II. Fejezet Az integráció gazdasági mozgatórugói 1. Integrációs folyamatok keletkezése a világgazdaságban 2. Az európai integráció kereteinek a kialakítása 108 3. Lépések a gazdasági unió megteremtésére 115 4. A Gazdasági és Monetáris Unió (GMU, Economic and Monetary Union EMU) programja az EU-ban 127 5. Az integrációs folyamat jellemzői 144 6. Európai integráció és konvergencia 1. Integrációs folyamatok keletkezése a világgazdaságban* A második világháború után számos, az integrációt stratégiai programként zászlajára tűző nemzetközi szervezet jött létre. A GATT 1948-as megalakulása óta a 2000-es évek elejéig 214 regionális kereskedelmi egyezményt kötöttek a világgazdaságban. Közülük a 2000-es évek közepén csak 138 volt érvényben. Nagy részük kudarcot vallott, vagy beszüntették tevékenységüket, vagy felbomlottak. Ez különösen vonatkozott a regionalizmus elsõ hullámának képviselõire, amelyek az elmúlt évtizedek nagy politikai és gazdasági változásai után (az 1970-es évek gazdasági válsága vagy a szovjet blokk összeomlása) nagyrészt eltûntek (pl. KGST). Az 1990-es évektõl kezdõdõ második hullám sokkal sikeresebbnek tûnik, amikor is az új szervezetek létrejöttét a növekvõ nemzetközi gazdasági interdependencia és a kommunikációs fejlemények siettették. 1 Az integráció többnyire olyan szabadkereskedelmi blokkok formájában valósul meg, amelyek a kívülállókkal szemben kollektív protekcionizmust és diszkriminációt alkalmaznak. Esetenként ezek a gazdaságpolitikákat is integrálják. Az integráció alapformáinak (az egységes piac kivételével ezek meghatározása Béla Balassa nevéhez fûzõdik 1 ) az alábbiakat tekintjük: Szabadkereskedelmi terület. Az övezeten belül a külkereskedelem liberalizált, s a kívülállókkal szemben minden tagország külön nemzeti vámpolitikát (kereskedelempolitikát) folytat. A liberalizálás fõ iránya a vámok és a mennyiségi korlátozások megszüntetése. A nemzeti vámkülönbségek kijátszását a tagállamok eredetigazolással (rule of origin) próbálják kivédeni. A termékeket övezeten belülinek a helyi tartalom (local content) alapján minõsítik (többnyire 60%- os belsõ hozzá adott érték alapján). *A fejezet Kutasi Gábor tanulmányán alapul (A globális és regionális integráció gazdaságtana, (Palánkai Tibor, Kengyel Ákos, Kutasi Gábor, Benczes István és Nagy Sándor Gyula) Akadémiai Kiadó, 2011. Budapest. 1 Balassa, B. (1961) The Theory of Economic Integration. Irwin, Homewood, Illinois.) 1
Vámunió. Az övezeten belül a külkereskedelem liberalizált, de a kívülállókkal szemben már közös külsõ vámokat és külkereskedelem-politikát alkalmaznak. A szabadkereskedelmi övezettel szemben egyszerûbb és kevésbé költséges, hiszen nincs szükség az eredet és a helyi tartalom igazolására. A közös piac a vámuniónál annyiban több, amennyiben az áruk és szolgáltatások mozgásának szabaddá tételén túl az övezeten belül liberalizálják a termelési tényezõk a tõke és a munkaerõ áramlását is ( négy szabadság elve ). Az egységes belsõ piac. A négy szabadság elvének következetes érvényesítésével a teljes liberalizációt képviseli, a vámokon és a mennyiségi korlátozásokon (vámunió) túl a nem vámjellegû korlátok teljes körû leépítése mellett. (A Balassa által definiált közös piac tényleges és következetes megvalósítása.) A gazdasági unió a közös piacot meghaladóan a gazdaságpolitikák integrációját, azaz harmonizálását és összehangolását, majd a végsõ fázisban a nemzeti gazdaságpolitikák közösségi szintû egyesítését valósítja meg. A legfontosabb cél a közös valuta létrehozása. A monetáris unió része a gazdasági uniónak. A regionális tömörülések a piaci integráció eltérő szintjeit valósítják meg. Elsősorban a többoldalú, több országot magukba foglaló szervezetekkel foglalkozunk. Ezek közül tucatnyira tehető a többoldalú szabad kereskedelmi egyezmények (övezetek) száma, amelyek közül az EFTA, az ASEAN, a NAFTA, a PAFTA, a PICTA vagy a CEFTA említhető meg. Az EFTA (Európai Szabad kereskedelmi Társulás) eredetileg az Európai Gazdasági Közösség ellensúlyaként jött létre az ún. stockholmi egyezménnyel, amit 1960. január 4-én írtak alá. Azóta a tagok többsége (Nagy-Britannia, Dánia, Svédország, Írország, Ausztria, Portugália, Finnország) az EGK/EU tagja lett. Jelenlegi tagjai Norvégia, Svájc és az alapítás után csatlakozott Izland, valamint Liechtenstein. Az ún. Európai Gazdasági Térség részeként működnek együtt az EU-val. Svájc ugyan nem tagja az EGT-nek (nem ratifikálta az egyezményt), de kapcsolatrendszere nagyrészt megegyezik azzal. A CEFTA (Közép-európai Szabad kereskedelmi Egyezmény) 3 középeurópai ország (Magyarország, Csehszlovákia és Lengyelország) kezdeményezésére jött létre 1992-ben. Ehhez csatlakozott a gazdasági átmenet során több délkelet-európai ország is (Románia, 1997; Szlovénia, 1996; Bulgária, 1999; Horvátország, 2002). Mivel Horvátország kivételével 2004-ben és 2007-ben a szervezet minden tagállama csatlakozott az EU-hoz, valamint Horvátország esetében is valószínűsíthetővé vált a 2010-es évek elején az EUtagság, úgy tűnt, hogy a CEFTA kiüresedik. A szabad kereskedelmi társulást sikerült azonban megmenteni további tagok bevonásával, így a CEFTA 2006 óta megújult tagsággal tovább működik. 2010-ben tagállamai: Albánia, Bosznia- Hercegovina, Horvátország, Macedónia, Moldávia, Montenegró, Szerbia, Koszovó. A CEFTA gyenge pontja, hogy valamennyi tag fő partnere az EU, míg az egymás közötti kereskedelem korlátozott. Az AFTA (Ázsiai Szabad kereskedelmi Egyezmény) a Délkelet-ázsiai 2
Nemzetek Szövetsége (ASEAN) keretében létrejött kereskedelmi együttműködés. Az ASEAN a délkelet-ázsiai országok biztonságpolitikai, politikai, gazdasági és kulturális együttműködése. Az ASEAN és az AFTA tagjai: Fülöp-szigetek, Indonézia, Malajzia, Szingapúr, Thaiföld, valamint később csatlakozott Brunei, Vietnam, Mianmar és Kambodzsa. Az ASEANországok legfőbb kereskedelmi partnerei Japán, Kína, Korea, az USA és az EU, amelyek felé áru- és szolgáltatásforgalmuk több mint háromnegyede áramlik. A NAFTA (Észak-amerikai Szabad kereskedelmi Egyezmény) az USA, Mexikó és Kanada közötti kétoldalú egyezmények összessége. Célja a tagországok közötti kereskedelmi és beruházási akadályok lebontása, a piacok bővítése, új munkalehetőségek teremtése és a vállalataik versenyképességének erősítése a világpiacon. A NAFTA sajátossága, hogy egyértelműen az USA dominálja a térséget és az együttműködést. 2010-ig a NAFTA Titkárság kivételével nem hoztak létre komoly közösségi intézményeket. A NAFTA az áruk, a szolgáltatások, és a tőke szabad mozgását biztosítja a három ország között. A három tagország nemzetközi kereskedelmének 50%-a a NAFTAegyezmény keretében történik, ami erős regionális integráltságnak tekinthető. (Ennél magasabb csak az EU 67%-kal.) A 21. században az ASEAN AFTA-, valamint a NAFTA-térségnek várhatóan növekvő jelentősége lesz, hiszen többségükben növekvő népességű és dinamikusan bővülő GDP-jű, felemelkedő gazdaságok, és globálisan vonzó beruházási övezeteknek tekinthetők. A PAFTA (Pánarab Szabadkereskedelmi Egyezmény) 1998-ban jött létre az Arab Liga országainak részvételével. Tagjai: Egyiptom, Egyesült Arab Emírségek, Bahrein, Jordánia, Tunézia, Szaúd-Arábia, Szudán, Szíria, Irak, Omán, Palesztin Autonóm Hatóság, Katar, Kuvait, Libanon, Líbia, Marokkó, Jemen. Többütemű vámcsökkentést és a nem vámjellegű akadályok eltörlését tűzték ki célul. A PICTA (Csendes-óceáni Szigetországok Kereskedelmi Egyezménye Pacific Island Countries Trade Agreement) a Pacific Islands Forum (PIF) országainak kereskedelmi egyezménye. 