JELENTÉS a helyi önkormányzatok tartós szociális ellátási feladatainak ellenőrzéséről az idősek otthonainál

JELENTÉS a helyi önkormányzatok tartós szociális ellátási feladatainak ellenőrzéséről az idősek otthonainál 0317 2003. június

3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 32. Pénzügyi-szabályszerűségi és Teljesítmény-ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-1010-43/2003. Témaszám: 615 Vizsgálat-azonosító szám: V-0048 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Németh Péterné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Dr. Sallai Antal osztályvezető főtanácsos A számvevői jelentések feldolgozásában és a jelentés összeállításában közreműködtek: Berényi Magdolna főtanácsadó Huberné Kuncsik Zsuzsa tanácsadó Valu Tibor tanácsadó Az ellenőrzést végezték: Kéri Péter számvevő tanácsos Baranya megye Kerezsi Pál számvevő tanácsos Borsod-Abaúj-Zemplén megye Huszár Sándorné számvevő tanácsos Nógrád megye Kőrös István számvevő tanácsos Főváros Papp József számvevő Jász-Nagykun Szolnok megye Baloghné Dakó Eszter számvevő Bács-Kiskun megye dr.boda Sándor számvevő tanácsos Csongrád megye Pálfi András számvevő tanácsos Hajdú-Bihar megye Benczik Lászlóné számvevő tanácsos Pest megye Valu Tibor tanácsadó Szabolcs-Szatmár-Bereg megye Hirka Mihály irodavezető Békés megye Huberné Kuncsik Zsuzsa tanácsadó Fejér megye Nagy Sándorné számvevő tanácsos Heves megye Tománé Ivánfi Irén számvevő tanácsos Somogy megye Berényi Magdolna főtanácsadó Győr-Moson-Sopron megye Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

Kántor Ilona tanácsadó Vas megye Komlósiné Bogár Éva számvevő tanácsos Veszprém megye Kopaczné Horváth Zsuzsanna számvevő tanácsos Tolna megye Koltainé Szepesi Zsuzsa irodavezető Komárom-Esztergom megye A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe sorszáma Az önkormányzatok felnőtt szociális alapellátási tevékenysége 165/93 A tartós szociális ellátást nyújtó intézmények helyzetének és finanszírozásának vizsgálati tapasztalatai A helyi önkormányzatok által nyújtott pénzbeli és szociális ellátások helyzete A települési önkormányzatok szociális és gyermekjóléti szolgáltatási helyzetének vizsgálata 363/96 9913/98 0015/99

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 3 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 7 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 14 1. A tartós bentlakásos szociális ellátásokat nyújtó intézményrendszer irányítási rendszere és annak változása 14 1.1. A tartós bentlakásos intézményi ellátásokkal kapcsolatos minisztériumi irányítás szervezete, a szociális ellátások fejlesztésének távlati célkitűzései 14 1.2. A tartós bentlakásos intézményi ellátások jogi szabályozása 16 1.3. A szolgáltatástervezési koncepció szerepe a szociális ellátások területi koordinációjában 21 1.4. A módszertani intézmények tevékenységének koordinálása, a szakmai együttműködés keretei 24 1.5. A szakmai feladatellátás ellenőrzési rendszerének kiépítése és működése, a fenntartói feladatok ellátása 26 1.6. A szociális intézményi ellátások információs rendszere 29 2. Tartós szociális intézményi ellátás helyzete 30 2.1. Az intézmények működése, az ellátottság jellemzői 30 2.2. Az intézményi ellátások feltételei 34 2.2.1. Tárgyi feltételek alakulása 35 2.2.2. Személyi feltételek alakulása 42 2.3. Az intézményi ellátási szolgáltatások színvonala 46 3. A feladatellátás finanszírozása és az információszolgáltatás helyzete 49 3.1. Az időseket ellátó intézmények bevételeinek alakulása 49 3.2. Időseket ellátó intézmények kiadásainak alakulása 57 1

MELLÉKLETEK 1. Szociális alapellátások fajlagos mutatói (1 oldal) 2. A tartós szociális intézményekben ellátottak számának alakulása (1 oldal) 3. 10 ezer lakosra és 10 ezer 60 éven felülire jutó tartós bentlakásos intézményben ellátottak száma 2001. évben (1 oldal) 4. A 60 éven felüli lakónépesség időskorúak otthonában történő ellátásának megoszlása (1 oldal) 5. 10 ezer 60 éven felülire jutó idősek otthona férőhelyeinek száma (1 oldal) 6. Időskorúak ápoló-gondozó otthoni férőhelyeinek száma fenntartók szerint 1993. és 2001. években (1 oldal) 7. Időskorúak ápoló-gondozó otthoni férőhelyeinek aránya fenntartók szerint 2001. évben (1 oldal) 8. A vizsgált idősek ápolását-gondozását ellátó intézmények pénzügyi forrásainak alakulása 1999-2001. években (1 oldal) 9. A vizsgált idősek ápolását-gondozását ellátó intézmények kiadásainak alakulása 1999-2001. években (1 oldal) 10. A vizsgált idősek ápolását-gondozását ellátó intézmények létszám-béradatai 1999-2001. években (1 oldal) 11. A vizsgált intézmények 2001 évi ellátási tevékenységét kifejező mutatók (1 oldal) FÜGGELÉK 1. A szociális törvényben meghatározott ellátások rendszere (1 oldal) 2. Vizsgált önkormányzatok, intézmények (3 oldal) 2

