A közigazgatási büntetőszankciók rendszere DR. CHRISTIÁN LÁSZLÓ, PPKE JÁK, 2014.

Átírás

1 A közigazgatási büntetőszankciók rendszere DR. CHRISTIÁN LÁSZLÓ, PPKE JÁK, 2014.

2 Általános bevezetés 2 Az állami kényszer fő csoportjai: teljesítési kényszer büntető kényszer A bizonyos jogállapot helyreállítását célzó kényszerítő szankciók jellemzője, hogy a jövőre irányulóan, jogok és kötelezettségek realizálását célozzák, minimális nevelő céllal (teljesítési kényszer). szankciós eszközök: eljárási kényszerintézkedések, mulasztási bírságok, rendészeti intézkedések, késedelmi pótlékok stb. A büntetési kényszer a múltban elkövetett jogellenes cselekmény miatt, a jövőbeni ismételt elkövetés megelőzését célzó szankció. anyagi jogi jogsértéssel szemben ügydöntő határozatban kiszabott joghátrány

3 3 Általános alapelvek törvényesség elve: törvény határozza meg az alkalmazható közigazgatási szankciót, valamint az alkalmazás feltételeit. [ET R (91)1] a részletszabályok természetesen lehetnek rendeleti szinten mára fellazult: inkább azt jelenti, hogy a jogellenességet publikus jogszabályban kell szabályozni. Azért lazult fel, mert vannak olyan országok, amelyek föderális berendezkedésűek, így két törvényi szint létezik az állam jogrendjében, míg más államokban ez nem feleltethető meg egyéb jogszabályi kategóriának. Ebben az esetben általában az az irányadó, hogy közigazgatási büntetőszankciót akkor alkothat a regionális törvényhozó törvényi szinten, ha ez a lehetőség büntetőjogi norma esetén is adott. Gyengítette az elvet az is, hogy vannak olyan államok, amelyekben eredeti módon lehet rendeleti szinten közigazgatási bűncselekményt statuálni (pl. Magyarországon, csak itt az elnevezés jogellenes cselekmény ). visszaható hatály tilalma: kedvezőbb szabály esetén szabad

4 4 A közigazgatási szankciók természete és célrendszere

5 A közigazgatási represszió 5 A represszív szankció a múltban elkövetett jogsértésért való felelősség érvényesítése a jogsértésért kiszabott arányos büntetéssel. Alapeszköze: bírság A büntetés fogalmi elemei: bűnösség vagy vétkesség az állam helytelenítésének kifejezése elrettentés megtorlás jogi tilalom megszegése miatti elrendelés A büntetés nem céltételezett szankció (nincs szükségszerű célja), többnyire azonban preventív céltételek is megjelennek a büntető szankció kiszabásakor. A szankciót kényszerítő szankcióként felfogó funkcionista felfogás szerint a szankció a jogérvényesítés eszközeként szerepel.

6 6 Példa a büntetés fogalmi elemeire: Aki lakott területen, az ott levő épületben, vagy az ahhoz tartozó telken, tömegközlekedési eszközön, továbbá természeti és védett természeti területen indokolatlanul zajt okoz, amely alkalmas arra, hogy mások nyugalmát, illetve a természeti vagy a védett természeti értéket zavarja, szabálysértést követ el. bűnösség vagy vétkesség: a tényállásszerű magatartás megvalósítása az állam helytelenítésének kifejezése: törvény szabálysértésként minősíti elrettentés: generális prevencióként a törvény büntetni rendeli, így mindenki előre tudhatja, hogy ha megvalósítja a tényállást, büntetni fogják megtorlás: speciális prevencióként aki megvalósította a tényállást, szabálysértési büntetésben részesül (szabálysértési elzárás, pénzbírság, közérdekű munka) jogi tilalom megszegése miatti elrendelés: a bíróság alkalmazza a szabálysértési törvényt, és ha úgy találja, hogy a cselekmény tényállásszerű, büntetést alkalmaz

