Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXIX/2. (2011), pp. 503 514 A KÖZJOGI SZERZŐDÉS MINT A TÁMOGATÁSOKKAL KAPCSOLATOS JOGALKALMAZÁS EGY ÚTJA OLAJOS ISTVÁN I. A közjogi szerződés alapkérdései 1. A közjogi szerződés specialitása A támogatási jogban fontos kérdésként jelentkezik, hogy maga a támogatás milyen formában jelenik meg. A vidékfejlesztési támogatások zöme és a piacszabályozáshoz kapcsolódó támogatások jelentős része határozati formában, míg egy kisebb része szerződéses formában valósul meg. Az agrártámogatási szerződések megkötői ugyanis egyik oldalon közjogi személyek, és a szerződés tartalma is a közigazgatási szervek tevékenységéhez kapcsolható. A támogatási szerződés tehát speciálisan közjogi szerződés vagy szerződések láncolata. A polgári jogban felépített szerződési fogalmakra alapítottan e szerződések specialitásai a következők. 2. A közjogi szerződések alanyai A szerződés egyik alanya általában az államkincstár tevékenységéhez, és az állam közigazgatási feladataihoz egyszerre kapcsolódó közigazgatási szerv vagy közjogi jogi személy, amelynek a fiscus által rendelkezésre bocsátott pénzeszközökkel gazdálkodva kell ellátnia úgy egy közfeladatot, hogy a közfeladat ellátásához szükséges eszközök és infrastruktúra nem áll rendelkezésre. Ezt a hiányt próbálja pótolni a közigazgatás oly módon, hogy feladata ellátására bevonja a hasonló tevékenység végzésére létrejött gazdálkodó szervet és annak pénzbeli, vissza nem térítendő juttatásokat biztosít. A tanulmány/kutató munka a TÁMOP-4.2.1.B-10/2/KONV-2010-0001 jelű projekt részeként az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósult meg. DR. OLAJOS ISTVÁN egyetemi docens Miskolci Egyetem ÁJK, Munka- és Agrárjogi Tanszék
504 Olajos István 3. A közjogi szerződések tárgya A közjogi szerződések tárgya tehát a gazdasági igazgatás körébe tartozó állami feladat ellátása. Ez az állami feladat általában stratégiai célokat szolgál, és olyan területek fenntartatására alapul, amely nélkül az emberi élet elképzelhetetlen. Az ilyen tevékenység fenntartása általában a piacok telítettsége nyomán nem kifizetődő, tehát az állam gazdasági szerepvállalása nélkül nem tartható fenn gazdaságosan. 4. A közjogi szerződések tartalma, létszakai A szerződések tartalma az állam feladat végrehajtását célozza, és ebbe a feladatba kell bevonni a gazdálkodó szervezeteket mint magánjogi személyeket. A szerződés tényleges tartalmi elemeit, a gazdálkodó szervezetek feladatait, a közigazgatási szerv ellenőrzési jogosítványait, és a kifizetések ütemezését általában közigazgatási jellegű, általános eljárási szabályok határozzák meg. Kiépítik az ezzel kapcsolatos fórumrendszert. Maga a szerződés a felek konkretizálását, a feladatok pontos meghatározását és a szerződésszegés következményeit konkretizálja. A szerződés fogalmi körét ténylegesen kidolgozó francia jogirodalom szerint: a) A közigazgatási szervvel szerződő fél maga köteles teljesíteni feladatát, később a közigazgatási szerv bevonásával teljesítési segédet is igénybe vehet. b) A megbízási díjra akkor is jogosulttá válik a közigazgatási szervvel szerződő fél, ha a felek ügyfélkörén kívül felmerült elháríthatatlan ok miatt hiúsul meg a teljesítés vagy válik lehetetlenné. c) A közigazgatási szervnek saját hatáskörén belül lehetősége van szankciót alkalmazni szerződésszegés esetén, de a bírói utat nem zárhatja ki. d) A közigazgatási szerv a változó közérdeknek megfelelően változtathatja a szerződés tartalmát, és egyoldalúan jogosult a szerződés megszüntetésére. e) Minden olyan szerződési kikötés érvénytelen, mely korlátozná a közigazgatási szerv többletjogait. f) A másik fél a közigazgatási szerv szerződésszegő magatartásától függetlenül köteles teljesíteni, és ez alól csak vis maior esetén mentesülhet. 1 1 HARMATHY Attila, A közigazgatási szerződések kialakulása és fejlődési folyamata, Bp., Akadémiai, 1977, 14 36.
