HÁTTÉRTANULMÁNY a Magyarországon menedékjogot nem kérő külföldi, kísérő nélküli kiskorúakról
Cím: Háttértanulmány a Magyarországon menedékjogot nem kérő külföldi, kísérő nélküli kiskorúakról E dokumentum a migráns gyermekek védelmét célzó MARIO projekt keretében készült. A MARIO projekt az Oak Foundation nagylelkű támogatásának kedvezményezettje. Az e dokumentumban kifejtett vélemények nem feltétlenül egyeznek az Oak Foundation álláspontjával. Szerzők: Sávai Rita és Pierre Cazenave Kiadó: MARIO Projekt Tervezte és tördelte: Strém Tamás A címlapfotó szerzője: Flurina Rothenberger Project Mario All rights reserved Készült: 2012. április 1. A dokumentumra a következőképpen kell hivatkozni: Cazenave P. és Sávai R., Háttértanulmány a Magyarországon menedékjogot nem kérő külföldi, kísérő nélküli kiskorúakról, MARIO projekt, 2012.
MARIO Projekt Háttértanulmány a Magyarországon menedékjogot nem kérő külföldi, kísérő nélküli kiskorúakról 2012. április
Tartalomjegyzék I. Bevezetés 5 Alapvetés 5 Célcsoport 6 A tanulmány célkitűzései 7 II. Módszertan 9 III. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok felvétele és befogadása Hatály és földrajzi megoszlás 11 Csongrád megye 12 Bács-Kiskun megye 14 Győr-Moson-Sopron megye 15 Szabolcs-Szatmár-Bereg megye 15 További megyék 16 IV. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúak megfelelő védelmének strukturális akadályai 17 1. Feladat- és felelősségi körök nem megfelelő ellátása 17 a) Gyám kijelölésének gyakorlata és eljárásmódja 17 b) Az eljárás és gyakorlat összehangolása a nemzetközi normákkal 19 2. Gyermekotthonokban történő elhelyezés 19 a) Gyermekek kontra felnőttek 20 b) Eltűnések: egy veszélyes status quo 21 c) Információcsere hiánya 22 3. Nyelvi akadályok és kulturális megfelelőség 22 a) Kommunikációs nehézségek 22 b) Kulturális különbségek 23 4. Egészségügyi szolgáltatások 23 5. Emberkereskedelem egy figyelmen kívül hagyott probléma 24 6. Hazatelepítés: (nem)hivatalos eljárások 25 V. Ajánlások 27 3
I. Bevezetés A menedékjogot kérő kísérő nélküli kiskorú külföldiek 1 helyzetét Magyarországon és másutt is széles körben megvitatták, rámutatván a védelmükre létrehozott nemzeti rendszerek hiányosságaira. A jelen tanulmány egy kevésbé feldolgozott, ám hasonló célcsoportot érintő kérdést vizsgál: a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldiek helyzetét. A tanulmány nem szándékozik megkérdőjelezni a menedékjogot kérő gyermekeket megillető, védelmük biztosítását célzó intézkedések alapvető jelentőségét. Azokat a kapcsolódási pontokat igyekszik inkább feltárni, amelyek révén a gyermekvédelmi rendszer képes lehet a menedékjogot nem kérő gyermekek megfelelő védelméről is gondoskodni, Magyarország nemzetközi kötelezettségvállalásaival összhangban. A migráns gyermekek védelmét célzó MARIO projekt keretében a Terre des hommes Közép- és Délkelet Európáért felelős regionális irodája pénzügyi támogatást kapott az Oak Foundation-tól arra, hogy ennek az időszerű és fontos témának a megvitatására fórumot szervezzen gyermekvédelmi szakemberek számára. Jelen tanulmány célja, hogy háttéranyagként szolgáljon a témában érintett szakemberek közötti viták előmozdításához, és hogy a kutatási eredmények felhasználásával a párbeszéden keresztül megoldást találjanak egy olyan problémára, amely mindig is kevesebb figyelmet kapott, mint amit megérdemelt volna. A tanulmány rövid helyzetjelentést ad a magyarországi viszonyokról, anélkül hogy minden aspektusra és részletre kiterjedne. A tanulmány korlátairól alább találhat tájékoztatást. A kutatás legfontosabb célja, hogy rávilágítson egy olyan, nem megfelelő mértékben feldolgozott problémára, amely a MARIO projektben résztvevő partnerek eddig elvégzett munkája szempontjából központi jelentőséggel bír. Miközben minden évben száz és száz olyan gyermek lépi át legálisan vagy illegálisan Magyarország határát, akik nem kérnek menedékjogot, még sosem készült ilyesfajta felmérés Magyarország erről a rendkívül