Az Alkotmánybíróság határozata az Alaptörvény negyedik módosításáról*

JeMa 2013/3 alkotmányjog Vincze Attila Az Alkotmánybíróság határozata az Alaptörvény negyedik módosításáról* Az alkotmánymódosítás alkotmánybírósági kontrollja Hivatalos hivatkozás: 12/2013. (V. 24.) AB határozat, ABK 2013. június 4., 542. Tárgyszavak: Alaptörvény módosítása alkotmánybírósági hatáskörök az alapvető jogok biztosának indítványozási joga Értelmezett jogszabályhelyek: Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés, R. cikk, U) cikk (6) és (8) bekezdés, VII. cikk (2) és (4) bekezdés, IX. cikk (3) bekezdés, X. cikk (3) bekezdés, XXII. cikk (3) bekezdés, 24. cikk (5) bekezdés 1. Az indítványok 2. A döntés érvelése 2.1 A többségi álláspont 2.2 Párhuzamos és különvélemények 3. A rendelkező rész és a ratio decidendi 4. Az érvelés kritikája 5. A határozat jelentősége Az Alkotmánybíróság 2013. május 21-én hozta meg határozatát az Alaptörvény erősen vitatott negyedik módosítása tárgyában. Az ügy több szempontból is érdekes. Részben olyan rendelkezésekről van szó, amelyek korábban az Alaptörvény átmeneti rendelkezési között szerepeltek, de azokat az Alkotmánybíróság 45/2012. (XII. 29.) AB határozatával megsemmisítette.1 Ezen az egyébként kétségkívül érdekes alkotmányjogi problémán túl a kérdésnek természetesen komoly politikai vonulata is van, ugyanis ez az az alaptörvény-módosítás, amely úgymond kiverte a biztosítékot Európában: egyrészt az EU szervei a Bizottság és a Parlament az EUSZ 7. cikke szerinti szankciós eljárás lefolytatását lebegtetik, másrészt pedig a Velencei Bizottság honlapjára véletlenül kikerült jelentés szintén elfogadhatatlannak nevezte az Alaptörvény negyedik módosítását. Az azóta elfogadott jelentés némileg módosult, de lényegében továbbra is elmarasztaló. Ilyen körülmények között nem kis érdeklődés övezte az alkotmánybírósági eljárást. A döntés már csak azért is érdekes, mert az indítványt részben el-, részben visszautasította, és ezzel világossá vált, hogy a kérdésre véglegesen az európai eljárások valamelyike fog pontot tenni. 1. Az indítványok Az alapvető jogok biztosa 2013. április 23-án Magyarország Alaptörvénye negyedik módosítása (2013. március 25.) egyes rendelkezései közjogi érvénytelenségének s ezért alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól.2 Az indítványozó maga is megjegyezte, hogy az alapvető jogok biztosának alapjogvédelmi funkciójától idegen az alaptörvény-módosítás megalkotására vonatkozó formai, eljárási, közjogi érvénytelenséget eredményező kérdésekkel az Alkotmánybírósághoz fordulni, mert ez elsősorban a köztársasági elnök feladata lenne. Mivel azonban a köztársasági elnök nem kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását, és más az actio popularis hiánya miatt nem fordulhat az Alkotmánybírósághoz, az alapvető jogok biztosa alkotmányvédelmi szerepéből kiindulva szükségesnek érezte e kérdések artikulálását. Indítványa első részében az alapvető jogok biztosa előadta, hogy a Magyarország Alaptörvényének negyedik módosításáról szóló T/9929. számú javaslat részletes vitáját az Országgyűlésben 2013. február 25-én tartották. A részletes vita lezárása és az előterjesztői zárszó után a Házszabály 102. (1) bekezdése alapján az alkotmányügyi bizottság 2013. február 26-án és 28-án összesen négy bizottsági módosító javaslatot nyújtott be. Ezek közül kettő a T/9929/51. és T/9929/52. számú több helyen érdemben, tartalmilag kívánt változtatni a javaslat szövegén.3 Az Országgyűlés 2013. március 5-én tűzte ismét napirendjére a javaslatot, ahol szavaztak a módosító indítványokról is. Tekintettel arra, hogy a módosításokkal kiegészített javaslathoz a Házszabály 107. -a alapján már nem nyújtottak be újabb módosító indítványt, záróvitára nem került sor, így az * Szakmai lektor: Csink Lóránt. A jelen kutatás a TÁMOP 4.2.4.A-1 kiemelt projekt keretében meghirdetett ösztöndíj-támogatásnak köszönhetően valósult meg, a magyar állam és az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával. 1 Lásd Szente Zoltán: Az Alkotmánybíróság döntése Magyarország Alaptörvényének Átmeneti rendelkezései alkotmányosságáról. Az Alaptörvény integritása és az alkotmányozó hatalom korlátai Jogesetek Magyarázata (JeMa) 2013/2, 11 21. 2 Az indítvány teljes szövege: http://www.ajbh.hu/kozlemenyek/-/content/10180/3/az-alapveto-jogok-biztosanak-alkotmanybirosagi-inditvanya-a-negyedik-alaptorveny-modositas-kapcsan. 3 A javaslatok a következők voltak: 1. Az Alaptörvény VII. cikk (2) bek.-t megállapító 4. cikk (1) bek.-be javasolta beiktatni Az egyházak elismerésére vonatkozó sarkalatos törvényi rendelkezésekkel szemben alkotmányjogi panasznak van helye szövegrészt; 2. az Alaptörvény VII. cikke új (4) bek.-be javasolta beiktatni az és a közösségi célok érdekében történő együttműködésre való alkalmasságot szövegrészt; 3. az Alaptörvény XV. cikk (4) bek.-ét módosító 21. cikk (1) bek. e) pontját javasolta kiegészíteni az és a társadalmi felzárkózás szövegrésszel. Vincze Attila: Az Alkotmánybíróság határozata az Alaptörvény negyedik módosításáról 3

A l k o t m á n y j o g 2013/3 JeMa Országgyűlés a következő ülésnapján, 2013. március 11-én elfogadta az alaptörvény-módosítást. Az indítványozó bár maga is elismeri, hogy az eljárás formálisan megfelelt a Házszabály előírásainak, álláspontja szerint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének nem. Az Országgyűlés működése a demokratikus jogállam követelményei szerint kell hogy alakuljon, de a demokratikus hatalomgyakorlás alkotmányos követelményeivel (a közügyek szabad parlamenti megvitatása, a tárgyalásra kerülő ügyek minden oldalú beható megvizsgálása, a képviselői beszédjog) összeegyeztethetetlen, hogy az alkotmányügyi bizottságnak a részletes vita lezárását követően benyújtott érdemi módosító javaslatait az Országgyűlés plenáris ülésen nem vitat(hat)ta meg. Ez pedig bár formailag jogszerű, tartalmilag kiüresíti a parlamenti vita intézményét, és mint ilyen, ellentmond az Alaptörvény szellemének. Az alapvető jogok biztosa mindezek alapján az ilyen módon elfogadott rendelkezések közjogi érvénytelenségének megállapítását és megsemmisítését kérte. Indítványának második felében az alapvető jogok biztosa utal arra, hogy az Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdése alapján az Alaptörvény vonatkozásában tartalmi alkotmányossági vizsgálatnak nincs helye. Megítélése szerint azonban a szűkebb értelemben vett közjogi érvénytelenség (a jogalkotási eljárás Alaptörvénybe ütköző hibája) mellett tágabb értelmezésben az is közjogi érvénytelenséget okoz, ha valamely alaptörvény-módosítás következtében belső ellentmondás ( belső, elemi koherenciazavar ) keletkezik az Alaptörvényben. Ez ugyanis objektív mérce szerint megítélhető, tartalomsemleges kérdés. Ezért az Alkotmánybíróság felléphet az Alaptörvényen belüli kollízió feloldása érdekében. Ennek alapja egyrészt az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdése, mely szerint az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve, másrészt pedig az R) cikk (1) bekezdése, mely szerint