A közjogi szerződés, mint a támogatásokkal kapcsolatos jogalkalmazás 505 5. A közjogi szerződés elméleti háttere A szerződés tartalmának elméleti hátterét a német jogirodalomban az 1950-es évek végén Ipsen dolgozta ki. Ezen elmélet szerint a támogatásoknál két szakaszt kell megkülönböztetni. Az első a közigazgatási jogi döntés, engedélyezés, második pedig a támogatásnyújtás szakasza. A támogatásnyújtás szakaszában a támogatások egyes fajtáinál magánjogi elemek is keveredhetnek, attól függően, hogy milyen szerződésről van szó. A támogatás közvetlen nyújtása az államháztartással való kapcsolatban jelenik meg, és a szakmai, közigazgatási jellegű jogviszonyt határolja el a pénzügyi döntésektől. Az elméletet továbbfejlesztve P. Badura a döntést a támogatás odaítéléséről fenntartotta a közjog körében, azonban a konkrét finanszírozást megvalósító bankszámla műveletekre már a magánjogi szerződés (bankszámlaszerződés) szabályit vélte alkalmazhatónak. Siebert a magánjogi szerződési elemek közjogiasításával emeli ki a közérdek szerepét, míg Krüger az állami tevékenység kettős funkciójával (közérdek szolgálata, és a gazdaság alanyaként való fellépés) indokolja Ipsen elméletének jogosságát. A francia jogban Fromont elkülöníti a kereskedelmi jellegű támogatási szerződést (amikor a szerződéssel jut kedvezményhez a vállalkozó vagy magánszemély, de a szerződés másik alanya is gazdálkodó szervezet, vagy ilyen tevékenységet végző állami szerv) a német jogban kifejtett klasszikus szerződéstől. A támogatások odaítélése szempontjából, ha valamiképpen részt vesz a támogatás odaítéléséről szóló döntésben hatáskörén belül eljáró közigazgatási szerv, a némettől eltérően a közigazgatási jog, és ezen belül a közigazgatási szerződés keretei között, a konkrét kifizetéssel együttesen szabályozzák. Ez alól egy kivétel van, ha a támogatási döntés a versenytársak érdekeit sérti, és e döntést megtámadják, e döntést önálló határozatként kezelik, és a közigazgatási bíróságok elé utalják. 2 6. A közjogi szerződések típusai 1. Közbeszerzési szerződés (az állam, vagy állami szerv által a költségvetési törvényben megkívánt feltételekkel meghirdetett, vagy meghívásos pályázat keretében a versenyszférában lévő cégekkel látják el a fenntartási és felújítási jellegű feladataikat). 2 Uo., 23 30.
506 Olajos István 2. Privatizációs szerződés (célja az állami vagyon magánkézbe adása a tevékenység fenntartása, és az állam felügyeleti és ellenőrzési jogának biztosítása). 3. Közigazgatási együttműködési szerződés (a vidékfejlesztésben és a környezetvédelemben megvalósuló eseti megállapodásban rögzített feltételek melletti együttműködés). 4. Közfeladat ellátásáról szóló szerződés (általában nem kötelező közfeladat közös ellátására szolgáló, hosszabb távú együttműködés). 5. Támogatási szerződés (melyben az állam által megvalósítandó célra ad magán vagy jogi személyeknek pénzügyi fedezetet). Vitatott, de közjogi jellegű szerződésnek minősülhet, erős magánjogi elemekkel a polgári és kereskedelmi jogból már ismert 1. Koncessziós szerződés. 2. Közszolgáltatási szerződés. 3 7. A támogatási szerződések altípusai egyes európai országok jogában 1. Quasi contract: a gazdasági tervezéssel összefüggő megállapodásfajta, amikor a szerződő partner a gazdasági tervezés céljainak megvalósítását elősegítő beruházási, kutatási és termelési tevékenységre vállal kötelezettséget, és ezt teljesíti is. Maga a vállalás még nem, csak az eredmény produkálása teremti meg a többfajta támogatás nyújtásának a lehetőségét. 2. Planning agreement: egy középtávú fejlesztési terv elkészítését írja elő, és ha ez egyezik az állami tervekkel, akkor támogatja az állam. 3. Pénzügyi szerződések: az állam maga nem nyújt támogatását, hanem a jogalanynak valamely az állam számára fennálló kötelezettségét engedi el. 4. Állam és állami vállalat között megkötött speciális tulajdonosi szerződések: ezeket 1967-től mint az uniós versenyjogba ütköző intézményt eltörölték. 5. Árváltoztatásokra vonatkozó megegyezések a termelő és feldolgozói érdekképviseletek, később a piaci szervezetek és az állam között. 6. Konzierte aktion: egy gazdasági érdekegyeztető mechanizmus kialakítása az állami gazdaságpolitika megvalósítása érdekében és ennek pénzügyi vonzatai. 4 3 MOLNÁR Miklós, Margaret M. TABLER, Gondolatok a közigazgatási szerződésekről, Magyar Közigazgatás, 2000/10, 598 608.
