülést kivéve nem készített elemzéseket azok célszerűségéről, számításokat várható költségkihatásukról. Nem határozott meg mutatószámokat, mérhető kritériumokat az átszervezések várható hatásaira a feladatellátás eredményessége és hatékonysága értékeléséhez, valamint annak a költségvetésre gyakorolt hatásuk tekintetében. Az egyes átszervezések céljaként a VP a következőket fogalmazta meg: a október 6-án elrendelt átszervezéssel kapcsolatban a nyomozó hatósági jogkör kiterjesztésének megfelelő humánerőforrással és szervezeti felépítéssel történő kielégítése; a október 20-án és december 21-én elrendelt szervezeti átalakításokkal kapcsolatban a VP-re háruló feladatok humán erőforrásainak optimalizálása; a október 15-i paranccsal előírt átszervezés esetében pedig az ellenőrzési szakterület megerősítése és egységesítése az adóellenőrzés, az utólagos ellenőrzés, a testületi szintű, egységes kockázatelemzés területén. A VP az átszervezéseket követően nem értékelte teljes körűen az egyes átszervezések célszerűségét, azok hatását a költségvetési bevételekre, illetve kiadásokra, továbbá a feladatellátás eredményességére és hatékonyságára. A VP Bűnügyi Igazgatósága 2006 októberében beszámolót készített a nyomozó hatósági jogkör bővítése óta eltelt időszak eredményeiről, amelyben statisztikai adatok és gyakorlati tapasztalatok alapján ismertette a VP nyomozati hatáskörébe átcsoportosított bűncselekmények feltárásával kapcsolatos tevékenységét. A VP Központi Ellenőrzési Parancsnoksága és a VP Jövedéki Kapcsolattartó és Kockázatkezelési Központjának összevonásával kapcsolatban jelen ellenőrzés számára összehasonlította az egy főre jutó dologi kiadások alakulását. A feladatellátás hatékonyságának és eredményességének növelése érdekében végrehajtott átszervezések a VP által a vizsgálat számára rendelkezésre bocsátott, a kiadásokra vonatkozó adatok alapján a költségvetés szempontjából többletkiadással jártak. Az átszervezések hatását a költségvetés bevételi oldalára ugyanakkor a VP nem tudta kimutatni. A VP által a vizsgálat számára szolgáltatott adatok alapján megállapítható, hogy a többletkiadások összege 2006-ban összesen 437,11 M Ft-tal, 2007-ben 84,42 M Ft-tal haladta meg a megtakarítások összegét (4. számú táblázat). A többletköltségek jelentős része személyi juttatás, elsősorban a korhatár 13

16 alatti nyugdíjazáshoz kapcsolódó kiadás, amelyet a VP saját költségvetése terhére biztosított. A korhatár alatt nyugdíjba vonulók számára fizetendő nyugdíjak összege hosszabb távon további költségvetési kiadást jelent. Átszervezés elrendelésének kelte Az EU csatlakozást követő szervezeti átalakítások hatása október október október december október sz. táblázat Összesen Érintett létszám ebből korhatár előtt nyug-díjba vonultak száma Átszervezés eredménye-ként elért megtakarítások összege 79,58 0,00 9,14 11,19 2,80 102,72 összesen (M Ft) Személyi juttatások (M Ft) 60,29 0,00 6,93 8,47 0,00 75,69 Munkaadói járulék (M Ft) 19,29 0,00 2,22 2,71 0,00 24,22 Dologi kiadások (M Ft) 0,00 0,00 0,00 0,00 2,80 2,80 Átszervezés következtében felmerült többlet-kiadás 278,38 112,67 91,71 54,27 87,22 624,24 összesen (M Ft) Személyi juttatások (M Ft) 198,18 47,40 69,36 41,02 49,93 405,89 Munkaadói járulék (M Ft) 61,16 15,17 22,20 13,13 15,98 127,63 Dologi kiadások (M Ft) 19,03 50,10 0,15 0,13 21,31 90,72 Forrás: VP tanúsítványok 1.2. A