veszélyeztetett csoportról. Alapvetés Adatok támasztják alá, hogy a Magyarország területére illegálisan belépő gyermekek egy része később nem folyamodik menedékjogért. Egy 2009-ben készült tanulmányban 2 az Európai Migrációs Hálózat megállapította, hogy a centralizált adatfeldolgozás ellenére nehéz világos képet alkotni a kísérő nélküli 1 2007. évi LXXX. Törvény a menedékjogról: f) 5kísérő nélküli kiskorú:az a tizennyolcadik életévét be nem töltött külföldi, aki jogszabály vagy szokás alapján felügyeletéért felelős nagykorú személy kísérete nélkül lépett Magyarország területére, vagy a belépést követően maradt felügyelet nélkül, mindaddig, amíg ilyen személy felügyelete alá nem kerül; http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid- =A0700080.TV hozzáférés időpontja: 2012. március 2. 2 Európai Migrációs Hálózat, Policies on reception, return and reintegration arrangements for, and numbers of, unaccompanied minors in Hungary (A kísérő nélküli kiskorúak létszáma és a befogadásukat, visszatérésüket és újbóli beilleszkedésüket célzó intézkedésekre vonatkozó szakpolitikák Magyarországon), 2009. 5
I. Bevezetés kiskorúak említett csoportjáról, pontos számukról, és az elhelyezésükre szolgáló intézményekről. A jelentés megemlíti még, hogy 2004 óta összesen mintegy 500 ilyen eset fordult elő. A becslések szerint évente mintegy 90 nem Magyarországról származó gyermek kerül ideiglenes elhelyezés alá, ami az összes gondozás alatt álló gyermek 2 3%-át teszi ki. Jelenleg közel 150 ilyen ügy van folyamatban. E gyermekek több, mint egyharmada uniós, főleg Romániából származó állampolgár. Ezeket olvasva a kutatócsoport úgy döntött, hogy további adatokat szerez a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúakról, és ennek érdekében több előzetes kutatást szervezett. Az interjúk során megerősítést nyert, hogy az információk kezelésének folyamata nem zökkenőmentes, ami újabb ösztönzést adott a tanulmány elkészítésére. Elhatároztuk, hogy a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúak helyzetének felmérésére, az elhelyezésükre szolgáló és számukra lehetőségeikhez mérten azonnali ellátást és támogatást nyújtó intézetekben dolgozó gyermekvédelmi szakemberekkel közösen további vizsgálatot végzünk. Meg kell jegyezni, hogy a kutatás a kezdetektől fogva számos olyan korlátba ütközött, amelyek egyrészt akadályozták, hogy a kutatás során helytálló adatokhoz jussunk, másrészt behatárolták a kísérő nélküli kiskorúak pontos létszámára és tényleges helyzetére vonatkozó világos következtetések levonásának lehetőségét. Noha a tanulmány az érintett hatóságok munkájának támogatását célozta, és a kutatócsoport mindig is őszinte volt a tanulmány célját és tartalmát illetően, egyes hatóságok meglepően hiányosan adtak tájékoztatást, ami szintén hozzájárult a kutatás bizonyos hiányosságaihoz. Célcsoport A tanulmány kizárólag azokkal a kísérő nélküli kiskorúakkal foglalkozik, akik harmadik országból érkeztek Magyarországra, és itt nem folyamodtak menedékjogért. Ennek megfelelően azok a kísérő nélküli kiskorúak, akik az eljárás valamely szakaszában menekültjogi kérelmet adnak be, illetve akiknek ügyében menekültjogi vagy kiegészítő védelem megállapítására irányuló eljárás indult, nem tartoznak kutatásunk hatálya alá. Azok a kísérő nélküli külföldi kiskorúak azonban, akik még nem kértek menedékjogot és/ vagy akiknek esetleg nem nyílt érdemi lehetőségük arra, hogy menedékjogi kérelmet adjanak be, a tanulmány tárgyát képezik. A kutatás nem terjed ki azon gyermekekre sem, akik Magyarországon születtek külföldi illetőségű anyától, aki azonban, gyermekét hátrahagyva elhagyta az országot. Az ilyen esetek döntő többségében az anya nem hagyott hátra lemondónyilatkozatot, ezért 18 éves koráig a gyermek nem kaphat magyar állampolgárságot, és nem is fogadhatják örökbe őket. Bár e gyermekek is menedékjogot nem kérő kísérő nélküli külföldi kiskorúaknak tekinthetők, esetük mégis a bevándorlók egy másik kategóriájába tartozik, és a feljegyzések szerint a legtöbb esetben romániai származásúak. Jelen tanulmányban az ilyen gyermekeket sem vettük figyelembe. 3 3 Bővebb információért lásd a magyar állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentését a következő internetes oldalon: www.obh.hu/allam/jelentes/201000497.rtf 6
