BALTA HELYETT METSZŐOLLÓT!

Átírás

1 BALTA HELYETT METSZŐOLLÓT! LÉPÉSEK EGY FENNTARTHATÓ JÓLÉTI RENDSZER FELÉ KÉSZÍTETTE: CSERES-GERGELY ZSOMBOR, RESZKETŐ PETRA, SCHARLE ÁGOTA ÉS VÁRADI BALÁZS BUDAPEST SZAKPOLITIKAI ELEMZŐ INTÉZET Javított változat április 28.

2 BALTA HELYETT METSZŐOLLÓT! LÉPÉSEK EGY FENNTARTHATÓ JÓLÉTI RENDSZER FELÉ RÖVID ÖSSZEFOGLALÓ Az utóbbi években számos kormányzati, szakmai, politikai és civil műhely fogalmazott meg javaslatokat a jóléti rendszer egészének vagy egy-egy részének átalakítására. A javaslatok közéleti és szakmai fogadtatásában komoly véleménykülönbségek vannak, abban azonban úgy tűnik, a legtöbben egyetértenek, hogy a gazdaság növekedési pályára állításához és a társadalmi feszültségek enyhítéséhez szükség van valamilyen jelentős átalakításra. A Budapest Intézet reform-javaslata is ebből indul ki, és számos eleme erősen hasonlít is mások korábban közzétett ajánlásaihoz. Újdonság ereje abban rejlik, hogy a javasolt intézkedések várható hatásait és politikai kockázatait is igyekszik minél részletesebben kiszámítani és bemutatni, illetve, hogy figyelembe veszi és épít is az egyes intézkedések közötti összefüggésekre és kölcsönhatásokra. Egy eddig elhanyagolt szempont is megjelenik a javaslatban: az ellátórendszert működtető intézmények konstrukciós hibái és gyengeségei. Ezekről a szempontokról manapság kevés szó esik, annak ellenére, hogy az eddigi kiadáscsökkentő reformok kudarca vélhetően nagyrészt ezek elhanyagolására vezethető vissza. A javaslat egy olyan átfogó reform-koncepcióval áll összhangban, amely a foglalkoztatás-, oktatás- és szociálpolitikára is kiterjed, és amelynek alapja a biztonság, az átláthatóság, és a szolidaritás, célja pedig, hogy mindenki képes legyen a tőle telhető legnagyobb mértékben munkájával hozzájárulni az egész közösség gyarapodásához. A nagy vagy kicsi állam vitában nem foglalunk állást. Azt állítjuk, hogy nem a méret, hanem a hatékonyság a döntő. A magyar jóléti kiadások aránya a GDP-hez mérten nagyjából a brit szinttel azonos, és kisebb, mint a svéd: nézetünk szerint a növekedésnek nem ez, hanem az alacsony foglalkoztatási szint a fő korlátja. A foglalkoztatottságot pedig nem önmagában a kiadások nagysága, hanem azok szerkezete, illetve a fedezetül kivetett adók és járulékok összetétele befolyásolja. Az ellátórendszer átalakítására tett javaslataink három feltevésen alapulnak. Egyfelől, hogy a növekedés jóval a válság előtt kezdődött lassulásának egyik oka az a rossz munkapiaci egyensúly, amelyben a jóléti ellátások a munkakínálatot, a nagy adók, magas minimálbér, és a bizonytalan üzleti környezet pedig a keresletet fogják vissza. Másfelől, a jelenlegi válság keltette bizonytalanság a tőke relatív árának emelkedéséhez vezet, így a tőke-intenzív

3 növekedés és alkalmazkodás lehetőségei beszűkülnek. Az alkalmazkodás annál gyorsabb, minél inkább képes csökkenni a munkaerő költsége. Végül, a magyar versenyképesség hosszú távú és tartós javításának egyik első feltétele a foglalkoztatási szint jelentős emelése. Javaslataink három mechanizmuson keresztül növelik a hatékonyságot: ösztönzik a munkakínálatot, javítják a jóléti ellátások célzottságát, és megerősítik a kiadások alakulását szabályozó intézményi korlátokat és ösztönzőket. A munkapiac keresleti oldalával nem foglalkozunk, de jelezzük, hogy javaslataink csak akkor hoznak eredményt, ha ezen a téren is jelentős lépések történnek a képzetlen munkaerő keresletének ösztönzése és a gazdaságpolitika kiszámíthatósága érdekében. Javaslatainkat három cél: (1) a munkapiaci ösztönzők javítása, (2) a szociális ellátások célzásának javítása, és (3) az intézményrendszer fejlesztése köré csoportosítottuk. A munkapiaci ösztönzők javítása A éves népesség foglalkoztatási rátája máig nem érte el a rendszerváltás előtti, vagy az EU25 országaiban mért átlagos szintet. A foglalkoztatási ráta különösen alacsony a képzetlenek, a fiatalok, az idősek, és a kisgyermekes nők körében, míg a középkorú és képzettebb munkavállalók csoportjában megközelíti az EU átlagot. A nem dolgozó éves népesség többségének nincs érettségije: 580 ezren legfeljebb általános iskolát végeztek, 470 ezren szakmunkásképzőt vagy szakiskolát. A nem dolgozók közel kétharmada valamilyen ellátást kap: többségük nyugdíjat, anyasági- vagy munkanélküli ellátást. Azok, akik kapnak valamilyen ellátást, jellemzően nem keresnek munkát. A nyugdíjba vonulás tényleges életkora átlagosan év, a rokkantsági nyugdíjasokkal együtt év. Az itt javasolt megoldás lényege nem az ellátások összegének megkurtítása, hanem az, hogy nehezebb legyen hozzáférni az inaktivitásra ösztönző (feltétel nélküli) jóléti ellátásokhoz, az álláskeresők viszont hathatós segítséget kapjanak a munkába álláshoz. A javasolt lépések: 1. Az álláskeresési feltétel nélkül nyújtott támogatásban részesülők arányának csökkentése 2. Az álláskeresőknek járó ellátások együttműködési feltételeinek kiterjesztése és szigorítása 3. A hagyományos aktív munkaerő-piaci programok és a közfoglalkoztatás radikális szűkítése, átcsoportosítása a személyre szabott programokra 4. A bölcsődei és óvodai férőhelyek bővítése, egyúttal a pénzbeli anyasági ellátások szűkítése. 2