az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja. A biztos értelmezése szerint az Alaptörvény egységét megbontó, belső ellentmondást keletkeztető módosítások nem épülhetnek be az Alaptörvénybe. Az Alaptörvény egységének sérelmét azokban az esetekben látta megvalósulni az alapjogok biztosa, amikor az az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény más rendelkezése alapján meghozott döntésével ( felülalkotmányozás ) ellentétes rendelkezéseket tartalmaz, valamint amikor az alaptörvény-módosítás ellentmond az Alkotmánybíróságnak a korábbi Alkotmány olyan rendelkezése alapján meghozott döntéseinek, amely szövegszerűen megegyezik az Alaptörvény hatályos rendelkezésével. Jelen ügyben az alapvető jogok biztosa szerint ez a helyzet áll fenn a negyedik alaptörvény-módosítás számos rendelkezése esetén.4 Az indítványozó a közjogi érvénytelenség megállapítását és a támadott rendelkezések megsemmisítését az Alaptörvényen belüli belső koherenciazavar miatt, az Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdésének, ezen keresztül a B) cikk (1) bekezdésében rögzített jogállamiság követelményének és az Alaptörvény egységességének az R) cikk (1) és (3) bekezdéséből következő elve sérelmére hivatkozással kérte. Az Alkotmánybíróság 2013. május 21-én hirdette ki döntését. Az ügy előadó bírája az a Lenkovics Barnabás volt, aki az Alaptörvény Átmeneti rendelkezéseit megsemmisítő 45/2012. (XII. 29.) AB határozathoz a többségitől markánsan eltérő véleményt fogalmazott meg. Párhuzamos véleményt csatolt Juhász Imre, Kovács Péter, Pokol Béla és Salamon László, különvéleményt fogalmazott meg Bragyova András, Kiss László, Lévay Miklós és Stumpf István. 2. A döntés érvelése 2.1 A többségi álláspont (I) Az Alkotmánybíróság lapidárisan megállapította, hogy az indítványt arra jogosult indítványozó nyújtotta be határidőn belül, és ezzel konkludensen elfogadta azt az álláspontot, hogy az alapvető jogok biztosa, amennyiben szükségét érzi, a köztársasági elnököt helyettesítő szerepben léphet fel. (II) Az indítvány első része az alaptörvény-módosítás egyes rendelkezéseit azért támadta, mert azokat az Országgyűlés plenáris ülésen nem vitatta meg, ami az indítványozó véleménye szerint összeegyeztethetetlen az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében írott jogállamiságból levezetett követelményekkel. Az Alkotmánybíróság értelmezésében közjogi érvénytelenségben szenvednek az alkotmányellenesen vagy akár törvényellenesen létrejött jogszabályok, amelyek emiatt semmisnek, vagyis olyannak tekintendők, mintha létre sem jöttek volna. A közjogi érvénytelenséggel kapcsolatban az Alkotmánybíróság több határozatában is megállapította, hogy a jogalkotás eljárási garanciái a jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadnak, így csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály. A formai hibás törvényhozási eljárás alapot ad a törvénynek a kihirdetése napjára történő, visszamenőleges hatályú megsemmisítésére, tehát a jogalkotás során elkövetett alkotmánysértés önmagában megalapozza a törvény megsemmisíthetőségét. A törvényalkotás közjogi érvénytelenségére vonatkozó megállapításait az Alkotmánybíróság az egyes alkotmányi rendelkezésekre és azok módosításaira is kiterjesztette, megállapítva azt, hogy nem zárható ki az Alkotmánybíróság hatásköre az alkotmányi vagy az alkotmányt módosító rendelkezéseknek a közjogi érvénytelenség szempontjából való felülvizsgálatára. Az alkotmánymódosító törvény közjogi érvényességének kritériumaként előbb az Alkotmányban, illetve a jogalkotási törvényben, majd az Alaptörvényben lefektetett eljárási szabályok érvényesülését határozta meg, amennyiben 4 A negyedik alkotmánymódosítás 3. cikkének az Alaptörvény U) cikke (6) (8) bek.-ét megállapító szövegrészével; a 4. cikk (1) bek.-nek az Alaptörvény VII. cikk (2) bek.-ét, ill. a 4. cikk (2) bek.-nek az Alaptörvény VII. cikk (4) bek. második mondatát megállapító szövegrészeivel; az 5. cikk (1) bek.-nek az Alaptörvény IX. cikk (3) bek. második mondatát megállapító szövegrészével; a 6. cikknek az Alaptörvény X. cikk (3) bek. harmadik mondatát megállapító szövegrészével, ill. a 8. cikknek az Alaptörvény XXII. cikk (3) bek.-ét megállapító szövegrészével. 4 Vincze Attila: Az Alkotmánybíróság határozata az Alaptörvény negyedik módosításáról

JeMa 2013/3 alkotmányjog az Alkotmányt, Alaptörvényt módosító törvényjavaslatot az arra jogosult nyújtotta be, a törvényjavaslatot az Országgyűlés bizottsági és plenáris ülésein a Házszabály előírásainak megfelelően megvitatták, az Országgyűlés megfelelő, kétharmados többséggel fogadta el, és kihirdetésére az eljárási szabályoknak megfelelően került sor.5 Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint erre az alkotmánybírósági gyakorlatra is figyelemmel született az Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdése, mely szerint az Alkotmánybíróság az Alaptörvényt és annak módosítását csak a megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények tekintetében (eljárási hiba esetén) vizsgálhatja felül. Megjegyezendő, hogy ezt a szabályt éppen az eljárás tárgyát képező negyedik módosítás illesztette az Alaptörvénybe. Az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények fordulat értelemszerűen magában foglalja a javaslatot előterjesztők körét, a kétharmados elfogadást, a megjelölést tartalmazó előírásokat, az aláírás és a kihirdetés szabályait, vagyis az Alaptörvény S) cikkében foglalt rendelkezések betartását. Az Alkotmánybíróság megjegyezte, hogy az Alaptörvény megalkotásának folyamata értelemszerűen az országgyűlési képviselők tevékenységének eredménye, így az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények tekintetében az alkotmányosság szempontjából az országgyűlési képviselők jogait és kötelességeit szabályozó 4. cikk is irányadó. Ezt követően az Alkotmánybíróság azonban mintha szűkítené ezt a megállapítását, és úgy foglal állást, hogy az Alaptörvény a közjogi érvénytelenségnek az Alkotmánybíróság által korábban meghatározott kritériumait egyértelműen (az eljárási követelmények betartásának felülvizsgálatára) szűkíti, vagyis az Alaptörvény 4. cikkére nem lehet hivatkozni. Az Alkotmánybíróság megismétli az indítványozó azon érveit, hogy a módosítás formálisan megfelelt a Házszabály előírásainak, de nem osztotta azt az álláspontját, hogy vizsgálni kellene, hogy a képviselők a demokratikus törvényalkotás (alkotmányozás) egyik nélkülözhetetlen előfeltételeként kifejthették-e a véleményüket a plenáris ülésen. Ezzel megerősíti azt az értelmezést, hogy az Alaptörvény 4. cikkére nem lehet hivatkozni az alkotmányozás formális szabályainak vizsgálatakor. Így az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelményeket nem sértették meg, ezért a közjogi érvénytelenség megállapítására sincs mód, így az indítványt e tekintetben elutasította. (III) Az alapvető jogok biztosa indítványának második részében a módosítás egyes rendelkezéseit azért tartja közjogilag érvénytelennek, mert véleménye szerint ezek feloldhatatlan belső ellentmondást okoznak az Alaptörvényben. Az Alkotmánybíróság rekapitulálta a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatban foglalt, az alkotmánymódosítás alkotmányossági szempontú, tartalmi vizsgálatára vonatkozó téziseket, majd a jelen ügyet attól eltérőnek minősítette (distinguishing). Arra hivatkozott, hogy az Alkotmánybíróság azért állapította meg hatáskörét az alkotmánymódosítás alkotmányosságának felülvizsgálatára, mert a korábbi alkotmánybírósági határozat meghozatalakor az akkor hatályos Alkotmány nem tartalmazott szabályt az egyes rendelkezései és az azok módosítására irányuló szabályok alkotmányossági vizsgálata tárgyában. Ez viszont már nem áll fenn. Az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás rendszerében elfoglalt helyére hivatkozva, mely csupán az alkotmány értelmezését teszi lehetővé, úgy foglalt állást, hogy nem léphet túl az alkotmány írott szövegén és értékrendjén (azaz ahogy a többségi álláspont fogalmaz értelmezési tartományán). Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a hatáskörének az alkotmány (és az alkotmánymódosítás) felülvizsgálatára való kiterjesztése ellen szóló egyik legfontosabb érv az, hogy a testület nem alkothatja és nem is változtathatja meg az alkotmányt, amelyet védeni hivatott és amelyet mérceként kell alkalmaznia a jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálata során. Az Alkotmánybíróság hivatkozott arra, hogy működése során mindvégig következetesen elhatárolódott az alkotmány, annak módosításai és egyes rendelkezései vizsgálatától. A hatalommegosztás rendszerében a többségi álláspont szerint az Alkotmánybíróság hatalma is korlátozott hatalom. Ebből következően nem vonhatja hatáskörébe az alkotmányt és az azt módosító új normák felülvizsgálatát kifejezett felhatalmazás nélkül. Demokratikus jogállamban az Alkotmánybíróságnak saját megfogalmazásában erős alkotmányvédő szervként kell működnie, éppen az alkotmány (Alaptörvény) és az állampolgárok alkotmányos jogainak a védelme érdekében. De az Alkotmánybíróság nem egyszerűen védi és értelmezi az alkotmányozó hatalom által elfogadott alkotmányt, hanem annak úgy is mint az alkotmányozó hatalom akaratának a leghatékonyabb érvényesítője is azáltal, hogy utólagos normakontroll esetén a jogszabályok, alkotmányjogi panasz nyomán a bíróságok döntései alkotmányosságát felülvizsgálja, és alkotmányellenesség esetén megsemmisíti azokat. Ezzel az alkotmánybírósági hatásköri önkorlátozással egyezően jutott az alkotmányozó is arra a következtetésre, hogy az Alaptörvénynek és módosításának alkotmányossági vizsgálatát csak szűk körben engedi meg. A negyedik alaptörvény-módosítás szerinti 12. cikk (3) bekezdésével az Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdése akként módosult, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvényt és az Alaptörvény módosítását csak a megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények vonatkozásában vizsgálhatja felül. Tekintettel arra, hogy az alkotmányozó hatalom egyértelművé tette az álláspontját az Alaptörvény és az azt módosító rendelkezések alkotmányossági vizsgálatával összefüggésben, az Alkotmánybíróságnak a többségi álláspont szerint mindenekelőtt azt kellett megvizsgálnia, hogy az alapvető jogok biztosának indítványa tartalmilag ezzel megegyezik-e. Ugyanis csak abban az esetben van az Alkotmánybíróságnak hatásköre az indítvány elbírálására, ha a közjogi érvénytelenséget állító indítvány valóban formai szempontból támadja az Alaptörvény módosítását, amennyiben azonban a kérelem Vincze Attila: Az Alkotmánybíróság határozata az Alaptörvény negyedik módosításáról 5

A l k o t m á n y j o g 2013/3 JeMa a módosítás tartalmi szempontú vizsgálatra irányul, akkor az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdése alapján hatáskörének hiányát kell hogy megállapítsa. Az alapvető jogok biztosa arra hivatkozott indítványában, hogy az Alaptörvény koherenciájának biztosítása tartalomsemleges, így formai kérdés, és az Alaptörvény szövegének értelmezésével objektíve feltárható ellentmondások olyan közjogi érvénytelenséget jelentenek, amelyeknek felülvizsgálatára az Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdése alapot ad. Az Alkotmánybíróság azonban ezzel ellentétes következtetésre jutott, és azt állapította meg, hogy az indítvány valójában arra irányul, hogy az Alkotmánybíróság a módosításokat tartalmilag vesse össze az Alaptörvény más rendelkezéseivel, valamint az ezekből levezetett, a korábbi alkotmánybírósági határozatokban kifejtett érvekkel és követelményekkel. Az Alkotmánybíróság szerint azonban a hatásköre erre nem terjed ki, mert ez szükségképpen tartalmi jellegű vizsgálat lenne. Ezért az alapvető jogok biztosának erre irányuló indítványát az Alkotmánybíróság az Abtv. 64. a) pontja alapján visszautasította. (IV) Az Alkotmánybíróság obiter dictum megjegyezte a következőket. Az Alkotmánybíróság az alapvető jogok biztosa által hivatkozott határozatait [41/2005. (X. 27.) AB határozat, 38/2012. (XI. 14.) AB határozat, 1/2013. (I. 7.) AB határozat, 6/2013. (III. 1.) AB határozat] a negyedik alaptörvény-módosítás előtt hozta, ami azt jelenti, hogy az e határozatokban tett megállapításokat még az Alkotmány (Alaptörvény) akkor hatályos rendelkezései alapján fejtette ki. Az alkotmányozó e határozatokra reagálva döntött úgy, hogy bizonyos kérdésekben az Alaptörvényt kiegészíti, pontosítja, ugyanakkor a részletszabályokat külön törvényekre, illetve önkormányzati rendeletekre bízta. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy ezekben és más, a jövőben megalkotandó jogszabályokban sem hagyhatók figyelmen kívül az alapvető jogok egymással összefüggő rendszeréből, az Alaptörvény E) és Q) cikkéből adódó, a mindenkori törvényhozó és alkotmányozó hatalomra is kiterjedő korlátok, amelyek az európai uniós tagállami kötelezettségekből, Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében a nemzetközi jog és a magyar jog összhangjának biztosításából és a nemzetközi jog általánosan elismert szabályainak elfogadásából következnek. Azt is hangsúlyozta az Alkotmánybíróság, hogy az Alaptörvény felhatalmazása alapján megalkotandó külön jogszabályok alkotmányosságáról mint minden hasonló esetben, erre irányuló indítvány alapján, hatáskörében eljárva az Alkotmánybíróság dönteni fog. Eljárása során el fogja végezni a vonatkozó régi és módosított vagy újonnan beiktatott alaptörvényi rendelkezések értelmezését. A 33/2012. (VII. 17.) AB határozatra hivatkozva kiemelte az Alkotmánybíróság, hogy ennek során az alkotmányértelmezésre általában irányadó szabályokat kell követni, vagyis egyetlen szabálynak sem lehet olyan tartalmat tulajdonítani, amellyel egy másik kiüresedhetne. Az Alaptörvény zárt, ellentmondásmentes rendszer. [ ] Ugyanazon alkotmányi rendelkezésre vonatkozóan az értelmezés súlypontja eltérő lehet, de az értelmezéseknek ellentmondásmentes rendszert kell képezniük. [ ] Az Alaptörvény szabályait is csak egymásra tekintettel lehet és kell értelmezni. Az Alkotmánybíróság, továbbra is hangsúlyozva, hogy pusztán obiter dictum jegyzi meg, vagyis anélkül, hogy jelen ügyben a szóban forgó alkotmányi rendelkezések egymáshoz való konkrét viszonyáról állást foglalna, szükségesnek tartotta kiemelni, hogy mint az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve [Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdés] hatáskörei gyakorlása során tekintetbe veszi Magyarország nemzetközi szerződéseiben vállalt, az uniós tagsággal együtt járó kötelezettségeit, valamint a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, az azokban megjelenő alapvető elveket és értékeket. Mindezen szabályok ugyanis különös tekintettel az Alaptörvénybe is beépített értékeikre olyan egységes rendszert (értékrendet) képeznek, amelyek sem az alkotmányozás, sem a jogalkotás, sem pedig az Alkotmánybíróság általi alkotmányossági vizsgálat lefolytatásakor nem hagyhatók figyelmen kívül. 