NYUGAT-MAGYARORSZÁGI EGYETEM ERDŐMÉRNÖKI KAR ERDŐVAGYON-GAZDÁLKODÁSI ÉS VIDÉKFEJLESZTÉSI INTÉZET OKTATÁSI SEGÉDLET az AGRÁRTÁMOGATÁSI RENDSZEREK c. tárgyhoz Készítette: Geipel Dávid MSc.stud és Dr. Horváth Sándor Sopron, 2012.
Tartalomjegyzék 1.Bevezetés...3 2.Témafelvetés, aktualitás, célmeghatározás...4 3.Erdészeti vonatkozású agrártámogatási rendszerek a múltban Magyarországon...7 3.1. Támogatási rendszer változása az erdészetpolitikai változások tükrében... 8 3.2. A nemzeti támogatások története... 8 3.3. A 2007-ben átalakult erdészeti támogatási rendszer... 14 4.Jelenlegi agrártámogatási rendszerek és erdészeti vonatkozásaik... 15 4.1. Az Erdészeti igazgatás szervezeti felépítése Magyarországon... 16 4.1.1. A felelős hatáskörrel rendelkező hatóságok és szervek a támogatási rendszer tekintetében, az FVM rendelete alapján... 18 4.1.2. Erdészeti vonatkozású támogatások igénylésének és kifizetésének menete... 23 4.2. Erdészeti támogatások formái... 25 4.3. Új Magyarország Vidékfejlesztési Program ÚMVP 2007-2013... 27 4.3.1. Az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program ismertetése... 27 4.3.2. Az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program intézkedései... 28 4.3.3. Az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program illeszkedése az Európai Uniós támogatási rendszerekbe... 32 4.3.4. Az ÚMVP az erdész médiában... 39 4.4. Erdészeti vonatkozású támogatások... 40 4.4.1. Nemzeti támogatások... 40 4.4.2. Európai Uniós támogatások... 41 4.5. A természetszerű erdőgazdálkodás támogatási lehetőségei... 44 4.6. Az ÚMVP támogatások félidei értékelésének összefoglalása különös tekintettel az erdészeti ágazatra... 54 4.6.1. Az átfogó értékelés tengelyenként (2010)... 57 4.6.2. Erdészeti jogcímek rövid félidei értékelése (2010)... 59 5. Kitekintés Németország támogatáspolitikájára... 66 6. Megvitatás... 83 7. Összefoglalás, javaslatok... 88 Irodalomjegyzék 2
1. Bevezetés A tompa elme számára az egész természet ólomszürke. A felvilágosodott elme számára az egész világ színekben tobzódik, és szikrázik a fénytől. (Ralph Waldo Emerson) Mára a természetközeli erdőgazdálkodás egy bevett szófordulat az európai erdőgazdálkodók, természetvédők és környezetvédők körében, egyre nagyobb jelentőséggel bíró erdőkezelési forma. Ezen eredmények az elérése visszavezethető az 1992-ben Rio de Janeiroban megrendezett Környezet és Fejlődés Világkonferenciára, ahol különböző akcióterveken keresztül határozták meg a fenntartható fejlődés és a biológiai sokféleséghez való hozzájárulást, törekvést. Ezek a szempontok napjainkra kezdenek a legfontosabb szemponttá válni és áthat a mezőgazdálkodásra, ezen belül az erdőgazdálkodásra is. A természetközeli erdőgazdálkodás értelmezése sok féle módon került megfogalmazásra. A Magyar Tudományos Akadémia Erdészeti Albizottságának állásfoglalását találom a legpontosabbnak, miszerint a természetközeli jelzőt a gazdálkodás módjára tartsuk fenn, azaz a természetközeli erdőgazdálkodás a természetes folyamatokat optimálisan kihasználó, a tartamosság és a biológiai sokféleség érdekeit figyelembe vevő gazdálkodás módot jelentse (MÁTYÁS CS. 1998). E megfogalmazás tehát a három kulcsszót hangsúlyozza ki, a természetes folyamatok optimális kihasználását, a tartamosságot és a biológiai sokféleséget. Sok esetben a természetközeli erdőgazdálkodás jelszó alatt olyan gazdálkodási módokat is értelmez az erdész szakma, ahol legtöbbször egy kulcsszó hiányzik a három közül, a tartamosság. Pontosabban állandó erdőborítottságú erdőterületet is lehet természetközelinek nevezni, valamint egy olyan erdőterületet is, ahol például az állományt őshonos fafajok alkotják, de végvágási koruk egyidejűleg meghatározott. A három kulcsszó a Pro Silva nemzetközi hálózat alapelveiben is megjelenik. A Pro Silva már az első alapelvében a felelősségteljes erdőgazdálkodásról ad hangot. Felelős erdőgazdálkodást viszont csak akkor érhetünk el, ha megfelelő pénzügyi háttér áll a rendelkezésre. (URL 1.) 3