2003 óta működik az alábbi mini szigetországok részvételével: Cook-szigetek, Fidzsi, Kiribati, Mikronézia, Nauru, Niue, Pápua-Új-Guinea, Szamoa, Salamon-szigetek, Tonga, Tuvalu, Vanuatu. A PIF/PICTA-országcsoport világgazdasági súlya jelentéktelen. Gazdaságilag a térség elsősorban az USA-hoz, másodsorban (brit kapcsolatokon keresztül) az EU-hoz kötődik. Más szervezetek a vámunió mellett kötelezik el magukat. Erre példa a SACU (a dél-afrikai vámunió), valamint néhány ország (Törökország, Andorra, San Marino) EU-val kötött vámuniós megállapodása. A SACU (Dél-afrikai Vámunió) 1910-ben alakult meg a dél-afrikai brit gyarmatok részvételével. 1969-ben az egyezményt megújították a Dél-afrikai Köztársaság, Botswana, Lesotho és Szváziföld között. 1990-ben Namíbia teljes mértékben független lett a Dél-Afrikai Köztársaságtól, de a SACU-ban tag 3
maradt. A SACU-t egyértelműen a többi tagnál jóval fejlettebb Dél-afrikai Köztársaság dominálja. Számára a régió fontos nyersanyag- és munkaerőforrás, míg a többi ország számára a Köztársaság, mint piac és tőkeforrás a legfőbb motiváló szempont. A SACU nemcsak kereskedelmi unió, hanem a négy szegényebb tagállamból megkönnyíti a DAK munkaerő-ellátását. Ezen kívül gyakorlatilag kvázi valutaunióvá is vált (Dél-Afrikai Rand Unió). Jelenleg mintegy hétre tehető a különféle közös piacoknak a száma (COMESA, CAN, CARICOM, CACM, EAC, ECOWAS, MERCOSUR). Az Andok Közösség (Comunidad Andina CAN) úgy indult, hogy 1969- ben Bolívia, Chile, Kolumbia, Ecuador és Peru létrehozta az Andok Csoportot (Grupo Andino) a Cartagena-egyezmény (Andok Paktum) aláírásával. 1973-ban csatlakozott Venezuela; Chile viszont 1976-ban kilépett. 1984-től működik az Andok Bíróság. Bolívia, Kolumbia, Ecuador és Venezuela 1992-ben állapodott meg a vámunió létrehozására. 1993-ban szabad kereskedelmi övezet jött létre, 1995-től pedig közös külső vámok vannak érvényben. 1996-ban vált az Andok Paktum Andok Közösséggé. A Közösség integrációját nehezíti a tagállamok közötti aszimmetrikus kereskedelem, valamint a tagok eltérő mértékű függése a Közösség piacától. A kereskedelem többsége régión kívüli piacokkal bonyolódik. A CARICOM (Karibi Közösség) szabad kereskedelmi egyezménnyel indult. 1965-ben Antigua, Barbados és Guyana létrehozták a Karibi Szabad kereskedelmi Társulást (Caribbean Free Trade Association CARIFTA), amihez három évvel később további nyolc karibi állam csatlakozott (Jamaica, Trinidad és Tobago, Grenada, Dominika, St. Lucia, St. Vincent, Montserrat és St. Kitts Nevis), majd 1971-ben belépett Belize is. A CARIFTA 1973-ban a chaguaramasi szerződéssel átalakult CARICOM-má. A CARICOM célja a tagországok monetáris és fiskális politikáinak harmonizációja, a közös piac létrehozása mellett a tagállamok külpolitikájának összehangolása, valamint a társadalmi problémák közös megoldása lett. A tagállamok a régión kívüli piacokhoz és tőkeforrásokhoz kötődnek, ezért az egymás felé integráltság foka nagyon alacsony. A CACM (Közép-amerikai Közös Piac; Mercado Común Centroamericano MCCA) 1960-ban El Salvador, Guatemala, Honduras és Nicaragua tagságával, a managuai szerződés aláírásával jött létre. A szervezet létrehozásának háttérében a gazdasági okok mellett politikai indítékok is álltak: a tagállamok tartottak a kubai forradalom hatásainak továbbgyűrűzésétől. 1963- ban Costa Rica is csatlakozott a szervezethez. 1965-re a belső vámok jelentős részét lebontották, és számos árucikk esetében közös külső vámot alkalmaztak. A közös piac tagállamai 2004-ben szabad kereskedelmi megállapodást írtak alá az Egyesült Államokkal, amellyel létrejött a Közép-amerikai Szabad kereskedelmi Egyezmény (CAFTA). 4
A MERCOSUR (Déli Közös Piac; Mercado Común del Sur) 1991-ben jött létre, amikor Argentína, Brazília, Uruguay és Paraguay elnökei aláírták az asuncióni szerződést. Létrehozásának motiváló erői között szerepelt az is, hogy az USA ellensúlyát hozzák létre a térségben. Az együttműködést Argentína és Brazília dominálja. Brazília részvétele miatt a MERCOSUR-nak világgazdaságilag is jelentős súlya van mind népességi, mind jövedelmi, mind a külföldi befektetések szempontjából. A MERCOSUR gyakorlatilag szabad kereskedelmi övezetként működik bizonyos mértékű harmonizációval, de a tényleges közös piactól valójában még távol áll. Az ECOWAS (Nyugat-afrikai Államok Gazdasági Közössége) 1993-ban indult el, noha az erről szóló egyezményt már 1975-ben aláírták. Ez is jól mutatja az integráció kudarcát, amely a tagállamok nagy részének szegénységében és fejletlenségében gyökerezik, amely miatt nehezen adják fel nemzeti preferenciáikat. Tagállamai: Benin, Burkina Faso, Cape Verde, Elefántcsont-part, Ghána, Bissau-Guinea, Libéria, Mali, Nigéria, Szenegál, Sierra Leone, Togo, valamint Guinea, Niger, amelyek felfüggesztették tagságukat. Az együttműködés részeként létrehozták 2001-ben az ECOWAS Beruházási és Fejlesztési Bankot is. A COMESA (Kelet- és Dél-afrikai Közös Piac) 1994-ben jött létre. Tagjai: Burundi, Komoro-szigetek, Kongói Demokratikus Köztársaság, Dzsibuti, Egyiptom, Eritrea, Etiópia, Kenya, Líbia, Madagaszkár, Malawi, Mauritius, Ruanda, Seychelles-szigetek, Szudán, Szváziföld, Uganda, Zambia, Zimbabwe (kilépett tagok: Angola, Lesotho, Mozambik, Tanzánia, Namíbia). A tagállamok célja a korábbi szabad kereskedelmi és preferenciális övezeteket közös piaccá mélyítése, ez azonban a tagállami gazdasági nehézségek és érdekkülönbségek miatt nem valósult meg. Még a tényleges vámunió szintjére sem sikerült eljutni. Különösen a fejlődő országok részvételével működő különféle kereskedelemi tömörülésekről, legyen szó szabad kereskedelmi övezetekről, vámunióról vagy közös piacról, elmondható, hogy bár többnyire ambiciózus célokat tűznek ki, de azokat csak részlegesen valósítják meg. A NAFTA kivételével belső integrációs kapcsolataik még fejletlenek, aszimmetrikusak és sok belső érdekellentéttől terheltek. Fő partnereik többnyire külső országok, s ezek között is a fejlett országok vagy régiók (EU, USA, Japán stb.) dominálnak. A regionális piaci integrációt szolgálják az egyes regionális szervezetek és külső országok közötti társulások. Az EU-nak a világ országai nagy többségével több vagy kétoldalú társulási és kereskedelmi egyezménye van, amelyeknek gerincét többnyire szabad kereskedelmi megállapodások képezik. A társulások szabályozzák a tőkebefektetéseket vagy a munkaerő mozgását, s pénzügyi transzferekről is intézkednek (fejlődő partnerek segélyezése). Az EU-társulások különösen az 1990-es évektől már politikai fejezeteket is tartalmaznak, amelyek részben a külpolitikai együttműködésről intézkednek, részben pedig bizonyos politikai elvárásokat (a demokratikus elvek megkövetelése, vagyis politikai kondicionalitás) fogalmaznak meg. A legátfogóbb ilyen társulás az Európai 5