humánerőforrás-felhasználás a feladatellátás szempontjából A VP a feladatváltozásokkal és a szervezeti átalakításokkal összefüggésben humánerőforrás-átcsoportosítást hajtott végre. A humánerőforrás alakulásáról szolgáltatott adatok nem megbízhatóak. A feladatok eredményes ellátásához szükséges humánerőforrás tervezéséhez, allokációjához és elemzések készítéséhez a VP nem rendelkezik humánpolitikai feladatokat segítő informatikai rendszerrel (részletesen 1.6. fejezet). Nem elemzi a humánerőforrás mennyiségi és minőségi összefüggéseit, a feladatellátás és szolgálatszervezés hatékonyságát és eredményességét. A vizsgálat számára többszöri javítás után, csak külön eseti/egyénenkénti kigyűjtéssel tudott adatokat szolgáltatni. Az egyes tanúsítványokon az egymással összefüggő (vagy azonos összesített) adatok közti megfeleltetések hiányoztak. A munkaerő-kapacitás kihasználására (erőveszteség, erőnyereség, összes kapacitás) vonatkozó adatokat csak évre és I. félévére adták meg arra hivatkozással, hogy azokat csak kézi kigyűjtéssel, nagy időráfordítással tudják elkészíteni. Központi nyilvántartás hiányában a mintaként kiválasztott szervezeti egységek a vizsgálat számára manuális úton készítettek kimutatást a munkaerőfelhasználásról. A kigyűjtés munkaigénye miatt csak évre és I. félévére szolgáltattak adatokat. A kimutatásban szereplő adatok nem megbízhatóak, értékelésüket tovább nehezítette a helyenként hiányos, illetve ellentmondásokat tartalmazó kitöltés. Például a VPOP Jövedéki Igazgatósága és több fővámhivatal hibásan összesítette az erőveszteség összesen és a tényleges munkaidő összesen adatokat; a Központi Bűnüldözési Parancsnokság évre a 107 munkatársnak összesen 107,5 munkanap munkaidőt mutatott ki, amelyből 14

17 2649 munkanap szabadságot, 1098 munkanap betegszabadságot és 1177 munkanap illetmény nélküli szabadságot vettek igénybe. A vizsgált időszakban a VP a nyomozati jogkör kibővítése és a környezetvédelmi termékdíjjal kapcsolatos adóztatási feladatok kivételével számításokkal, elemzésekkel nem alapozta meg a feladatokhoz, feladatváltozásokhoz rendelten az egyes szakterületek, illetve szervezeti egységek humánerőforrás mennyiségi és minőségi szükségletét. A VP a környezetvédelmi termékdíjjal kapcsolatos feladatok átvételét és a nyomozati jogkör kibővítését megelőzően javaslatot tett a PM részére a szükséges többletlétszámra. A VP engedélyezett és ténylegesen betöltött létszáma 2004-ről 2005-re csökkent, azt követően folyamatosan nőtt (5. számú táblázat). A évi csökkenés a évi létszámleépítés áthúzódó hatása. 9 A PM a évi mintegy 200 fős létszámnövekedést a VP nyomozati jogkörének kiterjesztése miatt rendelte el, évben pedig a nyomozati tevékenység eredményesebb ellátása érdekében további 50 fő, a környezetvédelmi adóztatási feladatok biztosítására 50 fő, a hulladékszállítás ellenőrzésére 30 fő létszámnövelést engedélyezett. Megnevezés dec dec. 31. A VP létszámának alakulása 2005/ dec / dec / jún sz. táblázat 2008/ 2007 fő fő % fő % fő % fő % Engedélyezett létszám ,7% ,0% ,9% ,9% Tényleges létszám ,9% ,6% ,6% ,9% Engedélyezett és tényleges létszám ,0% ,9% ,1% ,0% közötti különbség Feltöltöttségi szint 96,1% 97,4% 97,0% 96,8% 97,8% Forrás: VP tanúsítványok A vizsgált időszakban a VP létszámának átlagosan a 80%-át a hivatásos állományúak jelentették (1. számú diagram). A pénzügyminiszter a Vám- és Pénzügyőrség hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyával kapcsolatos egyes szabályokról szóló 15/1997. (V. 8.) PM rendelet 1. számú mellékletében határozta meg a VP hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyával kapcsolatos szabályokat. A rendelet felsorolja azon munkaköröket, amelyek hivatásos állományú munkatársakkal tölthetők be. A felsorolásban a vizsgált időszakban a testület alaptevékenységén kívüli funkcionális munkakörök is szerepeltek. A rendelet március 30-i módosítása célszerűen (pl. ügyrendi titkár, sajtótitkár, főmérnök, rendszergazda, rendszerfelügyelő), de nem teljes körűen szűkítette az említett beosztások körét. Továbbra 9 A létszámleépítés részletes értékelését a Vám- és Pénzügyőrség működésének ellenőrzéséről készített jelentés (0511) tartalmazza (2005. április). 15

18 is szerepelnek a felsorolásban olyan munkakörök, amelyek nem kapcsolódnak közvetlenül az alaptevékenységekhez (pl. kottatáros, karmester, zenész, szóvivő), továbbá a vezető beosztások esetén nem határozza meg, hogy milyen szakterületen kell hivatásos jogviszonyt létesíteni. A jogszabály továbbra is lehetőséget biztosít, hogy a funkcionális területeken a vezetői munkakörök esetén szabadon döntsön, hogy azt hivatásos vagy közalkalmazotti jogviszonyban lévő munkatárssal töltse be. 1. sz. diagram A VP hivatásos és közalkalmazotti létszámának alakulása jun hivatásos Költségvetési szempontból a hivatásos állománnyal betölthető munkakörök meghatározása elsősorban azért lényeges, mivel az állomány tagjai a közalkalmazottaknál lényegesen kedvezőbb feltételekkel szerezhetnek nyugdíjjogosultságot. közalkalmazott Forrás: VP tanúsítványok Az üres álláshelyek és a fluktuáció miatt a feladatok ellátását általában túlmunka elrendelésével, vezénylésekkel, illetve szabadságok ki nem adásával biztosították, a nyomozati szakterületen és az alsó fokú szerveknél ez az átlagosnál nagyobb mértékű többletterhelést jelentett. A betöltetlen álláshelyek száma és a fluktuáció szakterületenként, szervezeti szintenként, továbbá földrajzi elhelyezkedés szerint eltérően alakult. A mintaként kiválasztott szervezeti egységek 10 a kérdőívekre adott válaszok szerint a betöltetlen álláshelyek és a fluktuáció miatt a jövedéki szakterületen 1 regionális parancsnokság és 1 fővámhivatal kevesebb helyszíni ellenőrzést végzett, a nyomozati szakterületen az eljárások határidejét meghosszabbították, a munkatársakat kevesebb szakmai továbbképzésre tudták elküldeni. Jellemző volt, hogy a munkatársak részére az éves szabadságukat nem tudták teljes egészében kiadni. A feladatellátás biztosítása érdekében túlmunkát rendeltek el, a középfokú szervek az alsó fokú szervektől vezényeltek munkatársakat. 10 A kérdőíveket a VPOP Országos Parancsnoki Hivatal, Vámigazgatóság, Jövedéki igazgatóság, Bűnügyi Igazgatóság, Határügyi és Ügyeleti Főosztály, Informatikai Főosztály, Humánpolitikai Főosztály, OLAF Koordinációs Iroda, 7 regionális parancsnokság, 4 regionális nyomozó hivatal és 15 fővámhivatal töltötte ki. 16

