A strukturális és kohéziós politikák a Lisszaboni Szerződés után. Kézikönyv

Átírás

1

2

3 UNIÓS BELSŐ POLITIKÁK FŐIGAZGATÓSÁGA B. TEMATIKUS OSZTÁLY: STRUKTURÁLIS ÉS KOHÉZIÓS POLITIKÁK A strukturális és kohéziós politikák a Lisszaboni Szerződés után Kézikönyv - a közös agrárpolitikáról - a közös halászati politikáról - a regionális politikáról - a közlekedési és az idegenforgalmi politikákról - a kulturális és az oktatási politikákról TANULMÁNY

4 Ezt a dokumentumot az Európai Parlament Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Bizottsága kérte. SZERZŐ Albert MASSOT a következők együttműködésével: Nils DANKLEFSEN Esther KRAMER Gonçalo MACEDO Ana Maria NOGUEIRA SZERKESZTŐASSZISZTENS Catherine Morvan NYELVI VÁLTOZATOK Eredeti nyelv: FR. Fordítások: BG, CS, DA, DE, EL, EN, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, NL, PL, PT, RO, SK, SL, SV. A SZERZŐRŐL A következő címen léphet kapcsolatba az Igazgatósággal vagy iratkozhat fel a havi hírlevélre: poldep-cohesion@europarl.europa.eu A kézirat lezárva: február Európai Parlament, Brüsszel, A dokumentum az Interneten a következő címen érhető el: FELELŐSSÉG KIZÁRÁSA Az ebben a dokumentumban megfogalmazott véleményekért a szerző tartozik kizárólagos felelősséggel, és azok nem feltétlenül tükrözik az Európai Parlament hivatalos álláspontját. A dokumentum nem üzleti célú sokszorosítása és fordítása a forrás megadása és a kiadó előzetes beleegyezésével megengedett.

5 UNIÓS BELSŐ POLITIKÁK FŐIGAZGATÓSÁGA B. TEMATIKUS FŐOSZTÁLY: STRUKTURÁLIS ÉS KOHÉZIÓS POLITIKÁK A strukturális és kohéziós politikák a Lisszaboni Szerződés után Kézikönyv - a közös agrárpolitikáról - a közös halászati politikáról - a regionális politikáról - a közlekedési és az idegenforgalmi politikákról - a kulturális és az oktatási politikákról TANULMÁNY Tartalom: A Lisszaboni Szerződés egyértelműen jelentős következményekkel jár a strukturális és kohéziós politikákra nézve. Ez a tanulmány az Európai Parlament Belső Politikák Főigazgatóságának B Igazgatósága hatáskörébe tartozó politikákon végrehajtott (intézményi, eljárási, pénzügyi jellegű, valamint alapvető jogi alapokat érintő) változtatásokat elemzi. IP/B/COMM/NT/2010_01 15/2/2010 HU

6

7 A strukturális és kohéziós politikák a Lisszaboni Szerződés után TARTALOMJEGYZÉK RÖVIDÍTÉSEK FELSOROLÁSA 5 1. BEVEZETÉS A Lisszaboni Szerződés és az Európai Parlament A Lisszaboni Szerződés végrehajtása: az átmeneti időszak 9 2. A LISSZABONI SZERZŐDÉS ÉS A STRUKTURÁLIS ÉS KOHÉZIÓS POLITIKÁK A feljegyzés tartalma: a strukturális és kohéziós politikák A hatáskörök megoszlása az Unióban: a Lisszaboni Szerződés hozadéka A hatáskörök megosztásából eredő jogkövetkezmények a strukturális és kohéziós politikákra nézve JOGALKOTÁSI VÁLTOZÁSOK A STRUKTURÁLIS ÉS KOHÉZIÓS POLITIKÁKBAN A jogalapokban és a döntéshozatali eljárásokban történt változások Jogalkotási változások a közös agrárpolitikában (EUMSz cikk) Jogalkotási változások a közös halászati politikában (EUMSz cikk) Jogalkotási változások a regionális politikában (EUSz. 3. cikk (3) bekezdés és 3. cikk (5) bekezdés; EUMSz cikk) Jogalkotási változások a közös közlekedéspolitikában (EUMSz cikke) és a transzeurópai hálózatokban (EUMSz cikke) Jogalkotási változások a kulturális, az oktatási, az ifjúsági és a sportpolitikában (EUMSz cikke) Jogalkotási változások az idegenforgalmi politikában (EUMSz cikk) Jogalkotási változások a strukturális és a kohéziós politikákat befolyásoló nemzetközi megállapodásokban (EUMSz cikk) Az Unió jogi aktusainak új típusai: a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és a végrehajtási aktusok különleges vizsgálata (EUMSz és 291. cikke) Egyéb horizontális jellegű jogalkotási változások: a szerződések felülvizsgálati eljárásai (EUSz. 48. cikk) és a polgárok kezdeményezési joga (EUSz. 11. cikk (4) bekezdés és EUMSz. 24. cikk) 42 3

8 B. Tematikus főosztály: strukturális és kohéziós politikák 4. A KÖLTSÉGVETÉST ÉRINTŐ VÁLTOZÁSOK A strukturális és kohéziós politikákra gyakorolt legfontosabb hatások A KK és NKK közötti különbségtétel megszüntetése Az éves költségvetés elfogadására irányuló új különleges eljárás A többéves pénzügyi keret és a költségvetési fegyelem egységes szerkezetbe foglalása az EUMSz-ben EPILÓGUS: A LISSZABONI SZERZŐDÉS FOKOZATOS VÉGREHAJTÁSÁRÓL 53 4

9 A strukturális és kohéziós politikák a Lisszaboni Szerződés után RÖVIDÍTÉSEK FELSOROLÁSA AKCS-országok EB EK EKSz. EU EUMSz. EUSz. GSP KAP KHP KK KKBP KKK KPSZ MERCOSUR NKK NYKM RHSZ TKK TKM-ek WTO A Loméi Egyezményt aláíró országok (afrikai, karibi és csendesóceáni országok) Európai Közösségek Bírósága Európai Közösség Az Európai Közösséget létrehozó szerződés Európai Unió Szerződés az Európai Unió működéséről EU-Szerződés Általános preferenciarendszer Közös agrárpolitika Közös halászati politika Kötelező kiadások Közös kül- és biztonságpolitika Kormányközi konferencia Közös piacszervezés Brazília, Paraguay, Uruguay és Argentína Nem kötelező kiadások Nyitott koordinációs módszer Regionális halászati szervezetek Többéves költségvetési keret Teljes kifogható mennyiségek Kereskedelmi Világszervezet 5