BEVEZETÉS JELENTÉS a helyi önkormányzatok tartós szociális ellátási feladatainak ellenőrzéséről az idősek otthonainál BEVEZETÉS A társadalomban lezajló gazdasági, demográfiai változások tükrében minden rászorult védelmét és létbiztonságát jelentő szociális háló jelentősége az elmúlt évtizedben felértékelődött. Magyarországon a lakosság szociális biztonságának főbb elemeit a foglalkoztatási lehetőségek, a munkanélküliek ellátása, a társadalombiztosítás és az önállósult szociálpolitika képezik. A szociális szolgáltatások lehetséges alanyai a kedvezőtlen szociális körülmények között élők közül kerülnek ki, közülük is elsősorban az idősek, betegek és fogyatékosok. A népmozgalmi adatok felhívják a figyelmet arra, hogy a nyugati társadalmakhoz hasonlóan nálunk is csökken a születések száma, növekszik a születéskor várható élettartam, ezáltal a gyermekkorúak aránya fokozatosan csökken, az idős (60 éven felüli) korosztályé emelkedik. A társadalomban elindult elöregedési folyamat következtében a demográfusok szerint 2020-ra az öregedéssel összefüggő súlyos társadalmi probléma várható Magyarországon. A 60 éven felüliek aránya 1993-ban 19,3% volt, 2001-ben már elérte 21%-ot. A lakosság korösszetétele, öregedése, az aktív népesség társadalmon belüli csökkenő aránya, jövedelmi viszonyai meghatározzák a szociális szolgáltatások keresletét, ezen belül a tartós bentlakásos elhelyezés iránti igényeket. A tartós bentlakásos intézményi elhelyezésre várók száma 1993. évi 5 373 főhöz képest - a statisztikailag feldolgozott legutolsó - 2000. évre több mint duplájára 11 787 főre növekedett és az egy éven túli várakozók száma megötszöröződött. A tartós bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó szociális intézmények fenntartása 2001. évben összességében 65,5 milliárd Ft-ba került. Az egyes társadalmi rétegek megélhetési nehézségei, a szociális problémák, esetenként az alapellátási szolgáltatások kiépítetlensége, a megfelelő családi háttér hiánya, illetve a méltányosságból megállapított kis összegű ápolási díj azt eredményezi, hogy a gondozásra szoruló (idős) emberek szakszerű ellátása általában bentlakásos intézményekben valósítható meg. A szociális igények kielégítésére szolgáló ellátásokat a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról rendelkező többször módosított 1993. évi III. törvény (továbbiakban: Szoc. tv.) határozza meg. Egységes rendszerbe foglalja a támogatások, a segítségnyújtás rendszerét, részletesen szabályozza azok elemeit, az igénybevételre vonatkozó szabályokat, az intézményi ellátások feltételeit. A 3

Szoc. tv. a szociális ellátások, ezen belül a tartós bentlakásos intézményi elhelyezés biztosítását a fővárosi, megyei önkormányzatok kötelező feladataként fogalmazza meg. A bentlakásos intézmények férőhelyeinek 87%-a tartós elhelyezést biztosít. A differenciált ellátásokat nyújtó intézmények (pszichiátriai-, szenvedélybetegek, fogyatékosok, hajléktalanok otthonai) férőhelyeinek száma az idősek ápológondozó otthonaihoz képest lassan változik. A tartós elhelyezést biztosító intézmények közül az idősek ápoló, gondozó otthonainak működő férőhelyei 1993 és 2001 között 11 778-al növekedtek, miközben az egyéb tartós bentlakásos intézményeké mindössze 3275-tel. A tartós bentlakást nyújtó intézményekben biztosított férőhelyek túlnyomó többsége (60%-a) az időskorúak ellátását biztosítja. Az időskorúak ápoló-gondozó otthonainak kihasználtsága maximális, ennek ellenére magas a várakozók száma. A terület meghatározó súlya, valamint a pénzügyi és statisztikai adatok összehasonlíthatósága érdekében a vizsgálatot az idősek tartós bentlakásos otthonaira szűkítettük. Az állami intézmények mellett az egyházi, illetve a nem állami fenntartású intézmények száma folyamatosan emelkedik. 1 Az egyházi, illetve nem állami fenntartók leginkább az idősek ápolásából, gondozásából vállalnak át feladatot. Az idősek otthona férőhelyeinek 29%-át egyházi, illetve nem állami fenntartók működtették 2001-ben, míg 1993-ban csak 15%-át üzemeltették. Az ellenőrzés célja annak feltárása volt, hogy: megfelelő intézkedéseket tettek-e az idősek otthonaiban biztosított ellátások fejlesztése, minőségének biztosítása, javítása érdekében, az irányítás minden szintjén megfogalmazódtak-e az elérendő célok, az elérésük érdekében végrehajtandó feladatok, kialakult-e a szakmai irányítás és koordináció, a szakmai munka értékelésének és ellenőrzésének rendszere; az idősek tartós bentlakásos intézményi ellátásának feltételrendszerében (az intézmények működésére vonatkozó jogszabályok, költségvetési források) bekövetkezett változások elősegítették-e az idősek otthonaiban a szakmai munka és az intézményi ellátás feltételeinek javítását; az Állami Számvevőszék 1997. évi, a tartós ellátást nyújtó szociális intézmények helyzetének és finanszírozásának vizsgálati tapasztalatairól szóló jelen 1 állami fenntartású intézmény: az államigazgatási szerv, a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi önkormányzat és az egyéb állami szerv által fenntartott intézmény, nem állami fenntartású intézmény: a természetes személy, az egyesület, az alapítvány, a közalapítvány, a gazdasági társaság, a közhasznú társaság által fenntartott intézmény, egyházi fenntartású intézmény: az egyházi jogi személy és egyéb egyházi szervezet által fenntartott intézmény, 4