2. Témafelvetés, aktualitás, célmeghatározás A napjainkra jellemző gazdasági szűkösség megköveteli, hogy tisztában legyünk a természetközeli erdőgazdálkodás financiális kérdéseivel, problémáival is. 2009-ben elkészített B.Sc. diplomamunkám témáját a természetközeli erdőgazdálkodás ökonómiai vonatkozásai adták. Ebben a diplomamunkában ökonómiai összehasonlítást végeztem ugyanolyan adottságú, eltérő gazdálkodási módokkal (vágásos-természetközeli) kezelt erdőterületek között. Dolgozatomban leírást adtam a természetközeli erdőgazdálkodás elterjedésének tendenciáiról is Magyarországon. Ezenkívül szót ejtettem arról is, hogy a tudatos természetközeli erdőgazdálkodásunk Magyarországon még meglehetősen gyerekcipőben jár. Mint ahogy a minket körülvevő országok egy része is, főként az egykori keleti-blokk államosított nagyüzemi erdőgazdálkodása miatt. Jellemző hazánkra is a kisparcellás erdőgazdálkodás hiánya, ugyanakkor a magántulajdonú erdők normál aránya (~43%) az ország erdőterületének megoszlása szintjén, a többi EU-tagállamhoz hasonlóan. Ez eredményezte azt, hogy a rendszerváltásig csekély figyelmet kapott a természetközeliség szellemében való erdőgazdálkodás. Időközben ez a gazdálkodás mód egyre nagyobb teret nyert, főként az Európai Unióhoz való csatlakozásunk után. Témám aktualitását is ez adja. A mai napig is fejlődő és a fenntartható fejlődésre alapuló támogatási rendszerek újabb speciális stratégiák kidolgozását igénylik. Ezekre az újításokra főként a sokszor nem stabil gazdasági helyzet miatt van szükség. Az Európai Unió máig nagy erőkkel arra törekszik, hogy az erre célra létrehozott Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) a tagállamokon keresztül a gazdálkodókat a természetes eljárásokra ösztönözze. A jelenlegi (2007-2013) időszakra tervezett Új Magyarország Vidékfejlesztési Programnál, amely e diplomamunkának is a vázát alkotja. Diplomamunkámban azt vizsgálom, hogy milyen támogatási jogcímeken keresztül épül be a természetközeli erdőgazdálkodás, ezáltal a fenntartható fejlődés jegyében történő gazdálkodás, a természeti erőforrások kizsákmányolása nélkül. Az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program tizenkettő, erdőgazdálkodást érintő intézkedést tartalmaz. Ezek az intézkedések elsősorban a fenntartható földhasználatra irányulnak. A támogatások összege a tervezési időszak hét évére kb. 75 Mrd Ft lenne, melynek azonban jelentős részét egy évvel az időszak vége előtt még mindig nem sikerült lekötni. Az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program négy tengelye közül kettő tartalmaz erdészeti vonatkozású jogcímeket, amelyek a következők: 4
I. tengely jogcímei - Szaktanácsadási szolgáltatások, - Erdők gazdasági értékének növelése. II. tengely jogcímei - Mezőgazdasági területek erdősítése - Agrár-erdészeti rendszerek létrehozása - Erdészeti potenciál helyreállítása - (Natura 2000) - Nem termelő beruházások Erdőszerkezet átalakítás Közjóléti létesítmények A második tengelyben megjelenő erdészeti potenciál helyreállítása, Natura 2000, valamint az erdőszerkezet átalakítása természetközeli erdőgazdálkodást elősegítő jogcímek. Ezek erdő-környezetvédelmi kifizetések, az alább felsorolt műveletekre: - agresszíven terjedő, idegenhonos fa- és cserje fajok visszaszorítása - szálaló erdőgazdálkodás - erdőállományok kézimunka igényes ápolása - őshonos erdőállományok tarvágásos felújításának visszaszorítása - speciális erdei élőhelyek és természetes erdőfelújítás lehetőségének biztosítása - véghasználat elhalasztása talaj és élőhely védelem céljából - közjóléti célú erdők fenntartása - erdei tisztások kialakítása és fenntartása - természetkímélő anyagmozgatási módszerek alkalmazása Véleményem megegyezik ALI T. gondolataival, miszerint minden olyan támogatás, amely az erdő fennmaradását, területének növelését, vagy természetességi állapotának javítását szolgálja, egyben klíma és környezetvédelmi támogatás is. 5
Témaválasztásomat a fentebb leírtakon kívül, még a németországi erdészeti támogatási rendszer struktúrájának megismerése és ottani tapasztalatok szerzése is befolyásolta. Németországban az erdőgazdálkodás évszázados hagyománnyal rendelkezik, ahogyan hazánkban is. Ezen hagyományok megismerésére főként a tíz hónapos németországi ERASMUS-ösztöndíjas tartózkodásomkor került sor a freiburgi Albert Ludwigs Universität, Fakultät für Forst und Umweltwissenschaften (karán) mint hallgató. Itt betekintést nyerhettem Baden-Württemberg tartomány erdeinek kezelési módszereibe, szűkebben véve Fekete-erdőt, ahol a természetközeli erdőgazdálkodásra (szálalás) a biológiai feltételek teljes mértékben adottak. Ennek ellenére a Fekete-erdőben is jelentős részt vágásos erdőgazdálkodás folyik. Ahol ilyen természeti adottságok vannak, ott valóban érdemes a következő kérdésekkel foglalkozni. Például ezen gazdálkodási módszerekre a pénzügyi feltételeket hogyan teremthetik elő a gazdálkodók? Mekkora összegű és milyen jogcímű támogatások igényelhetők rá és honnan? Milyenek az igénylések eljárási és elbírálási eljárási folyamatai? Diplomamunkámban, németországi kitekintés fejezet keretében ezekre a kérdésekre is választ adok. Fontos kutatást végezni magyarországi vonatkozásban, hogy az erdőgazdálkodók (kezelők erdőterület szerinti megoszlásban) elégedettek e a támogatási rendszerrel, tehát a visszacsatolás pozitív vagy negatív, egyáltalán