10 B. Tematikus főosztály: strukturális és kohéziós politikák 6

11 A strukturális és kohéziós politikák a Lisszaboni Szerződés után 1. BEVEZETÉS 1.1. A Lisszaboni Szerződés és az Európai Parlament A Lisszaboni Szerződést december 13-án írták alá az Unió huszonhét tagállamának képviselői. Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSz.) és az Európai Közösséget létrehozó szerződés (új elnevezése az Európai Unió működéséről szóló szerződés EUMSz.) teljes átdolgozását valósítja meg ( 1 ). Az új szerződést, annak 6. cikke ( 2 ) értelmében a tagállamok ratifikálták, és december 1-jén, az utolsó megerősítő okirat letétbe helyezését követő hónap első napján lépett hatályba. A Lisszaboni Szerződéssel bevezetett módosítások az Európai Alkotmányt létrehozó szerződés ( 3 ) korábbi tervezetének legtöbb újítását átveszik. Bár a Lisszaboni Szerződés az egész intézményi keretben lényeges módosításokat vezet be (az Európai Tanács megerősítése; a Bizottság kezdeményezési és végrehajtási hatásköreinek kiterjesztése; a közös kül- és biztonságpolitikai főképviselő feladatainak összevonása), az intézmények közül az Európai Parlament erősödött meg leginkább. A Parlament, mint az EU egyetlen olyan intézménye, amelyet általános, közvetlen választások útján választanak meg, új hatáskörökkel és új eszközökkel rendelkezik ahhoz, hogy hallassa a polgárok hangját A közös politikákra vonatkozó új jogalkotási előjogok A Lisszaboni Szerződés megerősíti az Európai Parlament jogalkotói szerepét. Néhány kivételtől eltekintve mostantól az EP-t a Tanáccsal egyenlő szintre emelő együttdöntési eljárás lesz a rendes jogalkotási eljárás. Az eljárást új területekre terjesztették ki, melyek száma 44-ről 85-re emelkedett. A legfontosabb területek a mezőgazdaság, a halászat, a strukturális alapok végrehajtása, a közös kereskedelempolitika, az energiabiztonság, a megerősített gazdasági koordinációra irányuló többoldalú felügyeleti eljárás szabályai, a bevándorlás, az igazságügy és a belügy, a közegészségügy, a szellemi tulajdon, az európai kutatási térség megvalósítása, a sport, az idegenforgalom és az Unió tisztviselőinek személyzeti szabályzata A nemzetközi megállapodásokra vonatkozó új hatáskörök A Lisszaboni Szerződés a nemzetközi megállapodások szintjén is új jogalkotási előjogokkal ruházza fel az Európai Parlamentet. A jövőben a képviselőknek kezességet kell vállalniuk az EU által multilaterális vagy bilaterális szinten (a kereskedelmi kérdésekről, a közlekedésről, a halászatról, a környezetvédelemről és az éghajlatváltozásról, stb.) tárgyalt megállapodásokért Lisszaboni Szerződés: HL C 306., Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSz.) és az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSz.) egységes szerkezetbe foglalt változata: HL C 115., ( A szerződések változását lásd még: HL C 306., , 135. o. Ugyanakkor a Lisszaboni Szerződés nem tartja meg az Alkotmány elnevezést, és elhagy minden alkotmány által ihletett terminológiát, illetve szimbólumot (európai törvény, az Unió külügyminisztere, himnusz, zászló, pénznem, Európa-nap). Az EKSz-t és az EUSz-t nem törli el és nem lép a helyükbe, hanem módosítja azokat. Egyébként a Lisszaboni Szerződés tartózkodik attól, hogy kodifikálja az uniós jog elsőbbségének elvét (ez indokolta a szerződés záróokmányához csatolt, a Tanács jogi szolgálata által kiadott véleményt 17. nyilatkozat). A szerződés nem tartalmazza az alapjogi charta szövegét sem, csupán egy erre vonatkozó utalásra szorítkozik az EUSz. 6. cikkének (1) bekezdésével. 7

12 B. Tematikus főosztály: strukturális és kohéziós politikák Új költségvetési hatáskörök Az Európai Parlament költségvetési hatáskörei is növekednek. Mivel a kötelező kiadások és a nem kötelező kiadások közötti korábbi megkülönböztetés megszűnik, a jövőben a költségvetési hatóság két ága (Európai Parlament és Tanács) együttesen dönt az Unió egész költségvetéséről. A Lisszaboni Szerződés egy új éves költségvetési eljárást is formálissá tesz, és megszilárdítja a többéves költségvetési keretet az EUMSz-ben Új intézményi keret Az új szerződés olyan rendelkezéseket is tartalmaz, amelyek számos különféle témára vonatkoznak, és közvetlenül, vagy közvetve kihatnak a Parlament munkájára: - Az Európai Közösséget és az Európai Uniót egy, a belső rendszerben és a nemzetközi rendszerben ( 4 ) jogi személyiséggel felruházott ( 5 ) új Unióval ( 6 ) helyettesíti; - Megszünteti a pillérekből álló szerkezetet, noha a közös kül- és biztonságpolitikában (KKBP), ideértve a védelmi politikát is, különleges eljárásokat tart meg; - Megszilárdítja az Unió értékeit, amelyek referenciakeretet jelentenek a jövőbeli uniós csatlakozásokhoz, valamint az ezeket súlyosan és tartósan megsértő tagállamokkal szembeni esetleges szankciókhoz; - Megerősíti továbbá az uniós polgárságot ( 7 ) és a polgárok jogait ( 8 ), melyekbe beletartozik az Európai Parlamenthez benyújtható petíció joga ( 9 ), valamint a polgári kezdeményezés joga ( 10 ), amely az Unió közügyeiben való közvetlen részvétel eszközévé vált (lásd lejjebb a bekezdést); - Megerősíti a demokratikus ellenőrzést azáltal, hogy (további 18 képviselővel) növeli az Európai Parlament összetételét és elismeri a nemzeti parlamentek szerepét az Unió megfelelő működésében ( 11 ); e tekintetben elismeri, hogy lehetőségük van ellenezni a Bizottság jogalkotási javaslatait, ha úgy ítélik meg, hogy e kérdéseket nemzeti szinten, a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartásával jobban lehetne kezelni ( korai előrejelzési mechanizmus ) (lásd lejjebb a bekezdést); - Ösztönzi a civil társadalom részvételét a társadalmi-gazdasági, polgári, szakmai és kulturális területeken ( 12 ); megerősíti a szociális partnerekkel folytatott párbeszéd 4 E személyiség a belső rendszerben bontakozik majd ki, mivel az Unió képes lesz szerződéses felelősséget vállalni (EUMSz cikk), és a tagállamokban a legkiterjedtebb jogképességgel rendelkezik majd (EUMSz cikk). Az Unió nemzetközi személyisége pedig abban nyilvánul majd meg, hogy képes lesz a hatáskörébe tartozó területeken nemzetközi megállapodásokat kötni, a harmadik országokban és a nemzetközi szervezetekkel szemben gyakorolt képviseleti jogánál fogva (EUSz. 35. cikk; EUMSz cikk) és külső tevékenységével (EUSz cikk) (amelyet a kereskedelempolitika, a harmadik országokkal folytatott együttműködés, a humanitárius segélyezés és a KKBP önt konkrét formába). 5 Az EUSz. 47. cikke és a Lisszaboni Szerződést elfogadó Kormányközi Konferencia záróokmányához csatolt 24. nyilatkozat. 6 EUSz. 1. cikk, harmadik albekezdés. 7 EUMSz. 20. cikk. 8 EUSz cikk. 9 EUMSz. 20. cikk, (2) bekezdés, d) pont és 24. cikk. 10 EUSz. 11. cikk, (4) bekezdés és EUMSz. 24. cikk. 11 EUSz. 12. cikk és 1. Jegyzőkönyv. EUMSz cikk, (2) bekezdés. 8