BEVEZETÉS tésének hatására kidolgozott, a szociális intézmények hosszú távú rekonstrukciós programja és annak eddigi megvalósulása kedvező hatást gyakoroltak-e az intézmények tárgyi feltételeire, az ellátások minőségére; a vizsgált években az idősek otthonai fejlesztésére és a szakmai munka feltételeinek javítására rendelkezésre álló többletforrások hozzájárultak-e az ellátás minőségét szolgáló szakmai feltételek kialakulásához. Az ápolást, gondozást nyújtó intézmények közül a vizsgálatba azokat az idősek otthonait választottuk ki, amelyekben más ellátotti kör nem jelenik meg. Az egyprofilú, időskorúak ellátását végző intézmények megyei módszertani intézmények által fenntartónként megadott, többször pontatlanság és hiányos beszámoló adatok miatt megváltoztatott listája alapján 144 állami fenntartású intézmény közül 103 önállóan gazdálkodó adatait tudtuk felhasználni az országos adatbázishoz. Tekintettel arra, hogy az egyházi és a nem állami fenntartású intézmények az állami intézményekkel azonos szakmai előírások alapján, költségvetési támogatással végzik tevékenységüket ebből a körből az ellátásra vonatkozóan információs lapon kértünk be adatokat. A módszertani intézmények által megjelölt egyprofilú 221 intézményből 168 válaszolt pontosan, így az állami fenntartású idősek otthonainak adataival együtt országosan 271 intézmény adataiból képeztünk az idősek ellátására vonatkozóan országos adatbázist. A helyszíni vizsgálat az 1999-2002. éveket érintően az Egészségügyi Szociális és Családügyi Minisztériumra, a fővárosi és 18 megyei-, 7 települési önkormányzatra, valamint 5 egyházi, 7 nem állami intézményfenntartóra és összesen 38 intézményre terjedt ki. Az ellenőrzés jogalapja az Állami Számvevőszékről szóló 1989. XXXVIII. tv. 2. (5) bekezdése. 5

6

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A szociális igények kielégítésére szolgáló ellátásokat a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról rendelkező törvény határozza meg. Egységes rendszerbe foglalja a támogatások, a segítségnyújtás rendszerét. A szociális ellátórendszer és ezen belül az intézményi ellátások fejlesztési irányait magában foglaló hosszú távú koncepció, azt megalapozó hatástanulmány nem készült. Nincs információ, felmérés, számítás arra vonatkozóan, hogy mi lenne az ellátások kívánatos szintje és ez milyen eszközökkel, intézkedésekkel forrásokkal valósítható meg. Nem készültek számítások az ellátottság különböző szintjeinek eléréséhez szükséges anyagi erőforrásokra, azok elérésének alternatíváira. A szociális ellátórendszer és ezen belül a tartós bentlakást biztosító intézmények fejlesztését a tárca közép- és rövid távú szakmapolitikai irányelvei határozzák meg, melyek hosszú távú koncepció és kimunkált, számításokkal alátámasztott elérendő paraméterek hiányában erősen függnek az aktuális társadalmi prioritásoktól. Nem áll a tárca rendelkezésére naprakész információ a szociális ellátásokban részesülőkről, a potenciális igénylőkről, azok szociális körülményeiről, egészségi állapotáról, jövedelmi helyzetéről. Nincs megbízható adat a szociális intézményrendszer épületeinek állapotáról, működésük tárgyi-, személyi feltételeiről. A statisztikai adatszolgáltatás jelenlegi rendszere nem biztosítja az irányítás szintjén szükséges információkat. A Szoc. tv. előírásai, a tárca szakmapolitikai irányelvei és a költségvetési támogatások hatására a tartós bentlakásos intézmények engedélyezett férőhelyei 1993 ról 2001-re 15 092-vel nőttek. Ezen belül az idősek ápoló gondozó otthonaiban 11 437-tel lett több a férőhelyek száma. A helyi önkormányzatok mellett az intézmények működtetésében a civil szféra aránya fokozatosan emelkedik. Az egyházi, illetve nem állami fenntartású tartós bentlakásos intézményi férőhelyek száma nagyobb mértékben (9153) emelkedett, mint az állami (5939) fenntartásúaké. Az idősek otthonainál még nagyobb a különbség. A szociális ellátások közül a legnagyobb fejlesztési és működtetési ráfordítást a bentlakásos intézmények igényelnek. Ezen belül is a tartós elhelyezés olyan ellátási forma, melyből az ellátottak szűk körénél a sikeres rehabilitációt kivéve nincs visszaút. A társadalom és az egyén szempontjából is fontos, hogy erre csak végső esetben, az egyéb ellátások minden elemének kimerítése után kerüljön sor. Ennek jelenleg még nem működő feltétele, hogy a szociális ellátórendszer elemei egységes rendszert képezzenek és az egyes ellátások egymásra épüljenek. A szociális ellátórendszer egyes elemeinek összefüggéseit, az azokat befolyásoló tényezők hatásait (ellátást igénylők jövedelmi viszonyai, önkormányzatok pénzügyi helyzete, normatív támogatások alakulása) bemutató elemzés, hatásvizsgálat nem készült. Az alapellátások (étkeztetés, házi segítségnyújtás), melyek szükségszerűen 7

