1. EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2015.4.22. COM(2015) 176 final A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK a géntechnológiával módosított szervezetekre (GMO-kra) vonatkozó döntéshozatali eljárások felülvizsgálatáról HU HU
1. BEVEZETÉS Az Európai Bizottság kinevezése az általa az Európai Parlamentnek bemutatott politikai iránymutatás alapján történt. Ebben az iránymutatásban a Bizottság vállalta, hogy felülvizsgálja a géntechnológiával módosított szervezetek (GMO-k) engedélyezésére vonatkozóan jelenleg hatályban lévő jogszabályi előírásokat. Ez a közlemény beszámol a GMO-k engedélyezésére vonatkozó döntéshozatali eljárások kapcsán a Bizottság által elvégzett felülvizsgálat eredményeiről, és ismerteti azokat az érveket, amelyek alapján a Bizottság elkészítette jogalkotási javaslatát. 1 A GMO-kra vonatkozó döntéshozatali eljárásokat egyfelől egy különös jogi keretszabályozás, másfelől pedig a közös intézményi szabályok határozzák meg. Ez a közlemény összefoglalja az ilyen típusú döntések hátterét, áttekinti az engedélyezési folyamat gyakorlati működését, és ismerteti a nemrégiben bevezetett változtatásokat. Elmagyarázza a Bizottság következtetését és a következtetés levonása során figyelembe vett megfontolásokat: azokat a GMO-kkal kapcsolatos speciális és kivételes körülményeket, amelyek a politikai iránymutatásban foglalt vállalás alapját adták, különös tekintettel a demokratikus és a jogi szempontokra. 2. A GMO-KKAL KAPCSOLATOS DÖNTÉSHOZATALI ELJÁRÁSOK 2.1. A jogi keret Az Európai Unió átfogó jogi keretszabályozással rendelkezik a GMO-k engedélyezése, nyomon követése és címkézése területén. A géntechnológiával módosított élelmiszerekről és takarmányokról szóló 1829/2003/EK rendelet 2 ( 2003. évi rendelet ) a GMO-kat tartalmazó, a GMO-kból álló és a GMO-kból előállított élelmiszereket, élelmiszer-összetevőket és takarmányokat szabályozza. Ez a rendelet az olyan, más célokra, például termesztésre szánt GMO-kkal is foglalkozik, amelyek alapanyagként szolgálnak az élelmiszer- és a takarmánytermelés számára. Mindezeket, amelyekre a 2003. évi rendelet tárgyi hatálya kiterjed, a továbbiakban együttesen génmódosított élelmiszereknek és takarmányoknak nevezzük. A területet szabályozó másik jogi aktus a géntechnológiával módosított szervezetek környezetbe történő szándékos kibocsátásáról szóló 2001/18/EK irányelv 3 ( 2001. évi irányelv ). Ez az irányelv az élelmiszereken és a takarmányokon kívüli felhasználásokra (elsősorban termesztésre) szánt GMO-kkal foglalkozik. Mindkét jogi aktus meghatároz olyan engedélyezési eljárásokat, amelyek célja annak biztosítása, hogy az érintett termékek forgalomba hozatala ne veszélyeztesse az emberek és az állatok egészségét, illetőleg a környezetet. Ennek érdekében a szabályozás a 1 2 3 Javaslat: Az Európai Parlament és a Tanács rendelete az 1829/2003/EK rendeletnek a tagállamok számára a géntechnológiával módosított élelmiszerek és takarmányok területükön való felhasználásának korlátozására, illetve megtiltására biztosított lehetőség tekintetében történő módosításáról (COM(2015) 177 final). Az Európai Parlament és a Tanács 2003. szeptember 22-i 1829/2003/EK rendelete a géntechnológiával módosított élelmiszerekről és takarmányokról (HL L 268., 2003.10.18., 1. o.). Az Európai Parlament és a Tanács 2001. március 12-i 2001/18/EK irányelve a géntechnológiával módosított szervezetek környezetbe történő szándékos kibocsátásáról és a 90/220/EGK tanácsi irányelv hatályon kívül helyezéséről (HL L 106., 2001.4.17., 1. o.). 2