van e visszacsatolás. Ez irányú kutatásaimat a 2010-ben közzétett félidei ÚMVP jogcímek értékelése határozta meg. Az eredmények alapján konklúziók adhatók, amely után javaslattétel következik. Ez irányú további kutatásaim esetleg a későbbi doktori tanulmányaim fő témáját képezhetné. A javaslattételben, az eredmények alapján egy új támogatási stratégia felvázolása a célom. Ebben a fejezetben szorgalmaznám a természetközeli erdőgazdálkodásra való átállásának támogatását különböző jogcímeken keresztül. Irodalmi kutatást végeztem az erdészeti támogatási rendszer kialakulásának történetéről az Európai Unióhoz való csatlakozásuk előtt, visszatekintettem az Európai Únió-csatlakozástól a mai napig való támogatási rendszer fejlődésére. Későbbiekben célom felmérni a támogató és a támogatást igénylők közötti kommunikációs csatornák hatékonyságát, a felek közötti információáramlás sebességét, minőségét, ugyanis az nagyon fontos, hogy a támogatási összegek valóban oda kerüljenek és akkor ahol, akinek és amikor szükség van rájuk. A kitűzött kutatási célok úgy gondolom, hogy közvetetten a fenntartható fejlődést ezen belül a természet ésszerű megőrzését szolgálja, hiszen, mint azt már írtam, ezek megvalósításához elengedhetetlen a pénzügyi háttér. 6
3. Erdészeti vonatkozású agrártámogatási rendszerek a múltban Magyarországon A jelenkori agrártámogatás intézményéről, az 1989-es rendszerváltás után beszélhetünk Magyarországon. Az erdőtulajdon tisztázása, - amely még a mai napig tart - ezzel együtt a magán-erdőtulajdon növekedése, megkívánta, a nemzeti támogatások kialakítását. A 2004-es csatlakozásunk az Európai Unióhoz, megint csak a támogatások változtatásának szükségességét eredményezte, hogy az Európai Unió támogatáspolitikájához idomulhasson. Az Európai Unió egyik legérzékenyebb gazdasági területe az agrárágazat, amelynek minden rezdülése érinti a lakosságot. Az emberek kisebb része mint termelő, összessége mint fogyasztó ugyanis naponta találkozik az ágazat hatásaival. Az EGK-t meglapító Római Szerződés tervezetébe hosszas viták után kerültek be a mezőgazdasággal kapcsolatos elemek, s ezzel megkezdődött a KAP alapjainak kidolgozása. A későbbiekben a közösségi szinten megvalósuló közös agrárpolitika, a közös piac sajátos, elkülönült területévé vált. (URL 11.) A Közös Agrárpolitika az Európai Gazdasági Közösség 1958-as megalakulását követően elsőként közösségi hatáskörbe vont területek egyike. Kereteit igen részletes, a tagállamok által kötelezően betartandó szabályok határozzák meg. Magyarország - a többi új csatlakozó országgal együtt - vállalta, hogy ezeket a szabályokat a belépéstől átveszi és alkalmazza. A kötelezettségek alól néhány pontosan definiált tartalmú és időtávú kivételt igényeltünk és kaptunk. Az Európai Unió ugyanakkor elismerte az új csatlakozók jogát a közösségi vívmányok által biztosított valamennyi támogatásra, de egyes támogatástípusok teljes körű bevezetését úgyszintén csak átmeneti idő alatt vállalta. (URL 10.) A Közös Agrárpolitika által biztosított támogatások a következő fő csoportokba sorolhatók: közvetlen termelői támogatások; a piacok stabilizálását szolgáló intervenciós és exporttámogatások; beruházási támogatások; szerkezetváltást, környezetvédelmet, vidékfejlesztést szolgáló egyéb támogatások. A Közös Agrárpolitika törekvései alapot adtak a jelenkori magyarországi erdészetpolitikai célkitűzéseknek. 7
3.1. Támogatási rendszer változása az erdészetpolitikai változások tükrében Az erdészetpolitika céljai az idők folyamán az erdőkkel szemben támasztott elvárásoknak megfelelően változtak, ezek a változások a támogatási rendszerben is jelentkeztek. Az erdészeti politikának igen lényeges eleme a célrendszernek megfelelő gazdasági környezet kialakításra szolgáló támogatási rendszer kiépítése. (MÉSZÁROS K. 2000) A támogatási rendszer a kilencvenes évek végén a tulajdonviszonyokban lezajlott változások nyomán kiemelt fontosságúvá vált, hiszen az erdők mintegy negyven százaléka magántulajdonú lett, így az állam, mint tulajdonos közvetlen befolyása megszűnt ezeken az erdőterületeken. Az Európai Unióhoz való 2004. évi csatlakozás a támogatási rendszer teljes átalakulását hozta magával, mely így az európai vidékfejlesztési politikával is összhangba került, összeurópai célok megvalósítását elősegítve. Ezzel együtt megnyíltak az Európai Unió forrásai az erdőgazdálkodás támogatására, kiegészítve, illetve helyettesítve ezzel a nemzeti források támogatását. Ez azt is jelentette, hogy a támogatási rendszerben új elemek jelentek meg, melyek az európai célok megvalósítását segítik elő. (ALI T. 2008) 3.2. A nemzeti támogatások története Az erdők tulajdonviszonyaiban bekövetkezett