13 A strukturális és kohéziós politikák a Lisszaboni Szerződés után elvét ( 13 ) oly módon, hogy azt kiterjeszti az egyházakra, valamint a filozófiai és nem felekezeti szervezetekre ( 14 ); - A jogi aktusok típusait tekintve világos megkülönböztetés jött létre a rendes vagy a különleges jogalkotási eljárás szerint elfogadott jogalkotási aktusok (rendeletek, irányelvek és határozatok) és a nem jogalkotási aktusok között; továbbá a Lisszaboni Szerződés újításokat tartalmaz a felhatalmazáson alapuló jogi aktusokra és a végrehajtási aktusokra ( komitológia ) vonatkozóan (lásd lejjebb a bekezdést); - Végezetül pedig a Lisszaboni Szerződés az Európai Parlamentet új joggal, a szerződések felülvizsgálatára ( 15 ) irányuló javaslattétel jogával ruházza fel, és megerősíti a tagállamok önkéntes kilépésének jogát ( 16 ) A Lisszaboni Szerződés végrehajtása: az átmeneti időszak A Lisszaboni Szerződés hatálybalépésétől kezdve, sőt, már azt megelőzően, az európai intézmények elindították az új jogalkotási eljárásoknak, az intézményközi együttműködés esetleges szabályainak meghatározásához és az érintett hatályos szövegek felülvizsgálatához szükséges lépéseket. A Bizottság egy omnibusz közleményt terjesztett elő a Szerződés hatálybalépésének a folyamatban lévő intézményközi döntéshozatali eljárásokra gyakorolt hatásairól. E közlemény felsorolja a függőben lévő jogalkotási javaslatokat, módosítva azok jogalapját ( 17 ). A Bizottság továbbá az új felhatalmazáson alapuló jogi aktusokról is közleményt adott ki (EUMSz cikk) ( 18 ). Az EP Bizottsági Elnökök Értekezlete és a plenáris ülés ennek alapján dönt majd a jövőben a jogalkotási küldöttségekre alkalmazandó keretről (lásd lejjebb a bekezdést) decemberben aláírták az első intézményközi nyilatkozatot is az EUMSz cikkének végrehajtásáról. A Bizottság végrehajtói hatásköreinek gyakorlására vonatkozó új keretszabályok elkészültéig, melyeket elvben 2010 júniusáig kellene elfogadni, az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság úgy döntött, hogy átmenetileg fenntartja a komitológia hatályos szabályait ( 19 ). Az Európai Parlament a maga részéről több állásfoglalást fogadott el az új szerződés hatálybalépése érdekében: - A civil társadalmi párbeszéd fejlesztésének távlatairól (T6-0007/2009, ). GRABOWSKA jelentés, 2008/2067(INI) ( 20 ). - Az Európai Parlament eljárási szabályzatának általános felülvizsgálatáról (T6-0359/2009, ). CORBETT jelentés, 2007/2124(REG) ( 21 ). 13 EUMSz cikk. 14 EUMSz. 17. cikk. 15 EUSz. 48. cikk. 16 EUSz. 50. cikk. 17 COM (2009) 665., COM (2009) 673., Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság nyilatkozata az Európai Unió működéséről szóló szerződés 291. cikkének végrehajtásáról

14 B. Tematikus főosztály: strukturális és kohéziós politikák - A Parlament új szerepéről és felelősségi köreiről a Lisszaboni Szerződés végrehajtása során (T6-0373/2009, ). LEINEN jelentés, 2008/2063(INI) ( 22 ). - A Lisszaboni Szerződés hatásáról az Európai Unió intézményi egyensúlyának alakulására (T6-0387/2009, ). DEHAENE jelentés, 2008/2073(INI) ( 23 ). - A Lisszaboni Szerződés pénzügyi vonatkozásairól (T6-0374/2009, ). GUY- QUINT jelentés, 2008/2054(INI) ( 24 ). - Az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek közötti kapcsolatok fejlődéséről (T6-0388/2009, ). BROK jelentés, 2008/2120(INI) ( 25 ). - Az európai polgári kezdeményezésről (T6-0389/2009, ). KAUFMANN jelentés, 2008/2169(INI) ( 26 ). - Az átmeneti költségvetési eljárási iránymutatásokról a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésére tekintettel (T7-0067/2009, ). LAMASSOURE jelentés, 2009/2168(INI) ( 27 ). - Az Európai Parlament eljárási szabályzatának a Lisszaboni Szerződésnek megfelelő kiigazításáról (T7-0088/2009, ). MARTIN jelentés, 2009/2062(REG) ( 28 ). - A dokumentumokhoz való hozzáférés jogi keretének szükséges javításáról (T7-0116/2009). A Tanácshoz intézett O-0122/2009. és a Bizottsághoz intézett O- 0123/2009. szóbeli választ igénylő kérdéseket követően kiadott közös állásfoglalás ( 29 ). - Az Európai Parlament és az Európai Bizottság közötti keretmegállapodás felülvizsgálatáról a következő parlamenti ciklusra vonatkozóan i állásfoglalás. 2010/2519(RSP) ( 30 ). Ezzel összefüggésben várható az is, hogy a áprilisi ülésszakban a plenáris ülés állásfoglalást fogad el a jogalkotási felhatalmazás hatásköréről. SZAJER jelentés, 2010/2021(INI) ( 31 )