tudományos kockázatelemzést helyezi az eljárások középpontjába: minden termék forgalomba hozatalának engedélyezését kellően meg kell indokolni, és az indokolás első számú alapját a tudományos értékelés szolgáltatja. 4 A szabályozás értelmében a tudományos kockázatértékelések elvégzése az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA) feladata, amely ennek érdekében együttműködik a tagállamok tudományos testületeivel. Jogi szempontból a GMO-kat engedélyező döntések a Bizottság által elfogadott végrehajtási jogi aktusok formáját öltik. 5 Miközben a Bizottság tehát döntő szerepet játszik az engedélyezési eljárásokban, a folyamatban a tagállamok is intenzíven részt vesznek. A tagállamok részvétele az engedélyezésben A tagállamok az engedélyezési eljárás két szakaszában jutnak szerephez: szavaznak az állandó bizottságban a Bizottság által előterjesztett határozattervezetekről, majd pedig, ha ezen a szinten nem sikerül döntést hozni, szavaznak a fellebbviteli bizottságban. 6 Mint minden más, az EU-jog keretei között létrehozott bizottságban, a tagállamok ezekben a bizottságokban is a minősített többség szabályai szerint, a Szerződésben rögzített módon szavaznak. 7 Ha a fellebbviteli bizottságban sem a határozattervezet mellett, sem a határozattervezettel szemben nincs meg a minősített többség, akkor úgy kell tekinteni, hogy a fellebbviteli bizottság nem nyilvánított véleményt. Végső elfogadás a Bizottság részéről Az eljárás szabályai szerint (amelyeket a 182/2011/EU rendelet 8 rögzít) abban az esetben, ha a fellebbviteli bizottság nem nyilvánított véleményt, a Bizottság elfogadhatja a végrehajtási jogi aktus tervezetét. 9 Ez tehát azt jelenti, hogy a Bizottság ilyenkor bizonyos fokú mérlegelési jogkörrel rendelkezik. 10 A GMO-kkal kapcsolatos döntések esetében azonban a 2003. évi rendelet és a 2001. évi irányelv jelentős mértékben leszűkíti a Bizottság mozgásterét. Az előzetes engedélyezés rendszere az Alapjogi Charta 41. cikkével és a Bíróság ítélkezési gyakorlatával 11 összhangban értelmezve megköveteli a 4 5 6 7 8 9 10 11 Az 1829/2003/EK rendelet 7. és 19. cikke szerint a Bizottság az EFSA szakvéleménye mellett a kérdéses ügyre vonatkozó egyéb jogszerű tényezőket is figyelembe vehet. A jogi aktusok elfogadása a 182/2011/EU rendelet szerinti vizsgálóbizottsági eljárással történik. Ha az állandó bizottság negatív véleményt fogad el (elutasítás minősített többséggel), vagy pedig nem nyilvánít véleményt, a Bizottság az ügyet a fellebbviteli bizottság elé terjesztheti. Az Európai Unióról szóló szerződés 16. cikkének (4) és (5) bekezdése. 2014. november 1-jétől fogva a minősített többséghez a huszonnyolc tagállam szavazatainak legalább 55%-a szükséges úgy, hogy a szavazatoknak az EU népességének legalább 65%-át kell képviselniük. Az Európai Parlament és a Tanács 2011. február 16-i 182/2011/EU rendelete a Bizottság végrehajtási hatásköreinek gyakorlására vonatkozó tagállami ellenőrzési mechanizmusok szabályainak és általános elveinek megállapításáról (HL L 55., 2011.2.28., 13. o.). 182/2011/EU rendelet 6. cikk (3) bekezdés. Eltérően az 1999/468/EK tanácsi határozattal szabályozott korábbi eljárástól. Abban az eljárásban a Bizottság semmiféle mozgástérrel nem rendelkezett akkor, ha a Tanács nem volt képes sem a javasolt intézkedések mellett, sem azokkal szemben véleményt nyilvánítani. Ha a Tanács a szavazás eredményeképpen nem nyilvánított véleményt (vagy pedig három hónapon belül nem került sor döntéshozatalra), a Bizottság köteles volt elfogadni a Tanácsnak benyújtott javaslatot. Lásd például az EU Bírósága által a C-390/99. sz. Canal Satélite Digital SL ügyben hozott ítéletet, amely szerint az előzetes engedélyezési eljárások, mint amilyen a GMO-k, illetve a génmódosított élelmiszerek és takarmányok engedélyezésének eljárása is, megakadályozzák egy termék engedély 3