4 A szociális ellátások célzásának javítása Szociális célú pénzbeli és természetbeni ellátásokra, a nyugdíjak nélkül 2007-ben a GDP 9,3 százalékát fordította a magyar költségvetés. Bár az ellátórendszer jelentősen hozzájárul a jövedelmi különbségek és a szegénység enyhítéséhez, az ellátások célzottsága inkább közepes, mint jó: a támogatás nem csak azokat éri el, akiknek a legnagyobb szükségük lenne rá, és nem ér el minden rászorulót. A rendszer emellett nagyon szétaprózott: a tíz legnagyobb támogatástípus mellett mintegy 350 féle mentességet és támogatást biztosít, így sokat költünk a sokféle támogatás adminisztrációjára is. Az ellátások igénylése és szabályozása is nehezen áttekinthető, illetve nehéz biztosítani, hogy az arra rászoruló hatékony ellátást kapjon. A javasolt megoldás lényege, hogy kevesebb féle, és egyértelműbb célok mentén kialakított, a célokhoz igazított támogatási forma legyen. A javasolt átalakítások nyomán a támogatások jobban elérik a rászorulókat, elsősorban őket érik el, valamint kisebb adminisztrációs költséggel járnak az állam és az állampolgárok számára is. A javasolt lépések: 5. Áttekinthetőség növelése, adminisztráció csökkentése: kevesebb féle ellátás 6. A családtámogatások célzottságának javítása 7. Utazási kedvezmények szűkítése 8. A gázár-támogatás radikális szűkítése és átalakítása 9. Az öregségi nyugdíj 13. havi juttatásának megszüntetése célzott, átmeneti kompenzációval 10. A lakásépítési támogatások további szűkítése, kivezetése. Intézmény-fejlesztés a fenntarthatóság növelése érdekében A magyar fiskális politikában rendkívül erős a politikai ciklus hatása: a költségvetési kiadások választási években meglódulnak, amit a következő egy-két évben a kiadások visszafogása követ. A visszatérő deficitet jellemzően nem lehet egy-két hibás lépésre visszavezetni, mert a költségvetési bevételek és kiadások számos tétele együtt adja ki a hiányt. Az ad hoc, rövidtávú politikai célok függvényében hozott intézkedések általában előbb-utóbb felemésztik az egyes részterületen megszülető reformok hatását. A javasolt megoldás lényege, hogy a nyilvánosság, az átláthatóság, és a kormányzati működés hatékonysága felett őrködő intézmények megerősítésével megnöveljük a felelőtlen kormányzati költekezés intézményi és politikai költségét. A javasolt intézkedések: 3

5 11. A miniszterelnök mellé elismert közgazdászokból álló fizetett tanácsadó testület felállítása 12. Egységes, nyilvános közbeszerzési adatbázis létrehozása 13. A diszkrecionális nyugdíjemelések megnehezítése 14. A Költségvetési Tanács megerősítése 15. Program-alapú költségvetési rendszer bevezetése, az eredmény-orientált tervezés és végrehajtás kereteinek kialakítása. Meggyőződésünk, hogy nagyhatású beavatkozásokat csak alapos előkészítés után és átfogó koncepció részeként érdemes és lehet sikeresen végrehajtani. Ha ez nem történik meg, könnyen születhetnek egymás hatásait kioltó intézkedések, illetve reménytelen beláttatni az érintettekkel, hogy nem nekik kell egyedül viselni a reform terheit. Javaslatunkkal ennek a munkának csak az első lépését tettük meg: a sikeres megvalósításhoz a szokásos jogszabályi előkészítés előtt részletes hatásvizsgálatokra és egyeztetésekre van szükség. 4

6 TARTALOM Rövid összefoglaló Bevezető A hatásosság feltételei, kompatibilitás más politikákkal A munkapiaci ösztönzők javítása Az álláskeresési feltétel nélkül nyújtott támogatásban részesülők arányának csökkentése Az együttműködési feltételek kiterjesztése és szigorítása Aktív munkaerő-piaci programok és a közfoglalkoztatás radikális szűkítése, átcsoportosítása Bölcsődei és óvodai férőhelyek bővítése, pénzbeli anyasági ellátások szűkítése A célzás javítása Áttekinthetőség növelése, adminisztráció csökkentése A családtámogatások célzottságának javítása Utazási kedvezményének szűkítése A gázár-támogatás jogosultság radikális szűkítése és átalakítása Az öregségi nyugdíj 13. havi juttatásának teljes megszüntetése A lakásépítési támogatások további szűkítése, kivezetése Intézmény-fejlesztés a fenntarthatóság növelése érdekében A miniszterelnök mellé elismert közgazdászokból álló fizetett tanácsadó testület Egységes, nyilvános közbeszerzési adatbázis Diszkrecionális nyugdíjemelések megnehezítése Erős költségvetési tanács Program-alapú költségvetési rendszer, eredmény-orientált tervezés és végrehajtás Kapcsolódások, szinergikus hatások Források és hivatkozások...41

7 1 BEVEZETŐ A hozzánk sok tekintetben hasonló Csehország kevesebbet költ jóléti ellátásokra, mint Magyarország, a jövedelmi különbségek és a szegények aránya mégis kisebb, mint nálunk. 1 Az eltérést magyarázhatja a cseh és a magyar társadalom eltérő szerkezete, de azt gyanítjuk, hogy legalább egy része a magyar jóléti ellátórendszer alacsony hatékonyságából következik. Tanulmányunkban az utóbbi okait vizsgáljuk, és megkísérlünk konkrét javaslatokat is tenni a hatékonyság javításának módjára. A jóléti kiadások viszonylag magas szintje és az ellátórendszer gyenge teljesítménye több szempontból is figyelmet érdemel. A költséges jóléti államot magas adókból kell finanszírozni, ami visszafogja a gazdasági szereplők teljesítményét, és ezáltal csökkenti a társadalom egészének jólétét. Ha az ellátások nem képesek hathatósan fékezni a jövedelmi különbségek növekedését és erősíteni a lakóhelyi és munkahelyi közösségek integráló képességét, az társadalmi feszültségekhez vezet. Továbbá középtávon is kétséges, fenntartható-e egy olyan jóléti rendszer, amely nem tudja kezelni a népesség öregedésének hosszú távú tendenciáját, sőt, az aktívak aránya még annál is alacsonyabb, mint ami a demográfiai adottságokból következne (Augusztinovics 2005). Nem egyszerűen arról van szó, hogy túl magasak a kiadások és így az adóterhek is: az alacsony hatékonyság fő okai az újraelosztási rendszer belső szerkezetében rejlenek. 2 A könnyen hozzáférhető és viszonylag bőkezű juttatások álláskeresés nélkül biztosítanak megélhetést, a munkapiacra visszatérést segítő szolgáltatások minősége és mennyisége sem elegendő. Az adóterhek elosztása távolról sem optimális: nem veszi figyelembe a munkaerő keresletének és kínálatának alkalmazkodását, és éppen ott a legmagasabb, ahol a bérköltség emelkedése a legjobban csökkenti a foglalkoztatást. A magas minimálbér és a járulékminimum fehérítést célzó fokozatos emelése veszteségessé teszi a nagyszámú képzetlen munkaerő legális alkalmazását. A tartós munkanélküliség és inaktivitás szegénységhez, a szegénység generációs újratermelődéséhez vezet, és újabb szociális kiadásokra teremt igényt. A rosszul célzott és elaprózott támogatási rendszer pedig a szükségesnél is nagyobb költséggel tudja csak elérni a rászorulókat, ha egyáltalán eléri őket. 1 A szociális biztonságra fordított összes kiadás 2005-ben, a GDP százalékában Csehországban: 19,1, Magyarországon: 21,9%; a háztartások legszegényebb és leggazdagabb huszadának egy főre jutó jövedelmének hányadosa Csehországban: 3,7, Magyarországon: 4 (Eurostat online adatbázis). 2 Valójában a kiadások csak a régiós összehasonlításban tekinthetők magasnak, egyébként az összevont (GDP-vel súlyozott) EU átlag alatt, a tagországok súlyozatlan átlagának szintjén vagyunk.