19 A VP a vizsgált időszakban az engedélyezett létszám 96-98%-át töltötte fel (5. számú táblázat), így az egyes években a be nem töltött létszám fő között alakult. A mintaként kiválasztott szervezeti egységek által a kérdőívekre adott válaszok alapján megállapítható, hogy a vámszakterületen üres álláshely nem volt jellemző. A jövedéki szakterületen pl. a jövedéki termékek (bor, alkoholtermék illegális előállítása, forgalomba hozatala) szempontjából kiemelt fontosságú területen, a kecskeméti fővámhivatal illetékességi területén 2007-ben átlagosan 13,5 fő betöltetlen állás volt; a békéscsabai fővámhivatal illetékességi területén az átszervezések következtében 2007-ben átlagosan 52, 2008-ban 47 fő munkatárs hiányzott. A nyomozati szakterületen pl. a VPOP Bűnügyi Igazgatóságán ban 7-9 fő, 2007-ben és 2008-ban 3-5 fő létszámhiány volt a külföldre, illetve belföldön más szervekhez (pl. Europol, SZEBEK) történő vezénylések miatt. A VP Közép-Magyarországi Regionális Nyomozó Hivatalánál 2007-ben 15, 2008-ban 32; a Dél-Alföldi Regionális Nyomozó Hivatalánál 2006-ban 15 munkatárs hiányzott. A VPOP-én és egyéb területen létszámhiány nem volt. A vizsgált időszakban az egyes években a fluktuáció 3,2% és 14,0%, ezen belül a hivatásos állományé 2,2% és 14,0%, míg a közalkalmazotti állományé 6,3% és 14,1% között alakult (6. számú táblázat). A viszonylag jelentős fluktuációt Magyarország, valamint Románia EU csatlakozása miatti szervezeti átalakítások és létszámleépítések, a VP nyomozati jogkörének kibővítése, a hivatásos állomány esetében a felső korhatár alatti nyugdíjba vonulás lehetősége, továbbá a testület alacsony munkaerő-megtartó képessége okozta. A mintaként kiválasztott szervezeti egységek közül a kérdőívre adott válaszok szerint a vámszakmai területen pl. a békéscsabai fővámhivatal esetében 2004-ben a 16,1 fős átlagos statisztikai létszámból 7 fő, a Buda-térségi fővámhivatal esetében pedig I. félévében a 42,5 főből 8 fő lépett ki. A jövedéki szakterületen pl. a pécsi fővámhivatalnál 2004-ben 17 főből 17, 2006-ben 24 főből 9 fő, a debreceni fővámhivatalnál 2004-ben 45 főből 11 fő, 2007-ben 125 főből 25 fő, a békéscsabai fővámhivatalnál 2004-ben 21 főből 12 fő, 2005-ben 23 főből 8 fő és 2007-ben 98 főből 42 fő lépett ki. A nyomozati szakterületen pl. a Közép-Magyarországi Regionális Nyomozóhivatal esetében 2007-ben 119 főből 56 fő, 2008-ban pedig 140 főből 21 fő lépett ki. A mintaként kiválasztott szervezeti egységek a kérdőívekben a fluktuáció okaként elsősorban a nem versenyképes jövedelmet, a korlátozott karrier-lehetőséget és az alacsony társadalmi presztízst jelölték meg. A VPOP Bűnügyi Igazgatósága a helyszíni ellenőrzés során tartott interjú keretében a fluktuáció fő okaként a versenyképes jövedelem hiányát jelölte meg, mivel a hasonló költségvetési intézményeknél (rendőrség, nemzetbiztonsági szolgálatok) az azonos szakképzettséggel és gyakorlattal rendelkező munkatársak magasabb jövedelem mellett tudnak elhelyezkedni. A pénzügyőrök esetében pl. a nyomozati pótlék 20%, ugyanakkor a rendőrnyomozóknál 65%. 17

20 Év Szolgálati/munkaviszonyt létesítettek száma (fő) A fluktuáció alakulása 6. sz. táblázat Szolgálati/munkaviszonyt megszüntetők száma (fő) tényleges létszámhoz Hivatásos Közalkalmazott Összesen tényleges létszámhoz viszonyított aránya Közal- Hivatásosen Összekalmazott Hivatásos Közal- Összesekalmazott Hivatásos viszonyított aránya Közalkalmazott Összesen ,7% 6,5% 4,2% ,0% 14,1% 14,0% ,2% 7,9% 3,2% ,3% 9,9% 7,0% ,1% 9,5% 6,7% ,6% 6,3% 4,1% ,9% 13,5% 10,6% ,3% 11,6% 9,0% június ,6% 6,5% 5,0% ,7% 7,1% 3,5% Forrás: VP tanúsítványok A VP a fluktuáció és az újonnan felvettek szakmai képzésének időigénye következtében nem tudta teljes körűen biztosítani az alsó fokú