Gazdasági Térség, ami az EU és az EFTA országok (Svájc kivételével) között van érvényben. Az EGT lényegében az egységes piac (a négy szabadság elvének) kiterjesztése az érintett országokra (Norvégia, Izland, Liechtenstein), benne a Schengeni Egyezményre is. Az egyezmények egy része határidő nélküli (EGT), míg másokat időszakosan (pl. a Cotonou-megállapodást 10 évenként) meg kell újítani. Az egyéb többoldalú gazdasági együttműködések között említendő meg az Öböl menti Együttműködési Tanács (GCC), a Független Államok Közössége (FÁK) vagy a Dél-afrikai Fejlesztés Közösség (SADC). A szabad kereskedelmi egyezmények nagy része 2010 elején közel 100 különböző kétoldalú liberalizációs megállapodásokból áll, ami szomszédos országokat, fontos kereskedelmi partnereket köt össze, gyakran más kontinensekről is, és hagyományos kapcsolatokat ápol, vagy újít fel (például a volt Szovjetunió országai). Ezek többnyire részlegesek, vagyis nem terjednek ki minden termékre, miközben a kereskedelmi és pénzügyi kapcsolatokon túl más területeket is szabályoznak. Mindezeknek a megállapodásoknak a jóvoltából a világkereskedelemnek egy jelentős része ma már szabad kereskedelmi vagy preferenciális rendszerek keretében működik. A globális integráció szempontjából ezek jelentőségét nehéz lenne túlbecsülni. Ugyanakkor ez a struktúra még messze van az univerzális szabad kereskedelem állapotától, hiszen a liberalizálás többnyire részleges, s főként az ipari termékekre koncentrálódik. A mezőgazdaság és a szolgáltatások az országok többségében még mindig élvezik a nemzeti piacok védelmét. Gyakran éppen a legfontosabb termékek vagy szektorok maradnak ki a liberalizálási folyamatból, míg nagyon sok esetben a szabad piacra jutásnak nincsen különösebb jelentősége. Látszólag nagyvonalú gesztus, hogy adott fejlődő ország az ipari termékek zömére szabad bejutást kap az EU-piacokra, csak éppen ilyen exporttermékei hiányoznak. Közben tényleges exportkapacitásaival szemben (például textiláruk vagy mezőgazdasági termékek) viszont már szigorú védelmet alkalmaznak. A potenciális és a tényléges kereskedelem liberalizálása között így nagy különbségek lehetnek. A regionális integrációk ugyanakkor a globális integráció fontos elemei, azt gyakran erősítik, bár nem egy esetben céljuk éppen a globális kihívásokra adott válasz vagy a globalizáció negatív hatásainak az ellensúlyozása, és kivédése. 2. Az európai integráció kereteinek a kialakítása 2.1. Piaci integráció az EK/EU-ban Az integrációs intézmények építésében legmesszebbre Európa ment el. Az EU az egyetlen szervezet, amely eljutott az egységes piac és a gazdasági unió komplex kiépítéséig, s érdemi lépéseket tett a föderális struktúrák kialakításában. Az 6
EU-t a többi intézmény integrációs törekvéseiben gyakran modellnek tekinti. A nemzetállamok gazdasági egyesítésének szándéka a két világháború után Európában volt a legerõsebb. A háborút követõen az európai egyesülést egy újabb háború elkerülésének szándéka, s ezek között a német francia megbékélés erõteljesen motiválta. Késõbb a hidegháború és a szuperhatalmi törekvések egyaránt szerepet játszottak. A folyamat nem kis mértékben az utóbbi évtizedek világgazdaságának objektív gazdasági tényezõin és felismerésein, a kibontakozó globális és regionális integráción alapult. A fõbb gazdasági tényezõk a következõk: a) A két világháború és az 1929 33-as nagy világgazdasági válság sokkszerûen demonstrálta, hogy a protekcionizmus és a nacionalizmus milyen súlyos következményekkel jár, hiszen szerepük volt a világháborúknak a kitörésében. b) A technikai haladás a termelési tényezõk szabad áramlását követelte meg, és csökkentette a nemzeti határok jelentõségét. c) A nemzetközi együttmûködés intenzív, integrációs formái váltak jellemzõvé, különösen az 1970-es évektõl. d) Megjelentek a transznacionális vállalatok, amelyek globális méretekben szervezik meg tevékenységüket, s használják ki a piacok kibõvítésébõl és a tömegtermelésbõl származó elõnyöket. e) Az intézményesített integráció a gyengébb országok számára a felzárkózás lehetõségét ígérte. Az európai integrációnak fontos motivációja volt a technikai rés áthidalása az Egyesült Államok, majd Japán és a távol-keleti versenytársak vonatkozásában. Az Európai Gazdasági Közösség létrehozásakor, 1957-ben elsõ lépésben a tagországok a vámunió és a közös piac létrehozásáról döntöttek, amit 1968-ra valósítottak meg. A vámunió és a közös piac létrehozása során: 1. a belsõ vámokat (import- és exportvámokat, valamint a vámokkal egyenértékû illetékeket) eltörölték; 2. a Közösségen kívüli államokkal szemben közös külsõ vámokat vezettek be; 3. a mennyiségi korlátozásokat és az azokkal egyenértékû intézkedéseket egymás között eltörölték; 4. a kereskedelmi monopóliumokat korlátozták (versenyszabályozás, antitröszt-szabályok); 5. a nemzeti szubvenciókat leépítették, vagy egységesítették azokon a területeken, ahol fennmaradtak (mezõgazdaság, acélipar, hajógyártás); 6. stabilizálták a valutaárfolyamokat (az egyes idõszakokban ez különbözõ formákban és sikerrel valósult meg); 7. a munkaerõ számára korlátozásoktól és megkülönböztetéstõl mentes munkavállalási lehetõségeket biztosítottak a partnerországokban; 8. a tõkeáramlást szabaddá tették a mûködõ tõkebefektetések vonatkozásában. 7
A vámuniótól, illetve a közös piactól sokirányú gazdasági nyereséget vártak: a) A statikus vámunió-elméletek szerint az unió létrejöttének kereskedelemteremtõ és -eltérítõ hatása van, amit termelési hatásnak is neveznek. A kereskedelemteremtés azt jelenti, hogy a vámok leépítése következtében a tagországok nemzeti piacai megnyílnak, és a drágább és kevésbé hatékony hazai termelõkapacitásokat a partnerországokból származó olcsóbb importtal helyettesítik. Mivel nõ a hatékonyság, a kereskedelemteremtés a vámunió pozitív hatása. A kereskedelemeltérítés ezzel szemben negatív következmény. Ez a vámunió belsõ partnerekkel szembeni preferenciáin alapul, aminek következtében a korábbi külsõ olcsóbb szállítók hátrányba kerülnek, s az import tõlük a kevésbé hatékony belsõ termelõkhöz tevõdik át. A kereskedelemteremtés tehát a drágább hazai termelés olcsóbb importtal való helyettesítése, az eltérítés az olcsóbb külsõ importforrás drágább belsõ szállítókkal való felcserélése. Megkülönböztetik még a kereskedelembõvülést és kereskedelem-összeszûkülést, ami a vámunió fogyasztási hatása. A kereskedelembõvülés a kereskedelemteremtésbõl származó jövedelem megtakarításokon alapul, ami eredményezheti ugyanannak a terméknek, vagy esetleg más termékek fogyasztásának és kereskedelmének a növekedését (helyettesítõ hatások). A kereskedelem-szûkülés a kereskedelemeltérítés jövedelem csökkentõ hatásaiból származik. b) A dinamikus elméletek szerint a vámunió nagyobb piaci teret biztosít az optimális termelési és vállalati méretekbõl elérhetõ elõnyök kihasználásához. Az új technika alapján a méretgazdasági elõnyök számottevõek. A vámunió keretében a kereskedelmi akadályok leépítése következtében a termelõk között a verseny intenzívebbé válik, ami a termelési költségek csökkentésére és a hatékonyság növelésére ösztönöz. A