Bizottságtól, hogy ésszerű időn belül határozzon (akár arról, hogy engedélyezi a termék forgalomba hozatalát az EU piacán, akár arról, hogy megtiltja azt). Ez azt jelenti, hogy olyan esetekben, amikor a szabályozás értelmében engedélyezés hiányában tilos forgalomba hozni egy adott terméket (ez esetben egy GMO-t) a piacon, az engedélyező szerv (ez esetben a Bizottság) nem teheti meg, hogy amennyiben benyújtottak érvényes engedélykérelmet egyszerűen meghatározatlan ideig tartózkodik a döntéshozataltól (legyen szó akár az engedélyezésről, akár a betiltásról). Ha a szavazás eredményeképpen a fellebbviteli bizottság nem nyilvánított véleményt, a Bizottságnak tehát nincs lehetősége arra, hogy egyszerűen ne hozzon döntést. Sürgősségi intézkedések lehetősége az EU és a tagállamok szintjén A 2003. évi rendelet rendelkezései szerint a Bizottság vagy a tagállamok sürgősségi intézkedéseket fogadhatnak el egy már engedélyezett GMO forgalomba hozatalának vagy felhasználásának megakadályozására. Ilyen intézkedést csak akkor szabad hozni, ha tudományos eredmények alapján valószínűsíthető, hogy a termék komoly kockázatot jelent az egészségre vagy a környezetre nézve. 2.2. A GMO-k engedélyezésével kapcsolatos döntéshozatal valós helyzete Az 1829/2003/EK rendelet hatálybalépése óta a GMO-k engedélyezése érdekében előterjesztett javaslatokról legyen szó akár termesztési célú felhasználásról, akár génmódosított élelmiszerekről és takarmányokról 12 a tagállamok sohasem hoztak minősített többséggel sem elfogadó, sem elutasító döntést. Az eredmény mindig az volt, hogy az illetékes testület nem nyilvánított véleményt. Rendre ez volt a helyzet az eljárás minden szakaszában: a jelenlegi eljárásban az állandó bizottságban és a fellebbviteli bizottságban csakúgy, mint a korábbi eljárásban a Tanácsban (lásd a melléklet 1 3. táblázatát és 1. ábráját). Termesztési célra szánt GMO-k Az EU-ban csak korlátozott körben termesztenek GMO-kat. 1990 óta mindösszesen három GMO kapott engedélyt termesztésre, és jelenleg csak egyetlenegy (a MON810 kukorica) rendelkezik ilyen engedéllyel. Ezt a GMO-t öt tagállamban termesztik, és a termesztésére felhasznált terület mindössze 1,5%-át teszi ki az EU-ban kukoricatermesztésre összesen igénybe vett földterületnek. 13 A tagállamok egy jelentős hányada által a kérdésben képviselt álláspontot jól jelzi mind a napjainkig termesztésre kiadott engedélyek alacsony száma, mind pedig az a körülmény, 12 13 nélküli forgalomba hozatalát, és ennélfogva kizárólag abban az esetben egyeztethetők össze az Európai Unió működéséről szóló szerződéssel (EUMSZ), ha (1) jogos megfontolások indokolják őket (például a lehetséges egészségügyi és környezeti hatások értékelése kapcsán), és (2) időtartamuknál, költségvonzatuknál és a teljesítendő feltételek esetleges kétértelműségeinél fogva nem akadályozzák az érintett gazdasági szereplőket üzleti tervük végrehajtásában. Az Unióban csak két GMO kapott engedélyt a termesztés, valamint az élelmiszerek és a takarmányok körén kívül: mindkettő szegfűféle, és mindkettő díszítési célú felhasználásra hozható forgalomba. Az ilyen GMO-kra vonatkozó döntéshozatal során a szavazások hasonló eredményt hoznak, mint az élelmiszerek és a takarmányok esetében. A szavazás végeredménye mindig az volt, hogy az illetékes testület nem nyilvánított véleményt, és rendre több tagállam szavazott az előterjesztés mellett, mint ellene. A szavazás kimenetele állandó, és a jelek szerint független attól, hogy a GMO engedélyezése termesztésre, élelmiszerként vagy takarmányként, vagy pedig más célra történne-e. A termesztési terület kiterjedése 2013-ban 148 660 ha volt, nagyobbrészt Spanyolországban (136 962 ha), kisebbrészt pedig Portugáliában, a Cseh Köztársaságban, Romániában és Szlovákiában. 4
