EURÓPAI PARLAMENT 2009-2014 Költségvetési Ellenőrző Bizottság 2.9.2013 MUNKADOKUMENTUM Az uniós strukturális intézkedések sikeresen támogatták-e az ipari és katonai barnamezős területek rehabilitációját? című, 23/2012. számú különjelentésről (2012. évi mentesítés) Költségvetési Ellenőrző Bizottság Előadó: Theodoros Skylakakis DT\942483.doc PE514.854v01-00 Egyesülve a sokféleségben
Bevezetés A használaton kívüli ipari és katonai területek (úgynevezett barnamezős területek) száma a kisebb európai tagállamokban néhány száz, a gazdag ipari múlttal rendelkező nagyobb tagállamokban azonban néhány százezer is lehet. Az Európai Környezetvédelmi Ügynökség (EEA) becslése szerinti a szennyezett területek száma 250 000, a potenciálisan szennyezett területek száma pedig 3 millió. Az esetek mintegy 70%-ában a szennyezést katonai vagy ipari hasznosítás okozta. Rehabilitálást követően a barnamezős területek gazdasági tevékenység végzésére alkalmas területté, közterületté vagy tartalék földterületté válhatnak. Rehabilitációval a tagállamokban a környezetvédelmi politika és a területfejlesztés vetületeként foglalkoznak. A tagállamok támogatásra jogosult régióiban megvalósított barnamezős rehabilitációt az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) és a Kohéziós Alap (a továbbiakban mindkét alap: strukturális intézkedés) támogathatja. A támogatás az elszámolható költségek 85%-áig terjedhet. A 2000 2013-as időszakban a kiutalt források 5 700 millió eurót tettek ki. A társfinanszírozott projektek a megosztott irányítással végrehajtott operatív programok részét képezik (ennek keretében a Bizottság megtárgyalja és jóváhagyja a tagállamok által javasolt programokat, ezt követően a tagállamok/régiók irányítják, hajtják végre, ellenőrzik és értékelik a programokat, végezetül pedig a Bizottság leköti és kifizeti a jóváhagyott kiadásokat, valamint ellenőrzi a kontrollrendszereket), és a Bizottság (különösen a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság és a Környezetvédelmi Főigazgatóság) ebben jelentős szerepet tölt be, valamint viseli a végső felelősséget. A Számvevőszék ellenőrzési hatóköre és módszerei A számvevőszéki ellenőrzés fő célja annak értékelése volt, hogy az uniós strukturális intézkedések sikeresen támogatták-e az ipari és katonai barnamezős területek rehabilitációját. A Számvevőszék azt vizsgálta, hogy az Európai Unió által társfinanszírozott rehabilitációs projektek elérték-e céljaikat, hogy megfelelő kritériumok alapján határozták-e meg az ipari és katonai területek rehabilitációjára szánt uniós támogatások célirányát, és hogy az eredmények megvalósítása a legalacsonyabb költséggel járt-e az uniós költségvetés számára. Az ellenőrzés 2011 márciusától decemberéig tartott a Bizottságnál, valamint a következő öt tagállamban: Németország, Egyesült Királyság, Magyarország, Lengyelország és Cseh Köztársaság. A vizsgált minta az ERFA, illetve a Kohéziós Alap által támogatott 27 projektből állt, amelyeket az EU összesen 231 millió EUR értékben társfinanszírozott. A 27 projekt közül négy csak kármentesítésre, hat csak rendezésre vonatkozott, míg 17 mind kármentesítési, mind rendezési intézkedést tartalmazott; a 27 projekt közül 23 esetében szerepelt a célok között munkahelyteremtés. A minta a 2000 2006-os időszakból csak már befejezett projekteket tartalmazott (22 projekt), míg a 2007 2013-as időszak esetében folyamatban levő PE514.854v01-00 2/6 DT\942483.doc
projektek is szerepeltek a mintában (öt projekt). A mintában levő projektek közül 22 ERFAprojektet a tagállami irányító hatóságok hagytak jóvá, míg a másik ötöt (négy ERFAnagyprojektet és egy Kohéziós Alapból támogatott projektet) a Bizottság is jóváhagyott. A projektekre vonatkozó dokumentációt a Bizottságnál, az irányító hatóságnál, valamint a kedvezményezetteknél tekintették át. Az ellenőrök megbeszéléseket folytattak a Bizottság, valamint a regionális és helyi hatóságok képviselőivel, továbbá állami és magánvállalatokkal. A Számvevőszék a mintában található projektek esetében azt vizsgálta, hogy tanúsította-e az elvégzett kármentesítést