8 Ráadásul mindez nem néhány elhibázott szakpolitikai döntés következménye, hanem az állami intézményrendszer mai működési mechanizmusainak tipikus terméke. Így aztán egyegy részterület újraszabályozásának jótékony hatása előbb-utóbb elenyészik: a hatásvizsgálatok és korrekciós mechanizmusok nélkül működő intézmények újratermelik a hibákat. Ennek látványos példája az 1997-es nyugdíjreform, amelynek egyensúly-javító hatását tíz éven belül eltüntették az egymást követő, fedezet nélküli, ámde szavazatokkal kecsegtető kiigazítások és 13. havi juttatások. Ebben a tanulmányban a munkapiacra leginkább kiható jóléti ellátásokat vizsgáljuk: a nyugdíjasok, a családok, a munkanélküliek és a szegények ellátásait. Azt gondoljuk ugyanis, hogy járulékos hatásaikon keresztül ezeknek az ellátásoknak a kijavítása nyithat utat egy magasabb egyensúlyi növekedési pálya felé. Bár a jólét hosszú távú alakulása szempontjából legalább annyira fontosak, itt nem vizsgáljuk az egészségügy, az oktatás és az önkormányzatok működését. 3 A hatékonyság javulása elsősorban három forrásból származhat: a gazdasági teljesítményt (elsősorban a munkakínálatot) ellenösztönző hatások enyhítéséből, az ellátások pontosabb célzásából és az adminisztráció csökkentéséből, és végül az ellátásokat működtető intézményrendszer fejlesztéséből. Hangsúlyozzuk, hogy a javaslatok célja nem a kiadások csökkentése, hanem a hatékonyság javítása. Egyes területeken ez megtakarításokat is hozhat, másutt még több kiadással is járhat, legalábbis rövidtávon. A cél az, hogy a jóléti rendszer hosszú távon fenntartható legyen, és eközben hatásosan előzze meg és enyhítse a legszegényebbek leszakadását. A kiadáscsökkentő javaslataink mindegyike tartalmaz valamilyen kompenzációt, ami biztosítja, hogy a legszegényebbek jövedelme ne csökkenjen, vagy esetleg növekedjen is. A tanulmány második fejezete a szükséges reformok általános feltételeit vázolja, a következő három fejezet a fenti területeket veszi sorra, végül az utolsó fejezet vázolja a javaslatok közötti legfontosabb kölcsönhatásokat. 3 A közoktatás működési zavarait és a szükséges reformokat rendkívül alaposan tárgyalják Fazekas és szerzőtársai (2008). Az egészségügyről, az önkormányzati rendszerről, és más területekről is jó áttekintést ad az OECD (2008). 2

9 2 A HATÁSOSSÁG FELTÉTELEI, KOMPATIBILITÁS MÁS POLITIKÁKKAL Az ellátórendszer átalakítására tett javaslataink három feltevésen alapulnak. Egyfelől, hogy a növekedés jóval a 2008-as válság előtt kezdődött lassulásának egyik oka az a rossz munkapiaci egyensúly, amelyben a jóléti ellátások a munkakínálatot, a nagy adók, magas minimálbér, és a bizonytalan üzleti környezet pedig a keresletet fogják vissza. Másfelől, a jelenlegi válság keltette bizonytalanság kamatemeléshez, a tőke relatív árának emelkedéséhez vezet, így a tőke intenzív növekedés és alkalmazkodás lehetőségei beszűkülnek. Az alkalmazkodás annál gyorsabb, minél inkább képes csökkenni a munkaerő költsége. Végül, a magyar versenyképesség hosszú távú és tartós javításának egyik első feltétele a foglalkoztatási szint jelentős emelése (legalább az EU átlagára). Javaslataink a munkakínálatot ösztönzik az inaktívaknak járó egyes támogatásokhoz való hozzáférés szűkítése, a munkanélküli és más ellátások együttműködési feltételeinek szigorítása, és a munkavégző képességet javító szolgáltatások megerősítése révén. Ezek a lépések olyan gazdaságpolitika mellett segítik a foglalkoztatás bővülését, amelyben: az adó- és járulékterhek csökkentése a kis keresetekre fókuszál (pl. a fix összegű egészségügyi hozzájárulás, a szakmunkás-minimálbér és a kétszeres járulékfizetési szabály eltörlésével), hogy csökkentse a bérköltségeket, különösen a képzetlen munkaerőét; a foglalkoztatáspolitika fókuszában nem a munkanélküliség, hanem az aktivitási ráta, a képzetlenek aktivitási rátája (növelés), és a tartós munkanélküliek aránya (csökkentés) áll; a gazdaságpolitika kiszámíthatósága növekszik; a feketegazdaság kifehérítését célzó politikák hangsúlya átkerül a minimális befizetések általános emeléséről a statisztikai eszközökkel, finoman célzott ellenőrzésekre és az adórendszer áttekinthetőségét javító, illetve az adómorál nem racionális motivációira építő kommunikációs intézkedésekre (lásd: Elek et al 2009, Szántó-Tóth 2001). A munkakínálatot bővítő lépések ugyanis önmagukban, ha egyidejűleg nem ösztönözzük a munkaerő keresletet is, csak a munkanélküliséget növelik nem pedig a foglalkoztatást. Mivel elsősorban a képzetlen munkaerő aktiválása a feladat - ez az a csoport, amelyben a legnagyobb a lemaradásunk az EU-15 átlagához képest - a bérköltségek csökkentése is a képzetlen munkaerő keresletének ösztönzését kell megcélozza. Emellett szól az is, hogy a kereslet bérrugalmassága éppen a képzetlenek esetében a legmagasabb: azaz adott bérköltség-csökkentés foglalkoztatási hatása ebben a körben a legnagyobb (Kertesi és Köllő 2003, Tarjáni 2004).

10 A javaslatokkal kompatibilis gazdaságpolitika mellett a bevezetés megfelelő előkészítése és kommunikációja is szükséges a sikerhez. Kitüntetett figyelmet érdemel: a politikai/szociális feszültségek növekedésének megelőzése az elvonások által érintett legszegényebb társadalmi csoportok kompenzálásával; a hitelesség: a gazdasági szereplők meggyőzése arról, hogy érdemes alkalmazkodni, mert az intézkedések tartósak lesznek (például a nagy pártok közötti konszenzus kialakításával, de legalább az ellenzék passzív jóváhagyásának megszerzésével); ütemezés: a szigorító intézkedéseket a hozzájuk kapcsolódó, hatásosságukat biztosító kiegészítő lépésekkel együtt kell bejelenteni és elindítani (pl. gyes rövidítését a bölcsődei hálózat bővítésével, vagy a korhatár emelést a rehabilitációs szolgáltatások bővítésével együtt); az érintettek (stakeholderek) bevonása, előzetes meggyőzése, támogatásuk biztosítása - például a szakmai, érdekvédelmi és civil szervezetek érdemi bevonásával, vállalható javaslataik megvalósításával, illetve veszteségeik részbeni kompenzálása által (amit javasolt egyszeri, átmeneti intézkedéssel megoldani, hogy a reformok logikáját ne bontsák meg). a sikeres gazdaságpolitikai váltáshoz az is szükséges, hogy az intézkedések kommunikációjában megjelenjenek az új (adófizető, beruházó, stb.) attitűdöket bátorító üzenetek. A közgazdaságtani szempontból legjobban megalapozott intézkedés sem ér fabatkát sem, ha azt nem lehet elfogadtatni; akkor sem sokat, ha az egyeztetések eredményeképp csak a reform lényegét eltorzító, a szándékolt hatást felülmúló negatív mellékhatásokkal járó kompromisszumokra jutnak a felek. Ezért különösen fontos az érintettek (stakeholderek) érdekeinek elemzése, a releváns érdekek és érdekérvényesítés kezelésre alkalmas kormányzati akcióterv kidolgozása. A hitelesség megteremtésének egyik fontos és tőlünk nyugatra rutinszerűen alkalmazott eszköze a kormányzati lépéseket megalapozó, alátámasztó és elmagyarázó zöld és fehér könyvek, illetve az ezeket alátámasztó hatástanulmányok és elemzések közzététele hónapokkal a tervezett lépések elindítása előtt. 4