hogy az EU-szinten engedélyezett GMO-k felhasználásának megakadályozása érdekében több tagállam is elfogadott védintézkedést. 14 A GMO-k termesztési célú felhasználásával szembeni ellenállás az elmúlt néhány évben nőtt: 2014 februárjában már számos tagállam ellenezte a Tanácsban az 1507-es kukorica engedélyezését 15 (lásd a melléklet 1. táblázatát). Génmódosított élelmiszerek és takarmányok Az üzletekben viszonylag kevés génmódosított élelmiszerterméket lehet vásárolni (annak ellenére, hogy a takarmányokkal közös engedélyezés miatt jóval több termék rendelkezik engedéllyel). A közvélemény-kutatások tanúsága szerint az Európai Unió polgárai általában ellenzik a génmódosított élelmiszereket. 16 Számos kiskereskedő eleve nem is helyez ki a polcaira ilyen élelmiszert. Ennek oka valószínűleg a génmódosított élelmiszerekre vonatkozó címkézési követelményekben 17 keresendő, valamint a géntechnológiával nem módosított helyettesítő termékek rendelkezésre állásában. Egyes fogyasztók biztosak szeretnének lenni abban, hogy az általuk vásárolt élelmiszerek előállításának egyetlen szakaszában sem használtak fel GMO-kat. Emiatt különböző tagállamokban több állattartó vállalkozás, valamint nagy- és kiskereskedő próbál annak hangsúlyozásával ösztönözni termékének megvásárlására, hogy egyáltalán nem alkalmaz GMO-kat. Ennek eredményeképpen születtek meg a GMO-mentes takarmánnyal etetett állat és hasonló utalásokat tartalmazó címkék, 18 illetve a biotermékek. A génmódosított élelmiszerekkel szemben a génmódosított takarmányoknak jelentős a piaca az EU-ban. Különösen így van ez az állattartó gazdaságokban nagy energia- és fehérjetartalma miatt szívesen alkalmazott takarmánykeverékek esetében. Az EU-ban felhasznált takarmány többsége importból származik (2013-ban az EU növényi fehérjék iránti igényét 60%-ban importból elégítették ki, túlnyomórészt szójabab és szójaliszt formájában), és az importtermékek elsősorban olyan országokból érkeznek, amelyekben a 14 15 16 17 18 A jelenleg az EU területén termesztésre engedélyezett egyetlen GMO kapcsán kilenc tagállam fogadott el olyan védintézkedést, amely megtiltja a területén a kérdéses GMO forgalomba hozatalát és felhasználását. Amikor 1998-ban az állandó bizottságnak a MON810 kukoricáról kellett szavaznia, a tagállamok minősített többsége az engedélyezés mellett szavazott (és így a Tanácsnak nem kellett szavaznia): 10 tagállam szavazott igennel, 1 nemmel, 4 pedig tartózkodott. Amikor 2007-ben a Tanácsnak az Amflora burgonyáról kellett szavaznia, a Tanács nem nyilvánított véleményt: 10 tagállam szavazott igennel, 11 nemmel, 6 pedig tartózkodott. Amikor 2009-ben az állandó bizottságnak az 1507-es és a Bt 11 kukoricáról kellett szavaznia, a bizottság nem nyilvánított véleményt: 6 tagállam szavazott igennel, 12 nemmel, 7 pedig tartózkodott. Amikor 2014-ben a Tanácsnak az 1507-es kukoricáról kellett szavaznia, a Tanács nem nyilvánított véleményt: 5 tagállam szavazott igennel, 19 nemmel, 4 pedig tartózkodott (nem hivatalos szavazás). Egy, a biotechnológia témakörében készített Eurobarométer