változásai kapcsán az erdőgazdálkodásban megjelent mintegy 300000-700000 erdőtulajdonos, illetve 25000 erdőgazdálkodó, akik a korábbi években, a kizárólag állami tulajdonú erdőkben nem szerezhették meg a megfelelő erdőgazdálkodási szakértelmet. Ezeken a területeken a szakszerű erdőgazdálkodás iránti igény jelent meg, mint új, a támogatási rendszer átalakítását igénylő cél, és fontossá vált a magánerdőkben folytatott gazdálkodás beindítása, a stabil, életképes tulajdonosi és gazdálkodói kör létrehozása, és ennek eszköze a magánerdő-gazdálkodás támogatása volt. Ebben a támogatási körben fontos elem volt a szakképzett személyzet foglalkoztatásának és az integrátori rendszer kialakításának és működtetésének támogatása, valamint a kárpótlás során leromlott erdőállományok szerkezetátalakításának támogatása. A célok megvalósítását sikeresnek lehet tekinteni, mivel a gazdálkodás alá vont terület évről évre nőtt, mígnem 2008-ra 76 integrátor mintegy 8
196000 ha gazdálkodását felügyelte, azaz a magán tulajdonú erdők körülbelül 25%-át. (1. diagram) Az utóbbi években az erdők egyre fontosabbá válnak a társadalom számára, köszönhető ez a társadalmi változásoknak, a népesség mind nagyobb arányú urbanizációjának, és emiatt az erdők közjóléti funkciójukkal szemben megnövekedett igényeknek. Ezért a nemzeti támogatások között fontos szerepet játszottak a jóléti és parkerdők fenntartására, fejlesztésére szánt támogatások, melyek segítettek új közjóléti létesítmények, kirándulóhelyek, parkok létrehozásában, illetve meglévők fenntartásában, fejlesztésében. Az erdők közjóléti funkciójához kötődő támogatási elem volt az erdei vasutak üzemeltetésének támogatása. Integrátorok számának és az integrációval érintett terület változása 80 250000 70 Integrátorok 60 50 40 30 20 10 200000 150000 100000 50000 Integrációval érintett terület db Terület 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Év 0 1. diagram: Integrátorok számának és az integrációval érintett terület változása (Forrás: ALI T.) Az évek során számtalan kirándulóhely, pihenőhely, erdei tornapálya, forrásfoglalás, sétaút és tanösvény létesült állami támogatással, melyek fenntartására is lehetett különböző 9
formában támogatást igénybe venni. Az erdészeti közjóléti létesítmények nyilvántartásában jelenleg mintegy 1700 létesítmény szerepel, melynek döntő többsége részesült létesítési vagy fenntartási támogatásban. Az erdőterület növelése, az erdőtelepítés már az első világháború vége óta, - amikor jelentős erdőterületek kerültek el az országtól - elsődleges fontosságú erdészetpolitikai cél, ami egyrészt az ország faanyagigényének biztosítására, valaha erdővel borított területek újraerdősítését szolgálta, és komoly szerepet játszik a klímaváltozás elleni küzdelemben is. Ennek megvalósítására a mindenkori kormányzat nagy súlyt fektetett, ezzel az erőfeszítéssel sikerült 1921 óta az ország erdőterületét megkétszerezni. A telepítési kedv az év folyamán többé-kevésbé töretlen volt, nagyobb társadalmi változások esetén megtorpant ilyen volt például a kilencvenes évek elején a rendszerváltás és az azt követő privatizáció. Ennek ellenére az elmúlt évtizedben évente átlagosan 10000 ha erdő telepítése történt meg, zömében magántulajdonú területeken. Támogatási keretek 20000 18000 16000 14000 millió Ft 12000 10000 8000 Közösségi Erdőtelepítés Erdészeti feladatok 6000 4000 2000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Év 2. diagram: Támogatási keretek (Forrás: ALI T.) A meglévő erdők fenntartásának, megőrzésének biztosítására a költségvetés támogatást biztosított, melyet az erdők felújítására lehetett igénybe venni, lehetővé téve ezzel a kis 10
üzemmérettel rendelkező gazdálkodók számára is a folyamatos működést, a letermelt faállomány újratelepítését, mérsékelve az erdőfelújítás, mint legnagyobb költségtényező negatív hatását a gazdálkodásra. A támogatási rendszerben rendelkezésre álló összegek legnagyobb része ennek finanszírozására fordítódott, évente 20000 ha erdő felújítása történt meg. A nemzeti támogatások egy részének finanszírozását az erdőfenntartási járulék biztosította, mely a kitermelt faanyag után köbméterenként fizetendő összeg volt. Az erdőfenntartási járulék 2007 végén megszűnt. Az erdőfenntartási alap nekrológja Az erdőfenntartási járulék hosszú időn át az Erdőfenntartási Alap forrása volt, majd a '90-es évek végén adójellegű elvonássá vált, de a költségvetésben akkor is az erdőfenntartási, majd erdészeti támogatás párjaként kezelték. A fenti változtatással egy több mint fél évszázados erdészeti finanszírozási rendszer utolsó eleme szűnt meg. A tervutasításos évtizedekben jó szolgálatot tett, hogy az erdészeti ágazatnak ne