1 Tájékoztató a helyi önkormányzatok szociális rendeletei törvényessége ellenőrzésének tapasztalatairól Hivatalunk SZF/66-6/2011. számú ellenőrzési program alapján célellenőrzés keretében vizsgáltuk a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) végrehajtására alkotott hatályos önkormányzati rendeleteket. A felülvizsgálat során a Szt., a pénzbeli és természetbeni szociális ellátások igénylésének és megállapításának, valamint folyósításának részletes szabályairól szóló 63/2006. (III.27.) Korm. rendelet szabályainak érvényesülését tekintettük át. A célellenőrzés megyénkben a 216 települési önkormányzatra és a megyei önkormányzatra terjedt ki, összesen 219 önkormányzati rendelet törvényességét ellenőriztük. 1. A szociális rendeletek kötelező tartalmi elemei vizsgálatának tapasztalatai: Általános rendelkezések szociális igazgatás általános szabályai A Képviselő-testület hatáskörébe tarozó pénzbeli és természetbeni ellátásoknál a nyilatkozat és az igazolás tartalmának, illetve benyújtásának részletes szabályait - amennyiben jogszabály eltérően nem rendelkezik az önkormányzat rendeletben szabályozza. Szabályozási kötelezettségének az önkormányzatok eleget tettek, megyénkben 41 önkormányzati rendelet esetében állapítottunk meg jogszabálysértést. A jogszabálysértések jellemző oka, hogy a rendelet a szociális ellátás iránti kérelem esetén nem az Szt. 10. (2) bekezdésében meghatározott időszakra vonatkozó jövedelem igazolását írta elő. Előfordult még olyan szabályozás, hogy a rendeletben meghatározott egyes ellátási formáknál, így krízissegély igénylése esetén, átmeneti segély hivatalból történő megállapításakor a rendeleti szabályozás alapján a bizonyítékok, illetve a jövedelemigazolás mellőzhető. A döntéshozatalhoz szükséges tényállás tisztázáshoz fűződő követelmények mellőzését azonban a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 50. (1) bekezdése nem teszi lehetővé. Szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások Természetben nyújtott szociális ellátások A képviselő-testület hatáskörébe tartozó ellátásokra vonatkozó kérelem előterjesztésének helyét minden önkormányzat meghatározta. Törvényességi észrevételt 22 rendeletre tettünk amiatt, mert a képviselő-testület túlterjeszkedett a rendelet-alkotási felhatalmazáson és a hatáskörébe nem tartozó kérelmekre is állapított meg szabályt. Előfordult az önkormányzati szerv téves megjelölése (pl. önkormányzati hivatal igazgatási előadója, igazgatási csoport, önkormányzati helyiség, polgármesteri hivatal kirendeltsége, körjegyzőséghez tartozó társközségben polgármesteri hivatal szerepel) is. A képviselő-testület hatáskörébe tartozó ellátások közül, az átmeneti segély és temetési segély megállapításának, kifizetésének, folyósításának, továbbá mindezek, valamint a lakásfenntartási támogatás és az ápolási díj ellenőrzésének szabályait az önkormányzati rendeletek nagy része (72) nem tartalmazza, illetve a szabályozás hiányos.