tematikus felmérés 2010 októberében közzétett eredményei szerint az Európai Unió polgárai úgy vélik, hogy a géntechnológiával módosított élelmiszereknek nincsenek előnyeik; úgy gondolják, hogy a géntechnológiával módosított élelmiszerek nem mindig biztonságosak, sőt esetleg károsak is lehetnek; és általában véve nem támogatják a géntechnológiával módosított élelmiszerek fejlesztését. Az 1829/2003/EK rendelet értelmében a GMO-kat tartalmazó vagy azokból álló élelmiszertermékek, valamint a GMO-kból nyert összes élelmiszer és takarmány címkéjén utalni kell a géntechnológiával végrehajtott módosítás tényére. Az előírások szerint nem kell az élelmiszert vagy takarmányt géntechnológiával módosítottként megjelölni, ha a géntechnológiával módosított anyag legfeljebb 0,9%-ban van jelen az egyedileg tekintett élelmiszer- és takarmány-összetevőkben, vagy pedig magában az élelmiszerben vagy takarmányban, ha az egyetlen összetevőből áll, feltéve, hogy az ilyen anyagok jelenléte véletlen vagy technikailag elkerülhetetlen. A gyakorlatban ezek piaca továbbra is szűk, és csak viszonylag korlátozott termékkörre terjed ki. 5
takarmánynövény-termesztést a GMO-k uralják: az import 90%-a származik olyan országokból, amelyekben a szójatermesztésre felhasznált földterület mintegy 90%-án génmódosított szójababot termesztenek. 19 A génmódosított szójaliszt elterjedt alkalmazásának fő oka a jelek szerint a hozzáférhetőség, az ár 20 és a versenyképesség. 21 A génmódosított takarmányok széles körű alkalmazása ugyanakkor a jelek szerint nem változtatott a szavazási szokásokon. A génmódosított élelmiszerekkel és takarmányokkal kapcsolatos szavazások továbbra is szisztematikusan azt eredményezik, hogy az illetékes testület nem nyilvánít véleményt (lásd a melléklet 2. és 3. táblázatát, valamint 1. ábráját). Az idők folyamán a szavazási pozíciók nagyjából stabilizálódtak, és általában több tagállam támogat, mint ellenez egy-egy határozattervezetet. Míg a tagállamok nagy buzgalommal vezettek be védintézkedéseket a GMO-k termesztési célú felhasználásával szemben, nem éltek széles körben ugyanezzel az eszközzel a génmódosított élelmiszerek és takarmányok kapcsán (egyetlenegy tagállamban van hatályban jelenleg ilyen jellegű intézkedés, három termékre vonatkozóan). A génmódosított élelmiszerek és takarmányok engedélyezése ellen leadott szavazatok száma ugyanakkor azt jelzi, hogy a tagállamok nem mindig érzik úgy, hogy az eljárások lehetővé teszik számukra az aggodalmaik maradéktalan eloszlatását. Következtetés a döntéshozatali eljárásokkal kapcsolatban A GMO-k engedélyezése területén az vált gyakorlattá, hogy az ügy végső döntésre visszakerül a Bizottsághoz ezzel ez a terület kivételesnek számít az európai uniós komitológiai eljárás szokásos működéséhez képest. 22 Az engedélyezést ellenző tagállamok nagyon gyakran nem tudományos megfontolásokra alapozzák álláspontjukat, hanem országuk olyan aggályaira támaszkodnak, amelyek nem kizárólag a GMO-k egészségi és környezeti veszélyeivel függnek össze. Bár a jelenleg hatályos szabályozás szerint a Bizottságnak lehetősége van az EFSA kockázatértékelése mellett egyéb jogszerű tényezőket is figyelembe venni, ilyen tényezők alapján mindeddig sohasem volt képes megindokolni olyan termékek teljes EUra kiterjedő betiltását, amelyeket az EFSA biztonságosnak ítélt. 