2.2 Párhuzamos és különvélemények (P1) Juhász Imre párhuzamos indokolásában leginkább az obiter dictum megjegyzésektől határolódott el, amelyek szerinte az Alaptörvény felhívott cikkeinek tévesen kiterjesztő interpretációi. Az alkotmányozó hatalom az érintetlen nemzeti szuverenitás letéteményeseként és annak alapján jogi értelemben véve nem korlátozható, a nemzetközi jog szabályai pedig se nem részei az Alaptörvénynek, se nem helyezhetők hierarchikusan az Alaptörvény fölé. Ezt részben azzal is alátámasztottnak látja, hogy az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése kinyilvánítja, hogy az alapvető politikai és alkotmányos berendezkedés a nemzeti identitás elválaszthatatlan része. (P2) Kovács Péter párhuzamos indokolásában azt emelte ki, hogy mivel az Alkotmánybíróság kötve van az indítványhoz, mérceként csak az Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdését alkalmazhatta és nem vizsgálhatta azt a tényt, hogy az Alaptörvény módosításának előkészítése során az összes hatályos eljárási követelményt betartották-e, így különösen a Jat.-ban foglaltakat, mely szerint az Alaptörvény és módosítása előkészítése során is biztosítani kell, hogy az megfeleljen a nemzetközi jogból és az európai uniós jogból eredő kötelezettségeknek. Ugyanakkor e rendelkezéseket csak lex imperfectának tekinti, mert arra is kitér, hogy a hatályos alaptörvényi konstellációban ezek vizsgálata már nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Mintegy kívánalomként fogalmazza meg, hogy e követelmények érvényesítése továbbra is kívánatos, mivel hozzájárulhat ahhoz, hogy az alkotmánymódosító hatalom gyakorlása ne kerüljön nehezen megoldható alkotmányos, nemzetközi jogi és európajogi konfliktusokba. Ugyanakkor maga is úgy látja, hogy ennek kikényszerítésére nincs hatásköre az Alkotmánybíróságnak. (P3) Pokol Béla párhuzamos indokolásában szintén annak adott hangot, hogy nem elfogadható számára, hogy az alkot- 5 Vö. 61/2011. (VII. 13.) AB hat., ABH 2011, 290, 317 319. 6 Vincze Attila: Az Alkotmánybíróság határozata az Alaptörvény negyedik módosításáról

JeMa 2013/3 alkotmányjog mányozó hatalmat az alkotmányozáskor a nemzetközi jog általános elvei alapján korlátok közé lehet szorítani. Ebből a megfogalmazásból az következne, hogy az Alkotmánybíróság ez alapján az alkotmányozó hatalmat mindenkor felülvizsgálhatja. Ez szerinte logikai ellentétben áll az indokolás korábbi részeivel, ahol kifejezetten elvetésre kerül az alkotmányozás tartalmi kontrollja, de másrészt ez a megfogalmazás lehetőséget biztosíthat egy későbbi, aktivista többségű alkotmánybírói testület számára, hogy vindikálja magának az Alaptörvény, vagy egyes részei feletti megsemmisítési jogot. A megfogalmazás álláspontja szerint elvi alapokon is hibás, mert az alkotmányozó hatalom a szuverenitás szintjén levő fogalom a maga jogi korlátozhatatlanságával [ ] és az Alaptörvény védelmére rendelt Alkotmánybíróság nem veheti ellenőrzés alá az alkotmányozó hatalmat»korlátjai betartatása«céljából. Pokol kritizálta azt is, hogy az eljárási érvénytelenséget a határozat a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatból kiindulva közjogi érvénytelenségnek nevezi. Ugyanis az alapjogi biztos épp e kitágítás révén létrejött fogalmi homályosságot használta fel arra, hogy a»szűkebb«formai érvénytelenség mellett a»közjogi érvénytelenség tágabb fogalmát«megalkossa, és ebbe burkolja bele érvelését az Alaptörvény és az alaptörvény-módosítás tartalmi felülvizsgálatának lehetőségéről. A fogalmi pongyolaság szerinte lehetőséget adhat majd az ezzel való visszaélésre, így azt nem tudja elfogadni. Az Alaptörvény 24. cikk új (5) bekezdése az alaptörvény-módosítások feletti felülvizsgálatot az eljárási érvénytelenségre korlátozza, és ezzel úgymond arra kötelezi az Alkotmánybíróságot, hogy korábbi gyakorlatán és az elnevezésen változtasson. Pokol szerint elnevezésként elsősorban a hatásköri érvénytelenség kifejezést kellene használni, mert ezzel a fogalmi tisztázással elesne a jövőben az a visszaélésszerű lehetőség, melyet a mostani indítvány az Alaptörvény tartalmi felülvizsgálatára használt fel. Pokol kritikával illette az Alkotmánybíróság fogalomhasználatát abban a tekintetben is, hogy a szöveg az Alaptörvényt módosító törvényjavaslatot említ, és ezzel mintegy azt a benyomást kelti, hogy az Alaptörvény egy törvény lenne a sok többi mellett mint ahogy szerinte a régi Alkotmány volt. Pokol szerint az Alaptörvény szakított ezzel a jogforrási hierarchiával, és kiemelve önmagát a törvények közül, mint a jogrend alapja egy legfelsőbb hierarchikus szintre állította önmagát. Ezért például az Alaptörvény nem kapott számozást, hisz ebből csak egy lehet, és módosítására sem törvényjavaslat irányul, hanem alaptörvény-módosítási javaslat. Szerinte a téves fogalomhasználatra vezethető vissza, hogy lábra kaphatott egy olyan értelmezés, amely az Alaptörvényt az alkotmánybírósági felülvizsgálat alá tartalmilag bevonva mint egyszerű törvényt igyekszik minősíteni az Alaptörvényt is. Pokol kifogásolta azt is, hogy az Alkotmánybíróság az indítványhoz kötöttséget nem értelmezi eléggé szigorúan. (P4) Salamon László párhuzamos indokolásában kiemelte: nem fogadható el az a kiindulási alap, hogy a Házszabály és más alkalmazandó jogszabályok szövegszerű (!) betartása mellett is előállhat az Alaptörvény megalkotására (módosítására) vonatkozó eljárási szabályok sérelme. Mindaddig, amíg az Alkotmánybíróság a Házszabály vonatkozó megoldását nem minősíti alkotmányellenesnek, az Országgyűlés joggal igazodhat a házszabályi előírásokhoz. Salamon azt is kiemelte, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata egészen a 45/2012. (XII. 29.) AB határozat meghozataláig töretlen volt abban, hogy az Alkotmánynak (illetve az Alaptörvénynek), valamint a módosításának az alkotmánybírósági felülvizsgálata kizárt. Ezért szerinte nem helytálló az indítványozó érvelése, mely szerint az alkotmánybírósági gyakorlat megváltozott volna; a 45/2012. (XII. 29.) AB határozat inkább további példa nélküli egyedi verdikt. Megállapítása szerint szerepéből és a népszuverenitás elvéből következően az alkotmányozó hatalom a népet illető hatalom leglényegesebb, legmeghatározóbb, legeredetibb tényezője; az állam és a jogrend demokratikus legitimációjának legvégső