kelljen évenkénti tervalkuban az erdőfelújítási költségei fedezetét kiharcolnia. A többéves költségelhatárolás mai szabályai akkor itthon teljesen ismeretlenek voltak. A rendszerváltozás után aztán egyre kevésbé felelt meg a piacgazdasági működés követelményeinek ez a rendszer, illetve a párját jelentő és önálló, más törvény alapján pályázható erdőfelújítási támogatás. Utóbbi a tényleges költségeknek egyre csökkenő, a végén talán a felét kitevő részét fedezte. Az állami, de különösen a magán erdőgazdálkodók egyre erősebben kritizálták e rendszer tulajdonosok és gazdálkodók közötti jövedelemátcsoportosító hatását. Az évek során egyre nagyobb úgynevezett determináció - pontosabban korábbi kötelezettség későbbi kifizetése - halmozódott fel. Végül 2007-re az a fura állapot jött létre, hogy a járulékot még be kell fizetni, de az agrártámogatási rendeletből az erdőfelújítást szolgáló támogatási sor "kimaradt", így erre pályázatot sem lehetett beadni, hanem helyette a magántulajdonosoknál, illetve az államiaknál eltérő, egyéb finanszírozást segítő megoldásokat kellett keresni. Időközben az Európai Uniós társfinanszírozású erdészeti támogatások keretei kialakultak és 2008-tól egyre több ilyen új támogatási lehetőség lett elérhető. Talán 11
nyugodtan elmondható, hogy a hazai erdőgazdálkodás szakmai finanszírozási rendszerváltozása - 18 éves késéssel, 2008-ban kezdődött el. Erdészeti gazdaságtörténészeknek szép téma lesz az Erdőfenntartási Alap, illetve az utána mostanáig volt erdőfelújítás finanszírozási rendszer dokumentálása, értékelése. (FAGOSZ-közlemény. URL 2. 2007) Az Európai Uniós csatlakozás után a nemzeti támogatások egyre inkább veszítettek jelentőségükből, és mind az azokra fordítható éves keret, mind a támogatási jogcímek száma egyre csökkent. (ALI T. 2008) Közösségi támogatások Az Európai Unió a Közös Agrárpolitika keretében befolyásolja a tagállamok vidékfejlesztésének működését, ehhez kötődően az erdészeti ágazat bizonyos céljait is. 2004-től nyílt lehetőség közösségi támogatások bevezetésére, erre a keretet az erdészeti ágazatban először a 2004-ben elfogadott, 2004-2006 időszakra szóló Nemzeti Vidékfejlesztési Terv adta, melynek erdőgazdálkodást érintő intézkedése a Mezőgazdasági Területek Erdősítése jogcím volt, mely erdők telepítésére nyújtott támogatást. A jogcím lehetőséget adott az erdőtelepítési első kivitel mellet az ápolási támogatásra, illetve a fafajtól, és a betelepített mezőgazdasági terület minőségétől függően maximum húsz éven át adható, a mezőgazdasági kieső jövedelmet pótló támogatásra is. (ALI T. 2008) Ebben az időszakban összesen mintegy 193 milliárd Ft támogatás került kiutalásra a mezőgazdasági termelőknek. A támogatási összeg 80%-a uniós forrásból származott, a fennmaradó 20% hazai ráfordítás volt. Az összeg az elmúlt esztendőkben közel 35 ezer gazdálkodó munkáját, megélhetését tette könnyebbé, segítette a mezőgazdasági területek ok- és korszerű használatát, beruházásokhoz járult hozzá vagy éppen a földhasználatra vonatkozó korlátozások miatt kieső mezőgazdasági jövedelmet pótolta. Segített abban is, hogy a gazdálkodók a legfőbb természeti kincsünket, a termőföldet kíméletesebben művelhessék az agrár-környezetgazdálkodási támogatás kapcsán, segítette a gyengébb adottságú területen gazdálkodókat, hogy ne kelljen felhagyniuk a mezőgazdasági tevékenységükkel és hosszabb távon is biztosított legyen a megélhetésük, elkerülve az esetleges munkanélküliséget és egyes vidéki térségek elnéptelenedését. Hozzájárult az ország erdőterületeinek jelentős növeléséhez mezőgazdasági területek erdősítése és 40000 12
ha erdő telepítése révén, valamint, a gazdálkodói összefogások, szövetkezések megerősítéséhez is. A támogatásokkal nem csak a gazdálkodók jártak jól, hanem az a városlakó is, aki egészségesebb, kevesebb mesterséges anyagot tartalmazó ételeket fogyaszthat; az a vállalkozó, akitől a gazdák a fejlesztésekhez műszaki berendezéseket, eszközöket vásárolhattak, vagy éppen az a vidéket szerető ember, aki örül a természet egyensúlyának helyreigazodása láttán. (URL 3.) AVOP 2004-2006 Az Agrár- és Vidékfejlesztés Operatív Program a Nemzeti Fejlesztési Tervben megfogalmazott stratégiai célokhoz kapcsolódik. Továbbvitte és beépítette az addigi hazai agrártámogatási rendszer elemeit, számolt az előcsatlakozási programok (Phare, SAPARD) adta lehetőségekkel, a programok keretében megvalósuló fejlesztésekkel. Kiemelkedő szerepe volt a mezőgazdasági termelés feltételeinek egyenlőtlenségéből adódó területi különbségek kiigazításában, csökkentésében, a vidék szociális problémáinak megoldásában, az ökológiai, a természeti értékek fenntartásában, megőrzésében, a környezet