szerveknél a feladatellátáshoz szükséges szakismerettel és gyakorlattal rendelkező humánerőforrást, ami rontotta a feladatellátás eredményességét és hatékonyságát, ennek következtében a hatósági munka és a szolgáltatás színvonalát. A humánerőforrás-elosztás megalapozottságának hiányosságai következtében a feladat-ellátás érdekében az egyes szervezeti egységeknél vezényléseket, valamint túlmunkákat rendeltek el. A kérdőívekre adott válaszok alapján: a vámszakterületen pl. a békéscsabai fővámhivatalnál 2006-ban 11 főből 3 munkatárs esetében a szakmai gyakorlat hiánya miatt csak túlszolgálat elrendelése mellett tudták a határidőhöz kötött felterjesztéseket elküldeni, a vám-visszatérítési kérelmeket elbírálni, a folyószámlákkal kapcsolatos feladatokat ellátni. A Buda-térségi Fővámhivatalnál a vizsgált időszakban megfelelő felsőfokú szakmai végzettség és gyakorlat hiányában a végrehajtási és utólagos eljárási területen nem tudták a megfelelő vámhivatali szerkezetet kialakítani. A 17. számú Fővámhivatalnál az egyes években főből fő esetében a szakmai gyakorlat hiánya miatt csak túlszolgálattal tudtak ellátni egyes speciális vámeljárási feladatokat. A záhonyi vámhivatalnál olyan pénzügyőröket alkalmaztak az áruforgalom ellenőrzésére, akik sem szakmai végzettséggel, sem gyakorlattal nem rendelkeztek; a jövedéki szakterületen a győri fővámhivatalnál 2004-ben és 2005-ben (összlétszámot nem adott meg) munkatárs esetében hiányzott a feladatellátáshoz szükséges szakmai gyakorlat, ennek következtében az ügyintézés elhúzódott, nem tudták minden esetben betartani a határidőket, emelkedett a hibaszázalék. A VP ezt azzal indokolja, hogy a jövedéki szakmai gyakorlattal nem rendelkező munkatársak az EU csatlakozásig határátkelőhelyen, vámszakterületen teljesítettek szolgálatot; A békéscsabai fővámhivatalnál években főből 5-10 munkatárs esetében a szaktanfolyami végzettség és gyakorlat hiánya nehezítette a mezőgazdaságban felhasznált gázolaj jövedéki adója visszatérítésével kapcsolatos számlaellenőrzéseket és a mezőgazdasági területek helyszíni ellenőrzéseit; 18

21 a nyomozati szakterületen általános problémát jelentett a megfelelő végzettségű és gyakorlati szakemberek (pl. bűnügyi technikus, nyomozati tapasztalat, nyelvvizsgával rendelkező vezető) hiánya; az OLAF Koordinációs Iroda esetében a tárgyalóképes angol nyelvtudás, valamint szakmai-közigazgatási gyakorlat hiányzott 2 munkatárs esetében. A Számlavezető Parancsnokságnál a években főből munkatárs nem rendelkezett közép-, illetve felsőfokú pénzügyi végzettséggel, gyakorlattal. A szükséges ismeretek megszerzése érdekében fővel tanulmányi szerződést kötöttek, ami munkaerő-veszteséget okozott. A helyszíni vizsgálat lezárását követően az Iroda közlése szerint a fenti problémák megoldódtak. A VP álláspontja szerint a megfelelő szakemberek hiányát az okozza, hogy az alsó fokú szerveknél a fluktuáció miatt felvett új munkatársakat folyamatosan iskolázzák be a szakismeretek megszerzése érdekében. A VPOP Humánpolitikai Főosztálya magyarázata szerint a szakember hiányt a kedvezőtlen fizetési feltételek okozzák. A kérdőívre adott válaszok alapján a vezénylések jellemzően a fővámhivataloktól a regionális parancsnokságokra és a VPOP-ra irányultak, a túlmunka viszont a fővámhivataloknál volt jellemző. Pl ben a szabadság, betegszabadság, illetmény nélküli szabadság és felmentés miatt kiesett