EURÓPAI PARLAMENT Jogi Bizottság Az elnök

Átírás

1 EURÓPAI PARLAMENT Jogi Bizottság Az elnök Paolo De Castro elnök Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Bizottság BRÜSSZEL Tárgy: Vélemény az állategészségügyről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat jogalapjáról (COM(2013)0260 C7-0124/ /0136(COD)) Tisztelt Elnök Úr! január 9-én kelt levelében az eljárási szabályzat 37. cikke alapján felkérte a Jogi Bizottságot, hogy nyújtson véleményt arról, hogy helyénvaló-e az állategészségügyről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat jogalapjának az EUMSZ 13. cikkével való kiegészítése, tekintettel arra, hogy az AGRI Bizottságon belül erre irányuló módosítást nyújtottak be. Az állategészségügyről szóló rendeletre irányuló javaslatot (COM(2013)0260) a Bizottság az EUMSZ 43. cikkének (2) bekezdése, 114. cikkének (3) bekezdése és 168. cikke (4) bekezdésének b) pontja alapján nyújtotta be, és ennek megfelelően a rendes jogalkotási eljárás keretében megküldte a Parlamentnek. Háttér 1. A javaslat A javaslat benyújtására az állategészségüggyel kapcsolatos politika felülvizsgálatának eredményeként, a 2007-ben kidolgozott állat-egészségügyi stratégiát követően került sor. A rendeletjavaslat megállapítja az állatra vagy emberre átvihető állatbetegségek megelőzésére és AL\ doc PE v01-00

2 leküzdésére vonatkozó szabályokat a szárazföldi és a víziállatok tekintetében egyaránt. A javaslat a következőket foglalja magában: azon betegségek fontossági sorrendjének megállapításával és jegyzékbe foglalásával kapcsolatos rendelkezések, amelyek jelentős hatással járhatnak (I. rész); a betegségek korai felismerésére és bejelentésére, a velük kapcsolatos jelentéstételre, valamint a megfigyelésre, köztük az állatorvosi látogatásokra vonatkozó rendelkezések (II. rész); a felkészültségre, a betegséggel kapcsolatos tájékozottságra és a járványügyre vonatkozó rendelkezések (III. rész), különösen a készenléti tervek kidolgozása, a vakcinázás, valamint az egyes betegségek feltételezett vagy bizonyított kitörése esetén teendő járványügyi intézkedések tekintetében; a létesítmények és szállítók nyilvántartásba vételére és engedélyezésére, valamint az állatok, szaporítóanyagok és állati eredetű termékek szállítmányainak mozgatására/szállítására és nyomonkövethetőségére vonatkozó rendelkezések (IV. rész), a szárazföldi, a vízi- és az egyéb állatokra vonatkozó különböző szabályokkal; az állatbetegségek bejutásának megakadályozása érdekében azon harmadik országokra vonatkozó előírások és követelmények, amelyekből olyan állatokat, szaporítóanyagokat, állati eredetű termékeket és egyéb anyagokat hoznak be az Unióba, amelyek állatbetegségeket terjeszthetnek, valamint exportra vonatkozó követelmények (V. rész); betegséggel kapcsolatos vészhelyzet esetén meghozandó vészhelyzeti intézkedések (VI. rész). 2. A szóban forgó jogalapok a) A javaslat jogalapja A javaslat az EUMSZ 43. cikkének (2) bekezdésén, 114. cikkének (3) bekezdésén és 168. cikke (4) bekezdésének b) pontján alapul. E rendelkezések így szólnak: Az EUMSZ 43. cikkének (2) bekezdése (2) A 40. cikk (1) bekezdésében előírt közös piacszervezést, továbbá a közös agrárpolitika és a közös halászati politika célkitűzéseinek megvalósításához szükséges egyéb rendelkezéseket a Gazdasági és Szociális Bizottsággal folytatott konzultációt követően rendes jogalkotási eljárás keretében az Európai Parlament és a Tanács állapítja meg. Az EUMSZ 114. cikkének (3) bekezdése (3) A Bizottság az (1) bekezdésben előirányzott, az egészségügyre, a biztonságra, a környezetvédelemre és a fogyasztóvédelemre vonatkozó javaslataiban a védelem magas szintjét veszi alapul, különös figyelemmel a tudományos tényeken alapuló új fejleményekre. Az Európai Parlament és a Tanács saját hatáskörén belül szintén törekszik e célkitűzés megvalósítására. Az EUMSZ 168. cikke (4) bekezdésének b) pontja (4) [ ] az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében, valamint a Gazdasági és Szociális Bizottsággal és a Régiók Bizottságával folytatott konzultációt követően az e cikkben említett célok eléréséhez való hozzájárulás érdekében a közös biztonsági kockázatok kezelésére elfogadja a következőket: [...] b) intézkedések az állat- és növényegészségügy terén, amelyek közvetlen célja a közegészség PE v /6 AL\ doc