A tanulmány célkitűzései A tanulmány célkitűzései A magyar jogszabályok eltérő eljárásokat és támogatási intézkedéseket határoznak meg menedékkérő és a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúak esetében. Amíg a menedékjogi kérelmet benyújtó bevándorló gyermekekre vonatkozó rendszer egyértelmű, kevésbé világos a helyzet a menedékjogot nem kérő bevándorló gyermekek védelmét biztosító rendszer tekintetében, ami olykor a végrehajtásért felelős szakemberek számára is zavaros helyzetet teremt. Az elmúlt években sok olyan illegális bevándorló lépett be az országba, akiknek nem állt szándékában menedékjogi kérelmet benyújtaniuk Magyarországon. Mivel a schengeni államok között megszűnt a fizikai határ, a bevándorlók gond nélkül elérhetik úti céljukat anélkül, hogy a határok jelentette kihívásokkal szembesülniük kellene. Azzal kapcsolatban, hogy a bevándorlók miért döntenek az Európai Unióba való utazás mellett, a beszámolók különböző okokat említenek: lehet szó családegyesítésről, vagy a jobb élet reményéről az Európai Unió egyik tehetősebb országában. A magyar határt átlépő illegális bevándorlók jelentős része még nem töltötte be a 18. életévét, ami a magyar jogszabályok (és az ENSZ Gyermekjogi Bizottsága 4 ) alapján az érintett gyermek mindenek felett álló érdekeinek biztosítására szolgáló védelmi intézkedések életbe léptetését teszi szükségessé. Jelen tanulmány célja, hogy megvizsgálja azokat az intézkedéseket, amelyeket a magyar gyermekvédelmi rendszerben alkalmaznak a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldiek esetében, és hogy feltárja a helyi gyermekvédelmi rendszerben dolgozók előtt álló mindennapi kihívásokat. Szándékunk tehát nem az, hogy feltárjuk a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúakkal kapcsolatos ügyek kezelése tekintetében a magyar gyermekvédelmi rendszer által alkalmazott helyes gyakorlatokat és hiányosságokat, sokkal inkább az, hogy a munkaértekezlet keretében lehetőséget teremtsünk az adott tárgyról folytatott konstruktív vita megindításának. A tanulmány több olyan kérdést vet fel, amelyekre mindenképp megoldást kell találni, ha a magyarországi rendszer biztosítani szándékozik a védelmet igénylő kísérő nélküli kiskorú külföldiek jogait. 4 Az ENSZ Gyermekjogi Bizottságának 6. sz. általános észrevétele (2005): A kísérő nélküli és hozzátartozóitól elszakított gyermekekkel való bánásmód származási országukon kívül, http://www.unhchr.ch/ tbs/doc.nsf/%28symbol%29/crc.gc.2005.6.en, hozzáférés időpontja: 2012. március 2. 7
II. Módszertan A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok magyarországi helyzetét először jogi és politikai szempontból vizsgáltuk. A tanulmány az alkalmazott jogi eljárásokat foglalta magában, rávilágítva a kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok és a magyar állampolgárságú gyermekek kezelésében feltárt különbségekre. A tanulmány mennyiségi adatokat nem közölt, de világos képet adott a gyermekvédelmi rendszer szerkezeti felépítéséről. Ez nagyban segítette a kutatócsoport munkáját a magyar hatóságok által a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárokkal kapcsolatos ügyekben a gyermekek elhelyezésére és védelmére alkalmazott eljárások megértésében. Más magyar civil szervezetek (Magyar Helsinki Bizottság, Menedék Migránsokat Segítő Egyesület, Magyar Ökomenikus Segélyszervezet) képviselőivel együttműködve egy kérdőívet állítottunk össze, hogy válaszokat kapjunk a fent említett alapvető kutatási kérdésekre. Magyarország területe tizenkilenc megyére oszlik, ahol a Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálat (TEGYESZ) tölti be a földrajzi hatáskörébe tartozó gyermekek elszállásolásának