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK a szociális ellátások első lépcsőjét jelentik, leépültek, ezeket költségigényesebb ellátásokkal helyettesítik. Így az ellátásban egyszerre van jelen a pazarlás és a hiány. Szociális étkeztetésben 1993-ban minden tízezer lakosból 108-an részesültek, számuk 2001-re 97 főre csökkent. Házi segítségnyújtást 1993-ban tízezer lakosonként 50 fő kapott, míg 2001-ben már csak 41 fő. A bentlakásos intézmények tárgyi- és személyi feltételeinek javítása érdekében szükséges feladatokat kormányhatározatok határozták meg, az előírt tárgyi feltételek biztosítása érdekében kilencéves (2001-2009 évek között) rekonstrukciós programot dolgoztak ki. A program végrehajtásának feltétele a hároméves ütemezéssel tervezett források biztosítása, amely a mindenkori költségvetések pénzügyi kondicióinak függvénye. 1998. évben indult el a létszámfejlesztési program megvalósítása, mely az állami, önkormányzati fenntartású bentlakásos intézményekben meglévő 30%- os létszámhiány felszámolását segítette. Az ezzel kapcsolatos feladatokat, a finanszírozás módját kormányhatározat tartalmazta. A program következtében a jogszabályi előírások szerinti létszámellátottság jelentősen javult (2604 fő felvételére került sor). A minisztérium az eredményekre tekintettel 2000. évtől a létszámprogram folytatását tervezte, ezt azonban a kormányzat forráshiányra hivatkozva nem támogatta. Az önkormányzatok ellátási kötelezettségének mértéke nincs egyértelműen meghatározva. Nem lehet megállapítani, hogy milyen kritériumoknak (férőhelyek száma), feltételeknek történő megfelelés esetén tesz eleget a fővárosi és a megyei önkormányzat a feladatellátási kötelezettségének. A helyi önkormányzatok számára a rászorultak szakosított ellátáshoz való hozzájutásának biztosítása, az erről való gondoskodás előírása többféleképpen szűken és tágan értelmezhető. A nem állami fenntartók az intézményt tulajdon vagy haszonélvezeti jog hiányában csak a helyi önkormányzattal kötött ellátási szerződés keretében működtethetik. Ellátási szerződést viszont csak a működtetett férőhelyek töredékére kötnek. A működési engedélyekkel kapcsolatosan a közigazgatási hivatalok eljárása sem egységes. A már működő intézményeknél az aktuális jogszabályi feltételeknek történő megfelelés hiánya a közigazgatási hivatalok ellenőrzéseit követően nem jelenti minden esetben a fenntartói intézkedések előírását, illetve szükség esetén a határozatlan idejű működési engedélyek visszavonását. A Szoc. tv. alapján a fővárosi, megyei önkormányzatok számára kötelező a területükön lévő szakosított szociális ellátások összehangolása, melynek az ehhez szükséges hatáskör, jogosultság és információk hiányában azonban e kötelezettségüknek nem tudtak eleget tenni. Emiatt a szolgáltatástervezési koncepció módosított határidőre (2003. december 31.) történő elkészítése és ellátásszervezési hatása is bizonytalan. A szolgáltatástervezési koncepció kidolgozása időigényes és magas szintű szakmai ismereteket igényel. A benne megfogalmazandó fejlesztési irányok, célok, azok időbeli ütemezése és nem utolsó sorban megvalósulásuk számos tényező (igények, pénzügyi lehetőségek, önkormányzati prioritások) függvénye. 8

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A Szoc. tv. rendelkezése szerint a fővárosi és megyei önkormányzatok felelősek a területi módszertani feladatok ellátásáért, a módszertani intézmények kijelöléséért. A módszertani munka erősítése érdekében a tárca kiemelt szerepet szán a módszertani intézményeknek, amelyek közül még a határozatlan idejű működési engedéllyel rendelkezők sem felelnek meg maradéktalanul a miniszteri rendeletben előírt feltételeknek. A módszertani intézetek feladatköre sokrétű, a szerteágazó tevékenységet (jogszabályok előkészítésében való részvétel, továbbképzések szervezése, modellkísérletek), a személyi- és tárgyi feltételek hiánya miatt nem tudják maradéktalanul ellátni. Az önkormányzati fenntartású intézményeket kétévente, az egyházi illetve nem állami intézményeket évente ellenőrzi a közigazgatási hivatal. A közigazgatási hivatalok hatósági ellenőrzése mellett a szakmai munkát módszertani intézmények vizsgálják. Az intézményi ellátásokkal kapcsolatos adminisztrációt a vizsgált időszakban hatályba lépett SZCSM rendelet részletesen szabályozza. A jelenlegi jogi szabályozás nem egységes a fenntartók ellenőrzési feladataival kapcsolatosan, annak ellenére, hogy az intézmények működésére szektor semlegesen azonos előírások vonatkoznak. Az állami intézményfenntartók számára kötelező az intézmények működésének évenkénti ellenőrzése és értékelése. Az önkormányzatok hivatalaiban nem áll rendelkezésre megfelelő létszámú és szakképzettségű apparátus a szakmai ellenőrzések lefolytatására. Az állami fenntartású időskorú otthonok ellátási területe általában szorosan kapcsolódik az intézmény földrajzi elhelyezkedéséhez az adott megyéhez, illetve településhez, ugyanakkor az egyházi és a nem állami fenntartású intézményeknél ez nem jellemző, az egész ország területéről fogadják a gondozottjaikat. Ennek következtében utóbbiaknál nincs összefüggés az adott területen jelentkező igények és azok kielégítése között. A jelenlegi jogszabályi előírások szerint az engedélyező hatóságok csak az előírt követelményeknek való megfelelést vizsgálják az új intézmények létrehozásakor, arra nincs ráhatásuk, hogy azt földrajzilag hol kívánják majd (átlagon felül, vagy alul ellátott térségben) működtetni és az ápoltakat honnan vehetik fel. Ebből következik, hogy a férőhelyek területi eloszlása nem tud igazodni a valós igényekhez. Az időskorú otthonok gondozottjainak létszámösszetétele a kor, az egészségi és mentális állapotuk szerint rendkívül heterogén, ez különösen a kötelező feladatot ellátó megyei, fővárosi intézményekben jelent gondot. Ezekben az intézményekben speciális problémával küzdő személyek (szenvedélybetegek) is élnek, akik rendszeresen megsértik a házirendet, zavarják a többiek nyugalmát, megfelelő elkülönített gondozásuk feltételei nem adottak és áthelyezésük sem oldható meg az ellátási típusoknak megfelelő intézményrendszer kiépítetlensége miatt. Az egészségügyi reform részeként végrehajtott ágyszám-csökkentések hatása legerőteljesebben az időskorú otthonoknál jelentkezik. A gondozottak többsége valamilyen krónikus betegségben szenved, egyre nő azoknak a száma, akik ágyban fekvők, állandó, folyamatos ápolástgondozást igényelnek. A nem állami fenntartásban működő otthonokban jobb 9