3 védelme; b) A jogalap javasolt módosítása Az AGRI Bizottság felkérte a Jogi Bizottságot, hogy nyújtson véleményt arról, hogy helyénvalónak tartja-e a javaslat jogalapjának az EUMSZ 13. cikkével való kiegészítését, tekintettel arra, hogy az AGRI Bizottságon belül erre irányuló módosítást nyújtottak be (69. módosítás). Az ENVI Bizottságon belül is benyújtottak egy ezzel párhuzamos módosítást (192. módosítás). Az EUMSZ 13. cikke így szól: Az Unió mezőgazdasági, halászati, közlekedési, belső piaci, kutatási, technológiafejlesztési és űrkutatási politikáinak kialakításánál és végrehajtásánál az Unió és a tagállamok teljes mértékben figyelembe veszik az állatok mint érző lények kíméletére vonatkozó követelményeket, miközben tiszteletben tartják a tagállamok különösen a vallási szertartásokra, kulturális hagyományokra és regionális örökségre vonatkozó jogszabályi vagy közigazgatási rendelkezéseit és szokásait. Elemzés A Bíróság ítélkezési gyakorlata a jogalap megválasztásával kapcsolatban bizonyos alapelvek irányába mutat. Először is, az anyagi hatáskör és az eljárás szempontjából a jogalap következményeit tekintve a helyes jogalap megválasztása alkotmányos jelentőséggel bír 1. Másodsorban az EUSZ 13. cikkének (2) bekezdése értelmében az egyes intézmények a Szerződésben rájuk ruházott hatáskörök keretén belül járnak el 2. Harmadszor, a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint egy közösségi intézkedés jogalapjának megválasztásakor objektív, bírósági felülvizsgálatnak alávethető tényezőkből kell kiindulni, többek között elsősorban az intézkedés céljából és tartalmából 3. Végül pedig ami a többszörös jogalapokat illeti, amennyiben valamely közösségi intézkedés vizsgálata során megállapításra kerül az, hogy annak kettős célja van vagy két összetevőből áll, amelyek egyike fő vagy uralkodó célként vagy összetevőként határozható meg, mivel a másik csupán járulékos, a jogi aktusnak egyetlen jogalapra kell épülnie, nevezetesen a fő vagy uralkodó cél vagy összetevő által megkövetelt jogalapra 4. Ugyanakkor amennyiben egy intézkedés egyidejűleg több célkitűzést vagy elválaszthatatlanul összekapcsolódó, egymáshoz képest nem alárendelődő vagy közvetett célkitűzést vagy összetevőt tartalmaz, az intézkedésnek a Szerződés több vonatkozó rendelkezésén kell alapulnia /00. sz. vélemény a Cartagenai Jegyzőkönyvről, EBHT 2001., I o., 5. pont; C-370/07. sz., Bizottság kontra Tanács ügy, EBHT 2009., I o., pont; 1/08. sz. vélemény a Szolgáltatások Kereskedelméről szóló Általános Egyezményről, EBHT 2009., I o., 110. pont. 2 C-403/05. sz., Parlament kontra Bizottság ügy, EBHT 2007., I o., 49. pont és az abban említett ítélkezési gyakorlat. 3 Lásd legutóbb a C-411/06. sz., Bizottság kontra Európai Parlament és Tanács ügyet (EBHT 2009., I o.). 4 C-42/97. sz., Parlament kontra Tanács ügy, EBHT 1999., I-868. o., pont; C-36/98. sz., Spanyolország kontra Tanács ügy, EBHT 2001., I-779. o., 59. pont; C-211/01. sz., Bizottság kontra Tanács ügy, EBHT 2003., I o., 39. pont. 5 C-165/87. sz., Bizottság kontra Tanács ügy, EBHT 1988., o., 11. pont; C-178/03. sz., Bizottság kontra Európai Parlament és Tanács ügy, EBHT 2006., I-107. o., pont. AL\ doc 3/6 PE v01-00