szabad kereskedelem révén nagyobb lehetõségek nyílnak a nemzetközi munkamegosztásból származó hatékonysági elõnyök (specializáció és kooperáció) kiaknázására. A statikus és dinamikus vámunió-elméletek képezik az integráció költség-haszon (cost-benefit) elemzéseinek legfontosabb módszertani alapját. c) A vámunió kedvezõ a fogyasztó számára, hiszen az alacsonyabb költségek és a növekvõ hatékonyság mérsékelheti az árakat, és a kölcsönös piaci behatolás kiszélesíti a választékot. Az alacsonyabb árak alapján nõ a fogyasztó reáljövedelme, és ezen keresztül az általános jólét. d) A nagyobb regionális piac kedvezõ lehetõséget nyújt a társaságok fõként a nagyvállalatok számára az egymás piacain való terjeszkedésre, s a verseny szélesebb piacon érvényesülhet. Egyúttal ésszerû védelmet biztosít a külsõ versenytársakkal szemben. A regionális piacon a vállalati szféra transznacionalizálódása felgyorsul. e) A vámunióhoz és a közös piachoz a részt vevõ országok makrogazdasági teljesítményének a javulását kapcsolják. A közös piac felgyorsíthatja a technikai fejlõdést és az innovációt, ami segíti a gazdasági növekedést, és javíthatja a foglalkoztatási és egyensúlyi feltételeket, valamint a cserearányokat. A közös pi- 8
aci integráció nagy hatással van a tagállamok közötti együttmûködés alakulására és szerkezetére, valamint nemzetgazdaságaik fejlõdésére. Ugyanakkor nagyobb fejlettségi különbségek esetén az elõnyök megoszlása egyenlõtlen lehet, amit egyoldalú liberalizálásokkal, pénzügyi vagy egyéb segélyekkel lehet ellensúlyozni. Nagy versenyképességi különbségek mellett a piaci integráció lehet nem ajánlatos. Az integráció piaci elméletei szerint az integráció ott lehetséges, ahol az áruk és szolgáltatások, valamint a termelési tényezõk szabadon mozognak, és korlátlan szabad verseny érvényesül. Fontos, hogy az áruk és a termelési tényezõk szabad és intenzív áramlása közben az egységek között belsõ piac jellegû viszonyok jöjjenek létre. Eszerint az integráció gazdasági-politikai értelemben több állami terület egyesülése egyetlen gazdasági területté, ahol a belsõ piacéhoz hasonló viszonyok léteznek. A vámunióval és közös piaccal 1968-ra a nemzetgazdaságok megnyitása és a belsõ piac jellegû viszonyok kialakulása csak korlátozottan történt meg. Így a várt hatékonysági és jóléti hatások is csak részben teljesültek. Ez az EKban különösen az 1980-as évek elejére vált nyilvánvalóvá, és vetette fel az egységes belsõ piac tervét. Az egységes belsõ piac kialakításáról a döntés az EK állam- és kormányfõinek 1985. júniusi milánói csúcsértekezletén született. A teljes mértékben integrált piac megteremtése érdekében a Bizottság által a csúcsértekezletre elõterjesztett Fehér Könyv mintegy háromszáz konkrét feladatot tûzött ki, és ezek végrehajtási határidejéül 1992. december 31-ét szabta meg. Az egységes belsõ piac érdekében az áruk, a szolgáltatások, a tõke és a munkaerõ teljes mértékben szabad és korlátlan mozgását tûzte célul. Az EK Bizottsága az 1985 1992-es idõszakra részletesen rögzítette az intézkedések és a végrehajtás ütemtervét. 2 Az 1992-es intézkedések keretében határozott lépéseket tett az állami megrendelések piacának integrálására. Az ún. 1992-es program keretében az egységes európai piac megvalósítása során számos, a szabadkereskedelmet elõsegítõ lépés történt: 1. a határformalitások megszüntetésével a kereskedelem és a termelési tényezõk áramlásának fizikai korlátait felszámolták; 2. a strukturális vagy technikai (az áru minõségéhez vagy használati értékéhez kötõdõ) protekcionizmust leépítették a mûszaki, technikai, biztonsági, egészségügyi, környezetvédelmi stb. elõírások vagy standardok egységesítésével vagy kölcsönös elismerésével ; 3. a szolgáltatások kereskedelmét, vagy szabad áramlását akadályozó elõírásokat, szabályokat liberalizálták vagy összehangolták; 4. a munkaerõ-áramlás szabadságának technikai és szociális feltételeit biztosították (szakképzettségek elismerése, szociálpolitikai jogosultságok stb.); 5. a letelepedés szabadságát megteremtették; 6. a vállalkozás szabadságát biztosították a partnerországokban; 7. a tõkeáramlásokat teljesen liberalizálták a mûködõ befektetéseken túl 9
is; 8. a nemzeti piaci monopolstruktúrák leépítését fõként az állami beszerzések liberalizálásával és közösségi szabályozásával tovább folytatták; 9. tovább harmonizálták a fogyasztási és a közvetett adókat. A nemzeti piacokhoz hasonló belsõ piaci feltételek számos területen továbbra is hiányoznak: 1. a nemzeti valuták léte miatt, ami csak az egységes valuta bevezetése esetén szûnhet meg; 2. a nemzeti adózási rendszerek eltérése miatt (társasági adók, profit- és jövedelemadók stb.), aminek alapján az egyes országok között viszonylag jelentõs különbségek maradtak fenn a hatósági költségterhekben (ezek a különbségek olyan föderációkban is léteznek, mint az USA); 3. a nemzeti bérköltségi szintek elszakadnak a nemzeti termelékenységi szintektõl az eltérõ adózási, de fõként társadalombiztosítási terhek miatt; 4. az autonóm gazdaságpolitikákból folyó általános verseny- és költségtorzító hatások miatt, amelyek a legszélesebb értelemben a konjunktúra- vagy struktúrapolitikák eltérésébõl származhatnak. 2.2. Az EU keleti kibővülése A kelet-európai forradalmi változásokat követõen az EK Tanácsa az új demokráciáknak a Római szerzõdés 238. cikke alapján 1990. áprilisi dublini csúcstalálkozóján társulást ajánlott. A társulásra új irányelveket dolgoztak ki, bevezették az Európai Megállapodások (Europe Agreements) terminust, amivel azok különleges jelentõségét és megkülönböztetett jellegét igyekeztek hangsúlyozni. Az elsõ három megállapodást (Csehszlovákia, Lengyelország és Magyarország) 1991. december 16-án írták alá (Csehszlovákia 1992 utáni szétválása után rögtön újratárgyalták). 1996-ig további 6 ország (balti államok, Bulgária, Románia, és Szlovénia) kötött hasonló megállapodást. Az Európai Megállapodások más hagyományos társulásokhoz hasonlóan szabad kereskedelmet céloztak meg, s távlatilag a négy szabadság (áruk, szolgáltatások, munka és tõke áramlásának liberalizálása) mellett kötelezték el magukat. A Megállapodások a négy szabadságból csak kettõ (áru- és tõkemozgás) vonatkozásában dolgoztak ki liberalizálási programot, míg a másik kettõre (szolgáltatások és munkaerõ-mozgás) a liberalizálást csak távlati célként határozták meg. Ez bizonyos távlati dinamizmust indikált a jövõt illetõen, ami akár egy európai gazdasági térség típusú integrációhoz is elvezethetett volna. Mint az EFTA esetében, az EU részérõl ezt a teljes jogú tagság alternatívájaként fogták fel, de a kelet-közép-európai országok kezdettõl teljes jogú tagságra törekedtek. Magyarország esetében a termékek kereskedelmének területén a mezõgazdasági termékek kivételével teljes szabadkereskedelmi övezet kialakítását tûzték célul 2000. december 31-ei határidõvel. Az Európai Megállapodások ke- 10