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK a helyzet, az ott élők nagyobb számban képesek önmagukról gondoskodni, a konkrét ápolási feladatok jobban háttérbe szorulnak emiatt. A tartós szociális ellátást nyújtó intézményekben biztosítandó személyi és tárgyi feltételeket szakmai jogszabályok határozzák meg, ennek fő célja, hogy valamennyi szolgáltatást nyújtó hasonló körülmények mellett végezze tevékenységét. A követelményeknek a már több éve működő intézmények nem felelnek meg, a lassú javulás ellenére az előírt létszámnormák, a speciális tárgyi feltételek még nem teljesülnek. Az intézmények tárgyi feltételei eltérőek, az állami fenntartású intézményekben még mindig jellemzőek a kedvezőtlen adottságú, felújításra váró otthonok, ugyanakkor a nem állami fenntartású intézmények esetenként luxus körülményeket is tudnak biztosítani gondozottjaiknak. A tartós bentlakásos intézmények működési feltételeinek javítását több kormányprogram is segítette. Az elavult, rossz műszaki állapotú bentlakásos szociális intézményekre vonatkozó kilenc éves rekonstrukciós program 2001. évben elindult, de nagyon lassan halad, a forráslehetőségek 2003. évben beszűkültek, amely a program tervszerű teljesítését is veszélyezteti. Hasonló a helyzet a kastélykiváltásokra irányuló program terén is, emiatt várhatóan még több évig kénytelenek lesznek intézmények feladatellátásra alkalmatlan körülmények között működni. A szakmai létszámok elégtelenségét egyrészt fedezet, másrészt elegendő szakember, illetve a meghirdetett állásokra jelentkezők hiánya okozza. A folyamatos munkarend, az erős pszichikai terhelés, az otthonok földrajzi elhelyezkedése (gyakran kisebb falvakban, városoktól távol találhatók) nem vonzó az álláskeresők számára, a dolgozók jövedelmi helyzete is csak az utóbbi időszakban javult számottevően. A létszámbővítést célzó intézkedések végrehajtása megtorpant, annak ellenére, hogy a minisztérium a program folytatását tervezte. A szakemberek képzését segítették a központi képzési programok, a kötelező továbbképzések előírása pozitívan hatott a szakmai munkavégzésre, javította az ellátási színvonalat. Az ehhez kapcsolódó működési nyilvántartások vezetésének kötelezettsége ugyanakkor nem terjed ki az egyházi intézmények dolgozóira, amely hátrányosan érinti azok szakdolgozói állományát, nem biztosított részükre a korszerű szakmai ismeretek elsajátítása. Az időskorúakat ellátó intézmények gondozottjaik részére biztosítják a teljes körű ellátást. Az egészségügyi ellátás szervezésének különösen hangsúlyos szerepe van ezekben az otthonokban, ugyanakkor a gyógyszerellátásra vonatkozó előírások bonyolultak, a hozzájuk kapcsolódó nyilvántartások vezetése, az alkalmazott finanszírozási rend betartása többletterheket okoz a dolgozók részére. Az időskorúak tartós bentlakásos intézményeinek működési és fejlesztési kiadásaihoz az állam hozzájárul. A finanszírozás feltételei tekintetében a szabályozás szektorsemleges. Ennek következtében az állami, egyházi, illetve a nem állami szervezetek számára (a társas vállalkozásokat kivéve) mű 10

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK ködésükhöz azonos összegű fajlagos hozzájárulást folyósítottak. Az egyházi fenntartók ezen felül, évenként változó összegű kiegészítő támogatásban is részesültek. Az intézményi bevételek szerkezetében a normatívákon túlmenően a térítési díjak a meghatározóak. Időskorúak intézményeinél a saját bevétel azért jelentős, mert rendszerint alacsony mértékű a fenntartó önkormányzat egyéb támogatása (előfordult, hogy a normatívát sem folyósította az intézményének). A normatív hozzájárulás a személyi juttatások és járulékok fedezetét sem biztosítja. A fenntartói támogatások a főváros és a nagyközségek által fenntartott intézményekben számottevőek. A működési bevételek ugyanakkor egyetlen állami fenntartású intézményben sem érik el az átlagos szintet. Kiugró értékek a nem állami otthonoknál vannak, ezen belül is a közhasznú társaságoknál, valamint a magánvállalkozásban működtetett intézményekben. A nem állami otthonok fenntartói a forrásaikat több csatornát is igénybe véve jobban tudják növelni, mint az önkormányzatok, mégis az alacsony jövedelmű, rosszabb körülmények között élők tömegesen jelentkező ellátási igényeit az állami fenntartásban működő otthonoknak kell kielégíteni. A jelenlegi finanszírozási rendszer, nem veszi figyelembe sem az ellátottak valós gondozási igényeit (kor, egészségi állapot), sem pedig azok jövedelmi helyzetét, nincs tekintettel az intézmények (fenntartóik) egyéb forrásnövelési lehetőségeire. A feladatot önként vállalók többnyire válogathatnak a felvételre várók közül, a kötelező feladatot ellátók ezt nem tehetik meg, ugyanakkor ebben a körben a legszűkösebbek a rendelkezésre álló források. Ez azt eredményezi, hogy azoknak romlanak a színvonalas, korszerű feltételeknek megfelelő gondozásra az esélyei, akiknek a jövedelmi helyzete nem teszi lehetővé más intézmények igénybevételét. Ez a több éve differenciálatlan pénzügyi rendszer az állami fenntartók számára hátrányos. A különböző fejlesztési forrásokból is egyformán részesülhettek az egyházi és a nem állami fenntartók. A szaktárca évenként különböző szakmai pályázatokon keresztül többletforrásokkal segítette a szociális ellátórendszer fejlesztését, a szakmai, tárgyi feltételek javítását. Az időskorú otthonokat érintően elsősorban a kisebb létszámú intézmények fejlesztésére volt lehetőség. A kötelező feladatot ellátó önkormányzati otthonoknál nem ritka a 200 férőhely feletti intézmény sem, ezért a célok megfogalmazása esetenként a pályázati részvételüket is gátolta. A szakfeladat-rend azonos szakfeladatot ír elő az ápoló-gondozó otthoni és a rehabilitációs intézmények számára, így ezek szakfeladaton elszámolt kiadásai országosan együtt jelennek meg, nem választhatók szét. A tartós bentlakásos intézményi ellátások helyzetével foglalkozó 1997. évi számvevőszéki ellenőrzés tapasztalatai alapján több javaslatot fogalmaztunk meg a Kormány, a szakminisztérium és az önkormány 11