védelmében. Az AVOP keretében 2004 és 2006 között 78,8 milliárd forint Európai Uniós támogatást 26,2 milliárd forint nemzeti finanszírozás egészített ki, így 105 milliárd forint juthatott a programban megfogalmazott célok megvalósítására a kedvezményezetteknek. (URL 4.) A 2005-ben megszületett az Európai Unió új vidékfejlesztési rendelete, mely az erdőgazdálkodási ágazat számára is új támogatási lehetőséget hozott. A jogcímek az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program keretében 2007-től folyamatosan kerülnek bevezetésre, és döntően meghatározzák majd az erdészeti ágazat képét az elkövetkező hét évben, és szolgálják a közösségi szinten is jelentkező célokat, melyeknek eleme a versenyképesség javítása, és a fenntartható erdőgazdálkodás elősegítése. (ALI T. 2008) 13
3.3. A 2007-ben átalakult erdészeti támogatási rendszer 2007-ben átalakul a magyar erdészeti támogatási rendszer - mondta az MTI-nek BENEDEK FÜLÖP, az agrártárca szakállamtitkára Országos Erdészeti Egyesület (OEE) kecskeméti 2007. június 22-23-i vándorgyűlése kapcsán. A közösségi társfinanszírozás mértékét tekintve szintén teljes jogú tagként részesülnek a magyar pályázók a vidékfejlesztési támogatásokból. A támogatás maximum 80 %-áig felvihető közösségi hozzájárulási mértékkel a nemzeti költségvetés szempontjából még a korábbi szabályoknál is kedvezőbb társfinanszírozási feltételek vonatkoznak a támogatások jelentős részére (az EMOGA Garancia Részlegből finanszírozott támogatásokra, úgymint agrár-környezetvédelem, mezőgazdasági területek erdősítése, kedvezőtlen adottságú területek támogatása). A 2007-2013 közötti időszakban már az összes vidékfejlesztési kifizetés az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) történik, amely egységes alapként felváltja a vidékfejlesztést finanszírozó jelenlegi két forrást (az EMOGA orientációs és garanciaalapját). (URL 10.) Ezen kívül csak néhány, az uniós keretek közé nem illeszthető, a magyar nemzeti sajátságokat tükröző céltámogatást finanszíroznak továbbra is nemzeti forrásokból. 2007. az erdészeti nemzeti támogatások szempontjából átmeneti időszak, mivel április 30-ig még működtethetőek voltak a nemzeti támogatások, május 1-től azonban már csak az EU Bizottság által jóváhagyott - notifikált - nemzeti támogatások hirdethetők meg. Ezeket a támogatásokat a belépés napját követő 4 hónapon belül megfelelő módon be kellett jelenteni az Európai Bizottságnál. A bejelentett támogatások közül a KAP szabályaival össze nem egyeztethetőket Magyarország köteles volt legkésőbb a tagság 3. évének végéig megszüntetni. Az Európai Bizottság azonban a 3 év letelte előtt is vizsgálhatta ezen támogatásokat, és utasíthatta Magyarországot a megszüntetésükre. Ez azonban nem lehetett visszamenőleges hatályú, tehát sem büntetéssel, sem a támogatást már felvett gazdálkodók visszafizetési kötelezettségével nem járhatott. További lehetőség adódott a támogatások nemzeti forrásból kifizetésére, a kisösszegű - úgynevezett "de minimis" - támogatási forma. E nemzeti hatáskörben engedélyezhető támogatás legfontosabb megkötése, hogy a kifizethető összeg bármely egymást követő 3 évben együttesen nem haladhatja meg a 200 ezer eurót (kb. 50 millió Ftot). (URL 5.) 14
4. Jelenlegi agrártámogatási rendszerek és erdészeti vonatkozásaik Erdészeti politikánk mára már a tartamosság elvén alapul, csakúgy, mint valamennyi fejlett országé. Az erdészeti politikák célja általában az erdők fenntartása és lehetséges fejlesztése gazdasági hasznuk és környezeti jelentőségük miatt. Első helyen említem a gazdasági hasznot, mert igen fontos, és tisztában vagyok azzal is, hogy szakszerűen kezelt erdeink a többi célt már puszta létükkel tudják szolgálni. (Itt gazdasági haszon alatt nem kifejezetten pénzbeli nyereséget kell csak érteni, hanem mindazon javaknak a rendelkezésre állását, amelyeket csak egyedül az erdőből szerezhetünk meg.) Az erdő és ember érdekeit egyaránt szolgáló erdészeti politika, a mindenkor hatályos jogszabályok és ezek alapján készülő erdőrendezési művek, az úgynevezett körzeti erdőtervek alapján végzett erdőgazdálkodási tevékenység során valósulhat meg. Ez a szabályozás, korlátozásokkal is jár, így az erdő, hasonlóan több más vagyontárgyhoz és tevékenységhez, korlátozott rendelkezésű tulajdon és a vele kapcsolatos tevékenységek szigorúan szabályozottak. A korlátozásra közérdekből van szükség. Miután az erdő, a legkülönfélébb társadalmi igényeket és spontán használatokat is szolgálja, fenntartását közérdekű támogatásokkal kell elősegíteni. A köz-érdekű támogatásoknak arányosnak kell lenni a közszolgáltatás mértékével. [HALÁSZ G. 2006, (URL 6.)] Az Európai Unió, támogatáspolitikáján keresztül a