forrása, melyet a nép nem kíván a világon általában sehol sem származékos és ennélfogva kisebb legitimációval rendelkező állami szerv által korlátozhatóvá tenni, illetve annak gyakorlását más tényezővel megosztani. Ebből adódóan az alkotmányozó hatalom akaratát megtestesítő alkotmány mindenki, így az Alkotmánybíróság számára is abszolút viszonyítási pont, melynek tartalmát csak az alkotmányozó változtathatja meg. [ ] A belső morális kontrollt az alkotmányozó hatalmat effektíve gyakorló alkotmányozók felelőssége képezi saját lelkiismeretük és a történelem előtt, melynek zsinórmértékéül az alkotmányosság egyetemes értékeinek, a nép érdekeinek és a közjónak érvényesülése és tiszteletben tartása szolgál. Salamon szerint a nemzetközi jognak csak közvetett korlátozó szerepe lehet, és a nemzetek közössége az állami szuverenitásból következően az adott országban érvényesülő alkotmányozó akaratot nem bírálhatja felül. (K1) Bragyova András markáns különvéleményében annak adott hangot, hogy az indítvány érdemi elbírálásra alkalmatlan volt, ezért azt vissza kellett volna utasítani. Érve szerint az indítvány az Alaptörvény negyedik módosításának érvényességét a negyedik módosítás, a módosított S) cikk (2) bekezdése és a tartalmilag ezzel egyező 9. cikk (2) bekezdés i) pontja, valamint 24. cikke alapján vitatja. Ezzel viszont javíthatatlanul önellentmondó érvelést alkalmaz: ha, mint állítja, érvénytelen az alaptörvény-módosítás, akkor érvénytelen szabályra nem alapozható jogi érv. Az indítvány szerint az Alaptörvény módosítása érvénytelen norma alapján lenne érvénytelen. Lényegében az érv abban foglalható össze, hogy az Alaptörvény és annak módosításai jogi érvényessége csak az elfogadáskor érvényes és hatályos szabályok alapján bírálható el, vagyis az érvényességi mérce nem lehet más, mint amelyet a szabály megszületésekor érvényes rendelkezések tartalmaztak, és nem a módosítással bevezetett új érvényességi mérce, vagyis az Alaptörvény 24. cikk új (5) bekezdése, amely az érvényesség kérdését pusztán formai érvényességi okokra korlátozza. Álláspontját arra alapozza, hogy különbséget kell tenni az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom között. Ez Vincze Attila: Az Alkotmánybíróság határozata az Alaptörvény negyedik módosításáról 7

A l k o t m á n y j o g 2013/3 JeMa utóbbi csak azon alkotmányjogi keretek között gyakorolható, amelyet az érvényes alkotmány jelöl ki. Ebből egyébként számára az is következik, hogy az Alaptörvény negyedik módosításának alkotmányosságát tehát az Alaptörvény e módosítás előtti állapota szerint kell vizsgálni. Ez különösen fontos, mert a negyedik módosítás változtatott az Alaptörvény módosításának szabályain is, aminek nagy jelentősége van. Az Alaptörvény negyedik módosításában foglalt változtatásból ugyanis a contrario le lehet vonni a következetést, hogy a módosítás előtt az Alaptörvény módosítása alkotmánybírósági felülvizsgálatára nem vonatkozott norma az alkotmányban. A módosítás lényegénél fogva azt jelenti, hogy egy normával egészül ki az Alaptörvény, amelyet az korábban sem explicit, sem implicit formában nem tartalmazott. Az, hogy az Alaptörvény módosított szabályai világosan különbséget tesznek az alkotmánymódosítás tartalmi (hatásköri) és eljárási szabályai között, és csak az utóbbiaknál teszik lehetővé az alkotmánybírósági ellenőrzést, azt is jelenti, hogy korábban lehetőség volt az Alaptörvény tartalmi kontrolljára, hiszen egyéb esetben nem lett volna szükséges az új szabályt elfogadni: A negyedik módosítás sem zárja ki, sőt feltételezi, hogy az Alaptörvény módosítása lehet tartalmilag alkotmányellenes: ha nem lehetne, nem kellene kizárni ennek alkotmánybírósági vizsgálatát. Tehát az Alaptörvény negyedik módosításának elfogadása előtt e feltevés nélkül nincs értelme a tiltásnak nem tiltotta meg az alaptörvény-módosítás tartalmi alkotmányellenességének (alaptörvény-ellenességének) vizsgálatát. Ha ez igaz, akkor a korábban kifejtett elvek szerint a negyedik alaptörvény-módosítás alkotmányellenességének vizsgálatában a tartalmi alkotmányellenesség vizsgálata nem lehet tilos. (K2) Kiss László a tartalmi felülvizsgálhatóság mellett érvelt különvéleményében, és a módosításokat álláspontja szerint a kihirdetésükre visszamenőleges hatállyal meg kellett volna semmisíteni. Szerinte hiba, hogy az indokolás megállt a formai vizsgálatnál, miközben az indítványban felvetett alkotmányjogi problémák mélyebb tartalmi elemzést igényeltek volna. Különvéleményében áttekintette a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatot, így különösen a 61/2011. (VII. 13.) és a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatot. Ezekből azokat a pontokat emelte ki, amelyek az alkotmányozás instrumentalizálásától óvtak, és arra hívták fel a figyelmet, hogy megbontja a fékek és ellensúlyok rendszerét, ha alkotmányozó hatalmánál fogva az Országgyűlés az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek nyilvánított jogszabályok tartalmát alkotmányos rangra emeli. Kiss szerint az Alaptörvény módosításai, amelyek korlátozzák az Alkotmánybíróság hatáskörét, részben ellehetetlenítik a testület feladatának ellátását és ezzel az alkotmányossági mércék érvényesítését. Márpedig ha az eddigi szabályalkotással és alkotmányértelmezéssel kialakított tartalmi követelmények érvényesítésétől el van zárva az Alkotmánybíróság, akkor alaptörvényi feladatának sem tud eleget tenni, mivel nem tudja megakadályozni az olyan esetek előfordulását, amikor az Alaptörvény egyik normájából fakadó tartalmi követelménynek egy másik alaptörvényi rendelkezés ellentmond, ez pedig véleménye szerint ellentétben áll azzal, hogy az értelmezéseknek ellentmondásmentes rendszert kell képezniük, így magával az Alaptörvény R) cikkével is. Kiss azt is nyomatékosította, hogy mindaddig, amíg a hatalommegosztás elvét kimondó Alaptörvény az Alkotmánybíróságot nyilvánítja az Alaptörvény védelme legfőbb szervévé [24. cikk (1) bekezdés], éppen az Alaptörvény védelme érdekében nem módosítható úgy az alkotmány, hogy ezt az elvet áttörje, különben az Alkotmánybíróság puszta díszletként lenne csak jelen az Alaptörvényben. Álláspontja szerint a negyedik alaptörvény-módosítással közel kerültünk ehhez a helyzethez. Véleménye szerint a mai magyar közjogi gyakorlat legsúlyosabb hibája, hogy az Országgyűlés kétharmados többsége felhatalmazottnak érzi magát félretenni a hatalommegosztásból eredő követelményeket, újra létrehozva az Országgyűlésnek már az Alaptörvényből is kivett legfelsőbb államhatalmi (értsd: egyeduralkodói) státuszát, amivel viszont alapjaiban képes megbontani a fékek és egyensúlyok rendszerét. A fékek és egyensúlyok kialakult rendjének sérelmét jelenti véleménye szerint az Alkotmánybíróság hatáskörének korlátozása is. Álláspontja szerint a többségi vélemény feladta az Alkotmánybíróság végső alaptörvény-értelmezési monopóliumának elvét, és e felfogás érvényesülésével lehetővé válik a jövőben a hatalommegosztás elvére épülő demokratikus jogállam további tényleges leépülése. Nézete szerint a közjogi érvénytelenség mind eljárási, mind