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK zatok számára. Javaslataink egy része kedvező fogadtatásra talált, hatása az eltelt időszak intézkedéseiben megmutatkozott. A szakmai feladatellátás feltételeinek megteremtése érdekében felmérés készült a szociális intézmények tárgyi feltételeiről, illetve a szükséges beruházási, rekonstrukciós és kastélykiváltási igényekről. A miniszteri rendeletben előírt létszámfeltételek teljesítéséhez több éves program keretében kaptak az állami intézmények és fenntartóik segítséget. A különböző intézményfenntartók ellenőrzési feladatainak jogi szabályozása nem egységes annak ellenére, hogy szektorsemleges előírások vonatkoznak a működésre. Csak az állami intézményfenntartók számára kötelező az intézményeik rendszeres ellenőrzése. Jelen vizsgálatunk során az érintett intézményekben nem találtunk gazdálkodással kapcsolatosan súlyosabb szabálytalanságot. A minisztérium számos szakmai tájékoztatót, módszertani segédletet jelentetett meg, melyek segítséget nyújtanak az egységesebb, hatékonyabb szakmai feladatellátásban. Pontosításra kerültek az intézeti élelmezés, gyógyszer-, és textília ellátás szakmai szabályai. A szociális rászorultság elvének érvényesítése érdekében a Szoc. tv-t módosították és az alkalmazás konkrét módját meghatározó jogszabály tervezete elkészült. A kedvező változások mellett néhány területen azonban nem következett be pozitív elmozdulás. Az intézményhálózat korszerűsítéséhez szükséges pénzügyi forrásokat nem sikerült biztosítani. A tartós intézményi ellátáshoz kapcsolódó normatív állami hozzájárulás értékének felülvizsgálata és a reális szükségletekhez igazítása elmaradt. A megyei önkormányzatok koordinációs feladatainak ellátásához a megfelelő hatáskörök telepítése nem történt meg. Nem került kidolgozásra a megalapozott döntésekhez elengedhetetlen szakmai és pénzügyi információs rendszer. A helyszíni ellenőrzések tapasztalatai alapján több javaslatot fogalmaztunk meg a tartós szociális ellátási feladatot ellátó intézmények fenntartói, illetve vezetői felé, így: az intézmények szervezettségét, szabályozottságát biztosító helyi szintű szabályzatok felülvizsgálata, kiegészítése, pontosítása, továbbá a hiányzó szabályzatok pótlása; a szakmai jogszabályban előírt létszámnorma betartása, a szakképzettségi szint biztosítása; a gondozottak érték- és vagyontárgyainak kezelésére vonatkozó előírásoknak a pénzkezelési szabályzatban történő rögzítése, s azok betartása; az otthonok tárgyi feltételeinek javítása; az önkormányzati fenntartók helyi rendeleteinek felülvizsgálata és a mindenkori jogszabályoknak megfelelő aktualizálása; az intézmények alapító okiratainak felülvizsgálata és szükségszerű módosítása; 12

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK a szolgáltatástervezési koncepciók elkészítésével kapcsolatos feladatok ütemezése, a végrehajtás feltételeinek megteremtése; az intézmények működtetésével, finanszírozásával kapcsolatos feladatok teljesítésének prioritása, az ehhez szükséges feltételek biztosítása; az állami fenntartók szakmai ellenőrzéseinek fokozása, a feladatellátás értékelése, s annak eredményeként a szükségszerű intézkedések megtétele. A helyszíni ellenőrzés megállapításának hasznosítása mellett javasoljuk: a Kormánynak: Ösztönözze a kastélyépületek kiváltását a felszabaduló egészségügyi, oktatási intézmények szociális célra történő hasznosításával. 2 az egészségügyi, szociális és családügyi miniszternek: 1. Készítsen a szociális ellátórendszer egészére vonatkozó hosszú távú koncepciót és határozza meg, valamint hatástanulmányokkal támassza alá a céloknak megfelelően elérendő állapot konkrét paramétereit. 2. Készítsen a hosszú távú koncepció alapján - a szakmapolitikai irányelvekben megfogalmazott célok éves megvalósítási ütemeire vonatkozóan - részletes pénzügyi adatokkal is alátámasztott tervet. 3. Fogalmazza meg a prioritásokat és a szakmai pályázati programokat a szociális szolgáltatások feladatellátásának arányában. 4. Módosítsa a statisztikai beszámolási rendszert a szociális törvényhez kapcsolódó ellátási típusoknak megfelelően. 5. Kezdeményezze a szociális intézmények informatikai ellátottságának fejlesztését, melynek alapján naprakész adatok nyerhetők a szociális ellátórendszer tervezéséhez. 6. Tegyen javaslatot a megyei önkormányzatok koordináló feladatainak ellátásához szükséges jogkör és információk biztosítására. 2 A Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma fejezet ellenőrzése során is javasoltuk. 13