11 3 A MUNKAPIACI ÖSZTÖNZŐK JAVÍTÁSA A helyzet: A éves népesség foglalkoztatási rátája máig nem érte el a rendszerváltás előtti szintet és 2007 között kevesebb, mint hat százalékponttal emelkedett (52,0 százalékról 57,6 százalékra), azóta pedig csökkent a foglalkoztatás (56,7%). A növekedés nagy része 1997 és 2000 között történt, az azóta eltelt nyolc év alatt összesen is kevesebb, mint 1 százalékponttal nőtt a foglalkoztatás. A foglalkoztatási ráta különösen alacsony a képzetlenek (legfeljebb 8 általánost végzettek), a éves fiatalok, az évesek, és a éves nők csoportjában, míg a középkorú és képzettebb munkavállalók csoportjában megközelíti az EU átlagot. A nem dolgozó éves népesség (2007-ben 1,84 millió ember) többségének nincs érettségije: 580 ezren legfeljebb általános iskolát végeztek, 470 ezren szakmunkásképzőt vagy szakiskolát. A éves, legfeljebb általános iskolát végzett népesség létszáma 2007-ben 1,05 millió fő, és csak 45 százalékuk dolgozik. A képzetlenek foglalkoztatási rátája különösen rossz a tőkehiányos, magas munkanélküliségű megyékben. Foglalkoztatási ráták 2007-ben éves éves éves éves éves éves (férfi és nő) nők (férfi és nő) képzetlen (férfi és nő) (férfi és nő) Lengyelország Magyarország Szlovákia Csehország Szlovénia EU Forrás: Eurostat on-line adatbázis, foglalkoztatottak (alkalmazottak és vállalkozók)/népesség. A nem dolgozó (inaktív vagy munkanélküli) éves népesség közel kétharmada valamilyen ellátást kap: 33 százalék valamilyen nyugdíjat, 28 százalék valamilyen anyasági vagy munkanélküli ellátást. Azok, akik kapnak valamilyen ellátást, jellemzően nem keresnek munkát (köztük 12 százalék a munkát keresők aránya, míg az ellátást nem kapók között 21 százalék). 4 4 Itt nem a munkanélküliségi rátáról van szó (az az állást keresők és az aktívak arányát mutatja), hanem a nem 5

12 Bár az öregségi korhatár 62 év, a nyugdíjba vonulás tényleges életkora jóval alacsonyabb: átlagosan év (az OECD átlag év, a nőké mindenütt alacsonyabb), a rokkantsági nyugdíjasokkal együtt év. 5 A következő évek demográfiai folyamatai nem kedveznek a nyugdíjkassza egyensúlyának. A között nyugdíjas korúvá válók átlagos létszáma meghaladja a 140 ezer főt, míg a belépő éveseké csak 120 ezer körül mozog. A Ratkógyerekek 2016-ban érik el a nyugdíjkorhatárt, ami azt jelenti, hogy ebben az évben közel 180 ezren töltik be a 62 évet, míg a munkapiacra belépő évjáratok létszáma ezer körül lesz. A probléma logikája: Az idősebb munkavállalók alacsony foglalkoztatottsága nagyrészt a viszonylag könnyen elérhető, korhatár alatti nyugdíjazási formákra vezethető vissza. A szülőképes korú nők esetében részben a kiterjedt pénzbeli ellátások, részben a bölcsődei és óvodai elhelyezés szűkössége a meghatározó. A segélyek, nyugdíjak, és általában minden nem munkából származó pénzbeli juttatás csökkenti a munkavállalási hajlandóságot (a vonatkozó elméleti irodalom áttekintését lásd Semjén 1996), amit hazai empirikus kutatások is megerősítenek (Bálint-Köllő 2007, Bódis és szerzőtársai 2005, Cseres-Gergely 2007, Firle és Szabó 2007, Scharle 2007a). A magyar rendszerben nagyon sokan részesülnek olyan ellátásban, amely nem ír elő együttműködési kötelezettséget a munkaügyi szervezettel, vagy ha elő is írja a szabályozás az álláskeresést, azt a gyakorlatban nem érvényesítik következetesen. Bajnai és szerzőtársai (2008) számításai szerint az összes nem foglalkoztatott között Magyarországon 18, Lengyelországban 38, Szlovákiában 43 százalék a regisztrált munkanélküliek aránya. Nálunk a regisztráltak többsége (67 %) kap munkanélküli segélyt (vö.: Lengyelországban 10,5 és Szlovákiában 8 %) és ritkán keresik fel a munkaügyi kirendeltséget. Magyarországon 52 százalék, Lengyelországban 77 százalék, Szlovákiában 87 százalék állította, hogy járt a kirendeltségen a kérdezést megelőző hónapban). 6 Ez arra utal, hogy a magyar gyakorlathoz képest sokkal szélesebb körben írják elő a regisztrációt, és aki regisztrált, azzal intenzívebben is foglalkoznak. Azért, hogy a képzetlenek között alacsony a foglalkoztatottság, elsősorban a magas bérköltségek (minimálbér és járulékok) és a foglalkoztatási rehabilitációs szolgáltatások több szempontból is elégtelen kínálata felelős legalábbis erre utalnak a évi jelentős minimáldolgozók aktivitásának mértékéről. 5 Az OECD évi adatait lásd: a évi magyar adatokat lásd Fazekas et al (2007) 12.4a. táblázat, 241. oldal. 6 Bajnai et al (2008) számításai a évi munkaerőfelmérés adatok (Eurostat) alapján. 6