23 19 20 21 22 23 2013-ban az EU takarmányimportjának 43,8%-a Brazíliából származott, ahol a termesztett szójabab 89%-a génmódosított; 22,4%-a Argentínából, ahol a termesztett szójabab 100%-ban génmódosított; 15,9%-a az Egyesült Államokból, ahol a termesztett szójabab 93%-a génmódosított; és 7,3%-a Paraguayból, ahol a termesztett szójabab 95%-a génmódosított. Forrás: Eurostat; Nemzetközi Gabonatanács. Az ágazati adatok szerint a nem génmódosított takarmányért hosszú távú szerződés esetén tonnánként mintegy 40 EUR felárat kell fizetni, ami az azonnali piacon akár tonnánként 100 EUR-ra is nőhet. A takarmánykeverék-beszerzések több mint 32%-ának felelnek meg az EU-n belüli élőállat-termelés értékének. Az európai uniós komitológiai eljárásban 2012-ben 1946 szavazásra került sor az állandó bizottságok keretei között. Ezek közül csupán 82 végződött azzal, hogy a testület nem nyilvánított véleményt, és mindösszesen kilenc került végül a fellebbviteli bizottság elé. (2013-ban és 2014-ben ugyanezek az adatok: 1959/53/28, illetve 1908/46/21). Az 1829/2003/EK rendeletben említett egyéb jogszerű tényezők alapján a Bizottság csak akkor tudná jogilag megalapozott módon megtagadni az engedélyezést, ha az EUMSZ 36. cikkében felsoroltakkal és a Bíróság kapcsolódó ítélkezési gyakorlatában (lásd például: 120/78. sz. ügy, Rewe-Zentral [Cassis de Dijon], 1979. február 20., EBHT 1979., 649. o.) meghatározottakkal azonos jellegű közérdekű kényszerítő indokok állnának fenn, vagy pedig az Alapjogi Charta 52. cikkének (1) bekezdésében említett és a Bíróság vonatkozó ítélkezési gyakorlatában (lásd például: C-59/11. sz. ügy, Association 6
Ez tényszerűen azt jelenti, hogy a Bizottság rendszeresen kényszerül olyan körülmények között dönteni az engedélyezésekről, hogy a tagállamok az illetékes bizottságokban nem nyújtanak számára támogatást. Ilyen helyzet kizárólag a GMO-k engedélyezése kapcsán alakul ki. 3. A TERMESZTÉSRE ENGEDÉLYEZETT GMO-K SZABÁLYOZÁSÁNAK NEMRÉGIBEN BEVEZETETT REFORMJA A Bizottság 2010-ben javaslatot terjesztett elő a GMO-kra vonatkozó jogi szabályozás módosítása érdekében, abból a célból, hogy a tagállamoknak több lehetőségük legyen az Európai Unió szintjén engedélyezett GMO-k saját területükön való termesztésének korlátozására vagy betiltására (önkéntes kívülmaradás). A javaslat indokolásában a Bizottság elmagyarázta, hogy a nemzeti, regionális vagy helyi szintű döntéshozatal a legmegfelelőbb keret a GMO-termesztés sajátosságainak figyelembevételére. A javasolt módosítás az (EU) 2015/412 irányelv 24 ( 2015. évi irányelv ) elfogadásával az Unió jogának részévé vált. A módosult szabályozás lehetővé teszi a tagállamok számára a GMO-k területükön (annak egészén vagy egy részén) való betiltását vagy korlátozását abban az esetben, ha ezt az intézkedést olyan nyomós indokok alapján hozzák meg, amelyek nem köthetők az emberek és az állatok egészségével, illetve a környezettel kapcsolatos kockázatokhoz, azaz azokhoz a kritériumokhoz, amelyeket az EFSA a kockázatértékelésében vizsgál. Ez nagy előrelépés, hiszen így a tagállamok figyelembe vehetik országuk sajátos helyzetét, azokat a jogos érdekeiket, amelyek nincsenek összefüggésben az emberi egészséggel és a környezettel kapcsolatos kockázatokkal, de mégis indokolják a GMO-k engedélyezésének korlátozását vagy betiltását. A tagállamok tehát olyan megfontolásokat is figyelembe vehetnek, amelyek túlmutatnak a tudományos értékelésre összpontosító, az Unió joga által megszabott keretek között mozgó európai uniós engedélyezési rendszeren. Az új rendelkezés mind a jövőbeni engedélyezésekre, mind pedig az EU szintjén már engedélyezett GMO-kra vonatkozik. A 2015. évi irányelv tehát nagyobb mozgásteret biztosít a tagállamoknak akkor, amikor arról döntenek, hogy kívánnak-e GMO-kat termeszteni