munkaerőt a VPOP Vámigazgatóságán 52%-ban, a Jövedéki Igazgatóságon pedig 96%-ban vezénylésekkel pótolták, továbbá tájékoztatásuk szerint a munkatársak szükséges esetben a határidők betartása érdekében túlmunkát végeztek, ezeket azonban elrendelés hiányában nem mutatják ki. A regionális parancsnokságok esetében a túlmunka összmennyisége éves szinten általában nem éri el a 100 munkanapot, ugyanakkor a keletkezett erőveszteségeket beleértve az elvezényléseket is alsó fokú szervektől történő vezénylésekkel csökkentették úgy, hogy a tényleges munkaidő az engedélyezett létszám alapján számított munkaidő jellemzően 70-85%-át tette ki. Az alsó fokú szerveknél jelentős erőveszteséget okoznak a vezénylések (pl ben a jövedéki szakterületen a miskolci fővámhivatalnál 1802 munkanap, a békéscsabai fővámhivatalnál 1173 munkanap, a vámszakterületen a Budatérségi Fővámhivatalnál 554 munkanap, a 17. sz. Fővámhivatalnál 437 munkanap). A keletkezett erőveszteséget kisebb részben más szervezeti egységektől történő vezénylésekkel (pl ben a jövedéki szakterületen a miskolci fővámhivatalhoz nem vezényeltek, a békéscsabai fővámhivatalhoz 461 munkanap, a vámszakterületen a Buda-térségi Fővámhivatalhoz 206 munkanap, a 17. sz. Fővámhivatalhoz 18 munkanap), nagyobb részt túlmunkával (pl ben a jövedéki szakterületen a miskolci fővámhivatalnál 416 munkanap, a békéscsabai fővámhivatalnál 1060 munkanap, a vámszakterületen a Buda-térségi Fővámhivatalnál 426 munkanap, a 17. sz. Fővámhivatalnál 259 munkanap) pótolták. További vezényléseket indokoltak az országosan elrendelt akciók (pl. TABAC, Bereg akció, szerb határszakasz megerősítése). A VP 2007-ben a vám és a nyomozati szakterületre dolgozott ki leterheltségi mutatókat a szervezeti egységek leterheltségének mérésére a humánerőforrás-allokáció megalapozásához. Az intézkedések óta eltelt idő rövidsége miatt azok eredménye még nem értékelhető. 19

22 A VPOP Vámigazgatósága korábbi ÁSZ vizsgálatok 11 megállapításai és javaslatai alapján 2007-ben egyrészt kialakította a vámszervek tevékenysége mérésének rendszerét, másrészt átalakította és folyamatosan korszerűsíti a vámeljárások technológiai rendjét. A mérési rendszer működésének eredményeként kimutatható, hogy az egyes vámhivatalokban hogyan alakult a feladatok által indokolt és a tényleges létszám közötti különbség. A kimutatás adatai alapján a Vámigazgatóság az egyenletesebb leterheltség érdekében létszám-átcsoportosításokat hajtott végre. A jövedéki szakterületen nem alakítottak ki leterheltség mérését segítő egységes rendszert. Ennek következtében a humánerőforrás allokációját számításokkal, mutatószámokkal, elemzésekkel nem alapozták meg. Az egyes regionális parancsnokságok eltérő gyakorlatot alakítottak ki a leterheltség értékelésére és a humánerőforrás elosztására. A VP a nyomozati szakterületen 2007-től az állomány leterheltségét az ügyiratok mennyisége alapján negyedévente méri az egyes nyomozó hivatalok szintjén. A leterheltség kimutatását segíti a Robotzsaru program azzal, hogy vizsgálókra lebontva is tud adatokat szolgáltatni. A VP elkülöníti szakterületenként a személyi juttatásokat, ugyanakkor nem vizsgálja, hogy egységnyi ráfordítással milyen eredményességgel látja el a feladatokat az egyes szakterületeken és az egyes szervezeti egységek szintjén. A személyi juttatásokkal kapcsolatos kiadások a vizsgált években folyamatosan növekedtek (7. számú táblázat). A növekedés mértékét befolyásolta, hogy a szervezeti struktúra átalakítása következtében nőtt a felsővezetők (82-ről 99-re) és a vezetők száma (255-ről 275-re), továbbá nőtt a magasabb beosztási illetményt jelentő tisztek (1459-ről 1710-re) és csökkent az alacsonyabb illetményű tiszthelyettesek száma (3452-ről 2987-re). 