13 béremelések és a regisztrált munkanélkülieknek nyújtott aktív munkaerő-piaci eszközök hatásvizsgálatai (Kertesi és Köllő 2004, Galasi és szerzőtársai 2007). A megoldás logikája: Az aktivitás növelése érdekében négy ponton javaslunk beavatkozást: 1) a feltétel nélküli ellátásokat kapók száma, 2) az ellátás ellenösztönző hatását részben ellensúlyozó álláskeresési feltételek érvényesítése, 3) a munkavégző képességet javító, és 4) a munkavállalást támogató szolgáltatások. Az első lényege, hogy kevesebben kerüljenek be a feltétel nélkül ellátottak közé (rokkantnyugdíj, korai nyugdíj, öregségi nyugdíj), illetve hamarabb kerüljenek ki az ilyen ellátásokban részesülők (gyes, gyed, gyet, rokkantsági járadék, táppénz). A második az álláskeresési-együttműködési feltételek kiterjesztése és következetes érvényesítése az ellátások mainál jóval nagyobb körére. Az ellátások együttműködési feltételeinek lényege, hogy bizonyos magatartást várnak el a munkanélkülitől, és ha ennek nem felel meg, akkor ezt szankcionálják. Elvárás lehet például, hogy meghatározott időközönként jelenjen meg a munkaügyi kirendeltségen, mutassa be, milyen módon keresett állást, és fogadja el, ha megfelelő állást, vagy képzési programot ajánl neki az ügyintéző. 7 A leggyakoribb szankció a segélyfolyósítás felfüggesztése vagy megszüntetése, illetve a segélyösszeg átmeneti vagy tartós csökkentése. Ezeknek a szigorításával legalábbis részben ellensúlyozható a pénzbeli ellátások ellenösztönző hatása (Bódis-Micklewright-Nagy 2004, Cseres-Gergely - Scharle 2007). A nem dolgozók álláskeresési intenzitása nem csak elméletileg, de a fejlett országok empirikus tapasztalata szerint is erősen hat a bérek alakulására (Layard, Nickell és Jackman 1991). Minél nagyobb az aktívan álláskeresők aránya a nem dolgozók között, annál könnyebb visszafogni a teljesítménnyel nem alátámasztott bérköveteléseket, és annál rövidebb lehet a válságok lefolyása. Az egyensúlyihoz közel tartott bérszínvonal ugyanis lehetőséget ad a munkaerő iránti kereslet növekedésére - szemben a magasra alkudott bérszinttel, ami az egyensúlyi szint alá csökkenti a keresletet és a foglalkoztatást. A harmadik beavatkozási terület elsősorban a képzetlenek és a tartós munkanélküliek aktivizálását célozza a munkavégző képességet javító szolgáltatások minőségének és mennyiségének érdemi növelésével. Ebben a körben készségfejlesztésre és a motiváció, önbizalom helyreállítására egyaránt szükség van. Ezeket pusztán anyagi ösztönzőkkel nem lehet kiváltani. 7 Megjegyezzük, hogy ezek az elvárások mind az aktív álláskeresésre, és a munkavállalási hajlandóság bizonyítására vonatkoznak. A segélyezett életmódja, gyermekének nevelése, fogyasztási szokásai nem tartoznak a munkaügyi vagy önkormányzati ügyintézőre. Az ezzel kapcsolatos esetleges problémák megoldásában az ehhez megfelelő szaktudással rendelkező családsegítő szolgálat, a védőnő, vagy a szociális munkás tud segíteni. 7

14 Végül, a negyedik javaslat a bölcsődei és óvodai férőhelyek bővítéséről szól, a pénzbeli anyasági ellátások egyidejű szűkítésével. Ez a javaslat azon a skandináv példán alapul, amely az anyák hosszú otthonléte helyett a család és a munkavállalás összeegyeztetését támogatja rugalmas szolgáltatási és juttatási rendszerrel, és egyszerre képes javítani a női foglalkoztatást, a termékenységet és a későbbi iskolai teljesítményt megalapozó kisgyerekkori fejlesztést (Bálint-Köllő 2007, Sacerdote-Feyrer 2008). Érdekek és kezelésük - a stakeholder elemzés logikája: Az alább javasoltakkal szemben az ellenérdekeltek fő csoportjai a jelenlegi szabályozás haszonélvezői, az azokat kidolgozó apparátusok és az intézkedéseket bejelentő kormányzati politikusok. Például, ha a társadalom egésze számára kidobott pénznek tekinthetők a Munkaerő-piaci Alapból (MPA) finanszírozott bértámogatások (lásd 3.2 javaslat), akkor sem várhatjuk, hogy a haszonélvezőik, az azokat kapó vállalatok, vagy azok a politikusok, akik egyszer már fényképezkedtek velük, megkurtítsák, átcsoportosítsák ezeket a támogatásokat. Ezt nem fogják megtenni pusztán azért, mert a szakirodalom szerint ezek nagy holtteher-veszteséggel járnak. 8 A szakpolitikai változtatások előkészítésének már korai szakaszában meg kell nyerni tehát szövetségesül a jobb ösztönzők fő haszonélvezőit jelentő munkaadókat és az új mechanizmusok kedvezményezettjeit, várható haszonélvezőit (például gyes helyett bölcsőde: a bőkezűbb bölcsődefinanszírozást pártoló nőszervezetek). A fenti, MPA-ra vonatkozó példát folytatva, ha a bértámogatásokon megspórolt pénzből szerény járulékcsökkentést kivánunk finanszírozni, a kamarák, vállalkozási képviseletek lehetnek a nyertes vállalkozói többség, és a vesztes, eddig támogatott kisebbség közötti konfliktus lebonyolításának legígéretesebb partnerei. Ahol ez nem elég, ott az intézkedések fokozatos, felmenő rendszerű bevezetésével (erre példa az évi nyugdíjreform), illetve jól célzott, önmagukban az ösztönzési hatásokat nem rontó, és automatikusan kivezethető kompenzációkkal kell a változtatásokat blokkolni képes, erős érdekcsoportokat kezelni. A következőkben tehát négy, a munkapiaci aktivitást ösztönző javaslatot mutatunk be: 1) a feltétel nélküli ellátások szűkítése, 2) az álláskeresési feltételek érvényesítése, 3) a munkavégző képességet javító, és 4) a munkavállalást támogató szolgáltatások bővítése. 8 Azaz olyasmit finanszíroznak, ami állami támogatás nélkül is megvalósult volna (az empirikus tapasztalatokról lásd például Kluve et al 2005). 8

15 3.1 Az álláskeresési feltétel nélkül nyújtott támogatásban részesülők arányának csökkentése Várható éves megtakarítás: korengedmény szigorítása 50 Mrd, korhatáremelés (minden 1 évnyi emelésből) további 50 Mrd, passzív táppénz szigorítása 5 Mrd Időtáv: bevezetés 1-3 év, hatások: 1-4 év Javasolt intézkedések: A öregségi nyugdíj: a malus nélküli 9 korai nyugdíjazási lehetőség azonnali, teljes megszüntetése (azaz korhatár alatt csak malus-szal). Az öregségi korhatár emelése felmenő rendszerben 65 évre. Az emelés nyomán a korhatár ben egységesen 63 év, ban 64 év, ezután 2-5 évente nő a várható életkor emelkedésétől függően. A rokkantsági nyugdíj és a rendszeres szociális járadék jogosultság további szigorítása, a rehabilitációs járadék összegének csökkentése. További szigorításra a felülvizsgálatok gyakoriságában és a bíráló bizottságok munkájában (szakértői kapacitások és felszereltség növelése, korrupciós kockázatok csökkentése, foglalkoztatási szakértők érdemi bevonása) vannak még lehetőségek. A 2008-ban bevezetett járadékot javasoljuk a nyugdíjhoz hasonló összegről az álláskeresési járadék szintjéhez közelíteni, az egészségromlásból adódó kiadásokat kompenzáló kiegészítéssel. A passzív táppénz közelítése az álláskeresési járadékhoz. A passzív táppénz összegének felső korlátozása a minimálbér kétszeresének szintjén, és kötelező együttműködés előírása a munkaügyi szervezettel vagy az igazolást kiállító orvos kiválasztásának adminisztratív korlátozása (OECD 2008a). A hatályos szabályok szerint, aki a munkanélkülivé válás után legfeljebb három nappal táppénzre megy, annak legfeljebb 45 napig jár a fizetésének 70 százaléka (felső határ nélkül), és a folyósítás méltányossági alapon újabb 45 nappal meghosszabbítható. Indoklás és hatások: A táppénz, rokkantsági és korai nyugdíjak jelenlegi szabályozása csekély vagy zérus anyagi áldozat mellett teszi lehetővé a munkaképes korú felnőttek tartós vagy éppen végleges kimaradását a munkapiacról. Az egyik fő kijárat a korai öregségi nyugdíj, amit a korhatár előtt két évvel úgy lehet igényelni, hogy a nyugdíj összegéből nem vonnak le semmit, ha legalább 38 év szolgálati ideje volt (nincs malus), illetve a hiányzó szolgálati idővel arányos a 9 A malus a nyugdíj összegének arányos csökkentése abban az esetben, ha valakinek az előírtnál kevesebb szolgálati ideje van, vagy nem érte még el a korhatárt. 9