és ellátásának biztosításáért felelős intézmény szerepét. Az említett intézmények a területi önkormányzatoktól pénzügyi támogatásban részesülnek. A TEGYESZ gyermekvédelmi szakszolgáltatásokat nyújt, utógondozói ellátásokat biztosít, gondoskodik a gyermekotthonokban és befogadó otthonokban való elhelyezésről, és nevelőszülői hálózatot koordinál. A Szakszolgálat feladatait a gyermekvédelmi törvény határozza meg. 5 A rendőrség gyermekotthonokban helyezteti el a menedéket nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárokat, ahol otthont és védelmet biztosító szolgáltatásban részesülnek. Először a budapesti TEGYESZ intézetbe látogattunk el, ahol a beszámolók szerint az elmúlt években ilyen eset nem fordult elő. Ezt követően helyszíni interjúkat készítettünk más TEGYESZ intézmények munkatársaival, azokon a területeken, amelyekről ismert, hogy jelentős számban fogadnak be kísérő nélküli kiskorúakat (vagyis legnagyobbrészt a harmadik országokkal határos megyékben), valamint a Nemzeti Erőforrás Minisztérium munkatársaival és az érintett Idegenrendészetei hatóságokkal is. A többi (maradék 15 megyében) található gyermekotthonnal telefonon léptünk kapcsolatba, és gyűjtöttünk be további adatokat. A telefonos interjúk során is ugyanazt a kérdőívet használtuk, bár a beszélgetések terjedelme és az átadott információk minősége nem volt annyira kielégítő, mint a helyszíni látogatások alkalmával. Konzultáltunk a budapesti V. kerületi gyámhivatallal is, azzal az intézménnyel, ahol a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárokkal kapcsolatos esetekre vonatkozó adatokat központilag egybegyűjtik. 5 1997. évi XXXI. Törvény a gyermekek védelméről és gyámügyi igazgatásáról. http://net.jogtar.hu/jr/ gen/hjegy_doc.cgi?docid=99700031.tv, hozzáférés időpontja: 2012. március 2. 9
III. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok felvétele és befogadása Hatály és földrajzi megoszlás A budapesti V. kerületi gyámhivatal azon intézmény, ahol a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok ügyével kapcsolatos adatok összefutnak az ország egész területéről 2011-ben a feljegyzések szerint mintegy 350 kísérő nélküli kiskorú ügyével foglalkozott, akiket később ideiglenesen a Magyarországon található gyermekotthonokban helyeztek el. A 2012-es évben 6 már összesen 132 menedékjogért nem folyamodó külföldi kísérő néküli kiskorút regisztráltak. Ilyen esetek legnagyobb részben az Európai Unió külső határánál található területeken fordultak elő, különösen Csongrád és Bács-Kiskun megyében, a Szerbiával határos területen, ahol a legtöbb kísérő nélküli kiskorút találták, a magyar gyermekvédelmi rendszerbe felvett összes ilyen eset több mint 90%-át teszi ki. Három további megyét vontunk mélyrehatóbb vizsgálat alá: ezek Baranya, Békés és Hajdú-Bihar megyék. Bár ezek a megyék is egy harmadik (az Európai Uniónak és/vagy a schengeni övezetnek nem tag) országgal határosak, Csongrád és Bács-Kiskun megyével ellentétben a kísérő nélküli kiskorúakkal kapcsolatos problémák itt nem fordulnak elő rendszeresen. A menedékjogért nem folyamodó kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok nagyobb számban a következő megyékben kerültek elhelyezésre: Bács-Kiskun megye Csongrád megye Győr-Moson-Sopron megye Szabolcs-Szatmár-Bereg megye Úgy döntöttünk, hogy részletesen megvizsgáljuk a fent említett három megyét érintő helyzetet. 6 2012 február 29-ig. 11
III. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok Csongrád megye A 4 megye közül, ahová ellátogattunk, Csongrád megye szolgáltatta a legpontosabb statisztikákat, ahol a Csongrád megyei Önkormányzat honlapja is mindenki számára elérhető információt tartalmaz a külföldi kísérő néküli kiskorúakra vonatkozóan. Az éves gyekmekvédelmi beszámolók tartalmaznak a megye területén található három gyermekvédelmi otthonban (Makó, Szeged, Szentes) elhelyezett harmadik országból származó kísérő nélküli kiskorú gyermekekről információt. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok száma Csongrád megyében: 2007: 11 eset, 2008: 60 eset, 2009: 92 eset, 2010: 111 eset, 2011: 139 eset, 2012 (január, február): 62 eset Az alábbi táblázat a három Csongrád megyei gyermekotthonban elhelyezett gyermekek számát mutatja nemzetiség szerinti bontásban: Kísérő nélküli kiskorúak száma Csongrád megyében 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 A 2012-es évben, márciusig, az esetek száma majdnem elérte már a tavalyi év esetszámának 50%-át. Ez a tendencia aggasztó hiszen az év végére az eddig mért adatok alapján csak Csongrád megyében 360-ra nőhet a menedékjogért nem folyamodó kísérő nélküli kiskorú külföldiek száma. Ez komoly elhelyezési problémákat jelenthet, hiszen már így is nagyon szűkös a férőhelyek száma a gyermekotthonokban. A kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok életkora 15 és 18 év között mozog, és legtöbbjük fiú. 12
Csongrád megye Csongrád megyében elhelyezett kísérő nélküli külföldi kiskorúak állampolgárság szerinti megoszlása. Kísérő nélküli kiskorúak állampolgársága 2010 70 60 50 40 30 20 10 0 Azon kísérő nélküli kiskorúak közül, akiket ideiglenes elhelyezésbe vettek, 50% szökött meg a gyermekotthonokból a 2010-es évben. Kísérő nélküli kiskorúak állampolgársága 2011 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Azon a kísérő nélküli kiskorúak közül, akiket ideiglenes elhelyezésbe vettek, 48% szökött meg a gyermekotthonokból a 2011-es évben. 13
III. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok Kísérő nélküli kiskorúak állampolgársága 2012 60 50 40 30 20 10 0 Azon a kísérő nélküli kiskorúak közül, akiket ideiglenes elhelyezésbe vettek, 70% szökött meg a gyermekotthonokból a 2012 februrár végéig. Bács-Kiskun megye Csongrád mellett Bács-Kiskun megye az a másik terület, ahol földrajzi elhelyezkedéséből fakadóan a kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárokat a legnagyobb számban fedezik fel a hatóságok. Ez az oka annak, hogy a gyermekotthonoknak napi szinten kell foglalkozniuk kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárokat érintő ügyekkel. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok száma Bács-Kiskun megyében: 2007: 14 eset, 2008: 40 eset, 2009: 38 eset, 2010: 77 eset, 2011: 117 eset, 2012 (január, február): 14 eset Kísérő nélküli kiskorúak száma Bács-Kiskun megyében 140 120 100 80 60 40 20 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 14
Győr-Moson-Sopron megye Hasonlóan, mint Csongrád megyében, Bács-Kiskun megyében is az esetek száma határozottan növekvő tendenciát mutat. Ebben a megyében is körülbelül a 360 fős esetszám prognosztizálható az év végére. A gyermekek életkora 16 és 18 év között változik, és legtöbbjük fiú. Nemzetiségek: afgánok, marokkóiak, algériaiak, etiópok, elefántcsont-partiak (1 eset), illetve néhány eset a szomszédos országokból. A beszámolók szerint a Délszláv háborút követően a 2000-es évek elején a gyermekek még inkább a szomszédos országokból, Boszniából, Koszovóból, Albániából érkeztek. Bács-Kiskun megyében a legtöbb gyermeknek pár napon belül nyoma veszik. Néhányan 1 2 napon belül tűnnek el, de a legtöbben 7 10 napot maradnak, amíg kipihenik magukat és a beszámolók szerint kapcsolatba lépnek valamelyik hozzátartozójukkal vagy egy harmadik személlyel. Győr-Moson-Sopron megye A megyében, földrajzi elhelyezkedéséből adódóan jelentős számú kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárral kapcsolatos üggyel kell foglalkozni. A megye Ausztriával határos, és a kiskorúak általában megpróbálnak itt a határon átkelve eljutni egy másik európai uniós tagállamba. Általában a zöld határon próbálnak átjutni, autóval vagy vonaton. 7 Nincs adatunk arra vonatkozóan, hogy hány kiskorút kaptak el a határ osztrák oldalán, ami bár értékes információval szolgálna, de az osztrák adatokhoz, a kutatás már említett korlátai miatt nem lehetett hozzáférni. Az esetek száma itt nem olyan magas, mint a déli megyékben, és nem is állnak rendelkezésre hivatalos adatok a hatóságok által a nyugati határszakaszon elkapott, illetve a még Magyarország területén felfedezett, később azonban valamelyik intézményből eltűnt kiskorúak számáról. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok száma Győr-Moson-Sopron megyében: 2009: 14, 2010: 20, 2011: 0 A gyermekek általában 16 és 18 év közöttiek, legtöbbjük fiú. Nemzetiségek: az elmúlt pár évben a kiskorúak többsége afgán volt, de előfordulnak albán, szerb (koszovói albánok), marokkói és török gyermekek is. Szabolcs-Szatmár-Bereg megye A megye keleten határos Romániával, és a nem Európai Uniós tagállam Ukrajnával is. Az elmúlt években a tanulmány tárgyát képező kiskorúak esetei nem voltak jellemzőek a megyében, azonban az idén (2012) már hat, menedékjogért nem folyamodó külföldi kísérő nélküli kiskorút regisztráltak. 7 2012. január 10-én készített interjú. 15
III. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok További megyék Az ország földrajzi adottságaiból adódóan a nyugat felé igyekvő migránsok gyakoriak voltak Zala illetve Vas megyében is, mely megyék nyugaton határosak Ausztriával. Azonban a helyi gyermekotthon vezetők nyilatkozatai szerint az elmúlt években nem találkoztak menedékjogért nem folyamodó kísérő nélküli kiskorúakkal munkájuk során. 16
IV. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúak megfelelő védelmének strukturális akadályai A kísérő nélküli külföldi kiskorúakkal foglalkozó legfontosabb intézmények (többek között a Rendőrség, a TEGYESZ, illetve a gyermekotthonok, valamint a budapesti V. kerületi gyámhivatal) képviselőivel folytatott megbeszélések több olyan problémára világítottak rá, amelyeket a hatóságoknak még nem sikerült oly módon megoldaniuk, hogy az érintett gyermekek helyzetének megfelelő, és Magyarország nemzetközi kötelezettségvállalásaival is összhangban történő kezelését biztosítani lehessen. Ez a fejezet a hatóságok előtt álló legfontosabb kihívásokat veszi górcső alá, a következő fejezet pedig olyan ajánlásokat fogalmaz meg, amelyek segíthetnek az említett hiányosságok orvoslásában. 1. Feladat- és felelősségi körök nem megfelelő ellátása Mindenek előtt fontos megjegyezni, hogy a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldiek esetében alkalmazandó eljárásokat a szakemberek nem egyformán értelmezik. Sok fontos problémát kell még megoldani ahhoz, hogy elmondhassuk: a Magyarországon működő gyermekvédelmi rendszer képes megfelelő ellátást és oltalmat nyújtani a gyermekek e kiszolgáltatott csoportjának. a) Gyám kijelölésének gyakorlata és eljárásmódja Az 1997/149-es a gyámhatóságok, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló Kormányrendelet kiköti 8 azt, hogy magyar állampolgárnak kell tekinteni és a magyar jogot kell alkalmazni annak a gyermeknek az ügyében is, akit Magyarországon találtak és ismeretlen szülőktől származik. A gyermekek védelméről és gyámügyi igazgatásáról szóló, 1997. évi XXXI. gyermekvédelmi törvény hatálya ugyanolyan módon rendelkezik a tanulmány tárgyát képző kísérő nélküli külföldi kiskorúakkal kapcsolatban, mint a magyar állampolgárságú gyermekekről 9 amennyiben veszélyeztetésük áll fenn, és az ideiglenes intézkedés elháríthatatlan kárral 8 149/1997. (IX.10) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról. XXIII. Fejezet, Nemzetközi vonatkozású ügyek, Általános rendelkezések. http://net.jogtar. hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=99700149.kor, hozzáférés időpontja: 2012. március 2. 9 1997. évi XXXI. Törvény a gyermekek védelméről és gyámügyi igazgatásáról. http://net.jogtar.hu/ jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=99700031.tv, 4. (1) A törvény hatálya kiterjed a) a (2) és (3) bekezdésben foglalt eltéréssel Magyarország területén tartózkodó magyar állampolgárságú, valamint ha nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik a letelepedett, bevándorolt, illetve befogadott jogállású, továbbá a magyar hatóságok által menekültként, oltalmazottként, illetve hontalanként elismert gyermekre, fiatal felnőttre és szüleire; (3) E törvény szerint kell eljárni az (1) és (2) bekezdésben meghatározott személyeken kívül a Magyarország területén tartózkodó nem magyar állampolgárságú gyermek védelmében is, ha az ideiglenes hatályú elhelyezésnek, a nevelési felügyelet elrendelésének vagy az eseti gondnok kirendelésének az elmulasztása a gyermek veszélyeztetettségével vagy elháríthatatlan kárral járna. Hozzáférés időpontja: 2012. március 2. 17