2 A szociális igazgatás általános szabályozása körében a fent írtakon túl megállapítottuk, hogy hét esetben a szociális hatáskört gyakorló szervet nem az Szt. 25. (3) bekezdésében meghatározott hatásköri előírásoknak megfelelően szabályozták, a képviselő-testületi, illetve a jegyzői hatáskörök téves megjelölése miatt. A rendszeres szociális segélyezett települési önkormányzat által kijelölt szervvel való együttműködési kötelezettséget valamennyi önkormányzat szabályozta. Az együttműködés szabályait négy önkormányzat nem az Szt. szabályaival összhangban állapította meg, valamint nem rendelkezett a beilleszkedést segítő programról sem. Kevés kivételtől eltekintve az önkormányzatok nagy része az Szt. és a Korm. rendelet időközben bekövetkezett változásaihoz nem igazította a helyi rendeletét, ezért még mindig a hatályos rendeleti szabályozás részét képezi az együttműködési kötelezettség súlyos megszegésének esete és annak jogkövetkezménye, a rendszeres szociális segély csökkentett összegben történő folyósításának időtartama. Szintén gyakori hiba olyan együttműködési követelmények megállapítása, amelyek a Korm. rendelet alapján azzal ellentétesen, esetenként eltérő határidővel - kötelezik a rendszeres szociális segélyezettet, illetve az együttműködésre kijelölt szervet. Törvényességi észrevételt 79 önkormányzati rendeletre tettünk. A helyi lakásfenntartási támogatás jogosultsági feltételeit 9 önkormányzat nem szabályozta. Az önkormányzatok 42 esetben jogosultsági feltételként a jövedelem 30%-át meghaladó költséghányadot írtak elő annak ellenére, hogy az Szt. 38. (9) bekezdés b) pontja alapján a jövedelem 30%-át elérő költség esetén már meg kell állapítani a lakásfenntartási támogatásra való jogosultságot. Az önkormányzatok esetenként (4) túlterjeszkedtek a rendelet-alkotási felhatalmazáson és jogosultsági feltételként további kizáró körülményeket írtak elő, illetve nem meghatározott jogfogalmakat alkalmaztak ( luxus dolgok: szauna, úszómedence stb ). Az átmeneti segély ellátási forma szabályozásáról valamennyi önkormányzat gondoskodott. Az Szt. 45. (2) bekezdésében a jövedelemhatár meghatározása tekintetében előírt kötelező szabályt 23 önkormányzat nem alkalmazta, így az önkormányzati rendelet lehetővé tette az átmeneti segély megállapítását jövedelemi feltételektől függetlenül. Volt olyan önkormányzat, amely általánosan, évente egy alkalommal jövedelmi helyzet vizsgálata nélkül lehetővé tette az átmeneti segély megállapítását. Előfordult, hogy az átmeneti segély kamatmentes kölcsönként való biztosításakor, a tartozást tévesen adók módjára behajtandó köztartozásnak minősítette az önkormányzat. A tartozás köztartozássá minősítését, illetve adók módjára történő behajtását kizárólag törvény írhatja elő. A képviselő-testület az Szt. 45. -a által adott felhatalmazáson túlterjeszkedve - négy esetben - az átmeneti segély megállapításainak további feltételeit határozta meg: így kizáró körülményként szabályozta az önhibát, a munkaügyi központtal történő együttműködési kötelezettség megszegését, illetve a vagyoni körülményeket, valamint a lakásfenntartási támogatás megelőző folyósítását is. Az átmeneti segély legmagasabb összegének meghatározása a mindenkori rendszeres szociális segély összegére történő utalással (3 rendelet) tekintettel a pontos összeg meghatározhatatlanságára jogbizonytalanságot eredményezett. Az önkormányzati rendelet két esetben, nem a törvényi fogalmat alkalmazva egyedül álló és nem egyedül élő vonatkozásában szabályozta a jogosultsági feltételeket. A méltányossági alapú közgyógyellátás jogosultsági feltételeit egy önkormányzat nem szabályozta. A gyógyító ellátásra jogosító költséghatárt az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 25%-át meghaladó mértékben állapította meg 32 önkormányzat és nem rendelkezett a 25 %-ot elérő költséghányadról, míg négy önkormányzat helytelenül, konkrét összegben állapította meg a költséghatárt.