16 levonás, ha az igénylőnek évnyi szolgálati ideje volt. A rokkantnyugdíj igénylések elbírálása szigorodott ugyan, de összegét az öregségi nyugdíjmegállapítás szerint számítják, így az kedvezőbb, mint a munkanélküli ellátások. Az elbocsájtott munkavállalók számára a passzív táppénz lényegesen és indokolatlanul kedvezőbb, mint az álláskeresési járadék, ami a kereset 60 százaléka, de legfeljebb a minimálbér 1,2-szerese. Ez azzal is jár, hogy később kezdenek állást keresni, később mennek el a munkaügyi kirendeltségre. A javaslatok lényege, hogy csökkenjen az időskori inaktivitás illetve a munkavállalás/álláskeresés relatív hozama közötti eltérés, azaz jobban megérje tovább (és bejelentett állásban) dolgozni. A KSH Munkaerőfelmérése (MEF) alapján végzett számításaink szerint beavatkozás nélkül a nyugdíjkorhoz közeledő Ratkó évjáratok miatt a javuló iskolázottság ellenére stagnálna vagy csökkenne az aktivitási ráta. 10 A éves népesség gazdasági aktivitását (foglalkoztatás és munkanélküliség együtt) különböző feltevések mellett 2013-ig 4,6-5,5 százalékponttal növelné a nyugdíj-korhatár emelése, és 1,2-1,4 százalékpontot hozna a malus nélküli korai nyugdíjazás teljes eltörlése. A rokkantsági nyugdíj és a táppénz szigorításának rövidtávú hatása csekélyebb, és nem is tudtuk pontosan számszerűsíteni. Általában az aktivitás növekedése egy az egyben növelheti a foglalkoztatást, feltételezve, hogy aki kész dolgozni, az valamivel alacsonyabb bérszint esetén is elvállalja a munkát, és a reálbérek rugalmasan követik a munkaerő-kereslet és -kínálat változását. Akkor is ez adódik, ha egy egyidejű járulék/minimálbér csökkentés miatt csökken a bérköltség. Ha viszont a bérek lefelé merevek, akkor nőni fog az érintett csoportok körében a munkanélküliség. A korhatáremelés miatt növekvő aktivitás esetében azonban ez a kockázat kisebb, mivel a nyugdíjazásukat elhalasztó alkalmazottak továbbfoglalkoztatási esélyei jobbak, mint az átlagos munkavállaló állástalálási esélyei. Ezt támasztja alá az eddigi nyugdíjkorhatár-emelések tapasztalata is: a KSH MEF adatai szerint az éves nők foglalkoztatási rátája 1998-ban 13,6 százalék, 2008-ban pedig már 38,7 százalék volt, és ugyanezen idő alatt munkanélküliségi rátájuk 4,8 százalékról csak 5,5 százalékra emelkedett. Az ONYF 2007-es adatai alapján évi ezer új nyugdíjassal és havi 100 ezer forintos átlag nyugdíjjal számolva a korai nyugdíj szigorítása miatt csökkenő nyugdíjazás és növekvő járulékfizetés alsó becsléssel évente 50 Mrd, a korhatár emelések minden éve további évi A szcenáriókra két változatban készítettünk előrejelzést. Az egyikben azt feltételeztük, hogy egy adott évjárat, iskolázottság, nem és transzfer státusz tekintetében homogén csoporton belül az aktivitási ráta rövid távon nem változik, azaz az aktivitás döntően a transzfer státusz függvénye. A másikban azt tételeztük fel, hogy a transzferen túl az életkornak is van jelentősége: ezekben a számításokban az öregítéssel az egyes csoportok az eggyel öregebb (de más dimenziókban azonos) csoport aktivitási rátáját kapják. Az öregedés számítása máskülönben mindkét változatban, minden szcenárióban azonos. 10

17 Mrd forint nettó költségvetési bevételt hozhat. 11 A táppénzre vonatkozó becslés részletes adatok hiányában abból indul ki, hogy 2006-ban a táppénzre fordított 100 Mrd Ft közel 10 százalékát tette ki a passzív ellátás (OEP 2007). Kockázatok: Az effektív nyugdíjazási kor eddigi emelkedése jellemzően a foglalkoztatást és nem a munkanélküliséget növelte: ennek alapján feltételezhető, hogy a javasolt szigorításnak sincs nagy kockázata, bár rövidtávon lehet számítani a fiatalokat érintő kiszorítási hatásokra. Az erre vonatkozó kutatási eredmények csak igen rövidtávú, nem egyértelmű, és csak szűk körre korlátozódó hatást tudnak kimutatni (Cseres-Gergely 2008). 3.2 Az együttműködési feltételek kiterjesztése és szigorítása Várható éves megtakarítás: közvetlen nettó kiadáscsökkenés évi Mrd, közvetett bevételnövekedés évi 5-10 Mrd Időtáv: bevezetés 1-3 év, hatások: 1-4 év Javasolt intézkedések: A munkanélküli segély és álláskeresési járadék együttműködési feltételeinek szigorítása. A jelenlegi 1-3 havi helyett 2-3 hetenkénti berendelés, az együttműködés elmulasztása esetén egységes (de nem drasztikus) szankciók bevezetése. Az együttműködési feltétel kiterjesztése a legtöbb munkvállalási korban igényelhető támogatásra. A munkaképes népesség által igényelhető minden létminimum vagy jövedelempótló jellegű támogatás (kivéve a betegek, munkaképtelen rokkantak, kisgyermeket nevelő anyák és a költségkompenzáló támogatások, például a közgyógyellátás) esetén, életkortól függetlenül előírni az együttműködési kötelezettséget A 2007-ben 63 ezer ember ment nyugdíjba a korhatár elérése előtt egy évvel vagy még előbb (többségük a malus nélküli sávban), átlagos nyugdíjuk meghaladja a havi 100 ezer forintot, és ennek alapján összesen évi 80 Md forintot fizet ki nekik a Nyugdíjfolyósító. Feltevésünk szerint, ha a malus megnőne és kiterjedne a korhatár előtti két évre is, az érintett évjáratok többsége két évvel elhalasztaná nyugdíjba vonulását, ami elvileg az első évben 80, a második évben már 160 Md forint megtakarítást jelentene. A korhatár emelés hatása azonos, csak azt nem lehet azonnal bevezetni. A megtakarításokat azonban több, nehezen becsülhető tényező is csökkentheti, például, hogy a malus ellenösztönző hatása nem elég erős, a nyugdíjazást elhalasztók más ellátásra szereznek jogosultságot, vagy helyettük mások nem találnak munkát. Ezért konzervatív becslésünk csak 50 Md forinttal számol, amelyben még nincs benne a járulékbevételek potenciális emelkedése, ami 2-3 éves távon ezer fős minimálbéres foglalkoztatás-bővüléssel számolva legalább évi 20 Md forintot jelenthet. 12 Egy tavalyi jogszabálymódosítás a rehabilitálhatónak minősített rendszeres szociális járadékban részesülők számára előírja az együttműködést a munkaügyi kirendeltséggel, de csak azoknak, akik tíz éven belül még nem érik el a nyugdíjkorhatárt