A közjogi szerződés, mint a támogatásokkal kapcsolatos jogalkalmazás 507 A mezőgazdaságban zömében a planning agreement és a quasi contract mint szerződéstípus a jellemző, de néhány, még élő támogatási formánál érvényesülnek a pénzügyi szerződések is. II. A közjogi szerződések szerepe egyes országok jogában A közjog és magánjog elhatárolása kapcsán a közjogi szerződés problematikája korán része lett a legfejlettebb jogrendszerrel rendelkező országok jogi kultúrájának. 1. Közjogi szerződések a francia jogban A francia jogban a napóleoni korszakban jelentkező probléma volt, hogy a közigazgatási szervek által megkötött, a szervek működéséhez nélkülözhetetlen szerződések milyen jellegű bíróságok hatáskörébe tartoznak, és milyen jellegű szabályozás érvényesül rájuk. A rendszer a közjog és a magánjog elválasztására törekedett. Az elhatárolás, és az eljáró bíróságok kijelölésének legfontosabb elve az lett, hogy ahol a közigazgatás mint közhatalom birtokosa jár el, és kerül a másik féllel szemben irányító pozícióba, ott a közigazgatási jog, ahol a felek egyenrangúak, és a közigazgatási szerv is a szolgáltató másik féllel szemben egyenértékű szolgáltatást, vállalkozást vagy egyéb szolgáltatásért pénzben kifejezhető ellenértéket szolgáltat, ott a polgári jogi jog szabályai érvényesülnek. E főszabály, melynek megállapításai a mai napig meghatározó a két jogterület és a két szerződéses kapcsolat elhatárolásakor, számos olyan élethelyzetet produkál, ahol a felek nem egyenrangúak, de mindkét fél kerülhet szolgáltatási pozícióba. Ezen jogviszonyokra, melyek nem egyértelműen elhatárolhatók, a francia jog a következő megállapításokat tette: a felek egyike vagy közigazgatási szerv vagy rendszerében a közjog által szabályozott, de a közigazgatási szerv ismérveivel nem rendelkező jogi személy, a felek által alkalmazott megállapodás pontja között vannak olyan kikötések, melyek a polgári jog szerint a felek között nem alkalmazhatóak, a felek közötti megállapodást elsődlegesnek tekintve a jogviszonyt, a közigazgatási bíráskodás hatáskörébe utalja. 5 4 HARMATHY, i. m., 30 34. 5 Lásd bővebben HARMATHY Attila, Szerződés, közigazgatás, gazdaságirányítás, Bp., Akadémiai, 1983, 45 56.