7. sz. táblázat A VP személyi juttatásainak alakulása Megnevezés Előző Előző Előző M Ft M Ft évhez M Ft évhez M Ft évhez (%) (%) (%) VP összes kiadása ,2% ,1% ,8% Ebből: személyi juttatás ,1% ,4% ,5% Személyi juttatás aránya az összes 52,2% 55,8% 52,0% 45,6% kiadáson belül (%) Forrás: VP tanúsítványok A Hszt. a hivatásos szolgálat felső korhatárát az öregségi nyugdíjkorhatárnál 5 évvel alacsonyabb életkorban határozza meg. Ezenfelüli kedvezményt jelent, hogy 25 éves szolgálati viszony megléte esetén az 50. életév betöltésével, vala- 11 Jelentés a Vám- és Pénzügyőrség működésének ellenőrzéséről (0511) (2005. április) Jelentés a közösségi és a hazai költségvetést megillető vámbevételek realizálása feltételeinek és a vámeljárások eredményességének ellenőrzéséről (0648) (2006. december) 20

23 mint átszervezés esetében lehetővé teszi teljes összegű szolgálati nyugdíj megállapítását, miközben az átlagéletkor növekedésével, a nyugdíjrendszer hosszú távú fenntarthatósága érdekében szigorodtak a nyugdíjba vonulás általános feltételei és szűkült a kedvezmények köre. A Hszt. szerinti nyugdíjazási rendszerbe épített kedvezmények mértékének meghatározása egyrészt célszerűtlen a feladatellátás szempontjából, mert a szakmai ismerettel és tapasztalattal rendelkező középkorú munkatársak távozása nehézségeket okoz, másrészt többletköltséget jelent mind a testület, mind a költségvetés számára. A vizsgált időszakban a VP-től összesen 842 fő ment a szolgálat felső korhatárának (57 év) betöltése előtt nyugdíjba, amelyből 429 fő az EU csatlakozáshoz kapcsolódó létszámcsökkentés keretén belül távozott. A költségvetés számára többletkiadást jelent, hogy ezen munkatársak részére átlagosan évvel korábban kell nyugdíjat folyósítani, mivel átlagosan éves korban mentek nyugdíjba. A nyugdíjazások nem eredményeztek létszámcsökkenést, ezáltal megtakarítást a személyi juttatásoknál, mivel a VP a nyugdíjba vonultakat új munkatársakkal pótolta. A nyugdíjazások a nyugdíjba vonulás évében 10,94-57,13 M Ft kiadást jelentettek. Az átlagos nyugdíjat, a nyugdíjba vonultak számát és átlagos életkorát alapul véve a számukra folyósítandó nyugdíj egyre növekvő kiadást jelent a költségvetés számára (8. számú táblázat). A VP-nek nincs arra ráhatása, hogy a Hszt.-ben biztosított nyugdíjba vonulási lehetőségekkel a hivatásos állományúak mennyiben kívánnak élni. 8. sz. táblázat A nyugállományba vonulások költségkihatásai Megnevezés jun. 30-ig Felső korhatár alatt nyudgíjba vonulok száma (fő) Átlagéletkora (év) Átlagos 1 főre jutó nyugdíj (Ft/hó) Nyugdíjazás évére járó nyugdíj összege összesen 57,13 18,68 10,94 33,02 7,86 (M Ft) Nyugdíjba vonulást követő évre vonatkozó, költségvetést 739,28 242,85 142,22 427,00 97,87 terhelő nyugdíj (M Ft) Forrás: VP tanúsítványok 1.3. A szakterületek teljesítményének értékelésére kialakított módszerek és gyakorlat A VP 2007-től intézkedéseket tett teljesítményértékelési rendszere kialakítása érdekében. Bővítette a számszerű és mérhető mutatószámok és az értékelésbe bevont szakterületek körét, azonban értékelési rendszere továbbra sem teljes körű, nem minden területre határoz meg előzetes elvárásokat az eredményesebb feladatellátás érdekében. A VP a regionális parancsnokságok részére teljesítményértékelési rendszert alakított ki 18 mutatószám felhasználásával a pénzügyminiszter által meghatáro- 21