18 A munkaügyi kirendeltségek és önkormányzatok érdekeltségének növelése a nyílt munkapiacon történő elhelyezkedés támogatásában. A kirendeltségek és az önkormányzatok teljesítményorientált működésének erősítése részletes és rendszeres monitoringra épülő pénzügyi és intézményi ösztönzők alkalmazásával. Indoklás és hatások: Elvileg a pénzbeli ellátások összegének csökkentése is javíthatja az ösztönzést, az erre vonatkozó hatásvizsgálatok azonban általában nem jeleztek érdemi emelkedést a munkavállalási hajlandóságban (Bódis és szerzőtársai 2005). A munkavállalás azonban nem pénzbeli eszközökkel is ösztönözhető: ennek legfőbb eszköze az ellátások együttműködési (más néven indokoltsági, vagy rászorultsági) feltételeinek szabályozása. Ilyen feltétel például, hogy a segélyezett meghatározott időközönként jelenjen meg a munkaügyi kirendeltségen, mutassa be, milyen módon keresett állást, és fogadja el, ha megfelelő állást, vagy képzési programot ajánl neki az ügyintéző. Aki nem teljesíti valamelyik elvárást, azt a segélyfolyósítás felfüggesztésével vagy megszüntetésével, illetve a segélyösszeg átmeneti vagy tartós csökkentésével büntetik. Ezek az elvárások közvetlenül hatnak a munkanélküliek viselkedésére: nagyobb erőfeszítéssel keresnek állást, inkább hajlandóak elfogadni a felajánlott állást, jobban odafigyelnek rá, hogy bármikor készek legyenek munkába állni, új szakmát szereznek, stb. Mindez közvetlenül növeli a munkába állás valószínűségét. Ezt empirikus kutatások is megerősítik (OECD 2007a, Bódis Micklewright Nagy 2004). Közvetett hatás, hogy a kellőképpen szigorú előírások olyan mértékű kellemetlenséget jelenthetnek, ami a mielőbbi munkába állásra ösztönzi a segélyezettet, illetve már a segély igénylésétől is visszatartja azokat, akik például nem kívánnának megfelelni az aktív álláskeresés követelményének. Az együttműködési kötelezettségekre vonatkozó előírások tekintetében az egyik mintaország az Egyesült Királyság, ahol nagyon intenzív együttműködést várnak el az ügyfelektől. A visegrádi országok közül a cseh és a szlovák gyakorlat igen közel áll a brithez, míg itthon körülbelül feleannyira intenzív együttműködést várnak el, mint az Egyesült Királyságban (OECD 2007a). Angliában például két-négyhetente kell jelentkezni az ügyfeleknek míg Magyarországon a háromhavonkénti megjelenés a kötelező. Ráadásul, az eddig készült hazai kutatások arra utalnak, hogy a hazai gyakorlatban az előírtnál is megengedőbb, illetve nem mindenhol egyformán szigorú az együttműködés számonkérése (Bódis és Nagy 2008). Ráczné (2007) szerint a szociális segélyesek esetében gyakori, hogy kötnek ugyan együttműködési megállapodást, de többségüket nem vonják be annak elkészítésébe, hanem csak felolvassák nekik; majdnem minden ötödik ügyfél esetében vagy nem készül ilyen program, vagy nem 12

19 tudott róla. Bódis és Nagy (2008) szerint 2006-ban a segélyezett létszám fél százaléka alatt volt azoknak az eseteknek az aránya, amikor a munkaügyi kirendeltség vagy a családsegítő intézmény a nem megfelelő együttműködés (a jelentkezés ismételt elmulasztása, vagy a felajánlott megfelelő munka visszautasítása) miatt szankcionálást javasolt az önkormányzatnak. 13 Bajnai és szerzőtársai (2008) számításai arra utalnak, hogy a regisztrációval együtt járó együttműködési feltételek jelentősen növelik a munkanélküliek álláskeresésének intenzitását. Akár kapnak segélyt, akár nem, Szlovákiában és Lengyelországban a regisztrált munkanélküliek lényegesen nagyobb arányban keresnek aktívan állást (még akkor is, ha a munkanélküliség időtartama, az életkor, és az iskolázottság hatását kiszűrjük), mint magyar társaik. Bódis Micklewright Nagy (2004) egy magyarországi kísérlet alapján készített becslése szerint a gyakoribb jelentkeztetéssel a 30 éves és idősebb nők körében lehet szignifikáns mértékben növelni az álláskeresési aktivitást. Azzal az óvatos feltevéssel, hogy az együttműködési kötelezettség kiterjesztése és érvényesítése öt százalékkal csökkenti az érintett ellátások (baleseti és szociális járadék, korhatár alatti rokkantnyugdíj) igénybevételét (a munkába állás növekedése és a visszaélések csökkenése miatt), nagyon durva becslésünk szerint éves átlagban öt százalékkal, 30 ezer fővel csökkenne az inaktív ellátottak száma, és mintegy 20 Mrd forinttal lenne kevesebb a kiadás. Ha az ellátásból kikerülők fele minimálbéren bejelentve munkába állna, az közel 8 Mrd forintos bevételt hozna a költségvetésnek. Ebből levonandó a gyakoribb berendelések költsége: kéthetente 15 perces ráfordítással és 200 ezer forintos bruttó ügyintézői bérrel számolva ez legfeljebb évi 5 Mrd forint. A munkaügyi kirendeltségek (és a szociális segélyezettekel foglalkozó önkormányzatok) jelenleg főleg a támogatások adminisztrációját végzik, és inkább az általuk elosztható források növelésében, mint az álláskeresők munkához juttatásában érdekeltek (Nagy 2008). OECD (2007a) szerint a kirendeltségek (önkormányzatok) pénzügyi és szakmai ösztönzőkkel is érdekeltté tehetők abban, hogy a segélyezettek visszatérjenek a nem támogatott foglalkoztatásba. Önkormányzatok esetében a központi finanszírozás mértéke, kirendeltségek esetében a támogatási keret mértéke, a felhasználásában adott önállóság mértéke, az előírt és mért teljesítményindikátorok és a kapcsolódó jutalmazási rendszer kialakítása lehet az ösztönzés eszköze. Ma az intézményi ösztönzők alig mutatnak ebbe az irányba. Ha például a segély ugyanannyiba kerül, vagy olcsóbb, mint a visszatérést lehetővé tevő szolgáltatás finanszí- 13 A szankciók ellenösztönző hatását tudatosabban kiaknázó országokban az 1-10 százalékos arány sem ritka (OECD 2000). Az enyhébb szankciók előnyeiről lásd Røed és Westlie (2007). 13