IV. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúak járna. A gyermekvédelmi törvény tartalmazza azon személyek listáját, akik dönthetnek a kiskorú ideiglenes hatályú elhelyezésbe vételéről 10.: települési önkormányzat jegyzője, a gyámhivatal valamint a rendőrség, az idegenrendészeti hatóság, a menekültügyi hatóság, az ügyészség, a bíróság, valamint a büntetés-végrehajtási intézet parancsnoksága. A gyermekek védelméről és gyámügyi igazgatásáról szóló, 1997. évi XXXI. gyermekvédelmi törvény magában foglalja azon intézmények listáját, melyek gyámügyi feladatkörrel kapcsolatos tevékenységekkel vannak felruházva, továbbá a törvény meghatározza azon kötelező érvényű lépéseket, melyket a Gyámhivatalnak (Budapest V. Kerület Gyámhivatal) követni kell. Az eljárás a Magyarországra érkező kísérő nélküli kiskorú külföldiekkel kapcsolatosan jelenleg a következő. Az első tizenkét órában a kiskorú az Idegenrendészet felügyeletében tartózkodik. Ez idő alatt egy ügygondnok (nem gyermekvédelmi dolgozó, legtöbb esetben ügyvéd, vagy jogi tanácsadó, aki a migráns érdekeit hivatott megvédeni) jelenlétében megtörténik a kiskorú kihallgatása. Miután az idegenrendészeti hatóságok megbizonyosodtak 11 arról, hogy a kiskorú valóban még nem töltötte be a 18. életévét, a legközelebbi gyermekotthonba szállítják, ahol a gyermeket ideiglenes hatályú elhelyezésbe veszik. Eseti gondnok 12 kirendelése haladéktalanul akkor történik meg, ha a kiskorúnak rendezetlen jogi ügye van, amely ügyben egy felnőtt képviselete elengedhetetlen. Azideiglenes elhelyezés után eseti gondnokot Budapest V. Kerület Gyámhivatala jelöli ki, a helyi gyermekotthon vezető, illetve a területi szakszolgálat ajánlása nyomán. A jelen gyakorlat szerint azon kiskorúakhoz is, akiknek nincsen rendezetlen jogi ügye a budapesti V. kerülti gyámhivatal jelöl ki eseti gondnokot az ideiglenes elhelyezés alatt (az eseti gondnok feladat- és felelősségi köre eltér a gyámétól). Általában a kiskorúakért felelős személy a gyermekotthon igazgatója,vagy dolgozója lesz. A gyermekotthonok munkatársainak sem elegendő idejük, sem elegendő kapacitásuk nincsen arra, hogy a gyermekek egyéni igényeit folyamatosan el tudják látni. A kiskorú, gyermekvédelmben betöltött státusza, legkorábban 30 napon túl 13 változhat meg. Az átmeneti vagy tartós nevelésbe vétel elsősorban akkor törénik meg ha a gyermek menekült, oltalmazott, befogadott státuszt kap- a BÁH határozatával. Ezután gyámot jelölnek ki a kiskorú mellé. 10 1997. évi XXXI. Törvény a gyermekek védelméről és gyámügyi igazgatásáról. http://net.jogtar.hu/jr/ gen/hjegy_doc.cgi?docid=99700031. TV 72. (1) Ha a gyermek felügyelet nélkül marad vagy testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését családi környezete vagy önmaga súlyosan veszélyezteti, és emiatt azonnali elhelyezése szükséges, a települési önkormányzat jegyzője, a gyámhivatal valamint a rendőrség, az idegenrendészeti hatóság, a menekültügyi hatóság, az ügyészség, a bíróság a büntetés-végrehajtási intézet parancsnoksága (a továbbiakban: beutaló szerv) a gyermeket ideiglenesen gyermekotthonban helyezi el, és erről haladéktalanul értesíti a gyámhivatalt, illetve külföldi állampolgárságú gyermek esetében a Kormány által kijelölt gyámhivatalt. Hozzáférés időpontja: 2012. március 2. 11 Lásd: 2.a. Gyermekek kontra felnőttek. 12 1997. évi XXXI. Törvény a gyermekek védelméről és gyámügyi igazgatásáról. http://net.jogtar.hu/ jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=99700031. TV 64. A gyermekvédelmi szakszolgáltatás az ideiglenes hatállyal elhelyezett, az átmeneti és tartós nevelésbe vett gyermek gyámsága érdekében. a) eseti gondnoki jogkörben ellátja a gyermek képviseletét, ha a gyám a gyermeket nem képviselheti, illetve, ha különleges szakértelmet igénylő ügyben a gyám nem tudja a gyermek képviseletét ellátni. Hozzáférés időpontja: 2012. március 2. 13 Külföldi kísérő nélküli kiskorúaknál az ideiglenes elhelyezés időtartama meghosszabbítható. 18