4 A Bizottság az EUMSZ 43. cikkének (2) bekezdését, 114. cikkének (3) bekezdését és 168. cikke (4) bekezdésének b) bekezdését jelölte meg az általa választott jogalapként, a következő indokolással 1 : az EUMSZ 43. cikke megteremti a közös agrárpolitikával kapcsolatos uniós jogszabályok alapját, és egyúttal az állat-egészségügyi jogszabályok alapjául is szolgál, mivel a közösségi állat-egészségügyi politika a közös agrárpolitika része; az EUMSZ 114. cikke a belső piac létrehozásának és működésének, valamint a kapcsolódó rendelkezések közelítésének jogalapját teremti meg; az EUMSZ egészségvédelemről szóló 168. cikke az emberi egészség védelmével foglalkozik, beleértve az állatok egészségével kapcsolatos veszélyekkel szembeni védelmet is; ez a cikk a jogalapja a közvetlenül a közegészség védelmét célzó állat-egészségügyi intézkedések elfogadásának. Annak megállapításakor, hogy a jogalap megválasztása megfelel-e a Bíróság ítélkezési gyakorlatában megállapított elveknek, döntő jelentősége van a javasolt intézkedés céljának és tartalmának, többszörös jogalap esetén pedig annak, hogy a több célkitűzés vagy összetevő egyenlő súlyú-e a javasolt aktuson belül. Az EUMSZ 43. cikkének (2) bekezdése képezi a közös agrárpolitika általános jogalapját, amelynek értelmében a Parlament és a Tanács a mezőgazdasági piacok megszervezésén kívül egyéb intézkedéseket állapít meg a közös agrár- és halászati politika célkitűzéseinek megvalósítása érdekében. A javaslat célkitűzései között szerepel [ ] a mezőgazdasági és akvakultúra-ágazatok ésszerű fejlődésének szavatolása és a termelékenység növelése ((4) preambulumbekezdés) és annak biztosítása, hogy az Unió mezőgazdasági és akvakultúrás termelése fenntartható legyen (1. cikk (2) bekezdése a) pontjának i. alpontja). Ezenfelül annak megállapításakor, hogy egy betegséget felvesznek-e a konkrét betegségmegelőzési és járványügyi szabályok hatálya alá tartozó betegségek jegyzékére, döntő jelentőségű tényező a konkrét betegségnek a mezőgazdasági termelés vagy víziállattenyésztés, illetve az azokhoz kapcsolódó gazdasági ágazatok (5. cikk a) pontjának ii. alpontja, 6. cikk (1) bekezdése b) pontjának i. alpontja) tekintetében gyakorolt hatása. Ezenfelül számos olyan állat-egészségügyi intézkedés alapult a korábbi EK-szerződés 37. cikkén (jelenleg az EUMSZ 43. cikke), amelyeket a szóban forgó javaslat fel kíván váltani (lásd a 258. cikket). A rendeletjavaslat ezért a célját és tartalmát tekintve olyan intézkedésnek minősíthető, amelyre a közös agrárpolitika jogalapja vonatkozik. A belső piacra vonatkozó jogalap, azaz az EUMSZ 114. cikke tekintetében meg kell jegyezni, hogy a Bizottság a javasolt jogszabály célkitűzései között jelöli meg azt, hogy hozzájáruljanak a belső piac kiteljesedéséhez ((4) preambulumbekezdés), illetve hogy a belső piac hatékonyan működjön (1. cikk (2) bekezdése a) pontjának ii. pontja). A javasolt intézkedések valóban egyértelműen elősegítik az állatok és az állati termékek belső piaci kereskedelmét. Bizonyos elemeknek a rendelet IV. részében javasolt nyilvántartásba vétele és jóváhagyása például tipikus belső piaci eszköz. A rendeletjavaslat ezért ugyanúgy a belső piac működésének megvalósítását célzó intézkedésnek minősül. Az EUMSZ 114. cikkének ezért szerepelnie kell a jogalapok között 2. 1 COM(2013)0260, Indokolás, 5. oldal. 2 A teljesség kedvéért megfelelőbb, ha az EUMSZ 114. cikkének egészét, és nemcsak (3) bekezdését szerepeltetik a rendeletjavaslat jogalapjában, hiszen az EUMSZ 114. cikkének (3) bekezdése önmagában nem PE v /6 AL\ doc