tartalmi rendelkezések kikényszerítését magában foglalja. Úgy véli, az is alkotmányellenes, hogy az Országgyűlés a korábban alkotmányellenesnek minősített rendelkezéseket egyszerűen beemelte az Alaptörvénybe. Az ilyen módosítás nem felelt meg az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság klauzulájának, a C) cikk (1) bekezdésében szereplő hatalommegosztás elvének, valamint az R) cikk (1) bekezdése szerinti koherenciakövetelménynek. Az alkotmánybírósági határozatok ugyanis szerinte az Abtv. 39. (1) bekezdését idézve mindenkire, így az alaptörvény-módosító hatáskörben eljáró Országgyűlésre is kötelezőek voltak. Véleménye szerint az Alkotmánybíróság új, az Alaptörvény 24. cikk (5) és (6) bekezdéséből eredő hatáskörében hozott döntése komoly alkotmányjogi problémákat okoz majd az Alaptörvény egészének, különösen a C) cikk (1) bekezdésében rögzített hatalommegosztásnak a korszerű, az európai jogállami követelményeket is kielégítő további értelmezése során. Kinyílt most egy zsilip, amelyen át napi politikai elvárásokat kielégítő alaptörvény-módosítások hatékony alkotmánybírósági kontroll nélkül válhatnak az Alaptörvény részeivé. (K3) Stumpf István alkotmánybíró különvéleményében amelyhez részben csatlakozott Lévay Miklós is szintén azt hangsúlyozta, hogy a módosítás alaptörvény-ellenességét nem az éppen az e módosítás által meghatározott szempontok alapján kellett volna vizsgálni, mert egy alaptörvény-módosítás nem határozhatja meg, hogy saját magának az Alaptörvénnyel való összhangját milyen alapon lehet felülvizsgálni, hanem csakis az Alaptörvény korábban hatályos rendelkezési alapján. Ellenkező esetben bármely alaptörvény-módosítás kizárhatná saját felülvizsgálatának lehetőségét, továbbá így az 8 Vincze Attila: Az Alkotmánybíróság határozata az Alaptörvény negyedik módosításáról

JeMa 2013/3 alkotmányjog Alaptörvény által explicit vagy implicit módon meghatározott tartalmi módosítási korlátokat egy alaptörvény-módosítás útján semlegesíteni lehetne. Szerinte sem lehetett volna figyelmen kívül hagyni az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatát, mely tartalmi korlátokat is állított az Alaptörvény módosításával szemben. A jelen ügyben hozott többségi határozat elmulasztotta figyelembe venni ezt a gyakorlatot, enélkül pedig a módosítás elbírálására nem kerülhetett volna sor. Stumpf különvéleménye szerint az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény legfőbb védelmezőjeként alaptörvényi kötelessége, hogy a jogszabályi hierarchia csúcsán álló norma érvényesülésének korlátozásával, tartalmának kiüresítésével szemben fellépjen. Ameddig ezt maga az Alaptörvény és az annak értelmezésére igénybe vehető szabályok engedik, az Alkotmánybíróságnak érvényesítenie kell alkotmányvédelmi funkcióját. Az alkotmánymódosítások tartalmi felülvizsgálata azonban magától értetődően nem eredményezheti az alkotmányozó jogkör átvételét. Az Alkotmánybíróság ugyanis mindig köteles tiszteletben tartani az Alaptörvény rendelkezéseit, döntéseit mindenkor köteles az Alaptörvény alapján meghozni. A markáns vélemény élét tompítja valamelyest, hogy szerinte az Országgyűlés felelőssége az alkotmányosság már elért szintjének fenntartása érdekében az általa alkotott Alaptörvényt tiszteletben tartani. Ugyanakkor az alaptörvény-módosítás felülvizsgálatát az Alaptörvény negyedik módosítása előtti rendelkezései s az erre épülő alkotmánybírósági joggyakorlat alapján, érdemben kellett volna elvégezni. Különvéleményét azzal zárja amely pontban Lévay Miklós nem értett egyet Stumpf Istvánnal, hogy az alapvető jogok biztosa által kifogásolt többféle érvrendszerű, de egyaránt közjogi érvénytelenségre hivatkozó indítványi elemek nem voltak megalapozottak, ugyanakkor az Alkotmánybíróság a tartalmi szempontú vizsgálat lefolytatását illetően nem állapíthatta volna meg hatáskörének hiányát. 3. A rendelkező rész és a ratio decidendi A rendelkező rész két részből áll: 1. Az Alaptörvény új 24. cikk (5) bekezdésére tekintettel az Alaptörvény módosítása csak formai okok alapján vizsgálható, így az Alaptörvény negyedik módosításának tartalmi kontrolljára irányulóként minősített indítványokat az Alkotmánybíróság visszautasította, azokat érdemben nem vizsgálta. Tartalmi és nem formai kontrollra irányuló indítványnak minősül az is, ha az indítványozó a szövegen belüli belső, elemi koherenciazavarra vagy arra hivatkozik, hogy az Alaptörvény egységét megbontja, ha az Alaptörvény módosítása ellentétes az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény más rendelkezése alapján meghozott döntésével ( felülalkotmányozás ). 2. Az Alaptörvény módosításának eljárási kérdéseit az Alkotmánybíróság vizsgálhatja, ugyanakkor ha az Országgyűlés a Házszabály és az Alaptörvény tételes rendelkezéseit az eljárásával nem sérti, akkor nem lehet eredményesen arra hivatkozni, hogy a közügyek szabad parlamenti megvitatása, a tárgyalt ügyek minden oldalú beható vizsgálata vagy a képviselői beszédjog állítólagos sérelme miatt az Alaptörvény eljárásjogi hibában szenved és emiatt közjogilag érvénytelen. 4. Az érvelés kritikája (I) Az indítványozói jogról. Az alapvető jogok biztosa maga is felhozta, hogy alapjogvédelmi funkciójától idegen, hogy az alaptörvény-módosítás megalkotására vonatkozó formai, eljárási, közjogi érvénytelenséget felvető kérdésekkel az Alkotmánybírósághoz forduljon, mert ez elsősorban a köztársasági elnök feladata lenne, és csak azért élt ezzel a jogával, mert a köztársasági elnök nem kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását. Az Alkotmánybíróság nem elemezte ezt a problémát, jóllehet önmagában az Alaptörvény módosítása vélhetően nem okoz alapjogsérelmet, különösen azzal nem, hogy a parlamenti vita nem volt megfelelő. Azzal azonban, hogy az alapvető jogok biztosa egy hozzá beérkező panasz alapján indítvánnyal él az Alkotmánybíróság előtt, gyakorlatilag feléleszti az actio popularis műfaját, saját magát mintegy közvetítői szerepbe helyezve. Nem ez az első eset, hogy az alapvető jogok biztosa absztrakt normakontroll eljárást kezdeményez vélt vagy valós alkotmányjogi probléma megoldása érdekében. Függetlenül attól, hogy egyetértünk-e ezzel a módszerrel és hogy támogatjuk-e mint politikai kényszermegoldást, annyi világos: az alapvető jogok biztosa kiterjesztően értelmezi az absztrakt normakontroll benyújtására irányuló jogkörét. Azt nem úgy fogja fel, mint sorozatosan felmerülő és ekképpen a jogalkotásra visszavezethető alapjogi visszásságok artikulálásának eszközét, és ennyiben mint a profiljába vágó megoldást, hanem mint az Alkotmánybírósághoz fordulás utolsó, előzetes eljárástól, az érdekeltség bizonyításától stb. mentes lehetőségét, vagyis mint az actio popularis parányi háborítatlan szigetét. Ezzel természetesen az is együtt jár, hogy politikailag kifejezetten érzékeny, de nem feltétlenül alapjogilag releváns kérdéseket tematizál. Az egy további kérdés, hogy mert valamilyen szakmai vagy politikai okból nem ért egyet az alapvető jogok biztosa a köztársasági elnök döntésével, aki az Alaptörvény módosítását nem kifogásolta az Alkotmánybíróság előtt, ez aktivizálna-e valamilyen szükséghatáskört az absztrakt normakontroll benyújtására. Három ok lehet, amiért az Alkotmánybíróság nem foglalkozott ezzel a kérdéssel: 1. nem érzékelte a problémát, 2. mindenképpen foglalkozni akart az üggyel, és ezért nem akarta itt megállítani az eljárást,6 3. az indítványozói jogosultság kér- 6 Hasonlóan a bírói függetlenség ügyéhez, amelyet eljárásjogilag szintén megkérdőjelezhető módon fogadott be az AB. 33/2012. (VII. 17.) AB hat., ABH 2012, 99. Ehhez lásd Csink Lóránt: Az Alkotmánybíróság határozata a bírói hivatás felső korhatárának szabályairól Jogesetek Magyarázata (JeMa) 2012/4, 8 18; Vincze Attila: Az Európai Unió Bírósága a bírói nyugdíjazásáról Jogesetek Magyarázata (JeMa) 2012/4, 65 73; uő: Der EuGH als Hüter der ungarischen Verfassung Europarecht 2013, 323 333, uő: The ECJ As Guardian of the Hungarian Constitution European Public Law 2013, 489 500. Vincze Attila: Az Alkotmánybíróság határozata az Alaptörvény negyedik módosításáról 9