15 A strukturális és kohéziós politikák a Lisszaboni Szerződés után 2. A LISSZABONI SZERZŐDÉS ÉS A STRUKTURÁLIS ÉS KOHÉZIÓS POLITIKÁK 2.1. A feljegyzés tartalma: a strukturális és kohéziós politikák Az új, egységes szerkezetbe foglalt szerződések jelentős változásokat hoznak az összes közös politikában. Ugyanakkor e tanulmány csupán a strukturális és kohéziós politikák elemzésére szorítkozik. E célkitűzés eléréséhez a strukturális és kohéziós politikák meghatározása az Európai Parlament szervezeti szintjén (jelenleg az EP Belső Politikák Főigazgatóságának B Igazgatósága irányítása alatt, és még közelebbről az érintett parlamenti bizottságok titkárságai és a B. Tematikus Főosztály felelőssége mellett) használt meghatározás, amely a következő: - a közös agrárpolitika, - a közös halászati politika, - a regionális politika - a közlekedéspolitika, - a kulturális, az oktatási, az ifjúsági és a sportpolitika, - és végezetül az idegenforgalmi politika. Az EUSz. 3. cikke újra meghatározza az Unió célkitűzéseit. Megerősíti a belső piac (EUSz. 3. cikk, (3) bekezdés), valamint a gazdasági és monetáris unió létrehozását a kiegyensúlyozott gazdasági növekedés és az árak stabilitásának biztosítása érdekében. Azt is megerősíti, hogy az Unió egy rendkívül versenyképes, a teljes foglalkoztatottságra, a társadalmi fejlődésre és a magas szintű védelemre, valamint a környezet minőségének javítására törekvő, szociális piacgazdaság létrehozásán munkálkodik. Ennek az európai szociális piacgazdasági modellnek tehát a fenntartható fejlődésen, a tudományos és műszaki eredmények, a gazdasági, társadalmi és területi kohézió, valamint a tagállamok közötti szolidaritás előmozdításán kell alapulnia. Erre az alapra helyezve a strukturális és kohéziós politikák az Unió jövőjének kulcsfontosságú eszközeivé válnak, különösen a gazdasági fellendülést célzó jelenlegi konjunktúrában. Ráadásul az is igaz, hogy az Európai Alkotmány tervezetének megfogalmazásával megbízott Konvent munkájában az intézményi és eljárási kérdésekre szorítkozott, mivel a politikák szabályainak naprakésszé tétele nem képezte részét a megbízatásának. Ugyanakkor a tagállamokat nem kötötte ilyen korlátozás a kormányközi konferencián, és több területen is gyakorolták hatásköreiket, különösképpen egyes strukturális és kohéziós politikák esetében: a regionális politika (lásd később a 3.4. bekezdésben), a szállítás (lásd később a 3.5. bekezdésben), a sport (lásd később a bekezdésben), illetve az idegenforgalom (lásd később a 3.7. bekezdésben). A közös politikák tartalmának e változásait végül az EUMSz. vette át. Ezzel összefüggésben a strukturális és kohéziós politikákért felelős parlamenti bizottságok (mezőgazdaság és vidékfejlesztés; halászat; regionális fejlesztés; kultúra és oktatás; közlekedés és idegenforgalom) munkájának súlya mélyreható változásokon megy majd keresztül, elsősorban jogalkotási, végrehajtási, pénzügyi szinten, és a nemzetközi megállapodások szintjén ( 32 ). 11

16 B. Tematikus főosztály: strukturális és kohéziós politikák Ugyanakkor e változások igen eltérőek lesznek az egyes politikákon belül, mindenekelőtt a tagállamok által az egyes területeken az Unióra ruházott hatáskörök jellege szerint A hatáskörök megoszlása az Unióban: a Lisszaboni Szerződés hozadéka Az Unió hatásköreinek elhatárolására a hatáskör-átruházás elve az irányadó ( 33 ). Ennek az elvnek megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében ( 34 ). Tehát minden olyan hatáskör, amelyet nem ruháztak át az Unióra, a tagállamoknál marad ( 35 ). Ebben az összefüggésben az EUMSz. I. címe tartalmazza az Unió hatásköreinek általános tipológiáját az első fokú másodlagos jog szintjén (jogalkotási aktusok és szerződéses aktusok). Ez a tipológia három kategóriára épül, melyek mindegyikénél felsorolja az integráció szintje szerint érintett területeket, illetve politikákat. Kizárólagos hatáskörökről, megosztott hatáskörökről és a tagállamok intézkedéseit összehangoló, támogató vagy kiegészítő hatáskörökről van szó ( 36 ) Az Unió kizárólagos hatáskörei A kizárólagos hatáskörökbe tartozó területeken kizárólag az Unió alkothat jogszabályokat és fogadhat el jogilag kötelező erejű aktusokat ( 37 ). Ezekben az esetekben a tagállamok csak akkor járhatnak el, ha az Unió erre felhatalmazta őket, vagy ha a közösségi aktusokat hajtják végre. A megosztott hatásköröktől eltérően (lásd a bekezdést) a kizárólagos hatáskör jogcíme nem veszítheti hatályát és nem fordítható vissza, még akkor sem, ha az Unió tartózkodik e hatáskör érvényesítésétől ( 38 ). Az EUMSz. 3. cikke ismerteti a kizárólagos hatáskörök területeit: - a vámunió létrehozása ( 39 ); - a közös kereskedelempolitika meghatározása és irányítása ( 40 ); 32 A B. Tematikus Főosztály egy korábbi anyaga a korábbi Alkotmányszerződés ugyanezekre a területekre kifejtett hatásait vizsgálta: Az Alkotmányszerződés és a strukturális és kohéziós politikák IP/B/COMM/NT/2006_02, PE , Minden hivatalos nyelven megjelent: A B. Tematikus Főosztály megköszöni az érintett parlamenti bizottságok titkárságainak az e tanulmány elkészítésében való közreműködését. 33 EUSz 5. cikk, (1) bekezdés és EUMSz. 7. cikk. 34 EUSz. 5. cikk, (2) bekezdés. 35 Az EUMSz 5. cikkének (2) bekezdése és a Lisszaboni Szerződést elfogadó Kormányközi Konferencia Záróokmányához csatolt 18. nyilatkozat. 36 Egyébként több jegyzőkönyvet és/vagy nyilatkozatot csatoltak a Lisszaboni Szerződéshez a hatáskörök megosztásának és gyakorlásának egyértelművé tétele érdekében: Lásd még: 26. Jegyzőkönyv az általános érdekű szolgáltatásokról; 13. és 14. nyilatkozat a KKBP-ről; 18. nyilatkozat a hatáskörök elhatárolásáról; és végül a 24. nyilatkozat az Unió jogi személyiségéről. Azonban emlékeztetni kell arra, hogy a nyilatkozatok önmagukban jogilag nem kötelező erejűek. 37 EUMSz. 2. cikk, (1) bekezdés. Erről lásd még az EB november 11-i 1/75. véleményét, EBHT o. 38 EB, december 14., 7/71. sz., Bizottság kontra Franciaország ügy, EBHT o. 39 EUMSz. 3. cikk, (1) bekezdés, a) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz cikke határozza meg. 40 EUMSz. 3. cikk, (1) bekezdés, e) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz cikke határozza meg. Jelezni szükséges, hogy a közös kereskedelempolitika (KKP) a korábban említett vámunió szükséges kiegészítése 3. cikk, (1) bekezdés, a) pont (EB, a már említett november 11-i 1/75. vélemény). 12