5 Az EUMSZ 168. cikkének (1) bekezdése rögzíti azt az általános célkitűzést, hogy az Uniónak biztosítania kell az emberi egészségvédelem magas szintjét. Ennek megfelelően az EUMSZ 168. cikkének (4) bekezdése kimondja, hogy az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében különleges intézkedéseket, például harmonizációs intézkedéseket fogad el a közös biztonsági kockázatok kezelésére (az EUMSZ 168. cikkének (4) bekezdése). Konkrétabban, az EUMSZ 168. cikke (4) bekezdésének b) pontja az állat- és növényegészségügy terén hozott, közvetlenül a közegészség védelmét célzó intézkedésekkel foglalkozik. A szóban forgó javaslat az állatra vagy emberre átvihető állatbetegségekkel kapcsolatos közös biztonsági kockázatokkal foglalkozik, és közvetlenül a közegészség védelmét célzó különleges állat-egészségügyi intézkedéseket állapít meg. A közegészség védelme itt ismét a rendelet egyik célkitűzéseként jelenik meg ((2), (4) preambulumbekezdés, 5. cikk (2) bekezdése a) pontjának i. alpontja, 6. cikk (1) bekezdése b) pontjának ii. alpontja). A különleges egészségpolitikai intézkedések közé tartoznak például az állatbetegségek korai felismerésére, bejelentésére és az azokkal kapcsolatos jelentéstételre, valamint a betegséggel kapcsolatos tájékozottságra és a járványügyre vonatkozó rendelkezések. Mivel a rendeletjavaslat a közös agrárpolitikával, a belső piac működésével és a közegészség védelmével kapcsolatos intézkedéseket is tartalmaz, helyénvalónak tűnik a javaslat jogalapjaként megjelölni az EUMSZ vonatkozó rendelkezéseit, így az EUMSZ 43. cikkének (2) bekezdését, 114. cikkét és 168. cikke (4) bekezdésének b) pontját. A jogalapnak az EUMSZ 13. cikkével való lehetséges kiegészítése tekintetében az AGRI Bizottságon belül benyújtott 69. módosításhoz fűzött indokolás így szól: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 13. cikkére és az állatjólétre való kifejezett utalás beillesztése. Az ENVI Bizottságon belül benyújtott, az említettel megegyező 192. módosításhoz fűzött indokolás az EUMSZ 13. cikkének tartalmát veszi át. A 13. cikk kimondja azt az általános elvet, amely szerint az Unió és a tagállamok bizonyos uniós politikák kidolgozása és végrehajtása során teljes mértékben figyelembe veszik az állatok [ ] kíméletére vonatkozó követelményeket. Nem rendelkezik azonban külön e célból elfogadandó intézkedésről vagy eljárásról, ráadásul e cikk az EUMSZ II. címében található ( Általánosan alkalmazandó rendelkezések ). Az EUMSZ 13. cikke tehát egy vonatkozó célkitűzést határoz meg, és nem rendelkezik intézkedések elfogadásáról. E cikk nem minősül jogalapnak. Az uniós hatáskört biztosító vonatkozó jogalapot a hatáskörátruházás elvének megfelelően a Szerződés különleges rendelkezéseiből kell levezetni, az EUMSZ 13. cikkében foglalt célkitűzéseket pedig e hatáskörök gyakorlása során kell figyelembe venni. A végső elemzés értelmében szükségtelen az EUMSZ 13. cikkére jogalapként hivatkozni. Amennyiben politikai okokból hangsúlyozni kívánják az EUMSZ 13. cikkének jelentőségét a szóban forgó jogi aktus szempontjából, lehetőség van e rendelkezés preambulumbekezdések képez jogalapot, mivel csak annyit mond ki, hogy az egészségügyre, a biztonságra, a környezetvédelemre és a fogyasztóvédelemre vonatkozó, az EUMSZ 114. cikkének (1) bekezdése szerinti javaslataiban a Bizottság a védelem magas szintjét veszi alapul. AL\ doc 5/6 PE v01-00

6 közötti megemlítésére, amint azt az ENVI Bizottságon belül benyújtott 5. módosítás vagy a PECH Bizottságon belül benyújtott 1. módosítás is javasolta január 15-i feljegyzésében a Parlament Jogi Szolgálata szintén arra a következtetésre jutott, hogy nem helyénvaló a javaslat jogalapjának az EUMSZ 13. cikkével való kiegészítése. A Jogi Bizottság ajánlása A Jogi Bizottság január 21-i ülésén megvizsgálta a fenti kérdést. Ezen az ülésen a bizottság ennek megfelelően egyhangúlag 1 úgy határozott, hogy ajánlása szerint az állategészségügyről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat megfelelő jogalapjaként az EUMSZ 43. cikkének (2) bekezdését, 114. cikkét és 168. cikke (4) bekezdésének b) pontját kell megjelölni, az EUMSZ 13. cikkének felvételétől pedig el kell tekinteni. Tisztelettel: Klaus-Heiner Lehne 1 A zárószavazáson jelen voltak: Raffaele Baldassarre, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sajjad Karim, Klaus-Heiner Lehne, Eva Lichtenberger, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Angelika Niebler, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Francesco Enrico Speroni, Rebecca Taylor, Alexandra Thein, Axel Voss, Cecilia Wikström, Tadeusz Zwiefka. PE v /6 AL\ doc