A l k o t m á n y j o g 2013/3 JeMa désének vizsgálata többet igényelne a legelemibb formalista megközelítésnél, amelyet egyébként az Alkotmánybíróság a határozat további részében következetesen képvisel, és annak megválaszolását igényelné, hogy az alapvető jogok biztosának eljárása ellentétes-e az Alaptörvény és az Abtv. indítványozói jogosultságot szűkítő objektív céljával. (II) A felülvizsgálati mérce kérdése. A többségi és a kisebbségi vélemény közötti egyik lényeges különbség éppen a felülvizsgálati mérce kérdése volt: az, hogy az Alaptörvény módosításának érvényességét a módosítás előtti vagy a módosítás utáni változata alapján kell-e megítélni. A többség amellett érvelt, hogy a módosítás utáni, míg a kisebbség szerint a módosítás előtti szabályokat kell alapul venni. Ez a különbségtétel azzal a gyakorlati következménnyel is jár, hogy a módosítás előtti verzió tartalmi vizsgálatot is lehetővé tenne, a módosítás utáni szövegváltozat pedig csak formai kontrollt. Mielőtt a többségi vélemény kritikáját adnánk, ki kell emelni, hogy maga az indítványozó követte el az ősbűnt és indult ki abból, hogy az Alaptörvény módosításának mércéje a negyedik módosítással elfogadott új 24. cikk (5) bekezdése, amely az Alkotmánybíróság hatáskörét a formai követelmények módosítására korlátozza. A többségi vélemény ennyiben követte az indítványt, így az érvelés felfogható a kereseti kötöttség (ne eat iudex ultra petita partium) megnyilvánulásának is. Az indítványozó helyes megközelítése az elvárható gondosság mellett mindenképpen az lett volna, ha elsősorban azzal érvel, hogy az Alaptörvény módosítását a módosítást megelőző szabályok szerint kell megítélni, ami a tartalmi kontrollt is lehetővé tette volna. És pusztán abban az esetben kellett volna előterjeszteni mint másodlagos kereseti követelést az Alaptörvény negyedik módosításával bevezetett puszta formai kontrollra vonatkozó érveket, ha az Alkotmánybíróság ezzel az elsődleges követeléssel nem értene egyet. Ezzel legalábbis érvelni kényszerítette volna a többséget, miért is kellett a módosítással elfogadott rendelkezések alapján a módosítás érvényességét értékelni. A többségi véleménnyel szemben Bragyova András (K1) és Stumpf István (K3) különvéleményével kell egyetérteni, legalábbis az alkalmazandó mérce tekintetében. A többség az Alaptörvény negyedik módosítását úgy fogja fel, mintha előzmények nélkül született volna meg, mintha az érvényessége nem annak az Alaptörvénynek a szabályai szerint lenne megítélendő, amelyet módosítani rendeltett, hanem saját maga válik a saját maga mércéjévé. Ez a felfogás elfogadható forradalmi jogalkotás esetén, amely eltöröl mindent, de nem jogállami keretek között; ilyenkor egy jogszabály érvényessége azon jogszabály alapján ítélendő meg, amely alapján azt meghozták. Ha az Alaptörvény alapján az Alkotmánybíróságnak volt tartalmi kontrollra lehetősége, ahogy azt egyébként a korábbi határozatok is sugallják és egyébként az Alaptörvény 24. cikk új (5) bekezdése alapján a contrario is következik, ahogy arra Bragyova András is meggyőzően utal, akkor el kellett volna végezni e mérce alapján a kontrollt. Stumpf István egyébként helyesen mutat rá arra, hogy az Alkotmánybíróság többségi álláspontjából az az abszurd következmény fakad, hogy bármely alaptörvény-módosítás kizárhatná a saját felülvizsgálatának lehetőségét. A többségi álláspontból egyébként az is következik, hogy ha egy esetleges kormányváltás után az Alaptörvényt puszta feles többséggel módosítanák, és ennek során kimondanák a módosítás alkotmányossági felülvizsgálatának tilalmát, akkor azt nyilvánvaló alkotmányellenessége ellenére sem vizsgálhatná az Alkotmánybíróság, mert a többségi álláspont szerint az éppen elfogadott szöveg a mérce. Salamon László párhuzamos véleménye (P4) pedig kifejezetten problémás az alkalmazandó mérce tekintetében: egyrészt egyetért a többségi véleménnyel, ami azt jelentené, hogy a módosítás szerinti szabályokat kellene alkalmazni mérceként, másrészt idézi a korábbi alkotmánybírósági határozatokat, amelyek az Alaptörvénynek az általa éppen érvényességi mérceként felállított negyedik módosítása szerint nem vehetők figyelembe. Az alkotmányossági mérce problémáját a határozat sajnos nem tárgyalja, csak implicite feltételezi, amiben sok szempontból maga az indítvány is ludas. A rossz indítvány ugyanakkor nem mentesíthette volna az Alkotmánybíróságot annak elemzése alól, hogy mi alapján végzi a vizsgálatot, mert ennek vannak az ügy szempontjából talán a legmesszebb menő következményei. Az alkotmányossági mérce még inkább kérdéssé válik a 13/2013. (VI. 17.) AB határozat fényében, amely kimondja a korábbi alkotmánybírósági határozatok lényegi alkalmazhatóságát, és ezzel implicite tartalmilag felülvizsgálja az Alaptörvény negyedik módosítását, amit a határozat éppen hogy kizárt. Az egy-két hét eltéréssel meghozott tehát lényegében párhuzamosan tárgyalt két határozat közötti ilyen fokú tartalmi ellentmondás magyarázatára nem vállalkozhatunk, ugyanakkor megdöbbentő a megközelítésbeli különbség, és még inkább kétségessé válik az ebben az ügyben alkalmazott mérce. (III) Az alkotmánymódosítás alkotmányossága. Az alkotmánymódosítás alkotmánybírósági kontrollja az Alaptörvény elfogadását megelőzően gyakorlatilag nem létezett. Ennek oka egyrészt, hogy a korábbi Alkotmány, tetszik vagy nem tetszik, átmenetinek készült: bár két évtizeden át tűrhető eredménynyel alkalmazható volt, a megalkotásakor nem szánták hoszszú életűnek, és ezért logikusan nem is helyeztek el benne a későbbi alkotmányozó hatalmat korlátozó szabályokat. Másrészt a módosítások jogi értéksemlegessége mögött politikai konszenzuskeresési kényszer állt: a jogi szabályokat arra a feltevésre alapozva alkották meg, hogy számos versengő párt lesz, és egyik sem fogja megszerezni az alkotmány módosításához szükséges kétharmados többséget egyedül, ami tartalmi kérdésekben politikai kompromisszumot fog eredményezni, és ezért felesleges is a tartalmi jogi kontroll. A Fidesz KDNP 2010-es kétharmados győzelme ez utóbbi feltevés megalapozatlanságát, legalábbis hosszú távú tarthatatlanságát igazolta. Abban az esetben, ha egyetlen párt (vagy, mint a jelen esetben, technikailag két külön párt szövetsége) rendelkezik a kétharmados alkotmányozó többséggel, akkor az alkotmány gyakorlati hatalomkorlátozó funkciója korlátozott, ugyanis nincs szükség tartalmi konszenzusra a módosításához. Ha esetleg az Alkotmánybíróság valamilyen 10 Vincze Attila: Az Alkotmánybíróság határozata az Alaptörvény negyedik módosításáról