20 rozása, akkor az önkormányzat hajlamos lesz a segélyt választani, mivel így az igénylő kedvére tehet, és megtakarítja a közmunka szervezésének fáradságát. Ezért úgy kell megállapítani a központi támogatás mértékét, hogy az a segély esetében legyen a legalacsonyabb, és minél közelebb van az aktív eszköz az integrált foglalkoztatáshoz, annál nagyobb legyen az állami finanszírozásban a központi finanszírozás aránya. 14 Kockázatok és költségek: A munkanélküli és rokkantsági ellátások együttműködési feltételeinek szigorítása, illetve kiterjesztése kapacitásbővítést és fejlesztést igényel a munkaügyi kirendeltségeken. Az egy évnél régebb óta munkanélküliek vagy inaktívak esetében az álláskeresés intenzitásának növelése mellett a foglalkoztathatóság javítására is szükség van: ehhez át kell alakítani az aktív munkaerő-piaci eszközök rendszerét. Az átalakítás lényege, hogy növekedjen a személyre szabott összetett programok aránya (lásd 3.2. javaslat), a programok eredményességét folyamatosan és pontosan mérjék, illetve a szolgáltatók finanszírozása legalább részben függjön az eredményességüktől is. További kockázat, hogy a mennyiségi elvárások teljesítése a minőség, illetve a méltányos és emberséges eljárás rovására történik: ezt a szakmai felügyelet megerősítésével és az eljárásrendek pontosításával lehet mérsékelni. 3.3 Aktív munkaerő-piaci programok és a közfoglalkoztatás radikális szűkítése, átcsoportosítása Várható megtakarítás: az első évben Mrd Ft Időtáv: 1-3 év Javasolt intézkedések: A Munkaerő-piaci Alapból (MPA) finanszírozott hagyományos támogatások csökkentése a szolidaritási járulék egyidejű csökkentésével. A hagyományos jellegű támogatások (képzések, bértámogatások, a megváltozott munkaképességűek foglalkoztatási támogatásai és az új, 2009-ben meghirdetett munkahely-megőrzési támogatások) finanszírozási keretének megfelezése, a személyre szabott szolgáltatások és komplex programok fokozatos bővítése. A rehabilitációs szolgáltatási kapacitás növelése és minőségének javítása. A szolgáltatási választék kiszélesítése, a piac megnyitása a non-profit szolgáltatók számára, a minőség javítása 14 Ennek a megoldásnak nem a források csökkentése a lényege: az ösztönzés akkor is javul, ha közben a szabad felhasználású források növekednek (amire egyébként az elmaradott régiókban, és ezen belül a kisebb településeken amúgyis szükség lenne.) 14

21 az eredménytől is függő finanszírozás, rendszeres monitoring és módszertani felügyeleti szerv felállításával, a rendelkezésre álló források bővítése. Indoklás és hatások: Az MPA 2009-re tervezett bevétele és kiadása 419 Mrd Ft. A kiadásokból kb. 280 Mrd Ft olyasmit finanszíroz, amin nehéz, illetve nem érdemes változtatni (107 Mrd forintot fordítanak a munkanélküli járadékra, 101 Mrd forintot a segélyekre, 32 Mrd forintot intézményi működési költségekre, 40 Mrd-ot EU társfinanszírozásra és olyan programokra, amelyek relatíve jól működnek - Kvtv. 2009). A maradék 140 Mrd forintot rosszul célzott és gyenge (vagy éppen negatív) hatású programokra (szakképzés: 24,5; átképzés, munkahelyteremtés: 46; megváltozott munkaképességűek foglalkoztatása: 57, közmunka és közcélú foglalkoztatás: 52 Mrd) költik. 15 Ezt a 140 Mrd-ot javasoljuk szűkíteni a felére, háromnegyedére. Az MPA-ból finanszírozott képzések és bértámogatások célzása gyenge (az eleve képzettebb, jobb elhelyezkedési esélyű álláskeresőkre céloznak), holtteher-veszteségük nagy (olyasmit támogatnak, ami állami támogatás nélkül is megvalósult volna), a közfoglalkoztatás pedig nem javítja a későbbi elhelyezkedési esélyeket (ÁSZ 2007, Galasi et al 2007, Szabó 2007). Ebből következően a munkaerő-keresletre csekély hatásuk van. A munkahelymegőrző támogatásokról nincs hazai hatásvizsgálat, de a nemzetközi empirikus tapasztalatok szerint ezeknél a támogatás felépítéséből adódóan még nagyobb is a holtteher-veszteség kockázata (Hudomiet-Kézdi 2008, Kluve et al 2005, Kluve 2006). Amire többet lenne érdemes költeni, azok a személyre szabott (hazai terminológiában komplex ) szolgáltatások, ahol is felmérik a munkavégzés akadályait és személyre szabottan adagolják a korlátok enyhítéséhez szükséges szolgáltatást: képzést, átképzést, utazási költségtérítést, önismereti tréninget, családterápiát, fogorvost, stb. (lásd pl. Hudomiet-Kézdi 2008, Magyar 2007, Nagy 2008, Scharle 2007b). Jelenleg az állami és a non-profit szférában együtt sincs elég szakmai kapacitás ahhoz, hogy jó minőségben ellássák az összes rászorulót, a finanszírozás nem kapcsolódik az eredményességhez, nincs érdemi minőségellenőrzés. A szakmai kapacitások korlátozottsága miatt ezeknek a szolgáltatásoknak a kínálatát csak néhány év alatt, fokozatosan lehet bővíteni, rövid távon ezért hatékonyabb a források egy részét kivonni és a munkaerő-kereslet általános élénkítésére fordítani. Az MPA-t a munkáltatók és munkavállalók szolidaritási járulékából finanszírozzák, így a leg- 15 A hatékonynak tekinthető, foglalkoztathatóságot javító, személyre szabott szolgáltatásokat (fejlesztést és működtetést is) jellemzően nem az MPA-ból, hanem EU forrásokból finanszírozzák. 15

22 jobban kommunikálható átcsoportosítás az, ha a megtakarításból ezt a járulékkulcsot csökkentik. A rövid távú munkakeresleti hatás maximalizálása érdekében érdemesebb a három százalékos munkaadói járulékot csökkenteni 0,5 vagy 1 százalékponttal (a közvetlen hatásként kieső bevétel százalékpontonként 70 Mrd Ft.) Az alacsonyabb járulékkulcs fenntartható: ha a megtakarítást járulékcsökkentésre fordítják, ez növeli a foglalkoztatást, és ezzel az MPA bevételeit is, miközben csökkennek a járadékra és segélyekre fordított kiadásai; ebből fokozatosan növelhetőek az új, hatékonyabb szolgáltatások finanszírozására fordított források. Kockázatok, költségek: A különféle bértámogatások potenciális kedvezményezettjei (különösen a megváltozott munkaképességűeket foglalkoztatók) jellemzően jó kapcsolatokkal rendelkeznek és képesek lehetnek megakadályozni vagy megszorító jellegűként beállítani az őket hátrányosan érintő intézkedéseket. Egy ilyen intézkedés az utóbbi fél évben fanfárral bejelentett válságkezelő programok (munkahely-megtartás, segély helyett közfoglalkoztatás) kínos megkurtítását is jelenti. A kivitelezésben átváltás van a hatékonyság javulása és a politikai költségek között: az előbbit a nagyobb holtteher veszteségű (nagyobb rentet tartalmazó) programok szűkítése javítaná, de ennek politikai költsége is nagyobb. 3.4 Bölcsődei és óvodai férőhelyek bővítése, pénzbeli anyasági ellátások szűkítése Várható megtakarítás: közvetlenül 0 Mrd Ft, közvetve Mrd Ft Időtáv: 0-5 év Javasolt intézkedések: Bölcsődei férőhelyek bővítése. A bölcsődei akkreditáció enyhítése és differenciálása (a gyerek életkora szerint: ha az intézmény 1 éves kortól fogad, kevésbé szigorú előírások), beruházásifejlesztési támogatások növelése bölcsődék kialakítására. A bölcsőde és az alternatív ellátási formák (pl családi napközi) bővítése a kapacitások fejlesztésével és finanszírozási ösztönzőkkel. Az anyasági támogatások szűkítése. A gyet csak a legkisebb gyerek négy éves koráig, a gyes két éves korig, a gyed másfél éves korig vehető igénybe és a gyed idejére nem jár fizetett szabadság. 16