17 A strukturális és kohéziós politikák a Lisszaboni Szerződés után - a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok megállapítása és végrehajtása ( 41 ); - a monetáris politika az euró elfogadása óta ( 42 ); - a tengeri biológiai erőforrások megőrzése a közös halászati politika (KHP) keretében ( 43 ); - végezetül pedig az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik nemzetközi megállapodás megkötésére ( 44 ), ha annak megkötését valamely uniós jogalkotási aktus írja elő, vagy ha az hatásköreinek belső gyakorlásához szükséges, illetve annyiban, amennyiben az a közös szabályokat érintheti, vagy azok alkalmazási körét megváltoztathatja ( 45 ) Az Unió megosztott hatáskörei Amikor a szerződések az Uniót a tagállamokkal megosztott, vagy egyidejű hatáskörrel ruházzák fel, az Unió és a tagállamok a meghatározott területen gyakorolhatják a jogalkotást és jogilag kötelező erejű aktusokat fogadhatnak el ( 46 ). A megosztott hatáskörök esetében az a jellemző, hogy az állami hatáskörök fokozatosan eltűnnek az Unió hatáskörének gyakorlásából. Ennek alapján a tagállamok akkor gyakorolhatják a hatáskörüket, ha az Unió nem gyakorolta a sajátját ( 47 ), valamint akkor is, ha az Unió úgy döntött, hogy megszünteti annak alkalmazását. Ez utóbbi eset akkor állhat elő, amikor az Unió illetékes intézményei úgy döntenek, hogy eltörölnek egy jogalkotási aktust, elsősorban a szubszidiaritás és az arányosság elve állandó tiszteletben tartásának fokozottabb biztosítása érdekében ( 48 ). Következésképpen a megosztott hatáskörök visszafordíthatók, a kizárólagos hatáskörökkel ellentétben, melyek közösségi jellege magából az EUMSz-ből ered, és ezért csak annak felülvizsgálatával kérdőjelezhető meg (lásd fentebb a bekezdést). Egyébként a Lisszaboni Szerződés után a közösségi jogalkotónak a szubszidiaritás és az arányosság elvéről szóló 2. Jegyzőkönyvvel összhangban bizonyítania kell, hogy az EUSz. 5. cikkének (3) bekezdésében meghatározott követelmények (vagyis az, hogy az államok nem képesek 41 EUMSz. 3. cikk, (1) bekezdés, b) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz cikke határozza meg. 42 EUMSz. 3. cikk, (1) bekezdés, c) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz és azt követő cikkei határozzák meg. 43 EUMSz. 3. cikk, (1) bekezdés, d) pont. Hosszú joggyakorlaton alapuló kizárólagos hatáskör: EB, , 804/79. sz. ügy, EBHT o., 17. pont; EB, , C-265/01. sz., Annie Pansard és társai ügy, EBHT 2003., I-683. o. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 43. cikkének (3) bekezdése határozza meg. 44 A joggyakorlat szerint a nemzetközi megállapodások a közösségi rend szerves részét képezik (EB, április 30., 181/73. sz., Haegeman-ügy, EBHT 459. o.), ami érvényes az intézmények által a saját jogalapjukról meghozott aktusokra is (EB, február 5., 87/75. sz., Bresciani-ügy; EB, szeptember 20., C-192/89. sz., Sevince-ügy). 45 EUMSz. 3. cikk, (2) bekezdés. E cikk szövege elismeri a kifejtett külső hatásköröket (melyek a Szerződés kifejezett hatáskörmegosztásából erednek) és a ki nem fejtett külső hatásköröket (melyek implicit módon következnek egy belső hatáskörből); ezt a megkülönböztetést hosszú joggyakorlat fejti ki. A nemzetközi megállapodásokra vonatkozó hatáskörök terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz cikkének (3), (4) és (5) bekezdése, valamint a 216. és azt követő cikkei határozzák meg. Az első pillérbe tartozó nemzetközi megállapodásokat az EUMSz cikkének (6) bekezdésében meghatározott eljárás szerint tárgyalják és kötik meg. 46 EUMSz. 2. cikk, (2) bekezdés. Egyébként, amikor az Unió a megosztott hatáskör egy adott területén fellép, a hatáskör gyakorlásának alkalmazási területe csupán a szóban forgó uniós aktussal szabályozott elemeket fedi le, vagyis nem az egész területet (25. Jegyzőkönyv). 47 Az EB által már megerősített elv (EB, február 16., 61/77. sz., Bizottság kontra Írország ügy, EBHT 417. o.). 48 A Lisszaboni Szerződést elfogadó Kormányközi Konferencia Záróokmányához csatolt 18. nyilatkozat. Azonban ismételten emlékeztetni kell arra, hogy a nyilatkozatok önmagukban jogilag nem kötelező erejűek. 13

18 B. Tematikus főosztály: strukturális és kohéziós politikák a célkitűzés elérésére, és hogy jobb a közösségi megvalósítás) az Unió javára érvényesülnek. A bizonyítás terhe tehát az Unióra (és elsősorban a Bizottságra) hárul. Ez a versenyrendszer vonatkozik minden olyan területre, amelyet az EUMSz. 3. és 6. cikke nem szabályoz (kizárólagos és kiegészítő hatáskörök). Az EUMSz. 4. cikkének (2) bekezdése külön felsorolja a következőket: - a belső piac ( 49 ) (a belső piaci versenyszabályok meghatározásának kivételével, ami kizárólagos hatáskörbe tartozik) ( 50 ); - a szociálpolitika minimumszabályainak meghatározása ( 51 ); a többi területen az Uniónak csak koordinációs, támogató és kiegészítő hatásköre van ( 52 ); - a gazdasági, társadalmi és területi kohézió ( 53 ); - a mezőgazdaság és a halászat ( 54 ), kivéve a tengerek biológiai erőforrásainak megőrzését, ami kizárólagos hatáskörbe tartozik (lásd fentebb a bekezdést); - a környezetvédelem ( 55 ); - a fogyasztóvédelem ( 56 ); - a közlekedés ( 57 ); - a transzeurópai hálózatok ( 58 ); - az energia ( 59 ), amely terület mostanáig az egyszerű támogatási, koordinációs és kiegészítő hatáskörök kategóriájába tartozott; - a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség ( 60 ); - a biztonsági normák meghatározása a közegészségügy terén ( 61 ), mert e terület többi részén az Unió fellépése főként az államok politikájának kiegészítését, vagy az azok közötti együttműködés elősegítését célozza ( 62 ); - végül pedig az EUMSz. elismeri az Unió hatáskörét a kutatás, a technológiai fejlesztés, az űrkutatás ( 63 ) és a humanitárius segélyezés területén ( 64 ), 49 EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, a) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 26. és 27. cikke határozza meg. 50 EUMSz. 3. cikk, (1) bekezdés, b) pont (lásd lejjebb a bekezdést) és 27. Jegyzőkönyv 51 EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, b) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz és azt követő cikkei határozzák meg. 52 EUMSz 153. cikk. 53 EUSz. 4. cikk, (2) bekezdés, c) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz cikke, valamint a 28. Jegyzőkönyv határozza meg. 54 EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, d) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 38. és azt követő cikkei határozzák meg. Mindazonáltal a KAP és a KHP kapcsán a 2.3. bekezdés (lejjebb) tartalmaz néhány megjegyzést. 55 EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, e) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz és azt követő cikkei határozzák meg. 56 EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, f) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz cikke határozza meg. 57 EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, g) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 90. és azt követő cikkei határozzák meg. 58 EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, h) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz cikke határozza meg. 59 EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, i) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz cikke határozza meg. 60 EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, j) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 67. és azt követő cikkei határozzák meg. A dolgok jelenlegi állása alapján e területen meg kell különböztetni: egyrészt a közösségi pillérbe integrált aspektusokat (bevándorlási, vízum-, menekültpolitika, vagy a schengeni vívmányok politikája általában), melyek a megosztott hatáskörök közé tartoznak; másrészt a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködést (EUMSz. 82. és azt követő cikkei), melyet inkább a kiegészítő hatáskörök közé kell sorolni. 61 EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, k) pont. 62 EUMSz cikk, (1) és (2) bekezdés. 14