fent említett erdészeti célok megvalósulására törekszik. A támogatási összegek, különféle utakon juthatnak el a tagállamokba, azon belül a gazdálkodókhoz. Az Európai Unió támogatáspolitikáján belül fontos megkülönböztetni az EU által közvetlenül, valamint közvetve nyújtott támogatásokat. A közvetlen közösségi támogatások bár jelentősen hozzájárultak többek között a csatlakozni kívánó országok gazdasági fejlődéséhez is, mégis kevésbé kerültek a figyelem középpontjába. A köztudatban ismertebbé vált közösségi közvetett támogatások megkülönböztető ismérve a közvetlen támogatásokkal szemben az, hogy azokat nem közvetlenül az EU szervein keresztül folyósítják, hanem a tagállamok közigazgatási szerveinek közreműködésével. A támogatási jogviszony alanyai a két támogatásnál különbözőek, így a közösségi és a nemzeti jog alkalmazhatósága is eltérő. A közvetlen támogatások esetében a jogviszony az 15
Unió és a kedvezményezett között közvetlenül jön létre, és a jogviszonyra teljes egészében a közösségi jog az irányadó. A közvetett támogatásoknál a kedvezményezett mellett a másik oldalon az EU helyét valamely tagállam foglalja el, ezáltal közvetett támogatásoknál a tagállamok nemzeti joga az eljárásjog területén meghatározó. (VERSES I. et LELKES P. 2007) Magyarország, mint EU tagállam is a közigazgatási szervein keresztül juttatja el a közvetett támogatásokat a kedvezményezettekhez. Mielőtt a támogatási formákat tárgyalnám, fontos megismerni a nemrég átszervezésre került közigazgatási rendszert, amelyet a következő fejezetben tárgyalok. 4.1. Az Erdészeti igazgatás szervezeti felépítése Magyarországon Az ország termőföld területének mintegy 25%-a az erdőgazdálkodás által kerül hasznosításra. Az ágazat nemzetgazdasági fontossága vitathatatlan, hiszen az erdő a természetes és épített környezetünkben mindenütt megtalálható. S habár a GDP-ből az ágazat viszonylag kis mértékben részesedik, a hatalmas földterület, a nagyszámú tulajdonos, gazdálkodó és foglalkoztatott, a természeti viszonyok változatossága, valamint a társadalom erdőkkel szemben megnyilvánuló elvárásai kellő szakmaisággal megalapozott igazgatási rendszert kívánnak meg. Az erdészeti igazgatás jelenlegi felépítése a rendszerváltást követően végbement társadalmi és gazdasági változások hatására, valamint az ezzel párhuzamosan létrejött jogszabályi háttérnek megfelelően alakult ki. Az erdővagyon védelem, az erdőgazdálkodási ágazat irányítása a vidékfejlesztési miniszter hatás- és felelősségi körébe van utalva. A Vidékfejlesztési minisztérium amely a kormányváltás hatására, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési minisztériumból szerveződött át - szervezetén belül az Erdészeti, Halászati és Vadászati Főosztály látja el az erdészeti ágazat szabályozási- és irányítási feladatait. Az első- és másodfokú hatósági irányítási és szervezési-, valamint igazgatási feladatokat a Megyei Kormányhivatalok Erdészeti Igazgatóságai (MKEI), illetve a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal (MgSzH) Erdészeti Igazgatósága látják el. (Kivételt képez a szaporító anyag előállítás és forgalmazás felügyelete, melyet az MgSzH Növénytermesztési és Kertészeti Igazgatósága lát el.) Az erdők kezelése szempontjából elkülönülnek az állami- és nem állami tulajdonlású erdők. Az állami területeken az államot, - mint tulajdonost- a Magyar Fejlesztési Bank 16
(MFB Zrt.) személyesíti meg. Az állami erdőket az MFB Zrt. vagyonkezelésbe adja a 100%-os állami tulajdonban lévő - döntően - erdészeti részvénytársaságoknak. A nem állami tulajdonban lévő területeket az erdészeti hatóság által nyilvántartásba vett erdőgazdálkodók kezelik, akik az adott területen tulajdonosi, vagy használati joggal bíró magán- illetve jogi személyek lehetnek. (URL 7.) A szervezeti felépítést a következő ábrán szemléltetem: 1. ábra: Az erdészeti igazgatás felépítése Magyarországon (Forrás: URL 7.) Speciális, az erdőgazdálkodást és erdőgazdálkodókat összefogó szerveződés az integrátor, amely a saját jogon kezelt erdőterületeken túl, más erdőgazdálkodók területein szakirányítást végez, illetve egyes erdőgazdálkodási munkák elvégzésére más erdőgazdálkodókkal szerződést köt. Jogszabályi háttér: Az erdőgazdálkodás jogszabályi hátterét ma Magyarországon a 2009. évi XXXVII. törvény Az erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról, valamint a végrehajtására kiadott rendeletek, köztük az általános szabályokat tartalmazó 153/2009. (XI. 13.) FVM rendelet jelenti. A hatósági, igazgatási munka másik jelentős jogi háttere a 17
közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL törvény. Az MgSzH és az MKEI munkájuk során természetesen figyelembe vesznek valamennyi vonatkozó jogszabályt, így különösen a - szintén 1996-ban elfogadott - természet védelméről szóló LIII. törvényt, és a vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló LV. Törvényt. A magyarországi erdészeti intézményrendszer felépítése és azok funkcióinak tárgyalása után szeretném ismertetni a következő alfejezetekben a támogatások életútját az igényléstől, a támogatási összegek kiutalásáig, valamint ezeket a folyamatokat mely felügyeleti és hatósági szervek teszik lehetővé. 4.1.1. A felelős hatáskörrel rendelkező hatóságok és szervek a támogatási rendszer tekintetében, az FVM rendelete alapján 2. ábra: Az illetékes hatóságok bemutatása és kapcsolati rendszere (Forrás: NAGY J.) 18
Az Illetékes Hatóság A 162/2006. Korm. sz. rendeletnek megfelelően az EMVA, tekintetében az Illetékes Hatóság a vidékfejlesztési miniszter. A miniszter - jogosult a kifizető hivatal meghatalmazásának megadására és annak visszavonására, - felügyeli, hogy a Kifizető Hatóság továbbra is betartja-e a meghatalmazási kritériumokat, - jogosult utasításokat adni a Kifizető Hatóságnak, ha úgy találja, hogy a Kifizető Hatóság nem tartja be a meghatalmazás kritériumait, - A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főosztály felel a Miniszter segítéséért, a meghatalmazással kapcsolatos feladatok ellátásában. Az Igazoló Szerv Az Igazoló Szervet az Irányító Hatóság nevezte ki az 1290/2005/EK rendelet 7. cikke értelmében, közbeszerzési eljárás keretében. Az Igazoló Szerv amely a KPMG Hungária Kft. magyar, korlátolt felelősségű társaság, és a KPMG Internationalhoz, egy svájci szövetkezethez társult független tagvállalatokból álló KPMG-hálózat tagvállalata. Az Igazoló Szerv teljes mértékben független a Kifizető Hatóságtól és az Illetékes Hatóságtól. Könyvvizsgáló cégként rendelkezik a 885/2006/EK rendelet 5. cikke által megkövetelt technikai szakértelemmel. Az Igazoló Szervvel kötött szerződés biztosítja, hogy a Kifizető Hatósággal kapcsolatos vizsgálatát a nemzetközileg elfogadott könyvvizsgálati szabványoknak megfelelően, a Bizottság által esetlegesen megállapított iránymutatásokat figyelembe véve végzi el. Az Irányító Hatóság A vidékfejlesztési minisztert nevezte ki a magyar kormány az ÚMVP Irányító Hatóságaként. A miniszter ezt a feladatot a minisztériumon belül az EU-ügyekkel foglalkozó államtitkárnak adta át. Az államtitkárt az Agrár-vidékfejlesztési Főosztály (AVF) segíti az Irányító Hatóságként végzendő feladatok teljesítésében. Az 1698/2005/EK tanácsi rendelet 75. cikke szerint az ÚMVP Irányító Hatósága felel a program hatékony, sikeres és rendszeres ellenőrzéséért és irányításáért, és felhatalmazással rendelkezik arra, 19
hogy elvégezze mindazokat a feladatokat, amelyeket a fent említett Rendelet az Irányító Hatóság számára előír. Ezen belül, az Irányító Hatóság - gondoskodik arról, hogy az egyes tevékenységeket az ÚMVP-re alkalmazandó kritériumoknak megfelelően válasszák ki; - gondoskodik arról, hogy legyen egy, a megvalósítással kapcsolatos statisztikai információk rögzítését és karbantartását szolgáló rendszer, az ellenőrzés és az értékelésértékelés céljára alkalmas, számítógépes formában; - gondoskodik arról, hogy a kedvezményezett és más, a tevékenységek végrehajtásában érintett testületek tájékoztatást kapjanak a kapott támogatásból eredő kötelezettségeikről, tisztában legyenek az Irányító Hatóságnak megküldendő adatszolgáltatással kapcsolatos, valamint a kimenetek és az eredmények rögzítésével kapcsolatos kötelezettségeikkel; - gondoskodik arról, hogy a program értékelésértékeléseit az 1698/2005/EK rendeletben megállapított határidőkön belül végezzék el; - vezeti a monitoring bizottságot és annak megküldi azokat a dokumentumokat, amelyek az ÚMVP megvalósításának ellenőrzéséhez szükségesek, különös tekintettel annak konkrét célkitűzéseire; - gondoskodik arról, hogy a 76. cikkben említett, a nyilvánossággal kapcsolatos kötelezettségeket betartsák; - éves haladási jelentést készít, majd a monitoring bizottság jóváhagyását követően, azt a Bizottságnak benyújtja; - gondoskodik arról, hogy a kifizető hatóság minden szükséges információt megkapjon, különösen azokról az eljárásokról és esetleges ellenőrzésekről, amelyekre a finanszírozásra kiválasztott tevékenységek kapcsán kerül sor, még mielőtt a kifizetéseket engedélyeznék. A fent említett feladatokon kívül, a magyar jogszabályok értelmében, az Irányító Hatóságnak joga van különösen: - a Kifizető hivatal projektkiválasztási eljárásait jóváhagyni és felügyelni; - meghatározni a támogatás részletes feltételeit, az ÚMVP alapján; - hivatalos és kötelező érvényű nyilatkozatokat tenni bizonyos, az ÚMVP megvalósításával kapcsolatos kérdésekről; 20