a területükön, miközben megtartja a kockázatértékelésen nyugvó európai uniós engedélyezés rendszerét. Az irányelv így megoldást kínál az engedélyezési eljárás évek óta egyre inkább kidomborodó egyik legnagyobb problémájára, másfelől viszont teljes mértékben összhangban van a Bizottság által az Európai Parlamentnek bemutatott politikai iránymutatásban meghatározott megközelítésmóddal. A 2015. évi irányelv azonban csak a termesztési célra engedélyezett GMO-kra vonatkozik, a génmódosított élelmiszerekre és takarmányokra nem, amelyek pedig a többségét teszik ki az EU-szinten engedélyezett GMO-knak. 24 Kokopelli, 2012. július 12., ECLI:EU:C:2012:447) meghatározott általános érdekű célkitűzésekre lehetne hivatkozni. Az Európai Parlament és a Tanács 2015. március 11-i (EU) 2015/412 irányelve a 2001/18/EK irányelvnek a tagállamok számára a géntechnológiával módosított szervezetek (GMO-k) területükön történő termesztésének korlátozására, illetve megtiltására biztosított lehetőség tekintetében történő módosításáról (HL L 68., 2015.3.13., 1. o.). 7
4. A BIZOTTSÁG JAVASLATA A fenti megfontolások alapján a Bizottság a 2003. évi rendelet olyan értelmű módosítására tesz javaslatot, amely lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy területük egészén vagy egy meghatározott részén korlátozzák vagy betiltsák az EU szintjén engedélyezett génmódosított élelmiszerek és takarmányok felhasználását, éspedig olyan nyomós indokok alapján, amelyek nincsenek összefüggésben az emberek egészségével és a környezettel kapcsolatos kockázatokkal, azaz azokkal a megfontolásokkal, amelyeket az EFSA a kockázatértékelés keretében vizsgál. 25 A tagállamok által elfogadott intézkedéseknek összeegyeztethetőnek kell lenniük a belső piac szabályaival, különösképpen pedig az EUMSZ 34. cikkével, amely megtilt minden olyan intézkedést, amely a mennyiségi korlátozásokkal egyenértékű hatást fejt ki az áruk szabad mozgására. A javaslatban előirányzott lehetőséggel élő tagállamoknak tehát a bevezetett intézkedésüket olyan megfontolásokkal kell alátámasztaniuk, amelyek összhangban vannak az EUMSZ 36. cikkével és a Bíróságnak a közérdekű kényszerítő indokokkal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatával. 26 Ha egy tagállam élni kíván az önkéntes kívülmaradás lehetőségével, akkor ezt az adott eset körülményei alapján meg kell tudnia indokolni, figyelemmel az adott GMO-ra, a bevezetni kívánt intézkedés jellegére, valamint a kívülmaradást megalapozó sajátos nemzeti vagy regionális szintű körülményekre. Új hatáskörük gyakorlásakor a tagállamok mindazonáltal kötelesek maradéktalanul eleget tenni nemzetközi kötelezettségeiknek, ideértve a WTO szabályait is. A javaslat tükrözi és egyben kiegészíti a termesztésre szánt GMO-kkal kapcsolatban a tagállamok számára a 2015. évi irányelvben biztosított jogokat és az élelmiszerek és a takarmányok területén sokkal több engedélyezésre terjed ki. A javaslat elfogadásával az Európai Unió mind a termesztésre, mind pedig az élelmiszerekre és a takarmányokra kiterjedően következetes szabályrendszerrel rendelkezne a GMO-k engedélyezése területén. Akárcsak a 2015. évi irányelv esetében, a javaslat gyakorlati hatása azon fog múlni, hogy a tagállamok milyen mértékben élnek az abban biztosított lehetőségekkel. A Bizottság hisz abban, hogy ez a legjobb módja a döntéshozatali eljárásokkal kapcsolatos kihívások EU-szintű kezelésének. A javaslat kidolgozása során a Bizottság a következő legfontosabb paramétereket vette figyelembe: Először, a Bizottság megítélése szerint fontos megtartani a független értékelésen alapuló kockázatkezelési rendszer egységességét, szemben azzal a lehetőséggel, hogy az engedélyezés a kölcsönös elismerés elvének alkalmazása mellett nemzeti szinten történne. Az egyetlen egységes kockázatkezelési rendszer a leghatékonyabb módja annak, hogy a teljes Európai Unióra nézve biztosított legyen az azonos szintű védelem, valamint a belső piac működése. 