3 Az egyedül álló és nem az egyedül élő fogalmak jogszabálysértő alkalmazása, ezen ellátási forma esetén is gondot okozott (6). A jogalkotó egy esetben túlterjeszkedett az Szt. 50. (3) bekezdésében meghatározott felhatalmazáson és a közgyógyellátás megállapításainak további feltételét ( különös méltánylást érdemlő esetben a jövedelemhatártól eltérhet ) is meghatározta, illetve a gyógyító ellátás költsége helyett, gyógyszerköltségről rendelkezett (2). Szociális szolgáltatások Valamennyi 2000 fő feletti lakosságszámú települési önkormányzat rendelkezett a szociálpolitikai kerekasztal tagjairól, ezt egy önkormányzat külön rendeletben állapította meg. A falugondnoki szolgáltatás feladatait minden önkormányzat külön rendeletben szabályozta, néhány esetben a szociális rendelet csupán utalást tartalmazott a falugondnoki szolgálat működtetésére. Az étkeztetés jogosultsági feltételeinek meghatározásakor az önkormányzati rendeletek nagy része (41) megismétli az Szt. 62. (1) bekezdésének szabályozását, így nem határozták meg a jogosultsági feltételek részletes szabályait. Az önkormányzati rendelet két esetben - leszűkítette az étkeztetésben részesíthetők körét azzal, hogy a felsorolást nem példálózó jelleggel, hanem teljes körűen szabályozta. Hiányosságként tapasztaltuk továbbá, hogy az önkormányzatok (5) a mindennapi étkeztetésről való gondoskodás kötelezettségének nem tettek eleget, mert az étkeztetést csak munkanapokon biztosították. A személyes gondoskodást nyújtó ellátások önkormányzati szabályozása 19 esetben hiányos volt. Az ellátások igénybevétele, a fizetendő térítési díjak a legtöbb rendeletben szabályozásra kerültek, a rendeletek nagy része azonban nem tartalmazta azt, hogy az intézményvezető milyen esetekben köteles külön eljárás nélkül ellátást nyújtani, külön eljárás keretében milyen esetekben biztosítható ellátás, valamint az ellátás megszüntetésének, a személyi térítési díj csökkentésének, illetve elengedésének eseteit és módjait. A kérelem benyújtásának helyét három önkormányzat nem határozta meg, egy esetben ellentmondásosnak találtuk a rendelet szabályait. 2. Az Szt. felhatalmazásán alapuló, nem kötelező szabályozás jogszerűsége: A bérpótló juttatásra való jogosultság egyéb feltételeként, a lakókörnyezet rendezettségének biztosítására vonatkozó szabályozás lehetőségével csupán 8 önkormányzat élt. A képviselő-testület - egy esetben - túlterjeszkedett az Szt. 35. (2) bekezdésében kapott felhatalmazáson és a lakókörnyezet rendezettségére vonatkozó szabályozás körében azt is előírta, hogy a lakáshoz tartozó földterület 1/3-a a háztartásban felhasználható haszonnövényekkel beültetett és gondozott legyen, vagy az építési engedély nélkül épített tároló helyiségek tűzvédelmi és esztétikai követelmények betartása mellett csak gazdálkodási okok miatt (pl. tűzifa, állattartás) alakíthatók ki. A tartós beteg ápolása miatt kiesett jövedelem pótlását szolgáló méltányossági ápolási díjat 182 önkormányzat (az önkormányzatok 84 %-a) biztosítja illetékességi területén. Egy önkormányzat rendeletében biztosítja ugyan az ápolási díjra való jogosultság elvi lehetőségét, a jogosultsági feltételeket azonban nem határozta meg, ezzel a jogbiztonságot sértő szabályozást valósított meg. Az ápolást végző személy kötelezettségszegésére vonatkozó szabályok megállapításának lehetőségével az önkormányzatok túlnyomó része nem élt.
4 A jogosultsági feltételek szabályozásával összefüggően törvénysértőnek ítéltük, hogy a jogalkotó (négy esetben) szűkítette az ápolási díjra jogosultak körét, a hozzátartozók helyett, csak a közeli hozzátartozók, illetve az ápolttal közös háztartásban együtt élő hozzátartozók számára biztosította az ellátást. Ezen ellátási formánál is tapasztaltuk (1), hogy a jogosultsági feltételek szabályozása során egyedül élőre és nem pedig egyedül állóra állapítottak meg előírást, így a törvényi fogalmakat helytelenül alkalmazták. Az ápolási díj összegére vonatkozóan a hatályos rendeletek egy része (18) jogszabálysértő rendelkezést tartalmazott. A törvénysértés azzal valósult meg, hogy a rendeleti szabályozásra nincs felhatalmazása az önkormányzatnak, mert az Szt. - 2010. január 1-jétől hatályos - 44. (1) bekezdésének c) pontja szerint, az ápolási díj alapösszegét az éves központi költségvetési törvény határozza meg. A temetési segély jogosultsági feltételeinek, valamint a helyben szokásos legolcsóbb