508 Olajos István 2. Közjogi szerződések a brit jogban Nagy-Britanniában a közigazgatási jog relatíve későn jön létre, a közhatalom ellenőrzését itt a parlament gyakorolja. A common law rendszer a szerződési jogra is kiterjedő jellegzetessége az, hogy itt a szerződés szabályait a joggyakorlat és a bírói precedensek határozzák meg, valamint az, hogy itt minden olyan pert vagy jogvitát melyben vitás félként vett részt közigazgatási szerv az egységes bíróságok tárgyalják, melyek nem oszthatók fel részekre, a közigazgatásra a magánfelek joga, a magánjog vonatkozott. Ez alól kivétel volt a király és a központi szervek perlése, melyek előzetes engedély nélkül nem voltak perelhetők. A perelhetőségi korlát később megszűnt, azonban e rendszer utóhatásaiként a perben speciális többletjogosítványai maradtak a közigazgatási szerveknek. 6 A közigazgatási jog kialakulásával egyidőben a közjogi viszonyok jellegzetessége az, hogy a 19. század második felétől kezdve, a központi közigazgatás működésének előzetes pénzügyi ellenőrzése minden esetben a parlament irányítása alá kerül. Nagyobb kiadásait a parlament előzetesen megszavazza, a konkrét pénzügyi tevékenység ellenőrzése azonban átmegy a rendes bírósági hatáskörébe, amely saját precedensjogának kialakult normáiba kompilálta a közigazgatás írott jogának normáit is, így a bíróságok nem törekedtek a közjog és a magánjog elválasztására, mindkét jog eszközeit használják. 7 3. A közjogi szerződések szerepe a német jogban A közigazgatási jog hazájában, Németországban a probléma viszonylag később vetődik fel. A hagyományos német közigazgatást imperatív határozatok jellemzik, így a szerződéses szabályozás kérdése nem vetődik fel a szövetségi állam és a német egység koráig. Ebből következett, hogy az állam csak magánjogi jogviszonyban volt perelhető a szövetségi bíróságok előtt, az állam által megkötött és főleg valamely közérdekű cél megvalósítására irányuló a szerződésekre, az állam perelhetősége tekintetében azonban a bíróságok joggyakorlata kiterjesztő volt. A bíróságok ezen joggyakorlatát azzal magyarázza a német jogirodalomból ismert Mayer professzor, az állam közjogi jellege nem vitatott, de a fiscuson keresztül lehet polgári jogi jogviszonyok alanya. Ebből következik a fiscus, tehát nem része a szorosan vett közigazgatásnak. 8 6 A brit közigazgatási szerződések további jellegzetességeit lásd TABLER MOLNÁR, i. m., 597 610. 7 HARMATHY, A közigazgatási, i. m., 14 36. 8 Uo., 36 52.
A közjogi szerződés, mint a támogatásokkal kapcsolatos jogalkalmazás 509 A közjog tehát úgy olvasztja be a magánjogot, így a szerződések egyes intézményeit is, hogy tisztán magánjogi eszközöket használ, de ezek magánjogi jellegét és a szerződési jogból történő származását nem ismeri el. A második világháborút követően kialakult jóléti állam koncepciójában vetődik fel először, hogy a közigazgatás által használt eszközök között lehet létjogosultsága a szerződésnek is. 1976-ban jelenik meg a német jogban a közigazgatási szerződés első jogszabályi megfogalmazása, mely a jogintézményt a a közigazgatási szervek szabályozásának egy sajátos módja -ként definiálja. A jogszabály következményeként megszaporodó kommentárok kidolgozzák a jogintézmény elhatárolásának ismérveit, melyek a következők: a közigazgatási szerv csak akkor szerződhet, ha ez nem ütközik jogszabályba, a közigazgatási szerv célja a szerződéssel a hagyományos közigazgatási módszerekkel el nem érhető közigazgatási feladat megvalósítása, melynek eljáró fóruma a közigazgatási bíróság. 9 III. A közjogi és magánjogi szerződések elhatárolásának kérdései Az intézmény kialakulásának, elhatárolásának egyes kérdéseit, konkrét bemutatását követően a következő lényeges kérdés, melyet a jogirodalom felvetett az volt, hogy milyen jellegű jogviszonyokra alkalmazható a közjogi szerződés és intézményi háttere. A jogirodalom a szerződés fogalmi ismérveinek konkrét elhatárolásában is adós maradt. Ennek az elhatárolására törekedtek a magyar közjog olyan meghatározó alakjai, mint Ádám Antal 10 és Horváth M. Tamás 11 és olyan magánjogászok, mint Harmathy Attila és Petrik Ferenc. 12 Munkásságuk eredményeképpen a közjogi szerződés a következő jellemzőkkel bír. A jellemezők összeállításánál figyelemmel voltam e szerzők által felhasznált külföldi irodalmi alkotók műveire is. A területen folytatott korábbi saját kutatási eredményeimet is felhasználtam. A szerződés jellegzetességei tehát a következők. 9 Uo., 53 54. 10 ÁDÁM Antal, A közjogi szerződések Magyarországon = UŐ., Közjogi intézmények, Pécs Budapest, Dialóg-Campus, 2004, 9 40.; valamint UŐ., A közjogi szerződésekről, Jura, 2004/1, 5 17. 11 HOTVÁTH M. Tamás, A közigazgatási szerződések szabályozási koncepciója, Magyar Közigazgatás, 2005/3, 142 147.; Uő., Versenyben a megállapodásért a nem hagyományos közszolgáltatások jogi szabályozása, Jogtudományi Közlöny, 1994/5, 209 219. 12 PETRIK Ferenc, A közigazgatási aktus alakváltozása: a közszerződés, Magyar Közigazgatás, 2005/5, 267 275.; Uő., Közszerződés a közjog és a polgári jog határán, Gazdaság és Jog, 2005/1, 3 8.