7 Preventív cél 7 A büntető-típusú szankciók nevelő hatásából következő konjunktív cél: az egyéni és az általános megelőzés. A bírság elsődlegesen repressziót közvetít, az állam büntetőigényének érvényesítését, azonban megelőző hatást is gyakorol. Az intézkedésnek tekintett hazai közigazgatási szankciók egy része büntető-jellegét megőrizve elsődlegesen preventív célt követ. ilyenek az adott jog gyakorlását időlegesen vagy véglegesen korlátozó intézkedések Az intézkedések büntető jellegét erősíti, hogy a szankció alanya általában azt büntetésként érzi. pl. közterület-használati engedély megvonása a zöldségestől

8 Reparáció, jogépség helyreállítása 8 A reparáció célja az eredeti helyzet visszaállításának biztosítása. A jogépség a jogsértést követően a jogszerű állapot helyreállítását célozza. Ilyen pl. a jogsértéssel érintett dolog visszaszolgáltatása, vagy az állam javára történő elkobzása Egyre gyakoribb az ilyen típusú szankciók alkalmazása Európában => tendencia Amennyiben azonban az ár meghaladja a kár mértékét, az már nem reparáció, hanem büntetés.

9 A bírság és az intézkedések (közigazgatási szankciók) kumulációja 9 A jogi szabályozás általában a bírsággal párhuzamosan kínálja fel az intézkedéseket a jogalkalmazónak. A kumulatív alkalmazáshoz nem kell kifejezett felhatalmazó rendelkezés. A ne bis in idem elve nem sérül, mivel a bírság önmagában nem tudja elérni a kívánt preventív hatást, a bírság elsősorban a jogsértésre reagál, míg az intézkedés a jogsértés miatt a jövőbeni megelőzést szolgálja, fontos azonban az arányosság elvének betartása

10 A közigazgatási bírság 10

11 Fogalmi elemek 11 A közigazgatási anyagi jogi bírság a közigazgatási büntetőszankció alaptípusa. A bírság jogérvényesítő funkcióját a represszív (büntető) hatásán keresztül fejti ki. A bírság a jogsértést elkövető személyhez kötődő perszonalizált szankció. A bírság egyrészt a jogsértő személyére gyakorol visszatartó hatást (egyéni prevenció), másrészt a társadalom tagjaira is ilyen hatással van (generális/általános prevenció). A jogi szabályozásban egyre elterjedtebb a kártérítési funkcióval ellátott objektív bírság (pl. erdővédelmi bírság). A bírság ilyenkor a jogszabályban pontos számítási képletet kap, amelybe beépül az okozott kár is.

12 A bírság mértéke 12 Ágazatonként más-más koncepció, de gyakran ágazaton belül is => rendszerezésük gyakorlatilag lehetetlen A szankció kiszámítható feltételrendszerében annak mértéke a jogbiztonság sarkalatos kérdése. A közigazgatási jogalkotás általában azt a szabályozási módot követi, hogy a jogszabály a bírság mértékének kereteit (alsó és felső határát, vagy csak a maximumot) határozza meg, és e keretek között a jogalkalmazó mérlegelésére bízza, hogy az eset összes körülményét figyelembe véve állapítsa meg a konkrét ügyben a fizetendő bírság összegét. pl. az örökségvédelmi bírság összege forinttól forintig terjedhet

13 Az arányos bírság követelménye 13 Ezt az elvet a hazai szabályozás nem deklarálja és nem is érvényesíti kellőképp. Az aránytalan büntetés igazságtalan. Sztv. 21. (1): A büntetést és az intézkedést ( ) úgy kell megállapítani, hogy igazodjék a szabálysértés súlyához. Az arányosság elvét nem érvényesítő jogi szabályozás veszélyt jelent a jogbiztonságra és a jogegységre. Ha például a szabálysértési elzárás felső határát a törvényhozó nem 60 napban, hanem 10 évben jelölné meg, akkor ezzel sértené a jogbiztonságot, mivel a szabálysértési eljárás puhább garanciákkal övezett rendszere a büntetőeljárás helyébe lépne, másrészt a jogegységet megbontaná, hiszen két büntetőeljárási jogszabály létezne egymás mellett.