illetékes hatóság, amennyiben ilyen munkálatokra volt szükség, elérték-e céljaikat a projektek, különösen a munkahelyteremtés terén, amennyiben ez a célok között szerepelt, és olyan bevált gyakorlatokat alkalmaztak-e a projektek során, amelyek hozzájárultak az eredmények fenntarthatóságához. A Számvevőszék megállapításai A Számvevőszék megállapította, hogy a kármentesítés eredményeit nem minden esetben tanúsították megfelelően: a 21 ellenőrzött valamilyen szintű kármentesítést is tartalmazó projekt közül a számvevőszéki vizsgálat időpontjában 17 esetben már befejeződtek a munkálatok; a lezárt projektek közül kilenc esetében a munkálatokat az érintett régió környezetvédelmi vagy bányafelügyeleti hatósága felügyelte, illetve tanúsította, a másik nyolc projekt esetében azonban nem került sor hatóság általi felügyeletre vagy tanúsításra. A Számvevőszék szerint a szennyezett területek azonosítása, a kármentesítési célok meghatározása és a monitoring tekintetében amelyeket tagállami szinten irányítanak nagy eltérések mutatkoznak a tagállami talajszennyezettségi kimutatási határértékek terén, különösen a figyelemmel kísért szennyezőanyagok számát és szintjét illetően. Nincsenek uniós szintű előírások, és nem létezik szabványos uniós szintű módszertan. A Számvevőszék megállapította, hogy a 22 befejezett projekt közül 18 teljes mértékben elérte céljait, négy projekt esetében pedig a várt végtermékek készültségi foka 90% és 100% közötti a projektgazda által elvégzett bontás, a terület megtisztítása, a tereprendezés, az alapvető infrastruktúra kiépítése, valamint az épületek kivitelezése tekintetében. A Számvevőszék ellenőrzése szerint több tényező is szerepet játszik abban, hogy viszonylag alacsony a rehabilitált barnamezős területeken történő építkezések aránya: a 2008 óta tartó gazdasági visszaesés, egyes rehabilitációs projektek megfelelő piacelemzés nélküli jóváhagyása és a piacelemzések következtetéseinek nem kellő figyelembevétele. A Számvevőszék megállapította, hogy minden projekt rendelkezett néhány, a fenntarthatóságra pozitív hatást gyakorló főbb jellemzővel; a területek fejlesztését a területrendezési dokumentumokban szereplő hasznosítási módnak megfelelően végezték, és azok megfelelő infrastrukturális ellátottsággal rendelkeznek közlekedés, csatornázás, valamint információs és kommunikációs technológia szempontjából, egyes területek stratégiai elhelyezkedésűek, és az új épületek teljesítik a környezetvédelmi előírásokat. A Számvevőszék szerint a barnamezős helyszínek rehabilitációját valamennyi felkeresett tagállamban gyakran több akadály is nehezíti: a barnamezős területek kármentesítéséért, illetve rehabilitációjáért felelős közigazgatási szervek pénzügyi forráshiánya; nincsenek DT\942483.doc 3/6 PE514.854v01-00
elégséges információn alapuló regionális stratégiák; nehézségekbe ütközik a földterületek tulajdonjogának és a kármentesítési felelősségnek a megállapítása; és végezetül, ahol a barnamezős területek magántulajdonban vannak, nem feltétlenül esik egybe a helyszínek rehabilitációjával kapcsolatos magán- és közérdek. Az öt felkeresett tagállam közül csak az Egyesült Királyságban (Angliában) számszerűsítették, hogy mennyi barnamezős terület rehabilitálása a cél. E célokat nagyrészt elérték. A Számvevőszék megállapította, hogy nem minden esetben vizsgálták, hogy szükség van-e állami támogatásra és uniós forrásokra: az ellenőrzés során vizsgált 27 projekt közül 15 projekt esetében a kedvezményezett a Bizottság vagy az irányító hatóság kérésére végezte el a finanszírozási hiány elemzését, 12 projekt esetében pedig nem mérték fel a finanszírozási hiányt. Három projekt esetében méltányolható, hogy nem végeztek ilyen elemzést, hiszen nem számítottak bevételre. A fennmaradó kilenc projekt esetében azonban annak ellenére sem végezték el a finanszírozási hiány elemzését, hogy a projektek a rendezett parcellák és épületek értékesítéséből vagy bérbeadásából bevételt fognak termelni. Amennyiben az említett kilenc esetben elvégezték volna a finanszírozási hiány elemzését, a támogatás beleértve