510 Olajos István 1. Határai Ha közigazgatási szerv köti, de nincsenek közjogi jellegű céljai (gázszolgáltatási szerződést aláíró közigazgatási hivatal mint megrendelő). Ebben az esetben a szerződés tisztán magánjogi jellegű. Ha közigazgatási szerv határozatban kötelezi a felet, melybe csak a fellebbezés és a felülvizsgálat eszközeivel van beleszólása, tehát nem képes befolyásolni az általa elvégzendő feladat tartalmát, tisztán közigazgatási a jogviszony, azonban szerződésről nem beszélhetünk. 13 2. Jellemzői Legalább az egyik fél közjogi jogi személy (közigazgatási szerv, önkormányzat, esetleg köztestület. 14 A szerződés közigazgatási szerződés jellegét nem befolyásolja az a tény, hogy mindkét fél közjogi jogi személy, de az elvégzendő feladat egymás eszközei nélkül nem oldható meg. 15 A második jellemző az, hogy a feladat, melynek megvalósítását tervezik, a közjogi jogi személy hatáskörében tartozó, állami vagy önkormányzati feladat. 16 A harmadik jellemzője akként fogalmazható meg, hogy a célnak, melyre a feladat megvalósíthatósága szolgál, eredetileg közigazgatási eszközökkel is megvalósíthatónak kellett lennie, 17 de az eredeti megvalósíthatóság nem elég hatékony ahhoz, hogy mint módszer fenntartható legyen. 18 A negyedik jellemző a cél és eszközrendszer tekintetében a közigazgatás csoportosíthatósága, mely lehet: (1) rendelkező közigazgatás, mely az állami akarat absztrakt megvalósítása törekszik a hagyományos jogi eszközökkel (rendelet, rendelkezés, határozat), illetve (2) foganatosító közigazgatás: konkrét ügyben intézkedik vagy az alárendelt szerv feladatát meghatározva vagy szolgáltatva vagy a közhatalmát gyakorolva. 19 13 Lásd PETRIK, A közigazgatási, i. m., 269 270. 14 Lásd HARMATHY, Szerződés, i. m., 52.; PETRIK, A közigazgatási, i. m., 267. 15 Lásd HORVÁTH M., A közigazgatási, i..m, 145. 16 Lásd HORVÁTH M., Versenyben,i. m., 211. 17 Lásd PETRIK, A közigazgatási, i. m., 268. 18 OLAJOS István, Közjogi szerződés = Agrárjog, szerk. CSÁK Csilla, Miskolc, Novotni, 2006, 343 346. 19 Lásd ÁDÁM, i..m., 5 7.