14 14 Az arányosságnak két szinten kell érvényesülnie: a jogalkotói individualizáció szintjén: a jogszabályban meghatározott bírságtételnek arányban kell állnia a büntetni rendelt jogsértés absztrakt tárgyi súlyával. pl. az örökségvédelmi bírságnál négy kategóriába sorolják a műemlékeket ( jelentőségük szerint), így az I. kategóriába tartozó Magyar Nemzeti Múzeum esetén a bírság legnagyobb mértéke 250 M Ft, míg a II. kategóriába tartozó Vas utcai kereskedelmi iskola esetén csak 125 M Ft. a jogalkalmazói individualizáció szintjén: a hatóság a jogszabályi keretek között a cselekmény konkrét tárgyi súlyához igazodva, az egyéni és az általános megelőzés célját szem előtt tartva határozza meg a bírság konkrét mértékét. pl. más tárgyi súlya van annak, ha a műemlék épületre valaki graffitit fúj és más annak, ha azt felgyújtja. A bírság konkrét mértékét is ehhez igazodva szabja ki a hatóság.

15 A bírság mértékének szabályozása 15 Négy modell: Relatíve határozott rendszer: a szankció mértékének alsó, ill. felső határát határozza meg a szabályozás pl. az örökségvédelmi bírság forinttól forintig terjedhet Abszolút határozott rendszer: a szankció mértékét részletesen meghatározó számítási bírságképlet pl. az erdővédelmi bírság bonyolult számítási képlete [143/2009. (VII. 6.) Korm. rendelet] Abszolút határozatlan rendszer: a szankció mértékét meg nem határozó szabályozás Komplex szabályozási technika: az előző három rendszer szerinti szabályozás tartalmaz kiszabási szempontokat. pl. A fogyasztóvédelmi bírság összege tizenötezer forinttól [relatíve határozott elem] ( ) az éves nettó árbevételének öt százalékáig [abszolút határozott rendszer a nettó árbevétel számítási módja miatt], de legfeljebb százmillió forintig terjedhet [relatíve határozott elem]

16 16 A legideálisabb szabályozási technika elvben a relatíve határozatlan komplex rendszer Egyre gyakrabban lehet találkozni az abszolút határozott bírságrendszerrel. ez kizárja vagy minimálisra korlátozza a jogalkalmazó mérlegelési lehetőségét a bírság kiszabásánál. A cselekmény súlyához igazodó egyéniesítést a jogszabály objektivizálja.

17 A bírságkiszabás enyhítő és 17 súlyosító körülményei Ennek pontos szabályozása segíti a legjobban a az arányosság és a jogegység érvényesülését. Kúria: a mérlegelési jogkörben hozott döntés felülvizsgálata során a bíróság azt jogosult vizsgálni, hogy a közigazgatási hatóság számba vette-e valamennyi figyelembe vehető mérlegelési szempontot, számot adott-e azok elfogadásáról vagy mellőzéséről. Amennyiben [a jogalkalmazó szerv eljárásában elkövetett] jogszabálysértés nem állapítható meg a bíróság felülmérlegelésre nem jogosult. A bírságkiszabás egyéniesítésében objektív körülményként kellene érvényesülnie pl. az okozott veszély jellegének és mértékének, az okozott kár jellegének stb. A szubjektív bírságkiszabási körülmények a bírság alanya szerint kétféleképp vizsgálandók: Természetes személyek esetén a jövedelmi és vagyoni helyzet, a családi körülmények stb. Jogi személyek esetén a vállalkozás pénzügyi-gazdasági helyzete.

18 18 A közigazgatási bírság hazai szabályozásának speciális jellemzői

19 19 Belügyi ágazat: általában relatíve határozott sznkciórendszer Pl. tűzvédelmi bírság [259/2011. (XII. 7.) Korm. rendelet] speciális tárgyi körülmények esetén eltérő keretösszegek, pl. tűzvédelmi előírás megszegése, ha az tüzet idézett elő: ,- Ft. Egészségügyi ágazat: pl. egészségvédelmi bírság (1999. évi XLII. tv.) relatíve határozott rendszerű: a dohányzással összefüggő tilalmak, korlátozások megsértése esetén ,- Ft; a szankció alanya szerint differenciált

20 20 Építésügy: örökségvédelmi bírság [191/2001. (X. 18.) Korm. rendelet] relatíve határozott rendszerű 4 elvi értékkategória, eltérő keretösszeggel Agrárágazat: növényvédelmi bírság [194/2008. (VII. 31.) Korm. rendelet] relatíve határozott rendszerű tárgyi kör szerint specializált keretösszegek minőségvédelmi bírság relatíve és abszolút határozott rendszer váltakozása A minőségvédelmi bírság mértéke a kifogásolt tétel mennyiségétől, minőségétől, a hiba súlyától függően legalább ötvenezer forint, legfeljebb a borászati termék literenként háromezer forinttal számított összege erejéig terjedhet.