temetés költségének rendeleti szabályozásával összefüggően jogszabálysértésként tapasztaltuk, hogy két településen nem, egy önkormányzatnál pedig a törvénynek nem megfelelően állapították meg a jogosultságot megalapozó jövedelemhatárt. A temetési segély összegének alapjául szolgáló, helyben szokásos legolcsóbb temetés költségét huszonhét önkormányzat nem határozta meg, két rendeletben pedig az átlagos temetés költsége szerepelt. A személyes gondoskodás ellátási formái személyi térítési díjának csökkentésére vonatkozó rendeletalkotási lehetőséggel az önkormányzatok többsége (90 %-a) élt, törvényességi észrevételt egy önkormányzat esetében kellett tenni. A rendeleti szabályozás a személyi térítési díj megállapítására vonatkozó kedvezmények biztosításából kizárja a térítési díj fizetésére tartási szerződés alapján kötelezett személyt. A köztemetés költségei megtérítési kötelezettsége alól való mentesítés feltételeinek meghatározására néhány esetben került sor. Adósságkezelési szolgáltatást csupán három önkormányzat biztosít a településen élők számára. Ezen ellátásokról törvénysértést nem tapasztaltunk. (2.8.,2.9.) Az alábbi tárgykörökben a szabályozás lehetőségével egyik önkormányzat sem élt: szociális segélyre jogosult személy családi körülményeire, egészségi vagy mentális állapotára vonatkozó feltételek előírása, a havi rendszerességgel adható átmeneti segély Szt. 45. (3) bekezdésében foglaltakon kívüli, egyéb ellátási formában való szabályozása, a rendszeres szociális segély természetbeni szociális ellátásként való biztosítása, az átmeneti segély gazdálkodást segítő támogatási formában való nyújtása. 3. Az Szt.-ben nem szabályozott ellátás jogszerűsége: A megyében működő önkormányzatok képviselő-testületei az Szt.-ben nem szabályozott pénzbeli ellátásokat a következő támogatási formákkal egészítette ki: szülési segély, karácsony előtt idősek segélyezése, (időskorúak karácsonyi támogatása) tankönyv vásárlási támogatás, vásárlási utalvány rendeletben meghatározott korosztály számára, iskoláztatási támogatás, temetési támogatás, újszülött támogatása,
5 gyógyszertámogatás, lakás-karbantartási támogatás, kórházi, gyermekszületési támogatás, kegyeleti támogatás, özvegyi segély, lakásszerzési támogatás. A pénzbeli támogatásokat biztosító önkormányzatok rendeletükben szabályozták a jogosultsági feltételeket, három támogatási forma kivételével a szociálisan rászorultak részére azokat jövedelemvizsgálat mellett nyújtották. A temetési támogatást és az újszülöttek támogatását - két önkormányzat - szociális rászorultságtól függetlenül biztosította. Ez a szabályozási tartalom nem felel meg az Szt. 26. -ának, amely a képviselő-testület hatáskörébe tartozó ellátások kiegészítését a szociális rászorultság követelményéhez köti. Az Szt. 26. -ával ugyancsak ellentétes a szociális rendeletben a lakásszerzési támogatás, kamatmentes, illetve vissza nem térítendő támogatásként biztosított formája, mert a helyi lakásszerzési támogatás szociális körülménytől független szabályozása központi jogszabály által nem szabályozott helyi társadalmi viszonynak minősül, és így mint helyi közügyre kiterjedő szabályozás közvetlenül az Alkotmány 44/A. (2) bekezdésén, illetve az Ötv. 16. (1) bekezdésében kapott felhatalmazáson alapul, nem képezheti a szociális rendeletalkotás tárgyát. A vizsgálat tapasztalatait összegezve megállapítható, hogy megyénk valamennyi önkormányzata az Szt. végrehajtásából adódó szabályozási feladatait teljesítette, a törvényből fakadó alapellátásokat néhány kivételtől eltekintve - biztosította. Jellemző hiányosságként tapasztaltuk, hogy nem követték megfelelően az Szt. módosításait, illetve nem fordítottak kellő figyelmet a Korm. rendelet körültekintő alkalmazására. A korábbi évek törvényességi ellenőrzésének, valamint szakmai segítségnyújtásunk eredményének is tekinthető, hogy az átmeneti segély és az önkormányzat által biztosított egyéb ellátási formák jogosultsági feltételeinek szabályozásakor csupán néhány önkormányzat mulasztotta el az ellátást megalapozó szociális rászorultság elemeinek meghatározását. A vizsgálat során feltárt jogszabálysértő rendelkezések orvoslása érdekében összesen 151 önkormányzati rendeletre tettünk törvényességi észrevételt (ez a rendeletek 69 %-a), amely 493 jogszabálysértő rendelkezést érintett. Szombathely, 2011. május Törvényességi Ellenőrzési és Felügyeleti Főosztály