JeMa 2013/3 alkotmányjog jogszabályt alkotmányellenesnek minősít, akkor a parlamenti többség vagy az Alaptörvényt módosítja és emeli alaptörvényi rangra a kifogásolt szabályt, ahogy azt az alapvető jogok biztosa is kritizálta a jelen esetben, vagy az Alkotmánybíróság hatásköreit korlátozzák, ahogy ez történt a 98 százalékos adó bevezetése7 vagy az Alaptörvény 24. cikk új (5) bekezdése esetén. Ilyen körülmények között egy alkotmánynak egyre kisebb a normatív ereje, mivel az Alaptörvényt az Országgyűlés legfeljebb puszta morális megfontolások alapján tartja be (ezt feltételezni pedig inkább naivitás). Az egyetlen tényleges korlátozó erőt az Európai Unió jelenti, amelynek a kezében ott a lehetőség a finanszírozási források megvonására és az EUSZ 7. cikke alapján a szavazati jog felfüggesztésére. Ezek az intézkedések ugyanakkor nem az alkotmányellenesség következményei, hanem csak akkor kerülhet rájuk sor, ha az Alaptörvény megszegése egyben és szisztematikusan az unió alapértékeinek megsértését is jelenti, és van politikai akarat ezt a végső fegyvert bevetni. Ilyen körülmények között az Alkotmánybíróságnak két lehetséges reakciója lehetett: az egyik, hogy elfogadja a neki szánt, erősen korlátozott szerepet, és lényegében a Kormány alkotmányügyi tanácsadó testületévé alakul az Alkotmányjogi Tanács inkarnációjává válva8, vagy pedig áttér az alkotmánymódosítás tartalmi kontrolljára.9 Mind a kettő problémás alkotmányjogilag. Az első esetben erősen kétségessé válik egyáltalán az Alkotmánybíróság létének az értelme és ezzel az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdése, mely szerint az Alkotmánybíróság és nem az Országgyűlés az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve, ahogy erre Kiss László is utal különvéleményében (K2). A második esetben lényegében ugyanúgy értelmét veszti az Alaptörvény, konkrétan az R) cikk, mert így nem az Alaptörvény lesz Magyarország jogrendszerének alapja, hanem azok az egyetemesnek, helyesebben kifejezetten nemzetinek tekintett elvek, amelyeket az Alkotmánybíróság az Alaptörvény fölé helyez. Hogy ezt az Alaptörvény Q) és E) cikke vagy a történeti alkotmány alapján teszi-e, a metakonstitucionális elvek tartalmán ugyan változtathat, de azon kevésbé, hogy az Alkotmánybíróság így is, úgy is maga jelöli ki az érvényességi mércét, méghozzá az Alaptörvényen kívüli értékben. Mind a két megoldás alkotmányosan aggályos, éppen azért, mert az alkotmányosság elemi tartalma az, hogy az államhatalom gyakorlása csak az alkotmányos kötöttségek betartása mellett lehetséges, és az alkotmány nem igazítgatható az aktuális napi szükségletek szerint. Ez a követelmény egyébként a történeti alkotmány vívmányaival és a Szent Korona-tannal is egybecseng. Kiemelendő, hogy megint nem önmagában valamelyik jogi megoldással a parlamenti szuverenitással vagy a kiterjedt alkotmánybírósági kontrollal van a probléma, ezek mindegyike képviselhető, hanem sokkal inkább ezek összeegyeztethetetlensége okoz gondot. A néhai Margaret Thatcher sokkal drákóibb eszközökkel élt országa megreformálása érdekében, mint a 2010 óta Magyarországon tapasztalt megoldások, de ezek egyikét sem tudta alkotmányos rangra emelni. Azzal viszont mindenki tisztában volt, hogy ha a következő választásokon bármely párt megszerzi a képviselői helyek több mint felét, akkor bármit módosíthat és nincsenek megkötések. A parlamenti szuverenitás doktrínájának ugyanis van egy sajnos kevéssé hangsúlyozott előfeltétele: nincsen írott alkotmány, és a mindenkori többség bármit bármikor megváltoztathat.10 A másik megoldás az alkotmányos jogállam, ahol bizonyos közös értékeket, elveket azért emelünk alkotmányos rangra, hogy azok a mindenkori többséggel szemben is kikényszeríthetők legyenek. Az alkotmánymódosítás ebben a rendszerben nehézkesebb, és általában nem pusztán egyetlen alkotmányos szervtől függ. Az első esetben nincsen szükség és értelmetlen is alkotmánybíróságot fenntartani, egy alkotmányos jogállamban pedig ahhoz, hogy ne lehessen az alkotmányos szabályokat napi érdekeknek megfelelően módosítani, kell a kormánytöbbség ellensúlyát képező alkotmánybíróság. Egyvalami ugyanakkor bizonyos: a két paradigma nem kompatibilis egymással. Pontosan ez látszik az Alkotmánybíróság határozatában is, annak a logikai buktatói erre vezethetők vissza. Az alkotmánymódosítás alkotmányosságának vizsgálatakor, mivel az különösen a felülvizsgálat terjedelmét és annak mércéjét is érintette, nem kerülhető meg a Lordok Háza Főbíróságának a Jackson v Attorney-General ügyben hozott ítélete. Az közismert, hogy az angol bíróságok kötelesek végrehajtani a parlament akaratát, de még a Lordok Háza is vonakodik ezt az elvet a maga teljességében elismerni, így ebben az ítéletben Lord Steyn annak adott hangot, hogy a Lordok Háza hatásköreinek eklatáns korlátozását egyszerűen nem ismerné el jogszerűnek.11 (IV) Obiter dictum. Az Alkotmánybíróság obiter dictum megjegyezéseiben azt hangsúlyozta, hogy a jövőben megalkotandó jogszabályokban sem hagyhatók figyelmen kívül az uniós jogból és a nemzetközi jogi kötelezettségekből fakadó követelmények, amitől Juhász Imre és Pokol Béla párhuzamos indokolásában a korlátozhatatlan szuverenitás elméletét képviselve elhatárolódott. Az obiter dictum megjegyzések politikai 7 184/2010. (X. 28.) AB hat., ABH 2010, 900. Lásd hozzá Vincze Attila: Die neue Verfassung Ungarns Zeitschirft für Staats- und Europawissenschaften 2012, 113. 8 Vincze Attila: 32/A. [Az Alkotmánybíróság] in Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja (Budapest: Századvég 22009) [4] msz. 9 Ahogy azt egyébként tételes alkotmányjogi felhatalmazás hiányában a kolumbiai ab. tette. Lásd Carlos Bernal: Unconstitutional constitutional amendments in the case study of Colombia: An analysis of the justification and meaning of the constitutional replacement doctrine International Journal of Constitutional Law 2013, 339 357. 10 A parlamenti szuverenitáshoz lásd Gernot Sydow: Parlamentssuprematie und Rule of Law (Tübingen: Mohr 2005); Jeffrey Goldsworthy: The Sovereignty of Parliament: History and Philosophy (Oxford: Clarendon Press 1999). 11 Jackson v Attorney General [2005] UKHL 56, para 102 per Lord Steyn: Kivételes körülmények között, mint a bírói felülvizsgálat vagy a bíróságok rendes szerepének megszüntetése, a Lordok Háza Főbírósága vagy az új Legfelső Bíróság úgy gondolhatja, hogy ez egy alkotmányos fundamentum, amelyet még az Alsóház kívánalmainak eleget tenni akaró szuverén parlament sem szüntethet meg. Vincze Attila: Az Alkotmánybíróság határozata az Alaptörvény negyedik módosításáról 11