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. A TARTÓS BENTLAKÁSOS SZOCIÁLIS ELLÁTÁSOKAT NYÚJTÓ INTÉZMÉNYRENDSZER IRÁNYÍTÁSI RENDSZERE ÉS ANNAK VÁLTOZÁSA 1.1. A tartós bentlakásos intézményi ellátásokkal kapcsolatos minisztériumi irányítás szervezete, a szociális ellátások fejlesztésének távlati célkitűzései A szociálpolitika legfőbb irányító szerve az ágazatot irányító minisztérium. A 2002. évi kormányváltást követően a korábban önálló minisztériumként működő Szociális és Családügyi Minisztérium (a továbbiakban: SZCSM) megszűnt és az egészségügyi tárcával összevonva Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium elnevezéssel (2002. július 1-jétől) új minisztérium jött létre. (a továbbiakban: ESZCSM). A tartós bentlakásos szociális ellátásokat ennek részeként az idősgondozást nyújtó intézményrendszer irányítása, a feltételrendszer és a fejlesztési elképzelések kidolgozása, a kapcsolódó felső szintű szakmai tevékenységek ellátása a Szociális Szolgáltatási Főosztály feladatát képezi. Emellett Nyugdíjbiztosítási és Idősügyi Főosztály elnevezéssel új szervezeti egységet hoztak létre, melynek feladatai között kiemelten szerepel a részvétel a Kormány idősügyi politikájának és cselekvési programjának kidolgozásában, a kapcsolódó feladatok minisztériumon belüli koordinálása, továbbá a Miniszterelnöki Hivatal mellett működő Idősügyi Tanács működésének segítése. Az idősekről való gondoskodás, így igény szerinti tartós ellátásuk, gondozásuk szervezése és biztosítása is része az idősügyi feladatoknak, a két főosztály közötti rendszeres koordináció és együttműködés módját ugyanakkor sem az SZMSZ, sem pedig a Szociális Szolgáltatási Főosztály ügyrendje nem tartalmazza. A főosztályok együttműködése jelenleg konkrét programokhoz kötődik, melynek során alakítják ki az együttműködés, az esetleges munkamegosztás módját. A miniszter a szociális és családpolitikai feladatok részeként meghatározta a szociális intézményi ellátások és szolgáltatások rendszerét, illetve az azokra vonatkozó fejlesztési irányokat, feladatokat. A szociális ellátórendszer és ezen belül az intézményi ellátások fejlesztési irányait magában foglaló hosszú távú koncepció, azt megalapozó hatástanulmány nem készült. Nincs információ, felmérés, számítás arra vonatkozóan, hogy mi lenne az ellátások kívánatos szintje és ez milyen eszközökkel, intézkedésekkel forrásokkal valósítható meg. Hiányzik a hosszabb távra szóló cél és az eléréséhez szükséges az eddigi rövid távú feladatok konkrét meghatározásának további bővítése. A tárca intézkedései hosszú távú koncepció és mozgásteret biztosító alternatívák hiányában kényszerpályán mozognak. A szociális ellátórendszer elemei nem épülnek egymásra, nem képeznek egységes rendszert. A megyei önkormányzatok által fenntartott intézményi 14

ellátás iránti igények nagysága nagymértékben függ a települési önkormányzatok által nyújtott szolgáltatásoktól, az alapellátások körétől. A szociális ellátásokra vonatkozó, a tárca által a Szoc. tv 1999. évi módosításának időszakában megfogalmazott szakmapolitikai irányelvek meghatározzák a szociális szolgáltatások fejlesztési irányait, melyek között első helyen szerepel a saját környezetben való gondozás, az alapellátás erősítése. Emellett fontos az ellátások bővülése mennyiségben és minőségben egyaránt, valamint a működő intézmények személyi -, tárgyi feltételeinek javítása. A szociális ellátások színvonalának javítására irányuló 1999-2002. évekre vonatkozó fejlesztések közül a tartós bentlakásos intézmények tekintetében kiemelendő célkitűzés volt, hogy a fenntartó önkormányzatok bevonásával a négy éves program során legalább a kis létszámú (20 férőhelyes) és az átlagos létszámú intézmények tárgyi feltételei feleljenek meg a jogszabályi előírásoknak. Az időskorúakat ellátó otthonok tárgyi feltételeinek javítása már 1998-ban elkezdődött, ami 1999-ben tovább folytatódott, kiegészítve a pszichiátriai betegek és fogyatékosok otthonaival. A fejlesztési célkitűzések rangsorolása a tárca évenkénti költségvetésében biztosított fejezeti kezelésű pénzeszközök igénybevételével kapcsolatos szakmai pályázati kiírásokban jelenik meg. A programok (egy-két kivételtől eltekintve) szektorsemlegesek, így az önkormányzatok mellett a nem állami intézményfenntartók is azonos eséllyel pályázhatnak. A Szoc. tv. és végrehajtási rendeletei, a tárca szakmapolitikai irányelvei alapján biztosított támogatások hatására a tartós bentlakásos intézmények engedélyezett férőhelyeinek száma 1993. és 2001. között összességében 29,3%-kal növekedett. Az idősek otthonaiban ugyanezen időszak alatt 39,8%-kal lett több a férőhelyek száma. Ezen belül is meghatározó az egyházi, illetve a nem állami intézmények férőhely-növekedése (174,6%). Az intézményi férőhelyek tekintetében az ellátottság országosan nem egyenletes. Az egyes megyék között az ellátottságot mutató tízezer 60 éven felülire jutó férőhelyek számában jelentős eltérések vannak. 2001-ben Békés megyében tízezer hatvan éven felülire 296 férőhely jutott, ugyanakkor Vas megyében csupán 119,1. 1993-hoz képest Békés megyében az országos átlagot meghaladóan növekedett az ellátottság, ugyanakkor a legrosszabbul ellátott Vas megyében 8,6%-kal. A férőhelyek száma 1993-hoz képest Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében megduplázódott, így a 60 éven felüliek számának növekedése ellenére az egyik legrosszabb ellátottsággal (113,7) rendelkező megye 2001-ben már a legjobbak közé (211,0) tartozik. Az eltérések, különbségek elemzését a rendelkezésre álló összesített adatok nem teszik lehetővé, így az intézmények területi elhelyezkedése (fővárosban, illetve a megyékben), ellátási területe nem ismert. A vizsgált 38 intézmény közül 2 nem lakott területen helyezkedik el. A főváros által fenntartott 16 intézmény közül 6 az ország különböző településein van. 15