retében a kereskedelem liberalizálását kölcsönösen valósították meg, de a jövõ szabadkereskedelmi övezetet (2-szer ötéves átmeneti idõszakban) aszimmetrikus módon alakították ki. A közvetlen tõkeberuházások esetében a profit- és tõkerepatriálást azonnal garantálták, bár ez Magyarországon a vegyes vállalati törvény keretében gyakorlatilag már 1986-tól megtörtént. Ennek korlátai a konvertibilitás bevezetésével 1996-ig fokozatosan teljesen feloldódtak, majd a 2000-es évek elejére a kelet-közép-európai valuták (a magyar forint 2001-re) teljesen átválthatóvá váltak. Ezzel a tõkeáramlás szabadsága teljes mértékben megvalósult. A letelepedés és a vállalatalapítás tekintetében a Megállapodások általánosan az úgynevezett nemzeti elbánásról rendelkeztek. A szolgáltatások kereskedelmét illetõen a felek a liberalizációt tûzték ki célul, de a szükséges jövõbeli döntéseket a Társulási Tanácsra hagyták. A szolgáltató szféra liberalizációjának lehetõségeit az 1995-ös Fehér Könyvben körvonalazták. A munkaerõ mozgására vonatkozó liberalizációs intézkedéseket a tagországokkal kötendõ bilaterális szerzõdésekre bízták. A korábbi társulásokhoz képest az Európai Megállapodásokban új mozzanat volt a politikai dialógus és együttmûködés, valamint a megállapodások hangsúlyozták a politikai átalakulás fontosságát. Bizonyos politikai kondicionalitást is igyekeztek érvényesíteni, de ennek kivitelezése homályos és bizonytalan maradt, s formális szankcionálásra nem biztosítottak lehetõséget. A társulás széles területeken irányzott elõ harmonizációs intézkedéseket, amelyek a társultak fokozatos alkalmazkodását szolgálták az EU normáihoz, szabályozásaihoz és törvényes elõírásaihoz (fogyasztóvédelem, verseny, környezet stb.). A társult országok párhuzamosan szabadkereskedelmi megállapodásokat kötöttek az EFTA-országokkal is, amelyek két- és többoldalú megállapodásokkal (CEFTA, Balti szabadkereskedelem stb.) a volt SZU kivételével, lefedték a Kontinens valamennyi országát. A társulások és a kölcsönös szabadkereskedelmi megállapodások bilaterális jellegük miatt ugyanakkor igazából nem álltak össze összeurópai szabad kereskedelmi övezetté (eredetigazolás szükségessége stb.), annak ellenére, hogy az adott árucsoportra a kereskedelem valamennyi relációban liberalizált volt. Ez a helyzet 1997. július 1-jétõl az ún. páneurópai kumuláció bevezetésével megváltozott. A helyi tartalmakba a kölcsönös beszámítás lehetõségével javultak a kooperáció és a régióban gondolkozó külföldi tõkebefektetések körülményei. A kelet-közép-európai országok tehát az ezredfordulóra szabadkereskedelmi struktúrákkal integrálódtak az európai gazdaságba (ebbõl a Balti országok és Szlovénia kivételével csak a többi volt szovjet és jugoszláv köztársaság maradt ki). Amikor 2004. május elsejével az EU-hoz 10 új tagország csatlakozott, azok azonnal bekapcsolódtak az egységes piac és az intézményi keretek struktúráiba. Ez vonatkozik a közös politikák többségére, míg a Gazdasági és Monetáris Unióhoz (GMU) való teljes csatlakozás némi késedelemmel valósul meg. Az integrációs program végrehajtása, annak a belépõk általi átvétele, mindig bizonyos átmeneti idõszakokat feltételezett. Olyan nagy programok, mint a 11
vámunó, vagy a közös piac, majd a GMU az eredeti tagországok számára is 10 12 évet igényelt, s a korábbi kibõvülésekkor az új tagok nagyjából 6-tól 12 évet kaptak az acquis teljes átvételére. A keleti kibõvülések specifikuma az átmeneti idõszakok szabályozásában is megmutatkozik, hiszen közvetlenül a már mûködõ egységes piachoz és a gazdasági és monetáris unióhoz csatlakoztak. A keleti kibõvülések esetében nem szabtak meg általános átmeneti idõszakot, a technikaiakon túl az átfogó derogációk csak néhány területre vonatkoznak: a munkaerõ szabad mozgása (7 év); külföldiek termõföld vásárlásának feloldása (9 év); közvetlen agrárkifizetések teljes bevezetése 2013-ig; az eurózónához való csatlakozás (EU nem szab határidõt, de a Koppenhágai csatlakozási feltételekbõl származó kötelezettség), amire az új tagországok saját maguknak tûztek ki (változó sikerrel) határidõket. A munkaerõ mozgásának szabaddá tétele és a termõföld értékesítése mellett az egységes piachoz való csatlakozást illetõen az új tagországok vonatkozásában csak néhány technikai jellegû derogációt alkalmaznak, amelyek országról országra változnak, s vagy valamilyen stratégiai érdeket (a külföldi befektetõk kedvezményei) érintenek, vagy nemzeti hagyományokhoz (Magyarországon például a pálinkafõzés) kapcsolódnak. Az egységes piaci szabályok átvétele és a jogi harmonizálás 1995 után a Fehér Könyv intézkedéseinek fokozatos alkalmazásával tehát gyakorlatilag a belépéssel, vagy röviden azt követõen megtörtént. A munkaerõ-piaci liberalizálás fõ akadálya a viszonylag magas munkanélküliség, és az elmúlt években mindkét oldalon jelentõs fölös munkaerõ halmozódott fel. A gazdasági átalakulást több csatlakozó országban magas munkanélküliség kísérte, nehéz volt megmondani, hogy az új tagországok többsége mikorra képes a teljes foglalkoztatottsághoz visszatérni, s munkaerõpiacát konszolidálni. A teljes csatlakozás óta a munkaerő áramlás korlátozása az új tagországokkal szemben fokozatosan megszűnt, hosszabb ideig csak Németország és Ausztria tartott életben korlátozásokat. A csatlakozási szerzõdések a tõkeáramlás átfogó és teljes liberalizálását biztosíttották. A társulási szerzõdések keretében a kereskedelem kölcsönös liberalizálása 2000-re nagyrészt megtörtént. A teljes jogú tagság ugyanakkor több területen további liberalizálást, a piacok további megnyitását jelenti: Az egységes piac (SEM) azonnali alkalmazása; Az agrárpiacok teljes megnyitása; Teljes piaci nyitás (egységes piac kiterjesztése a CEFTA, az új tagok irányába); A közös külsõ vámok csökkentése (mintegy 8%-ról 3%-ra); Az EU társulási és kereskedelmi szerzõdéseinek átvétele, ami a világ országainak jelentős részét érinti. Az EU csatlakozással a magyar (az új tagországok) teljes gazdaságpolitikai nyitása valósul meg. A magyar külkereskedelem közel 90%-a liberalizált vagy közel liberalizált piacokra irányul, amelyekkel szemben mi is 12
kinyitottuk piacainkat. A globális verseny így a belső piacon is erőteljesen érvényesül. Ehhez kapcsolódik szerkezeti nyitottságunk, az áruexportunk a magyar GDP-nek mintegy 70%-át teszi ki. A nyitás pénzügyi vonatkozásban is teljes, a magyar forint 2001 óta teljes mértékben konvertibilis. Gyakorlatilag teljes mértékben részeivé váltunk az EU egységes piacának. Ez györkeresen meg változtatta a nemzeti gazdaságpolitika feltételeit, amihez egyelőre harmonikusan nehezen tudunk alkalmazkodni. 3. Lépések a gazdasági unió megteremtésére Az integráció piaci felfogását elsősorban abból a szempontból bírálták, hogy elõfeltételezéseik 3 nem felelnek meg a valóságnak. A szabadpiaci mechanizmusok nem képesek megvalósítani az integrációt. A szószólók hangsúlyozták, hogy a mai gazdaságok már nem a XIX. századi értelemben vett szabadpiaci mechanizmusokon alapulnak, hanem a gazdasági életet az állam befolyásolja, szabályozza és irányítja. Eszerint tehát a piac mellett a gazdaságpolitikákat is integrálni kell. A nemzetközi integráció ennek megfelelõen azt jelenti, hogy a makrogazdaság-politika nemzetközi szintre tevõdik. Ezt a teljes és átfogó gazdasági unió valósítja meg. A liberalizálás, a mesterséges akadályok leépítése, valamint a gazdaságpolitikák integrációja közötti eltérés magyarázatául Jan Tinbergen a negatív és a pozitív integráció fogalmát vezette be. 4 Az integráció következtében nem egyszerûen csak nagyobb piaci terep jön létre, ahol a verseny szabadabban érvényesül, hanem nagyobb esély teremtõdik az erõforrások hatékonyabb kihasználására és az optimális munkamegosztásra. A gazdasági unió ehhez a gazdaságpolitikák optimalizálásával járul hozzá. A vámunióhoz és a közös piachoz kapcsolódóan az EGK szerzõdés bizonyos közös politikák kialakítását tûzte célul. Ezek a piac normális mûködését voltak hivatottak biztosítani, s így a közös külkereskedelem-politikára és a szállításpolitikára, valamint a versenypolitikára terjedtek ki. Még az 1960-es évek elején létrehozták a közös agrárpolitikát. 