21 21 földvédelmi bírság (2007. évi CXXIX. tv.) abszolút határozott rendszerű AK érték szerinti differenciálás, pontos számítási képlettel Pénzügyi igazgatás adóbírság (2003. évi XCII. tv.) quasi-abszolút határozott rendszerű Az adóbírság mértéke (főszabály szerint) az adóhiány 50%-a. A mérséklés intézményesített jellege miatt az adóbírság mértékének %-os tételét inkább a bírság felső határának tekinthetjük. A bírság mértékének meghatározásában a jogszabály szubjektív körülményt nevesít: az adóbírság mértéke kivételes méltánylást érdemlő körülmény esetén hivatalból vagy kérelemre mérsékelhető, illetőleg kiszabása mellőzhető, ha a körülményekből megállapítható, hogy az adózó, illetve intézkedő képviselője, alkalmazottja, tagja vagy megbízottja az adott helyzetben a tőle elvárható körültekintéssel járt el.

22 A közigazgatási intézkedések 22

23 23 A bírság-típusú büntetés mellett a közigazgatási szankció másik neme: az anyagi jogi szankcionáló intézkedés. Az intézkedések célrendszere vegyes jellegű, megkülönböztetünk: döntően büntető célú döntően preventív célú reparatív célú jogvédelmi célú intézkedéseket A bírság-típusú büntetéstől eltérően az intézkedés differenciáltabb joghátrányokat alkalmaz, alkalmasabb a specifikusabb és egyéniesítettebb szankcionálásra többsége tisztán objektív felelősségi alapon (a jogsértés ténye alapján) is alkalmazható

24 24 A büntetés és a preventív célú intézkedések közös jellemzője: ezeket is a múltban elkövetett jogsértés miatt, az arra adott válaszként szabják ki, hatása és célja a jövőbeni ismételt jogsértés megakadályozására (is) irányul. Az intézkedés alanya általában büntetésnek érzi az alkalmazását. a joghátrány mértéke (pl. engedély visszavonása) a represszív karaktert erősíti kumulatív alkalmazás esetén még inkább represszív hatású

25 Példák 25 Közrendvédelem: represszív-preventív célú: a szabálysértési, illetve a nyomozó hatóság kezdeményezésére a jegyző az üzlet működési engedélyét visszavonja, illetve az üzletet bezáratja, ha a törvényben meghatározott bűncselekményt, illetve szabálysértést bírósági vagy hatósági határozat megállapította objektív jogvédelmi célú: a hatóság elrendeli a jogsértő reklámot közzétevő sajtótermék vagy szabadtéri reklámhordozó jogsértő jellegétől való megfosztását vagy ha ez nem lehetséges, megsemmisítését Állattenyésztés: preventív célú: a tenyésztési hatóság elrendeli az állatnak az állattartó költségén történő ivartalanítását, elrendeli az állat haszonállatként történő hasznosítását.

26 26 A szervezet közigazgatási szankcionálásának eszközei

27 27 A bírság a szervezettel szemben alkalmazható igazgatási büntetés tipikus formája. Az intézkedések alany szeirnt differenciálatlanul jelennek meg a hazai szabályozásban. A jogkorlátozás jellegéből rendszerint azonban kiolvasható, hogy szervezeti szankcióról van-e szó.