az uniós források összegét is alacsonyabb lett volna. Amennyiben el is végezték a finanszírozási hiány elemzését, hiányosságokra derült fény. A Számvevőszék megállapította, hogy a hatóságok ismerik ugyan a szennyező fizet elvet, de a szennyező egyetlen esetben sem viselte a kármentesítés teljes költségét: 21 projekt foglalt magában valamilyen kármentesítési munkát, de e projektek közül a szennyezésért eredetileg felelős fél egyetlen esetben sem fizette ki a kármentesítés teljes költségét; ezen belül tizenhárom, magáncégek által szennyezett terület esetén a szennyező fizet elvet csak részben alkalmazták. A Számvevőszék olyan helyzetekre hívja fel a figyelmet, hogy amikor a szennyezett földterületet ingatlanfejlesztő részére értékesítik, a terület megfelelő minőségi állapotba hozásához szükséges munkálatokért cserébe a vételárból engedményt adva: néha a fejlesztők ilyen esetekben is megpróbálnak további állami támogatást szerezni az elvégzett kármentesítési munkálatokhoz. Ennek következtében közforrásokból történő kettős finanszírozás fordulhat elő. A feladatot több tényező nehezíti, többek közt: az ingatlanokra vonatkozó megbízható értékbecslés hiánya miatt kétséges az árengedmények valós értéke; a szennyezettséggel kapcsolatos részletes értékelések hiánya; és az ingatlanügyletekre vonatkozó megállapodásokban a felek kármentesítési felelősségére vonatkozó rendelkezések nem átláthatóak és nem kellően részletesek. A Számvevőszék megállapította, hogy Bizottság és a tagállamok 16 projekt esetében megállapodtak ugyan az állami támogatásokra vonatkozó speciális szabályokról, ezeket a szabályokat nyolc esetben nem alkalmazták teljes mértékben. A Számvevőszék megállapította, hogy az uniós támogatásban részesülő projektek általában a tervek szerint valósítják meg az infrastruktúrát, és a legtöbb projekt a tárgyi eredmények tekintetében elérte a kitűzött célokat. Számos helyszínen azonban a vártnál lassabb az előrehaladás, és az ellenőrzés idején a legtöbb projekt szerény eredményeket tudott felmutatni a gazdasági tevékenység és foglalkoztatás terén. Azokon a területeken mutatkoztak a legjobb eredmények, ahol a rehabilitációt egyértelmű és testre szabott, integrált fejlesztési terv keretében végezték. PE514.854v01-00 4/6 DT\942483.doc
A Számvevőszék azt is megállapította, hogy annak ellenére, hogy a szennyező fizet elve átment a köztudatba, a számvevőszéki ellenőrzés során vizsgált esetekben a szennyező egyetlen alkalommal sem állta a kármentesítés teljes költségét. Végezetül, a finanszírozási hiány elemzése amennyiben sor kerül ilyenre gyakran nem elég megalapozott, és a támogatási határozatok nem mindig tartalmaznak visszatéríttetési rendelkezéseket. A Bizottság válaszai A Bizottság megjegyzi, hogy a 2007. április 30-a (a környezeti felelősségről szóló 2004/35/EK irányelv hatálybalépése) utáni talajszennyezések esetében a veszélyes tevékenységeket folytató gazdasági szereplők szigorú felelősséggel tartoznak a helyreállításáért. Ezzel kapcsolatban a Bizottság emlékeztetni kíván arra, hogy 2006-ban talajvédelmi keretirányelv-javaslatot (COM(2006)0232) terjesztett elő, amely előírta valamennyi szennyezett terület azonosítását, beleértve a 2007 áprilisa előtt szennyezetteket is. A talajvédelmi keretirányelv-javaslat (COM(2006)0232) meghatározta a szennyezett terület fogalmát is, és előírta, hogy létre kell hozni a tagállamok területén található szennyezett területek jegyzékét. A keretirányelv elfogadása megteremtené a szükséges jogalapot a talajszennyezettséggel járó kockázatok értékelését szolgáló közös uniós technikai elemek elfogadásához. A Bizottság elismeri, hogy a támogatások mértékének meghatározásánál korábban felmerültek hiányosságok, részben ugyancsak a szabályozási keretek következtében. A jelentős nettó bevételt eredményező 2000 2006. évi projektek esetében a legmagasabb társfinanszírozási arányokat az 1260/1999/EK rendelet 29. cikke szerint határozták meg. A 2007 2013 közötti időszakra vonatkozó rendelet előírta a finanszírozási hiány elemzését. A katonai és ipari barnamezős helyszínek rehabilitációja