3.1. A közös agrárpolitika* A közös agrárpolitika (KAP, Common Agricultural Policy) az Európai Unióban kialakított politikák közül az egyik legrészletesebben szabályozott és legkorábban létrehozott politika. Számos megfontolás alapján már az integrációs folyamat kezdeténél fontosnak tartották a résztvevõ tagországok azt, hogy az integráció szintjén jöjjön létre az agrárszektor szabályozását és a támogatások * A fejezet Kengyek Ákos tanulmányán alapul (A globális és regionális integráció gazdaságtana, (Palánkai Tibor, Kengyel Ákos, Kutasi Gábor, Benczes István és Nagy Sándor Gyula) Akadémiai Kiadó, 2011. Budapest. 13
nyújtását megvalósító közös politika. Ez a politika az elmúlt évtizedek során, több változtatáson ment keresztül, de reformok ellenére megõrizte protekcionista jellegét: a magas támogatottsági szintet és a magas vámokkal védett belsõ piacot. A mezõgazdaság helyzete az integrációs folyamat kezdetén több szempontból is meghatározó fontosságú kérdésnek számított Nyugat-Európában. Ekkor még a foglalkoztatottaknak mintegy 25%-a dolgozott az agrárszektorban, ráadásul igen alacsony (a nemzetgazdasági átlag 40%-a körüli) jövedelem-színvonal mellett. Ez az alacsony jövedelem nem biztosította az itt dolgozók megfelelõ életszínvonalát és nem volt elegendõ az olyan beruházások végrehajtásához, amelyek a mezõgazdaság technikai színvonalának fejlesztéséhez és a termelékenység javításához szükségesek lettek volna. Az alacsony jövedelem-színvonal a korszerûtlen struktúrával együtt önmagában is indokolttá tette a mezõgazdaság támogatását. A támogatási politika kialakításához további érvet jelentett az a tény, hogy az Unió tagországai az agrártermékek termelése esetében komparatív hátrányos helyzetben voltak a világ más térségeinek mindenekelõtt az USA, Kanada, Ausztrália és Új-Zéland termelõivel szemben. Az éghajlati és talajadottságok, valamint a kedvezõbb birtokstruktúra és gazdálkodás következményeként ezek az országok jelentõsen olcsóbban tudtak termelni. Az EU-országoknak már az integrációs folyamat kezdetekor fontos szempont volt az élelmiszerekbõl az ellátásbiztonság megteremtése, vagyis a minél kisebb importfüggõség elérése. Ehhez pedig az alacsony önellátottság szintjét kellett megváltoztatni, hiszen a fõbb termékféleségekbõl az 50-es évek végén az még csak 40% körül alakult. Az önellátottság biztosítása saját forrásokból egyben azt jelentette, hogy a kevésbé hatékony, drágábban termelõ uniós termelõket meg kellett védeni a külsõ versenytársaktól. A mezõgazdaság támogatása mellett komoly politikai megfontolások is szerepet játszottak. Az agrárnépesség nagy aránya miatt valamennyi politikai pártnak jelentõs szavazó bázist jelentettek a mezõgazdaságból élõk, ezért minden kormányzat kereste az agrárválasztók kegyeit. A támogatások mellett szólt az a megfontolás is, amely alapján a mezõgazdaság támogatása össztársadalmi költségek (külsõ költségek vagy externáliák) szempontjából is kedvezõbb, mint a támogatások nélküli helyzet. Vagyis, ha nem lennének agrártámogatások, akkor nem lehetne a mezõgazdaságból elfogadható szinten megélni, nem lenne érdemes mezõgazdasági tevékenységgel foglalkozni, ekkor megnõne a munkanélküliség, vidékrõl a városokba áramlana a népesség jelentõs része. Ilyen körülmények között fejleszteni kellene a városok infrastruktúráját, a tömegközlekedést, új bérlakások, iskolák, kórházak építésére lenne szükség. Mindennek az összes velejáró költsége jóval meghaladná a mezõgazdaságra fordítandó támogatások összegét. Hozzá kell tenni, hogy ez a megfontolás tovább él napjainkban is, mint komplex vidékfejlesztési program. A vidékfejlesztés célja továbbra is a népesség 14
megtartása, de már nem csak a mezõgazdasági tevékenységek támogatásával, hanem éppen annak elõsegítésével, hogy más tevékenységekbõl is meg lehessen élni. A közös politika létrehozása azért is szükséges volt, mert az agrártermékek esetében is közös piacot alakítottak ki, ami nemzeti agrártámogatásokkal nem mûködhetett volna megfelelõen. Hiszen ha fennmaradhattak volna a nemzeti támogatások, akkor a közös piacon a nemzeti támogatások versenye alakult volna ki: az jutott volna nagyobb piaci részesedéshez, akinek a nemzeti kormánya nagyobb támogatást tudott volna nyújtani. Az agrár közös piac tehát csak közös támogatási politika keretében valósulhatott meg. A Római Szerzõdés a közös agrárpolitika követendõ céljait az alábbiakban fogalmazta meg: a mezõgazdaság termelékenységének növelése a mûszaki haladás fokozásával, a mezõgazdasági termelés fejlõdésének biztosításával és a munkaerõ optimális felhasználásával; méltányos életszínvonal biztosítása a mezõgazdaságban élõk jövedelmének növelésével; a piacok stabilizálása; ellátásbiztonság garantálása; a fogyasztók ésszerû árakon történõ ellátásának biztosítása. A politika kidolgozása a Római Szerzõdés életbe lépésével vette kezdetét. A KAP kialakítása során 3 fõ alapelv érvényre juttatásának fontosságát fogalmazták meg: közös piac kialakítása (a piac egységességének elve): akadálymentes kereskedelem, közös árak, versenyszabályok és elõírások; közösségi preferencia: védelem a külsõ versenytársakkal szemben, az EU termelõinek elõnyben részesítése; pénzügyi szolidaritás: közös finanszírozás függetlenül a támogatásban érintett termékektõl és országoktól. A KAP 1962-ben kezdett el mûködni. Finanszírozására létrehozták az Európai Mezõgazdasági Orientációs és Garancia Alapot (European Agricultural Guadance and Gurantee Fund, EAGGF). A politika mûködési mechanizmusainak a fõbb alkotó elemei voltak: Garantált árak alkalmazása; Állami intervenciós felvásárlás; Exporttámogatás, Importvédelem a külsõ versennyel szemben. A politika központjában a garantált nagykereskedelmi árak álltak, melyeket a fõbb termékféleségekre vonatkozóan évrõl évre határoztak meg. A garantált árak kialakításakor figyelembe vették a termelési költségek alakulását, a kívánatos jövedelemszint biztosítását, a megtakarításra és beruházásokra szükséges bevételek szintjét. A politika kialakításakor a garantált árak mintegy 30 40%-kal magasabbak voltak a világpiaci áraknál. Az elmúlt évtizedek során ez a 15