A Szoc. tv-ből következően a szociális ellátások első szintjét a lakóhely (tartózkodási hely) szerinti település által nyújtott szociális szolgáltatások (alap és egyes szakosított ellátások) jelentik és amennyiben ezen ellátások már nem elegendőek, akkor kerüljön sor a tartós intézményi elhelyezésre. A statisztikai adatok alapján a települési önkormányzatok alapellátási szolgáltatásai csökkennek ami összefügg a bentlakásos intézményi elhelyezési igények növekedésével. A lakosságon belül egyre nagyobb arányt képeznek az időskorúak, az alapellátásban részesülők száma viszont csökkent. Míg 1993-ban 110 671 fő részesült étkeztetésben és 49 206 fő házi segítségnyújtásban, addig 2001. évben 100 370 fő kapott napi egyszeri meleg ételt és 41 275 fő jutott otthonában segítséghez. Felnőtt hozzátartozó ápolásáért nem jár alanyi jogon ápolási díj, a támogatás megállapítása a képviselőtestület döntésétől függ. Összege nem lehet kevesebb, mint az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 80%-a, vagyis jelenleg 17 440 Ft. Ennek következtében a szakmapolitikai célok között továbbra is meghatározó az időskorúak ellátásának strukturális átalakítása, ezen belül az alapellátás fejlesztése, bővítése, a szociális szolgáltatások integrált szervezeti formában történő megoldásainak ösztönzése. (Alap- és nappali ellátások, gondozási központok kialakítása és működtetése.) A vizsgált időszak végén 2002. októberében kidolgozták az idősek ellátásához kapcsolódó fejlesztési irányokat. A szakmai anyag megállapítja, hogy a meglévő intézményrendszer korszerűsítése a szabályozás szintjén módosításokat igényel, ezzel összhangban módszertani irányelvek és útmutatók készítésére is szükség van. A tartós bentlakást nyújtó ápoló-gondozó otthonokban a differenciált ellátás biztosítását, a szükségleteknek jobban megfelelő hiányzó ellátások kialakítását, továbbá a tárgyi feltételek javítását célzó hosszú távú rekonstrukciós program következetes végrehajtását határozták meg. 1.2. A tartós bentlakásos intézményi ellátások jogi szabályozása A Szoc. tv. célja, hogy meghatározza az állam által biztosított szociális ellátások formáit, szervezetét, a szociális ellátásokra való jogosultság feltételeit. A Szoc. tv. kidolgozását reális helyzetelemzés, az intézmények helyzetének, körülményeinek felmérése nem előzte meg. Így az elvárások és megvalósításuk határidejének megállapításával egyidejűleg nem került sor a végrehajtásukhoz szükséges anyagi erőforrások biztosítására, illetve a későbbi évekre vonatkozó költségvetési garanciák meghatározására. A Szoc. tv szerint a szociális ellátások pénzbeli és természetben nyújtott szociális ellátásokat, valamint szociális szolgáltatásokat foglalnak magukban. A szociális szolgáltatások közé a személyes gondoskodást nyújtó alapellátások (étkeztetés, házi segítségnyújtás, családsegítés) és a szakosított ellátási formák (tartós és átmeneti ellátások) tartoznak. 16

Bár a Szoc. tv. 66. (1) bekezdése kimondja, Ha az életkoruk, egészségi állapotuk, valamint szociális helyzetük miatt a rászorult személyekről az alapellátás keretében nem lehet gondoskodni, a rászorultakat állapotuknak és helyzetüknek megfelelő szakosított ellátási formában kell gondozni, a szakosított szociális ellátásokra jogosan igényt tartó lehetséges ellátottakról, számuk várható változásáról nincs információ. A társadalomban elindult folyamatok, (elöregedés, az eltartottak számának növekedése, foglalkoztatottság csökkenése, infláció, az önkormányzatok pénzügyi helyzetének változása, a költségvetés mindenkori pozíciója, a normatív támogatások változása stb.) mind hatással lehet a szociális igényekre, melyekre vonatkozó hatástanulmány nem készült. Az ország öregedési indexe 3 az 1999. évi 64,5%-ról 2001-re 91,2%-ra nőtt. A foglalkoztatottak aránya 1990-ben 43,6%, 2001-ben 36,2% volt. A fogyasztói árindex tíz év alatt meghaladta a nominál keresetek növekedését. (1990. évhez képest 2000-re a fogyasztói árindex változása 625,3%, míg az egy keresőre jutó nettó nominál átlagkereseté 556,2%.) Növekvő tendenciát mutat az egyedül élők száma is, 1990. és 2000. évek között 67 916 fővel lettek többen. A szakosított ellátások a nappali ellátást, átmeneti elhelyezést és a tartós bentlakást biztosító intézmények szolgáltatásait jelentik. A tartós bentlakásos intézmények közé az ápolást, gondozást nyújtó otthonok és a rehabilitációs intézmények tartoznak. Az ápolást, gondozást nyújtó intézmény az idősek otthona, pszichiátriai betegek otthona, szenvedélybetegek otthona, fogyatékosok otthona, valamint a hajléktalanok otthona. Az idősek otthonában elsősorban azoknak a nyugdíjkorhatárt betöltött személyeknek ápolását, gondozását végzik, akiknek egészségi állapota rendszeres gyógyintézeti kezelést nem igényel, de felvehető az a 18. életévét betöltött személy is, aki betegsége miatt önmagáról nem tud gondoskodni. A szociális ellátások biztosítása az állam központi szervei és a helyi önkormányzatok feladatkörébe tartozik. A törvényi szabályozás szerint a szakosított ellátásnak minősülő tartós ápolás, gondozás megszervezésére és biztosítására a fővárosi és megyei önkormányzatok kötelesek. Mivel az ellátásra kötelezett önkormányzatok a jelentkező igények teljes kielégítésére nem voltak (ma sem) képesek, a szolgáltatások bővítése érdekében a nem állami szervezetek számára is lehetővé vált a bekapcsolódás a szociális ellátásokba. A szektorsemleges finanszírozás (mind a fejlesztések, mind a működés támogatása során) a feladatellátásra kötelezett önkormányzatok viszonylagos háttérbe szorulását eredményezte. Az egyházi, valamint nem állami fenntartók a tartós bentlakásos intézményi férőhelyek 12,9%-át működtették 1993-ban, 2001-re arányuk közel megduplázódott, 23,6% lett. 3 Az öregedési index: az idős népesség a gyermek népesség arányában. 17