A közjogi szerződés, mint a támogatásokkal kapcsolatos jogalkalmazás 511 A jogviszony ötödik ismérve: a feladat megvalósításához a szerződő közigazgatási félnek vagy nincsenek meg, vagy nem elégségesek az eszközei. 20 A hatodik ismérv az, hogy a felek közötti alá-fölérendeltségi viszony az alku és a jogszerű teljesítés szakaszában eltűnik. Az alku során a felek között közigazgatási jogviszony jön létre, de: érdekegyezetés eredményeként a szerződés megkötésével a közigazgatási szerv lemondhat valamely hierarchikus jogosítványáról, amelyek a szerződés nem teljesítése esetén felélednek. 21 A hetedik ismérv akként jellemezhető, hogy a szerződéskötés és a jogszerű teljesítés létszakában a felek között mellérendelt viszony van ez a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségében kellene, hogy megnyilvánuljon. 22 A nyolcadik ismérv az állam szerepe a jogviszonyban. A felek rendelkezési jogait ugyanis a jogszabályok határozzák meg, 23 és e keretek között feltétlen a felek szerződési szabadsága. A kilencedik ismérv, hogy a közigazgatási szervvel szerződőknek vannak bizonyos, a szerződés alapjait megszabó általában eljárási jogszabályban lefektetett többletgaranciái a bírósághoz fordulás lehetősége és a szerződés garanciális feltételinek nyilvánossága. 24 A tizedik ismérv a közigazgatási szerv jogait és a szerződésen belüli cselekvés mértékét határozza meg. A szerződő fél számára az elvégzett konkrét megállapodásban rögzített cselekvés ellenértéke a szerződés megkötésére felhatalmazott közigazgatási szerv költségvetésében vagy jogszabályban rögzített, és kizárja más szerv azonos jellegű finanszírozását (keresztfinanszírozás tilalma). A második jogosítvány a teljesítés feltételeinek (időszak, a szolgáltatás gyakorlásának módja, követelményei, kapcsolattartás, adatkezelés) meghatározása, és a beavatkozási lehetőség akkor, ha a szerződő fél nem a szerződésnek megfelelőn cselekszik. 25 A tizenegyedik, utolsó jellemző a szerződésszegés. E cselekvés a másik szerződő részéről a szerződés idejére kiegyenlítődött alá-fölérendeltségi viszonyt helyreállítja, és a közigazgatási szerv közvetlenül alkalmazhat szankciót a másik féllel szemben, míg a szerződésszegő közigazgatási szervvel szemben szerződő 20 Lásd PETRIK, A közigazgatási, i. m., 5 6. 21 Lásd ÁDÁM, i. m., 7 8.; illetve HORVÁTH M., A közigazgatási, i. m., 143. 22 Lásd HORVÁTH M., Versenyben, i. m., 210 211. illetve ÁDÁM, i. m., 7 8. 23 OLAJOS István, A támogatási eljárás és a közigazgatási eljárás kapcsolata, legfontosabb problémái, Publicationes Universitatis Miskolcinenis. Sectio Juridica et Politica, XXIV, 2006, 279 289. 24 Lásd HORVÁTH M., A közigazgatási, i. m., 144.; illetve OLAJOS, A támogatási, i. m., 282 285. 25 Lásd HORVÁTH M., A közigazgatási, i. m., 145.; illetve OLAJOS, A támogatási, i. m., 286 288.
512 Olajos István félnek csak a bírósági jogorvoslat lehetősége áll fent az őt ért hátrány kiegyenlítésére. 26 IV. A közjogi szerződések csoportosításának lehetőségei a magyar jogirodalomban A közjogi szerződés csoportosítása során (melyet főleg közjoggal és a magánjogi határterületeivel is foglalkozó szerzők végeztek) felvetődnek az agrár- és vidékfejlesztési jogban is előforduló jellegzetes elemek. Ezek alapján s közjogi szerződések csoportosítása a következő: Közszerződés: a kifejezés Petrik Ferenc munkáiban fordul elő, és a leginkább a KET 27 76. -ában jogilag is szabályozott hatósági szerződés elemzéséből kiindulva terjeszti ki a szerződés hatókörét. A közszerződés lehet hatósági határozatot pótló közszerződés 28 melynek legfontosabb ismérve a megegyezés a fél és a hatóság között, melyet a hatóság konkrétan határozatba foglal. Erre példa a vámkezelési eljárásban a fél bevallása és vámkezesség alapján megállapított illetékalap, mely alapján a vámkezelt árura a vagyonszerzés illetékét kiszabják. A közszerződés másik típusa a fejlesztésre vonatkozó közszerződés, 29 melyben a közigazgatási döntés e szerződéseken keresztül decentralizálódik, és így kerül sor a források elosztására. Erre kiváló például szolgálnak a környezetvédelem oktatás, mezőgazdaság-vidékfejlesztés területén megvalósuló fejlesztési támogatások, és a szerző szerint e támogatások során létrejövő közszolgáltatások. Horváth M. Tamás már más megközelítésben a közigazgatási szerződések típusai közt nevesít hasonló szerződéseket. Az ő terminológiájában fejlesztési célú közigazgatási szerződések 30 lehetnek a tervszerződések, közbeszerzési szerződések. E szerződések kötelező elemei a következők: a fejlesztés céljának meghatározása állami feladatra utalással, támogatás összegének pontos megjelölése és a felhasználás pénzügyi feltételeinek meghatározása, leosztásának ütemezése. A közigazgatási szerv meghatározza e szerződések során a támogatott rendszeres beszámolási kötelezettségét és pénzügyi kötelezettségeit. Petrik Ferenc csoportosításában a harmadik típust a szolgáltatások ellátására vonatkozó közszerződés jelenti. 31 A szerződés lényege az, hogy a közszolgál- 26 Lásd: HARMATHY, Szerződés. i. m., 35.; illetve TABLER MOLNÁR, i. m., 603. 27 KET = A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény. 28 Lásd PETRIK, Közszerződés, i. m., 3. 29 Uo., 4. 30 HORVÁTH M., A közigazgatási, i. m., 143. 31 PETRIK, Közszerződés, i. m., 5.