25 26 Javaslat: Az Európai Parlament és a Tanács rendelete az 1829/2003/EK rendeletnek a tagállamok számára a géntechnológiával módosított élelmiszerek és takarmányok területükön való felhasználásának korlátozására, illetve megtiltására biztosított lehetőség tekintetében történő módosításáról (COM(2015) 177 final). 120/78. sz. ügy, Rewe-Zentral (Cassis de Dijon), 1979. február 20., EBHT 1979., 649. o. 8
Másodszor, a Charta 41. cikke és a Bíróságnak az előzetes engedélyezésen alapuló rendszerekkel kapcsolatos ítélkezési gyakorlata arra kötelezi a Bizottságot mint kockázatkezelőt, hogy döntsön az engedélyezés érdekében benyújtott kérelmekről. A Bizottságnak nincs lehetősége meghatározatlan ideig tartózkodni a döntéshozataltól, azaz halogatni az engedélyezést. Harmadszor, tiszteletben kell tartani az EU meglévő jogi és intézményi keretét. A Tanácson belül az egyes tagállamokat megillető szavazati jogok relatív súlyait a Szerződések rögzítik, és a végrehajtási jogi aktusok elfogadását szabályozó rendelet ezeken a súlyokon alapul. Ugyanez a rendelet határozza meg azokat a szabályokat is, amelyek abban az esetben irányadók, ha sem a végrehajtási intézkedés tervezetének elfogadását, sem annak elutasítását nem sikerül minősített többséggel megszavazni. Ezek a szabályok minden szakpolitikai területre vonatkoznak. A Bizottság megítélése szerint az EU jogának végrehajtása érdekében közös megállapodás alapján elfogadott horizontális eljárási szabályoktól nem indokolt eltérni. 5. KÖVETKEZTETÉS A Bizottság úgy látja, hogy indokolt módosítani a génmódosított élelmiszerekkel és takarmányokkal kapcsolatos döntéshozatal szabályozását. A Bizottság az Európai Parlamentnek bemutatott politikai iránymutatásban már részletesen bemutatta a GMO-k területén fennálló speciális problémát: nevezetesen azt, hogy a jelenlegi rendszer nem ad lehetőséget a demokratikusan megválasztott kormányok egyedi aggályainak figyelembevételére. A Bizottság most azt javasolja, hogy a tagállamoknak legyen lehetőségük a GMO-k területükön való felhasználásának korlátozására vagy megtiltására, ha ahhoz jogos érdekük fűződik, miközben az előterjesztett javaslat biztosítja, hogy az intézkedések összhangban legyenek a belső piac szabályaival és az EU intézményi keretével. Ezáltal a tagállamok nemzeti szinten vehetnek figyelembe olyan megfontolásokat, amelyekre az európai uniós döntéshozatali eljárások nem terjednek ki. Ahogyan azt a politikai iránymutatás ugyancsak jelzi, a Bizottság elkötelezett a belső piac mélyítése mellett. Az e közleményben bemutatott következtetés a GMO-kra vonatkozó végrehajtási jogi aktusok elfogadását célzó döntéshozatali eljárásokkal kapcsolatban felmerült speciális problémákra vonatkozik, és nem terjeszthető ki egy az egyben más területekre. A Bizottság mindezek alapján azt javasolja az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, hogy az ez év elején az Európai Parlament és a Tanács megegyezése alapján a GMO-k termesztésére vonatkozóan megalkotott szabályok a génmódosított élelmiszerekre és takarmányokra vonatkozó keretszabályozás módosításával kiterjesztésre kerüljenek a génmódosított élelmiszerekre és takarmányokra is. 9