jelenti az első lépést az adott régió vonzerejének növelése terén. Mindez előfeltétele annak, hogy megkezdődjenek a munkahelyteremtő tevékenységek. Néhány projekt elhúzódott a gazdasági visszaesés következtében fellépő finanszírozási nehézségek miatt, és a munkahelyteremtés e projekteknek csak a hosszú távú célkitűzése. A szennyező fizet elv gyakorlati alkalmazása komoly kihívásokkal jár. Sok esetben nem lehet elérni, hogy a szennyezés okozásáért első helyen felelős személy vagy jogalany megfizesse a helyreállítás költségeit, ugyanis az illető vagy már nem létezik, vagy bizonyítani tudja, hogy a szennyezés idején alkalmazandó szabályok szerint járt el. A Bizottság megítélése szerint helyes gyakorlat, hogy az irányító hatóság által kiadott támogatási levélbe visszafizetési záradékot foglalnak bele, és hasznos lenne, ha a tagállamok ezt felvennék tagállami szabályaik közé. Az előadó következtetései és ajánlásai, amelyek beilleszthetők az éves mentesítési jelentésbe: [Az Európai Parlament] hangsúlyozza a katonai és ipari barnamezős helyszínek rehabilitációjának kulcsszerepét, amely az első lépést jelenti az adott régió vonzerejének növelése terén, és előfeltétele annak, hogy megkezdődjenek a munkahelyteremtő gazdasági tevékenységek, közterületeket DT\942483.doc 5/6 PE514.854v01-00
hozzanak létre stb.; tudomásul veszi Az uniós strukturális intézkedések sikeresen támogatták-e az ipari és katonai barnamezős területek rehabilitációját? című számvevőszéki különjelentést és az abban foglalt ajánlásokat; örvendetesnek tartja, hogy minden projekt rendelkezett néhány, a fenntarthatóságra pozitív hatást gyakorló főbb jellemzővel, és hogy a 22 befejezett projekt közül 18 teljes mértékben elérte céljait a tárgyi eredmények tekintetében, négy projekt esetében pedig a várt eredmények készültségi foka 90% és 100% közötti; hangsúlyozza, hogy elsőbbséget kell biztosítani az olyan rendezés számára, amely gazdasági tevékenységekre, például munkahelyteremtésre ad lehetőséget, és meggyőződése, hogy az uniós kiadások terén alapelvként a végső felhasználás elvét kell alkalmazni; hangsúlyozza, hogy a barnamezős területeket rehabilitálni kell, és csak utolsó lehetőségként, szorongató gazdasági szükségszerűségek fennállása esetén szabad zöldmezős területek felhasználásához folyamodni; hangsúlyozza, hogy az eredményesség biztosításához és a teljesítményértékeléshez megbízható adatokra van szükség, és felhívja a Bizottságot, hogy tegyen lépéseket az ilyen adatok gyűjtése érdekében (leltár, szennyezettségi szint stb.); felkéri a tagállamokat, hogy alakítsanak ki a barnamezős területeket tartalmazó leltárakat, és állítsanak össze adatokat az egyes barnamezős területek állapotáról (szennyezettségi szint), lehetővé téve ezzel az uniós finanszírozás prioritási sorrendjének megállapítását; felhívja a Bizottságot és a tagállamokat, hogy minden támogatási szerződésben szerepeltessenek visszatéríttetési rendelkezést; meggyőződése, hogy a visszatéríttetési rendelkezésnek hosszú távú / életcikluson alapuló megközelítést kell követnie, és hogy az újraszámításnak 15 éves időszakot kell figyelembe vennie, amely alatt a rehabilitációs projektnek már eredményt kell hoznia és bevételt kell termelnie; sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy a hatóságok ismerik ugyan a szennyező fizet elvet, de a szennyező egyetlen esetben sem viselte a kármentesítés teljes költségét; elismeri, hogy a szennyező fizet elv gyakorlati alkalmazása nehézségekbe ütközik, mindazonáltal felkéri a tagállamokat, hogy tegyenek intézkedéseket a szennyező azonosításával kapcsolatos nehézségek leküzdésére, és sürgeti a Bizottságot, hogy az uniós források odaítélésének feltételeként írja elő a szennyező fizet elv alkalmazását; üdvözli a talajvédelmi keretirányelvre irányuló bizottsági javaslatot (COM(2006)0232), amely olyan rendelkezéseket tartalmaz, amelyek megoldást kínálnak a Számvevőszék által azonosított számos kérdésre és a számvevőszéki ajánlásokra, és sürgeti a Tanácsot, hogy támogassa a bizottsági javaslatot. PE514.854v01-00 6/6 DT\942483.doc