nagy különbség fokozatosan csökkent. Amennyiben, jelentősen eltérõ nagykereskedelmi árak alakultak ki a piacokon, akkor az EU a különbözõ állami felvásárlási ügynökségeken keresztül beavatkozott a folyamatokba. Jellemzõen felvásárlás formájában: vagyis amikor a garantált áraknál alacsonyabb árak alakultak ki, akkor keresletet támasztott, felvásárolt és így húztza fel az árakat a kívánt szintre. Mivel a garantált árak magasabbak voltak, mint a világpiaci árak, ezért az exportot támogatni kellett: a külsõ piacokon elérhetõ alacsony exportárat kiegészítették a garantált ár szintjére. Az EU saját termelõinek védelme érdekében az olcsóbb importtal szemben rendkívül magas vámokat és mennyiségi korlátozásokat vezettek be. Kialakították az úgynevezett lefölözés rendszerét, amely megakadályozta, hogy az import a belsõ áraknál alacsonyabb áron tudjon bekerülni a piacra. A lefölözés mozgó vám volt, amely mindig az aktuális importárra rakódott rá, ebbõl adódóan mértéke állandóan változó volt. A lefölözés több évtizedes nemzetközi tiltakozás után végül 1995 júniusában került megszüntetésre. A kialakított agrárpolitika hatására, a magas áraknak és a garantált állami felvásárlásnak köszönhetõen a mezõgazdasági termelés a 60-as évektõl gyors növekedésnek indult. A politika egyik fõ célját, az önellátottsági szint elérését a 70-es évek második felére sikerült megvalósítani. A kedvezõ támogatási rendszerbõl adódóan mindenki annyit termelt, amennyit csak bírt, ugyanis nem volt piaci korlátja a termelésnek: ha a piac nem ismerte el a magas árakat, akkor lehetett az állami felvásárlásra építeni. Mindennek következtében a 80-as évek közepére általános túltermelés alakult ki, egyes termékekbõl (gabona, tej, cukor, vaj, bor stb.) jelentõs feleslegek halmozódtak fel. Ilyen körülmények között tarthatatlanná vált a politika finanszírozása. Az EU közös költségvetésének 2/3-t az agrárpolitikára fordították. A fogyasztók számára is egyre elfogadhatatlanabbá váltak a világpiacinál jóval magasabb fogyasztói árak. A politika protekcionista jellegével és a magas exporttámogatásokkal az egész világ agrárkereskedelmét torzította, ami folyamatos konfliktusokhoz vezetett a valóban hatékony mezõgazdasággal rendelkezõ országokkal. Az EU fõ versenytársai minden nemzetközi fórumon tiltakoztak az Unió agrárpolitikájának protekcionista és diszkriminatív jellege miatt. A KAP eredményeként a mezõgazdasági termelékenység javult, jelentõs mûszaki korszerûsödés ment végbe, a mezõgazdasági termékek minõsége magasabb színvonalú lett, a termésátlagok emelkedtek. Kiépült a mezõgazdaság infrastruktúrája : vagyis a hatékony mezõgazdasághoz nélkülözhetetlen tárolókapacitások, szállítóeszközök és hûtõházak. Az intenzív mûvelésnek viszont komoly környezetkárosító következményei is lettek. Az 1980-as évek második felére kialakult belsõ helyzet (túltermelési és finanszírozási nehézségek) a külsõ nyomással együtt már elkerülhetetlenné tette a KAP átfogó reformját. Fõbb reformintézkedések a következõk voltak: 16
Az ár- és jövedelempolitika szétválasztása (decoupling vagyis a termelõk jövedelemszintjét nem a magas árakon keresztül támogatják, hanem bizonyos feltételek teljesítéséhez kapcsolódóan közvetlen jövedelemkiegészítõ támogatásokat nyújtanak); Garantált árak csökkentése, közelítése a világpiaci árakhoz; Közvetlen kifizetések (kompenzációs kifizetések) bevezetése; Termelési kvóták (csak bizonyos mennyiségig jár a támogatás és a felvásárlási garancia); Ugaroltatás, az adott évben a gazdálkodó vállalja, hogy földjének 15 20%-át nem mûveli meg, akkor támogatást kap (az intézkedés is mutatja, hogy milyen komoly túltermelési válsághelyzet alakult ki); Átképzési programok (cél a munkaerõ kivonása a mezõgazdaságból); Korai nyugdíjazás (55 feletti nyugdíjba menetelt támogatják, ha a gazdálkodó felhagy a termeléssel); Fiatal gazdálkodók támogatása (35 év alatti gazdálkodók számára széles körű támogatások, hitelkonstrukciók). A belsõ reformintézkedésekkel egy idõben külsõ kötelezettségvállalás is született a GATT Uruguayi Fordulója keretében. Ez a nemzetközi kereskedelem liberalizálásával foglalkozó körtárgyalás tûzte elõször napirendjére a világ agrárkereskedelmének liberalizálását. Nem véletlen, hogy a GATT történetében az Uruguayi Forduló volt a leghosszabb (1986 1993). A megállapodások szerint a mezõgazdaságban az egyetlen jogosan alkalmazható kereskedelempolitikai védõeszköznek a vámot tekintik. Minden más védõeszközt fel kellett számolni, de azok hatását egyszeri vámosítás keretében lehetett ellensúlyozni. Ez azt jelentette, hogy meg lehetett emelni a kiinduló vámtételeket, de az elfogadott ütemezés szerint azonnal el is kellett kezdeni azok fokozatos csökkentését. Nemzetközi kötelezettségvállalás életbelépése 1995 nyarától: A korlátozások vámosítása; A lefölözés megszüntetése; 6 év alatt a belsõ támogatások 20%-os csökkentése; 6 év alatt az exporttámogatások és vámok 36%-os csökkentése. Az Európai Tanács 1999. márciusi berlini ülésén elfogadott Agenda 2000 a korábbi reformfolyamat folytatását tûzte célul, a belsõ árak további csökkentésével, a közvetlen termelõi támogatások részarányának növelésével, az élelmiszer-biztonság és minõség kiemelt szerepével, a termelés extenzivitásának fokozásával, a környezetvédelmi szempontok fokozottabb figyelembevételével. A változtatások igen óvatosak maradtak, alapjaiban nem került sor az agrártámogatások és a kedvezmények kialakult rendszerének megváltoztatására. Radikális reform végrehajtását nem merték felvállalni. (European Commission, 2002b) Az Agenda 2000 igazi jelentõségét a vidékfejlesztésnek, mint a közös agrárpolitika második pillérének körvonalazása adta. Az EU felismerte, hogy az agrárszektor jövõjének alakulása szorosan összefügg a vidéki térségek kiegyensúlyozott fejlõdésével. A vidékfejlesztési politika fõ célja olyan konzisztens és 17
hosszú távú kereteket kialakítani, amelyek garantálják a vidéki térségek fejlõdését, munkahelymegtartó és -teremtõ képességét. A vidékfejlesztési politika egyik fõ alapelve a mezõgazdaság multifunkcionalitásának elismerése, ami azt jelenti, hogy nem csupán az élelmiszer-elõállító szerepet kell támogatni az agrárszektorban, hanem számos egyéb, elsõsorban szolgáltatási tevékenység folytatását is. A vidékfejlesztés másik fõ jellemzõje a multiszektorális és integrált megközelítés, amely a tevékenységek diverzifikálását és új álláslehetõségek teremtését segíti elõ. Fontos szempont a vidéki örökség védelme. 