A közjogi szerződés, mint a támogatásokkal kapcsolatos jogalkalmazás 513 tatásra kötelezett állam mással láttatja el a feladatát, ezt finanszírozza, és biztosítja közhatalmi jogosítványait. Erre példa a háziorvos kettős finanszírozása, melyben az OEP finanszírozási szerződést, jegyző pedig ellátási szerződést köt vele. Paralel példa az önkormányzatnak kötelező feladatként előírt személyszállítás, hulladékgyűjtés megszervezésénél. Itt az önkormányzat közszolgáltatási szerződésben biztosítja a garanciális feltételek megléte esetén a közszolgáltatónak azt az önkormányzat, hogy a lakosság igénybe veszi és megfizeti a kötelező közszolgáltatásokat. Hasonló a helyzet szociális ellátás, mint közfeladat ellátásánál, melyben a közétkeztetést, és ápolás megszervezőjének az ellátási szerződés alapján jár a biztos finanszírozás. Horváth M. Tamás a szolgáltatásra irányuló közigazgatási szerződéseknél 32 a felsoroltakon túl nevesíti a közoktatási megállapodást, kéményseprést, mint közszolgáltatást és a vagyongazdálkodás egy formájaként nevesített koncessziót. E szerződéseknél az alábbi jellegzetességeket emeli ki: több polgári elem van, e szerződésekben ugyanis a szolgáltatás és ellenszolgáltatás összhangban van, de a feladat teljesítése állami és közfeladat, közérdekű igényeket szolgál, így a szerződésszegésnek lehetnek közjogi jellegű szankciói, ellenőrzés kiterjedhet az ellátás jogszerűségére, a finanszírozás elszámolási rendjére, a pénzeszközök felhasználására. A szankció lehet: eltiltás, kártérítés, térítési díjak viszszatérítése is. A Petrik Ferenc által nevesített szerződéstípusokon felül a közigazgatási jogász Horváth M. Tamás olyan közigazgatási szerződéseket is tipizál, ahol mindkét fél közigazgatási szerv, vagy a közigazgatási szerv magánjogi szervezetet közvetlen befolyása alá veszi azzal, hogy bizonyos közfeladat ellátására létrehozza ezt. E szerződéstípust a szervezet-átalakító közigazgatási szerződések 33 néven nevesíti. Példaként város községszövetségek létrehozatalát említi, mely együtt jár közigazgatási feladatok szerződésszerű átadásával. Hasonló példa lehet önálló vidékfejlesztési feladatokra több község által létrehozott LEADER akciócsoport is. E szervezetek alapítója lehet: önkormányzat, kormány, kincstár. Az alapító okiratban meg kell határozni az ügydöntő testület feladat- és hatáskörére, képviseletére, szervezetére, jogi személyiség megléte vagy hiányára vonatkozó szabályokat, társulás bírósági nyilvántartása is kötelező. Ezen társasági jogi elemek mellett a közjogi elem az ellátandó közjogi feladat meghatározása, és a közigazgatási szervek mint alapítók beavatkozási lehetőségének meghatározása. 32 HORVÁTH M., A közigazgatási, i. m., 144. 33 Uo., 146.
514 Olajos István István Olajos The public law contracts as a way of law practice connected supports Summary This present paper gives a brief overwiew of the public law contracts. It summaries the historical antecendents of German, French and English law this mention territories. The paper treats the main contract questions: object, subject, formation, alteration, and termination of the public law contracts. The next part the essay has analises the main limitation the civil law and the public law. The final parts the paper it summeries various typical public law contracts in the overview the public lawyers.