2. Gyermekotthonokban történő elhelyezés b) Az eljárás és gyakorlat összehangolása a nemzetközi normákkal Egyrészről az ENSZ Gyermekjogi Bizottságának 14 általános észrevétele értelmében a kísérő nélküli kiskorú külföldi mellé haladéktalanul gyámot kell kirendelni. Másrészről, a jelen magyar gyakorlat szerint Budapest V. Kerület Gyámhivatal az első 30 napban nem jelöl ki gyámot a kiskorú mellé. Ez a várakozási idő egyértelműen gátolja azt, hogy egy felelős és a gyermek ellátásval megbízott személy a gyermek mindenek felett álló érdekeit a legmegfelelőbben tudja képviselni, így a gyermeket megillető jogok is könynyen sérülhetnek. Ezért nem a gyermekekkel közvetlenül foglalkozó szakemberek, és nem a budapesti V. kerületi gyámhivatal a felelősek, hanem a törvényi keretekben meghatározott jelen eljárárend hiányosságai okolhatóak, melyeknek mielőbbi korrigálására van szükség. Az ENSZ Gyermekjogi Bizottsága szerint: Az állam köteles megteremteni az erre vonatkozó jogi keretrendszert, valamint megtenni a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy biztosítsa a kísérő nélküli, vagy a családjától elszakadt gyermek megfelelő képviseletét 15. A gyermek azonosítását követően a gyám haladékalan kirendelése (48 órán belül), valamint a gyermek számára megfelelő gyermekvédelmi egységben való elhelyezés rengeteg problémát lenne képes megoldani, melynek részletezését a dolgozat végén, az ajánlásoknál tesszük meg. Azonban az egyik ilyen probléma a felelősségi kör kérdése. A kísérő nélküli külföldi kiskorúakkal kapcsolatos ügyek kezelésében a nagyobb vagy kevesebb tapasztalattal és forrásokkal rendelkező rendszerek számára egyformán nehéz feladat annak a személynek a kijelölése, aki elsődlegesen a gyermek biztonságáért lenne felelős, ugyanakkor a gyermek mindenek felett álló érdekeit is képviselné olyan esetekben, amikor a gyermek maga de facto azt nem teheti meg (jogi eljárás esetén, vagy akkor, ha nagyon fiatal netán újszülött gyermekről van szó). Azzal, hogy gyám kijelölése nem történik meg a gyermekotthonba való elhelyezés után haladéktalanul (csak az első 30 nap letelte után, ha a gyermeket átmeneti vagy tartós nevelésbe veszik), a gyermek elhelyezése és alapvető igényeinek kielégítése minimális szintű felügyelet mellett történik az ideiglenes hatályú elhelyezés alatt. Ez a helyzet sem nemzetközi jogi, sem gyermekvédelmi szempontból nem elfogadható. A gyermek jólétét érintő cselekedetekért vagy mulasztásokért felelősséggel tartozó személy lehetne a kijelölt gyám, kivéve akkor, ha kiderül, hogy az nem lenne megfelelő eljárás, vagy ha egy másik, jobb megoldás is rendelkezésre áll. Ez a probléma szorosan összefügg a gyám kijelölésének megfelelő idejét érintő előző kérdéssel, és orvoslásuk is hasonló módon oldható meg, amelyre az ajánlásokkal foglalkozó fejezetben térünk majd ki. 2. Gyermekotthonokban történő elhelyezés Miután a határon vagy más helyen felismerték, a kísérő nélküli külföldi kiskorúakat amennyiben nem kérnek menedéket azon megye legközelebbi gyermekotthonába irányítják, ahol megtalálták őket. A válaszadók kivétel nélkül azt állították, hogy a gyermekotthonban történő elhelyezés után azonnal értesítik a budapesti V. kerületi gyámhivatalt. 14 Az ENSZ Gyermekjogi Bizottságának 6. sz. általános észrevétele (2005): A kísérő nélküli és hozzátartozóitól elszakított gyermekekkel való bánásmód származási országukon kívül, http://www.unhchr.ch/ tbs/doc.nsf/%28symbol%29/crc.gc.2005.6.en, hozzáférés időpontja: 2012. március 2. 15 Lásd 4. lábjegyzet. 19