24 zott érdekeltségi jutalom feltételek figyelembe vételével. A követelmények meghatározásakor a testület az éves költségvetési törvényekben a VP részére megfogalmazott bevételi előirányzatok teljesítését határozta meg alapvető célként. Az egyes szakterületek ezen felül önállóan határoztak meg elvárásokat és értékelési szempontokat, amelyek kidolgozottságukban és tartalmukban eltérőek. A VP a vámszakterületre vonatkozóan korábbi ÁSZ vizsgálat 12 javaslata alapján 2007-től elvárásokat és értékelési szempontokat fogalmazott meg. A teljesítmény értékelését az egyes szakterületi tevékenységekhez, feladatokhoz rendelt mennyiségi és/vagy minőségi mutatók alapján végzi el, azonban a követelményeket számszerűen a következőkben felsorolt kivételektől eltekintve nem fogalmazta meg, még olyan feladatokra sem, amelyek teljesítése mennyiségi és minőségi mutatószámokkal mérhető. A VP meghatározott elvárásokat az utólagos ellenőrzések darabszámára vonatkozóan, az ellenőrzések eredményességét értékeli. Nem határozott meg sem mennyiségi, sem minőségi követelményeket pl. a vámeljárások lefolytatására, végrehajtási tevékenységre, tarifa szakterületre. A VP álláspontja szerint A vám szakterületen előzetes minőségi mutatószámok meghatározása nem lehetséges, mivel elsődleges követelmény az eljárások jogszerű és szakszerű lefolytatása, illetve az egyes eljárások között azok sajátosságai miatt jelentősek az eltérések. A VP a feladatellátás minőségének biztosítása érdekében a folyamatokat egészében átfogó összetett rendszert üzemeltet (pl. az eljárást szabályozó vámeljárások eljárási rendje (folyamatba épített szakmai felülvizsgálattal, utólagos vezetői ellenőrzéssel), az egyes tevékenységeket részletesen szabályozó normatív utasítások, számítógépes feldolgozó rendszerek beépített ellenőrzési funkciói, automatikus kockázatelemzési rendszer, e-revizori tevékenység, rendszeres felügyeleti ellenőrzések, adatbázis elemzések). A vámeljárások mennyiségére vonatkozóan nem lehet mérőszámokat előre meghatározni, mert a vámeljárások száma a gazdasági folyamatok függvénye, ugyanakkor az adatokat a szakterület negyedévente értékeli. A VP a jövedéki szakterületen nem határozott meg minőségi mutatószámokat, a feladatok közül csak az ellenőrzési tevékenység egy részére fogalmazott meg mennyiségi követelményeket. A nyomozati szakterületen nem írt elő előzetesen a feladatellátás értékeléséhez számszerű adatokon alapuló kritériumokat, a nyomozó hivatalok feladatellátását ugyanakkor mennyiségi és minőségi adatok alapján negyedévente értékeli. A nyomozati szakterületen az értékelés kiterjed a felderítési hatékonyságra (a szakterület által realizált felderítések számának és értékének emelkedése vagy csökkenése), a hátralékos ügyek feldolgozottságára (egy éven túli nyomozások száma, illetve a folyamatban lévő ügyek száma és e két érték aránya), továbbá a váderedményességre (az ügyészségek által képviselt vád, illetve a bíróságok elmarasztaló ítélete). 12 Jelentés a Vám- és Pénzügyőrség működésének ellenőrzéséről (0511) (2005. április) 22