19 A strukturális és kohéziós politikák a Lisszaboni Szerződés után mindamellett emlékeztet arra, hogy e hatáskör gyakorlása a tagállamok saját hatásköreinek gyakorlását akadályozhatja: tehát inkább kiegészítő fellépésekről van szó, mintsem a szó szoros értelmében vett megosztott hatáskörökről ( 65 ) Az Unió támogató, koordinációs és kiegészítő hatáskörei Bizonyos területeken az Unió hatáskörrel rendelkezik a tagállamok fellépéseinek támogatását, összehangolását vagy kiegészítését szolgáló cselekvésekre, azok e területen gyakorolt illetékességének helyettesítése nélkül ( 66 ). Az Unió e területre vonatkozó, jogilag kötelező erejű aktusai nem tartalmazhatják a tagállamok jogalkotási és szabályozási rendelkezéseinek a harmonizációját, minthogy az ilyen harmonizációs kezdeményezések a megosztott hatáskörök előző kategóriájába tartoznak (lásd fentebb a bekezdést). Az EUMSz. által az Unióra ruházott hatáskörök több aspektusa is ebbe a kategóriába tartozik (EUMSz. 6. cikk): - az emberi egészség védelme és javítása ( 67 ); - az ipar ( 68 ); - a kultúra ( 69 ); - az idegenforgalom ( 70 ); - az oktatás, a szakképzés, az ifjúság és a sport ( 71 ); - a polgári védelem ( 72 ); - és végül az igazgatási együttműködés ( 73 ) Az Unió egyéb hatáskörei Mindenképpen szükséges jelezni, hogy az EUMSZ. megkülönbözteti az uniós hatáskörök egy negyedik kategóriáját is, a tagállamok gazdasági, szociális és foglalkoztatási politikáinak összehangolását, és e területeken meghatározza a főbb iránymutatásokat vagy irányvonalakat ( 74 ). E dokumentum szerzője azt a véleményt osztja, hogy inkább a kiegészítő hatáskörök közé sorolandó koordinációs hatáskörökről van szó, mintsem egy külön kategóriáról. Megjegyzendő, hogy a gazdasági, szociális és foglalkoztatási politikák 63 EUMSz. 4. cikk, (3) bekezdés. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz és azt követő cikkei határozzák meg. 64 EUMSz. 4. cikk, (4) bekezdés. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz cikke határozza meg. 65 EUMSz cikk és 214. cikk, (1) bekezdés. 66 EUMSz. 2. cikk, (5) bekezdés. 67 EUMSz. 6. cikk, a) pont E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz cikkének (1) és (2) bekezdése határozza meg. 68 EUMSz. 6. cikk, b) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz cikke határozza meg. 69 EUMSz. 6. cikk, c) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz cikke határozza meg. 70 EUMSz. 6. cikk, d) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz cikke határozza meg. 71 EUMSz. 6. cikk, e) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz és 166. cikke határozza meg. 72 EUMSz. 6. cikk, f) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz cikke határozza meg. 73 EUMSz. 6. cikk, g) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz cikke határozza meg. 74 EUMSz. 2. cikk, (3) bekezdés és 5. cikk. 15

20 B. Tematikus főosztály: strukturális és kohéziós politikák összehangolása kulcsfontosságú elem lesz az Unióban a válságból való kilábalás és egy új gazdasági irányítás felállítása szempontjából (EU 2020 stratégia) ( 75 ). - A gazdaságpolitika ( 76 ) tekintetében a Tanács ajánlásokat fogadhat el, melyek megszabják a nemzeti politikák ( 77 ) főbb irányvonalait, különösen akkor, amikor e politikák a GMU megfelelő működését veszélyeztethetik ( 78 ). Továbbá a Bizottság és a Tanács hatáskörrel rendelkezik a gazdasági fejlődés felügyeletére a tagállamokban és az Unióban, valamint annak ellenőrzésére, hogy a gazdaságpolitikák megfelelnek-e a korábban meghatározott főbb irányvonalaknak. Ezzel összefüggésben előfordulhat, hogy az Unió intézményeinek alkalmazniuk kell a túlságosan nagy deficit esetére előírt eljárást ( 79 ), valamint pénzügyi támogatást ítélhetnek meg a súlyos nehézségekkel küzdő tagállamoknak ( 80 ). - Ugyanez érvényes a foglalkoztatás területére is, hiszen az Unió hozzájárulhat a magas foglalkoztatási szint megvalósításához a tagállamok közötti együttműködés ösztönzésével, és fellépéseik támogatásával, vagy szükség esetén kiegészítésével ( 81 ). - A tág értelemben vett szociálpolitika esetében az Unió hatásköre a tagállamok fellépésének támogatására és kiegészítésére terjed ki ( 82 ). Ennek érdekében a Parlament és a Tanács a tagállamok közötti együttműködés ösztönzését célzó intézkedéseket fogadhat el, sőt, irányelveken keresztül meghatározhatják a fokozatosan alkalmazandó minimális előírásokat is ( 83 ). Végül pedig megemlítendő, hogy a KKBP és a védelmi politika területére vonatkozó hatásköröket az EUMSz. egyik kategóriája sem veszi át A hatáskörök megosztásából eredő jogkövetkezmények a strukturális és kohéziós politikákra nézve A nemzetek feletti integráció egyes területeken elismert szintje szerint a Lisszaboni Szerződésben kidolgozott hatáskör-tipológia igen változó hatásokat gyakorol a strukturális és kohéziós politikákra, valamint az érintett parlamenti bizottságok munkájára is ( 84 ). A strukturális és kohéziós politikák többsége a megosztott hatáskörök kategóriájába tartozik: 75 COM (2009) 647., Az EU 2020 stratégia meghatározása keretében (amely 2010-ben a Lisszaboni Stratégia helyébe lép) a strukturális és kohéziós politikák várhatóan lényeges szerepet játszanak majd egy fenntarthatóbb, tudásalapú gazdaságra épülő, új növekedési modell előmozdításában. 76 EUSz. 5. cikk és EUMSz és azt követő cikkek. 77 EUMSz cikk, (2) bekezdés. A Tanácsnak tájékoztatnia kell a Parlamentet az ajánlásáról. 78 Az EUMSz cikkének (4) bekezdése ( Ha ( ) megállapításra kerül, hogy egy tagállam gazdaságpolitikája ( ) veszélyeztetheti a gazdasági és monetáris unió megfelelő működését, a Bizottság az érintett tagállamot figyelmeztetésben részesítheti. A Tanács, a Bizottság ajánlása alapján, megteheti a szükséges ajánlásokat az érintett tagállamnak. ). 79 EUMSz cikk és 12. Jegyzőkönyv. 80 EUMSz cikk, (2) bekezdés. Megjegyzendő, hogy az Unió beavatkozása a görög válság kapcsán (2010. február) az EUMSz. új 121. cikkének (4) bekezdése és 122. cikkének (2) bekezdése alapján történt. Különösen ez utóbbi rendelkezés tette lehetővé a görög gazdaság megmentésére irányuló különleges terv felállítását. 81 EUMSz cikk, (1) bekezdés. 82 EUMSz cikk, (1) bekezdés. 83 EUMSz cikk, (2) bekezdés. Az EUMSz cikke tartalmazza a nyitott koordinációs módszert is (NYKM). 84 Az állandó parlamenti bizottságok hatáskörét és felelősségét lásd az Európai Parlament Eljárási Szabályzata VII. Mellékletében, 135. o. ( EP DOC+PDF+V0//HU&language=HU). 16