2003-ban került elfogadásra az újabb mezőgazdasági reform, amelynek keretében az egész agrárpolitikára vonatkozó egységes elveket vezettek be. A változtatások három kulcsszava a szétválasztás, a kölcsönös megfeleltetés és a moduláció: A közvetlen kifizetések teljes leválasztása a termelésről (decoupling). A támogatás termeléstől való függetlenítésének céljából egy összevont gazdasági támogatást vezettek be (egységes farmtámogatási rendszer, Single Farm Payment/Single Payment Scheme SPS). Ennek értelmében a támogatások nem függnek a termelés mennyiségétől, mivel ezentúl a 2000 2002-es periódusban az egyes mezőgazdasági üzemekre megállapított átlagos támogatást kapják meg a termelők további ellenőrzés nélkül. Ez szántóföldi növények esetében területalapú támogatást, míg az állattenyésztők esetében az állatprémiumot jelenti. Kölcsönös megfeleltetés (cross-compliance). A támogatások kifizetésének feltételeként számos betartandó előírást szabtak meg. Ennek értelmében 18 környezetvédelmi, növény- és állategészségügyi, állatjóléti intézkedéseknek kell megfelelniük a gazdáknak. Degresszivitás és moduláció. A támogatások elosztásakor az évi 5000 eurónál több közvetlen jövedelemtámogatást élvező gazdaságok esetében a közvetlen jövedelemtámogatások fokozatosan csökkennek. Az innen elvont összeg 80%-át az adott ország vidékfejlesztési forrásaihoz csoportosítják át, a maradék 20%-ot pedig uniós szinten osztják el újra. 2003-tól a vidékfejlesztésre vonatkozóan három alapelvet határoztak meg: versenyképes mezőgazdaság megteremtése az agrárgazdaság szerkezeti átalakításával, vidéki környezet védelme, vidéki közösségek gazdasági-társadalmi életképességének növelése. A KAP működésében a multiszektorális és integrált vidékfejlesztési megközelítés megerősödése olyan változásokat indított el, amelyek következtében egyre nagyobb hangsúlyt kap a környezet állapotának figyelembevétele és általában a vidéki örökség védelme is. A politika a vidéki térségekben folytatott tevékenységek diverzifikálásának köszönhetően új álláslehetőségek megteremtéséhez is hozzájárul. 18
Az Európai Unió agrárpolitikája 2008-ban teljes körű állapotfelmérésen esett át. A Health Check nevű politikai felülvizsgálat hivatalos céljaként megfogalmazódott, hogy a mezőgazdasági termelőket fel kell készíteni arra, hogy sikeresen birkózzanak meg a következő évek kihívásaival, például az éghajlatváltozással, és a piac jelzéseinek megfelelően tudjanak gazdálkodni. Az értékelés szerint a kiadások eloszlása jó irányban változott, így a piaci támogatások aránya immár a KAP költségvetésének 7%-ára zsugorodott. A reformnak köszönhetően stabilizálódtak a gazdálkodók jövedelmei az EU15 országaiban, azonban alacsonyabbak a többi szektorban dolgozók jövedelméhez képest. Az EU12 esetében a bevételek gyorsabb növekedésnek indultak. Kimutatták, hogy a területalapú támogatás több mint 90%-a a földtulajdonoshoz kerül, ami pozitívum. Az uniós költségvetésen belül a KAP-ra fordított kiadások aránya 43%, ez az EU GDP-jéhez képest nem jelent kirívóan magas kiadásokat. Kétségtelen, hogy az agrárszektor több okból támogatást igényel a jövőben is. Ugyanakkor a politika működése napjainkra a termeléstől független jövedelemtámogatás meghatározóvá válása miatt egyre inkább szociális támogatás jellegűvé kezd válni. Ehelyett a fejlesztési célú támogatások felé kellene elmozdulni, amely elősegítené az erősödő globális piaci versenyben való helytállást. Összességében megállapítható, hogy a belsõ és külsõ nyomás eredményeként az Unió agrárpiacának a világ agrárpiacától való elzártsága, elszakítottsága a végrehajtott reformintézkedéseknek köszönhetõen mérséklõdött. A belsõ árak közeledtek a világpiaci árakhoz, csökkentek a vámok és az exporttámogatások, de még mindig igen magasak. Éppen a KAP keretében végrehajtott fejlesztések és korszerûsítések következtében az EU országok mezõgazdaságának versenyképessége jelentõsen javult, és a kialakult fejlettségi szint már nem indokolja az agrártámogatások és agrárvédelem jelenlegi rendszerének fenntartását. 3.2. A KAP és a keleti kibővülés A csatlakozási szerzõdések szerint az agrárpolitikára is érvényes, hogy az új tagországok a közösségi szabályozást azonnal átveszik (ár- és exporttámogatások), míg bizonyos derogációkat alkalmaznak (ezek fõként technikaiak), s csak két fontosabb kérdést érintenek, nevezetesen a termõföld forgalmazásának korlátozását, valamint a közvetlen jövedelemtámogatásoknak a fokozatos átvételét 2013-ig). A mezõgazdaság a kibõvülés egyik kritikus szektora. Miközben a 10 új tagország összesített GDP-je mintegy 5%-a a 15 régi tagországénak, addig a keleti kibõvülés az agrár termelési kapacitásokat 1/3-dal (a termõföldet 29%-kal), az agrárlakosságot pedig 55%-kal növelte. A mezõgazdasági hozzáadott érték tekintetében a növekedés 13% körüli. Ugyanakkor a termelékenységi szint, amit az egy fõre esõ hozzáadott értékben fejezünk ki, mindössze 9%-a az EU szintjé- 19
nek. Ha azt vesszük, hogy az általános termelékenységi szint mintegy 50%-a a régi EU színvonalának, akkor ez azt jelenti, hogy a jelentõsebb mennyiségi adatok mögött komoly minõségi lemaradás húzódik. Az új tagországok között is nagyok a különbségek, mind a mezõgazdaság nemzetgazdasági szerepét, mind a hatékonyságát és versenyképességét illetõen. Málta és Ciprus mellett a mezõgazdaság aránya a GDP-ben és a foglalkoztatottakban csak Csehországban, Észtországban, Magyarországon és Szlovákiában alacsonyabb 10%-nál, de még mindig messze a 2%-os EU15 átlag felett van (Magyarországon 4%). Az agrárlakosság aránya (amely 4,5% az EU15-ben, s 6% Magyarországon) meghaladja a 20%-ot Lengyelországban, s különösen magas Bulgáriában, Romániában és Törökországban. Romániára és Lengyelországra nagy, félig önellátó farmszektor a jellemzõ, magas egy hektárra esõ munkásszámmal és alacsony termelékenységgel. A közös agrárpolitika történelmi küldetése a nyugat-európai mezõgazdaság modernizálása volt, amirõl durván 3 évtized után megállapítható, hogy sikerrel teljesült. Az európai mezõgazdaság versenyképessége magas szintet ért el, a farmerek többsége elég erõs ahhoz, hogy a globális versenyben képes lenne megállni a helyét, vagyis az agrárvédelem sok szempontból elvesztette értelmét. A jelenlegi versenyképességi problémák valójában éppen a protekcionizmus fenntartásaából adódnak, a verseny kényszere alapján a termelők nagy többsége képes lenne (képes is) a glonbális versenyben helytállni. A kelet-közép-európai mezõgazdaság viszont a rendszerváltás egyik fõ vesztese volt a régióban. A 2000-es évek elején a magyar mezõgazdasági termelés az 1989-es szintnek csak a 60-70%-án volt, s hasonlóak vagy még rosszabbak voltak az arányok a többi új tagállamban. Az új tagországok mezõgazdaságának legkritikusabb gondja az alultõkésítettség. A rendszerváltás után a közép- és kelet-európai országok többségében széttöredezett birtokviszonyok alakultak ki. Ez a szerkezet nem alkalmas hatékony mezõgazdasági termelésre, s a kis farmok nagy része nem jogosult a KAP támogatásaira. A kollektív gazdaságok felbomlása, s nagyszámú kis farm létrejötte a korábban felhalmozott termelõ tõke gyors és nagyarányú leértékelõdésével járt, ami egyik része volt a társadalmi veszteségeknek. A korábbi géppark (nagy traktorok és gépek) és technológiák diszfunkcionálissá és elavulttá váltak. A tõkehiány miatt az új gazdák képtelenek voltak felcserélésükre, valamint olyan agrotechnikák alkalmazására (mûtrágyák, növényvédõ szerek, vagy különösen a környezetbarát technológiák), amelyek a versenyképes hozamokhoz szükségesek. Az újra keletkezõ kisfarmok nagy része a versenypiaci viszonyok szempontjából életképtelennek bizonyult, vagy nem rendelkezik azokkal az eszközökkel, amik a versenyképessé váláshoz szükségesek. Az ún. önellátó gazdaságoknak (subsistence farms) a százezrei vegetálnak a régióban, amelyek csak bizonyos mennyiségû piacon eladható többletterméket állítanak elõ. Ebbõl csak szerény pénzjövedelmekhez jutnak, ami sokszor a normális megélhetéshez sem elegendõ. Az alultõkésítettséget súlyosbítja a külföldi befektetések kizárása 20