28 A szervezettel szembeni anyagi jogi 28 bírság célja és hatása Az anyagi jogi bírság a szervezetekkel szembeni generális büntetéstípus, a közigazgatási és a büntetőjogi represszió alapvető eszköze. A szervezetekkel szembeni büntetőjogi pénzbírság az európai jogfejlődés lenyomataként jelent meg a évi CIV. törvényben Európában legelelőször Hollandiában fogadtak el ilyen szabályozást, ban A büntetőjogban a jogi személlyel szemben kiszabható pénzbírság relatíve határozott rendszerű, legnagyobb mértéke a bűncselekménnyel elért vagy elérni kívánt vagyoni előny értékének a háromszorosa, de legalább forint. A pénzbírság célja nem pusztán vagyoni előny elvonása, hanem egyidejűleg represszív, megtorló jellegű szankció is. A közigazgatási jogi szabályozásban azonban nincsenek törvényben kodifikált elvek és célok.

29 29 Ágazatonként más-más elképzelés, de valahol a személyek szerinti differenciálást sem hajtják végre. A szervezetre kiszabott közigazgatási pénzbírság mértékét alakító szabályozási körülményeket ezért csak általánosságban lehet felsorolni: a jogsértés súlya, a szankció felelősségi feltételét szolgáltató természetes személy felelősségének súlya, az elért vagy elérni kívánt vagyoni előny mértéke, a szervezet pénzügyi helyzete, annak vizsgálata, hogy a jogi személy milyen intézkedéseket tett jogsértés megelőzése, ill. a cselekmény káros következményeinek megelőzése vagy orvoslása érdekében.

30 A szervezettel szembeni anyagi jogi 30 intézkedések Inkább a preventív, reparatív mintsem a represszív cél a meghatározó. A közigazgatási szankció a jogi személyt érintő büntetőjogi, illetve cégjogi szankció mellett a legcsekélyebb súlyú a működést érintő kisebb jogkorlátozásokat érvényesíti A közigazgatási intézkedések között tipikusnak tekinthetjük: a tevékenységi körre vonatkozó engedély visszavonását, az egyedi működési engedély visszavonását, a tevékenység korlátozását, a reparatív tevékenységi kötelezettség előírását, elkobzást, a jogsértő magatartás folytatásának megtiltását.

31 31 A büntetőjogi intézkedések a következők lehetnek: a jogi személy megszüntetése: a jogi személyt bűncselekmény elkövetésének leplezése céljából hozták létre, vagy a jogi személy tényleges tevékenysége bűncselekmény elkövetésének leplezését szolgálja. a jogi személy tevékenységének korlátozása: Az eltiltás ideje alatt a jogi személy pénzbírság. nem végezhet nyilvános felhívás alapján betétgyűjtést, nem vehet részt közbeszerzési eljárásban, nem köthető vele koncessziós szerződés, nem minősíthető közhasznú szervezetté, nem részesülhet központi vagy helyi önkormányzati költségvetés, elkülönített állami pénzalapok, külföldi állam, az Európai Közösségek vagy más nemzetközi szervezet által céljelleggel nyújtott támogatásban, nem folytathat egyéb olyan tevékenységet, amelynek gyakorlásától a bíróság eltiltotta.

32 32 A szervezettel szembeni közigazgatási repressziót a cégbírósági törvényességi felügyelet részben specifikusan kiegészíti, részben a cég megszüntetésének jogosítványával meghaladja és beteljesíti. Törvényességi felügyeleti eljárásnak van helye, ha a cég jogsértően működik. A törvényességi felügyeleti eljárás keretében a cégbíróság dönt a törvényességi felügyeleti kérelemről, és indokolt esetben - az intézkedésre okot adó körülmény súlyától függően - a következő intézkedést hozza: írásban felhívja a céget a törvényes működés helyreállítására, a céget Ft-tól Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtja, a cég határozatának végrehajtását meghatározott időre felfüggeszti, illetve megsemmisíti azt, és szükség esetén új határozat hozatalát írja elő, a cég törvényes működésének helyreállítása céljából összehívja a cég vezető testületét, meghatározott időre felfüggeszti a cég működését, a céget eltiltja a további működéstől, és egyben megszűntnek nyilvánítja, amennyiben a törvényes működés másként nem biztosítható.

33 33 A közigazgatás saját hatósági szankciórendszerében nem tudja megszüntetni a szervezetet, ezt bírósági eljárás kezdeményezésével érheti csak el!

34 A diák elkészítése során felhasznált 34 irodalom Kis Norbert Nagy Marianna: Európai közigazgatási büntetőjog. HVG-Orac, Budapest,