21 A strukturális és kohéziós politikák a Lisszaboni Szerződés után - a regionális politika (a gazdasági, társadalmi és területi kohézió területe a Regionális Fejlesztési Bizottsághoz tartozik REGI) - a közös agrárpolitika KAP (a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Bizottsághoz tartozik AGRI) - a közös halászati politika KHP, kivéve a tengerek biológiai erőforrásainak megőrzését, ami kizárólagos hatáskörbe tartozik (a Halászati Bizottsághoz tartozik PECH); - és a közlekedéspolitika, valamint a transzeurópai hálózatok létrehozása és fejlesztése (a Közlekedési és Idegenforgalmi Bizottsághoz tartozik - TRAN). A politikák egy második csoportjára a támogatási, koordinációs és kiegészítő hatáskörök vonatkoznak: - a kultúra, az oktatás, az ifjúság, és a sport (a Kulturális és Oktatási Bizottsághoz tartozik - CULT ( 85 ); - az idegenforgalom (a Közlekedési és Idegenforgalmi Bizottsághoz tartozik TRAN). Végül pedig az Unió kizárólagos hatáskörei két szinten hatnak ki a strukturális és kohéziós politikákra: - a tengeri biológiai erőforrások megőrzése a közös halászati politika (KHP) keretében; valójában az, hogy az EUMSz. elismeri ezt a kizárólagos hatáskört, csupán formálissá teszi az Európai Közösségek Bíróságának joggyakorlatát ( 86 ). - egy vagy több harmadik országgal, vagy nemzetközi szervezetekkel kötött nemzetközi megállapodások; ezek közvetlen hatást fejtenek ki néhány strukturális és kohéziós politikára, és azok parlamenti bizottságaira, különösen a következő területekre: közlekedés ( 87 ), kultúra és oktatás ( 88 ), mezőgazdaság ( 89 ), valamint halászat ( 90 ) Megosztott hatáskörök kontra kizárólagos hatáskörök: szürke területek A kizárólagos hatáskörök tartalmát több szempontból is érdemes árnyalni. Mindenekelőtt megjegyzendő, hogy néhány strukturális és kohéziós politikában vannak szürke zónák: 85 A szakképzés viszont a Foglalkoztatási és Szociális Bizottsághoz tartozik (lásd: az Európai Parlament Eljárási Szabályzata VII. Mellékletének VII. pontját). 86 EB, május 5., 804/79. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság ügy, EBHT o. 87 Az EUMSz cikkének (5) bekezdése, amely az EUMSz és 218. cikkére hivatkozik. Az Európai Parlament Eljárási Szabályzatának VII. Melléklete (XI. pont, 140. o.) a kapcsolatokat a nemzetközi közlekedési szervezetekkel a Közlekedési és Idegenforgalmi Bizottságra ruházza. 88 EUMSz cikk, (4) bekezdés, a) és b) pont. Az Európai Parlament Eljárási Szabályzatának VII. Melléklete (XV. pont, 141. o.) az együttműködést harmadik országokkal a kultúra és az oktatás terén, valamint a megfelelő nemzetközi szervezetekkel és intézményekkel való kapcsolattartást a Kulturális és Oktatási Bizottságra ruházza. 89 A Uruguayi Fordulón kötött WTO-megállapodások, és különösen a mezőgazdaságról szóló megállapodás, amely ma a mezőgazdasági kereskedelmet szabályozza. E többoldalú megállapodások a közös kereskedelempolitika hatáskörébe tartoznak, és egyébként pedig a Nemzetközi Kereskedelmi Bizottság INTA hatáskörébe (Az Európai Parlament Eljárási Szabályzata VII. Mellékletének III. pontja, 136. o.) A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Bizottság AGRI nem rendelkezik különleges hatáskörökkel és felelősséggel e területen (Az Európai Parlament Eljárási Szabályzata VII. Mellékletének XIII. pontja, 140. o.). Ugyanakkor tekintettel a WTOn belül a mezőgazdaságról folytatott tárgyalások súlyára, az AGRI mindig szorosan kapcsolódott az INTA Bizottság munkájához. 90 A halászati megállapodásokat az EUMSz cikke (6) bekezdésének a) pontjában foglalt eljárás tartalmazza, az Európai Parlament jóváhagyásával (lásd a 3.8. bekezdést). Az Európai Parlament Eljárási Szabályzatának VII. Melléklete (XIV. pont, 141. o.) elismeri a Halászati Bizottság (PECH) illetékességét a nemzetközi halászati megállapodások területén. 17

22 B. Tematikus főosztály: strukturális és kohéziós politikák a) A mezőgazdaság esetében a Lisszaboni Szerződés a doktrína, a Bizottság jogi szolgálatai ( 91 ) és a joggyakorlat ( 92 ) általános véleménye ellenére, amely a piacpolitikát mostanáig (a KAP első pillérét) az Unió kizárólagos hatáskörének tekintette. E jellegbeli változás kétségkívül annak köszönhetően vált lehetővé, hogy az árakra épülő KAP 1992 óta fokozatosan átalakult egy támogatásokon alapuló rendszerré. Ugyanakkor kétségesnek tűnik, hogy a mezőgazdasági árak rögzítése, legalábbis a termelés stádiumában, megosztott hatáskörnek tekintendő-e. A közös piacszervezéssel (KPSZ) létrehozott állami beavatkozás intézkedéseinek területén ( 93 ), a tagállamoknak semmilyen mozgásterük sincsen, ellentétben a KAP első pillérének többi mechanizmusánál megszokottól (támogatások, kvóták, magántárolás, forgalmazási szabályok stb.), ahol a keret messze nem egységes, és a nemzeti közigazgatások széles hatáskörrel rendelkeznek a végrehajtásban (rugalmasság elve az irányításban). Ugyanez érvényes bizonyos halászati termékek orientációs és előállítási árára is ( 94 ). Mindazonáltal az árak tekintetében kizárólagos hatáskörről van szó, de nem jellegénél, hanem gyakorlásánál fogva ( 95 ). E megkülönböztetés, amelyet az EUMSz-ben meghatározott hatáskörmegosztás is megerősít, nagy jelentőséggel bír a KAP és a KHP jövője szempontjából: tekintettel arra, hogy az a kizárólagos hatáskör, melyet az európai jogalkotó a saját hatáskörei aktiválásával gyakorol, kevésbé intenzív, mint az, amelyik közvetlenül a szerződésből ered, az árak területén fennáll a visszafordíthatóság lehetősége, ha az európai uniós intézmények óhajtják, és nem élnek a normatív hatásköreivel (visszafordíthatóság, ami akár a KAP vagy a KHP ismételt nemzeti szintre helyezésének folyamatába is illeszkedhet). A visszafordíthatóság szempontjából tehát jelentős különbségek vannak a megosztott hatáskörök és a kizárólagos hatáskörök gyakorlása között. b) Egyébként a KAP és a KHP külső vonatkozásaira kihat a kizárólagos hatáskörbe tartozó közös kereskedelempolitika (KKP). A KAP és a kereskedelempolitika között a területek megoszlását a Bíróság határozta meg a Kereskedelmi Világszervezetre (WTO) vonatkozó 1/94. véleményében ( 96 ). A kereskedelem sokoldalú szabályozási rendszerében való részvételt az EUMSz cikke (KKP) szabályozza, azonban e rendszer irányításának belső szabályait az EUMSz. 43. cikke alapján kell elfogadni (mezőgazdaság és halászat). Ennek keretében a KAP több mechanizmusát alakították ki az egységes közös piacszervezésén belül ( 97 ): behozatali és kiviteli engedélyek, vámok és lefölözések, export-visszatérítések, kontingensek kezelése, óvintézkedések, stb. A halászati és akvakultúra-termékek piacának közös szervezése ( 98 ) ugyanígy működik a harmadik országokkal folytatott kereskedelemben, amely fejleszti a vámrendszert, a referenciaárakat vagy az óvintézkedéseket. 91 Közlemény a szubszidiaritásról (SEC (1992) 1990., ). 92 EB, január 23., 31/74. sz., Galli-ügy, EBHT 47. o.; július 14., C-438/92. sz., Rustica Semences ügy, EBHT I o /2007/EK rendelet, HL L 299., (II. rész, I. cím, Intervenciós intézkedések). Lásd a 2. cikk c) pontját (ármeghatározás), a 6. cikket (hatály), a 8. cikket (referenciaárak), valamint a 18. és további cikkeket (intervenciós ár) /2000/EK rendelet, HL L 17., (IV. rész - I. cím). A 2010-es kampányra vonatkozó árakat az 1212/2009/EK rendelet rögzítette (HL L 327., ). 95 A Közösség normatív hatáskörének rendkívül erőteljes aktiválása az, ami miatt a tagállamok fennmaradó mozgástere teljesen megszűnt, és következésképpen többé nem gyakorolhatták a jogalkotást az érintett ágazatban (Blumann, C. A KAP és a Lisszaboni Szerződés, Európai Parlament B. Tematikus Főosztály, IP/B/AGRI/IC tanulmány, PE , 1.1. pont, 3. o., Brüsszel ( 96 EB, november 15-i 1/94. vélemény, EBHT I o. 97 A fent említett 1234/2007/EK rendelet (III. rész, Harmadik országokkal folytatott kereskedelem). 98 A fent említett 104/2000/EK rendelet (V. cím). 18

23 A strukturális és kohéziós politikák a Lisszaboni Szerződés után c) Végső soron a KAP és a KHP a versenypolitika terén egy egyedi rendszerből részesül ( 99 ). Az EUMSz. 3. cikke (1) bekezdésének b) pontjában foglalt rendelkezések kiterjesztésével ezek a mezőgazdasági és halászati termékekre alkalmazandó versenyszabályok kizárólagos hatáskörökbe tartoznának. Összefoglalva, a mezőgazdaságra és a halászatra vonatkozó közösségi hatáskör a Lisszaboni Szerződés után nem közelíthető meg monista módon. A válasznál figyelembe kell venni a KAP és a KHP területeinek sokféleségét ( 100 ). Ily módon a KAP második pillére (vidékfejlesztés), a halászati strukturális támogatások, vagy a KAP első pillérének a támogatásai ( 101 ) kétségtelenül megosztott hatáskörbe tartoznak. Azonban a KAP-on belül az intervenciós ár, a külső rendszer vagy a versenyrendszer, valamint a halászat területén a halászati erőforrások megőrzése, az árak vagy a nemzetközi megállapodások inkább kizárólagos hatáskörbe tartoznak Bizonytalan határok a célkitűzések és a területek szintjén Azt is meg kell jegyezni, hogy a területek közötti határok nem mindig egyértelműek, ami bizonyos mértékben értelmetlenné teszi az EUMSz. által felállított hatáskörelosztást: a) Maga a szerződés a hatáskörök témakörönkénti felsorolásán túl esetenként horizontális célkitűzéseket vagy elveket határoz meg. E célkitűzéseket be kell illeszteni az Unió valamennyi politikájának és fellépésének meghatározásába és végrehajtásába, és mindenekelőtt a megosztott hatáskör-politikák keretébe. Ez érvényes a munkahelyek előmozdítására ( 102 ), a fenntartható fejlődés előmozdítását célzó környezetvédelemre ( 103 ), a fogyasztóvédelemre ( 104 ), az állatok, mint érző lények jólétére vonatkozó követelményekre ( 105 ), az emberi egészség magas szintű védelmére ( 106 ), illetve végezetül a gazdasági, társadalmi és területi kohézióra ( 107 ). Ezen az alapon e célkitűzések több politika határán, vagy akár az alappolitikán kívül fejlődhetnek. Például a strukturális célú alapok átcsoportosítása hiányában a gazdasági, társadalmi és területi kohézió elve a vidéki területek esetében jelenleg főként a KAP második pilléréhez tartozik ( 108 ). Ezzel párhuzamosan a Natura 2000 program, amely a biodiverzitás védelmének egyik fő eszköze (és a környezetvédelmi politika szerves része) ( 109 ), elsősorban az EMVA-ból részesül finanszírozásban a EUMSz. 42. cikk. Lásd alább a bekezdést Idézet a Blumann C. véleményből: A KAP és a Lisszaboni Szerződés, IP/B/AGRI/IC tanulmány, PE , 1.1. pont, 4. o. ( A 72/2009/EK rendelet, HL L 30., EUMSz. 9. cikk. EUMSz. 11. cikk. EUMSz. 12. cikk. EUMSz. 13. cikk. E cikk az állatjólét tiszteletben tartásának területei között említi: a mezőgazdaságot, a halászatot, a közlekedést, a belső piacot, a kutatást, a technológiai fejlesztést és az űrkutatást. EUMSz cikk, (1) bekezdés. EUMSz cikk és 28. Jegyzőkönyv. Az EUMSz cikkének harmadik albekezdése úgy rendelkezik, hogy megkülönböztetett figyelmet kell fordítani a vidéki térségekre a kohéziós politikában. Azonban a 175. cikk első albekezdése és a 178. cikk megengedi, hogy a vidéki térségek fejlesztését az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapra ruházzák, ami ma a KAP-on belül az EMVA. Lásd: A biológiai sokféleséggel kapcsolatos lehetséges uniós koncepciók és célkitűzések a 2010 utáni időszakra című közleményt (COM (2010) 4, ) ( 19