MELLÉKLET VISSZATÉRÉSI KÉZIKÖNYV
1. FOGALOMMEGHATÁROZÁSOK... 6 1.1. Harmadik országbeli állampolgár... 6 1.2. Illegális tartózkodás... 7 1.3. Kiutasítás... 9 1.4. Kiutasítási határozat... 10 1.5. Kitoloncolási végzés... 11 1.6. A szökés veszélye... 11 1.7. Önkéntes távozás... 12 1.8. Kiszolgáltatott személyek... 13 2. ALKALMAZÁSI KÖR... 14 2.1. Határátlépéssel kapcsolatos esetek... 15 15 2. cikk, (2) bekezdés, a) pont... 15 2.2. Különleges biztosítékok a határátlépéssel kapcsolatos esetek tekintetében 17 2.3. Büntető- és kiadatási ügyek... 19 3. KEDVEZŐBB RENDELKEZÉSEK... 19 4. A MIGRÁCIÓS SZABÁLYOK MEGSÉRTÉSÉÉRT KISZABOTT BÜNTETŐJOGI INTÉZKEDÉSEK... 20 5. ELFOGÁS ÉS KIUTASÍTÁSI HATÁROZAT KIBOCSÁTÁSÁRA VONATKOZÓ KÖTELEZETTSÉG... 22 5.1. Elfogás kiléptetési ellenőrzés során... 25 5.2. Egy másik tagállam által kibocsátott kiutasítási határozat... 26 5.3. Kapcsolat a dublini rendelkezésekkel... 27 5.4. Illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár, aki egy másik tagállamban tartózkodási joggal rendelkezik... 30 5.5. Tagállamok közötti meglévő kétoldalú megállapodások hatálya alá tartozó, illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár... 33 5.6. Humanitárius (vagy egyéb) okból kibocsátott engedéllyel rendelkező, illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár... 34 5.7. Az engedélye megújítására irányuló, folyamatban lévő eljárás hatálya alatt álló illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár... 35 5.8. A jogszerű migrációról szóló irányelvekben szereplő, a tagállamok közötti visszafogadásra vonatkozó különleges szabályok Unión belüli mobilitás esetében... 36 6. ÖNKÉNTES TÁVOZÁS... 36 6.1. Az önkéntes távozás határidejének meghosszabbítása... 37 6.2. Az önkéntes távozásra vonatkozó időszakban fennálló kötelezettségek... 38 6.3. Ellentmondó jelek... 39 6.4. Gyakorlati megfelelés szárazföldi átutazás... 40 6.5. Gyakorlati megfelelés légi átszállítás (2003/110/EK irányelv)... 42 6.6. Az önkéntes távozás rögzítése... 42 7. KITOLONCOLÁS... 43 2
7.1. Légi úton történő kitoloncolás... 45 7.2. Légi átszállítás... 50 7.3. Légi úton történő közös kitoloncolási műveletek... 50 7.4. A Frontex által koordinált közös visszatérési műveletek... 51 8. A KITOLONCOLÁS ELLENŐRZÉSE... 51 9. A KITOLONCOLÁS ELHALASZTÁSA... 53 10. A KÍSÉRŐ NÉLKÜLI KISKORÚAK VISSZATÉRÉSE... 54 10.1. Megfelelő szervek általi segítségnyújtás... 55 10.2. Visszatérés egy családtaghoz, kinevezett gondviselőhöz vagy megfelelő befogadó létesítményekbe... 57 11. BEUTAZÁSI TILALMAK... 58 11.1. Az egész Európai Unióra kiterjedő hatály... 59 11.2. Kapcsolódás a SIS-hez... 60 11.3. Eljárási kérdések... 61 11.4. A beutazási tilalmak elrendelésének indokai... 62 11.5. A beutazási tilalmak időtartama... 62 11.6. A beutazási tilalmak visszavonása/lerövidítése/felfüggesztése... 65 11.7. A beutazási tilalom tiszteletben nem tartásának jogkövetkezményei... 66 11.8. A tagállamok közötti konzultáció... 67 11.9. Történeti beutazási tilalmak... 69 12. ELJÁRÁSI BIZTOSÍTÉKOK... 70 12.1. A megfelelő ügyintézéshez való jog és a meghallgatáshoz való jog... 70 12.2. A visszatéréssel kapcsolatos határozatok... 72 12.3. A határozatok formája és a fordítás... 74 12.4. Jogorvoslat... 76 12.5. Nyelvi segítség és ingyenes jogi segítségnyújtás... 78 13. BIZTOSÍTÉKOK A KIUTASÍTÁS VÉGREHAJTÁSÁT MEGELŐZŐEN... 81 13.1. Írásbeli megerősítés... 82 13.2. A tartós szabálytalanság esetei... 83 14. ŐRIZET... 84 14.1. Az őrizetet indokló körülmények... 84 14.2. Az őrizet formája és elsőfokú felülvizsgálata... 89 14.3. Az őrizet rendszeres felülvizsgálata... 90 14.4. Az őrizetben tartás megszüntetése... 92 14.4.1. A kitoloncolás ésszerű lehetőségének hiánya... 92 14.4.2. Az őrizetben tartás maximális időtartamának elérése... 94 14.5. A kiutasítandó személyek ismételt őrizetbe vétele... 96 14.6. Kevésbé kényszerítő intézkedések alkalmazása az őrizet megszüntetését követően... 96 15. AZ ŐRIZET KÖRÜLMÉNYEI... 97 15.1. Előzetes rendőrségi őrizet... 97 3
15.2. Különleges idegenrendészeti fogdák főszabályként történő használata... 98 15.3. Elkülönítés a szabadságvesztésüket töltő személyektől... 100 15.4. Az őrizet tárgyi feltételei... 101 16. KISKORÚAK ÉS CSALÁDJAIK ŐRIZETBEN TARTÁSA... 110 17. SZÜKSÉGHELYZETEK... 114 18. A NEMZETI JOGBA VALÓ ÁTÜLTETÉS, ÉRTELMEZÉS ÉS ÁTMENETI RENDELKEZÉSEK... 115 19. FORRÁSOK ÉS HIVATKOZÁSOK... 117 20. ALKALMAZOTT RÖVIDÍTÉSEK... 120 4
ELŐSZÓ E Visszatérési kézikönyv célja, hogy útmutatást adjon a visszatéréssel kapcsolatos feladatok ellátásában illetékes nemzeti hatóságok, például a rendőrség, a határőrség, a bevándorlási hatóságok, az idegenrendészeti fogdák személyzete és az ellenőrző szervek feladatainak ellátásához. A kézikönyv alapvetően a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésére vonatkozó tagállami normákkal és eljárásokkal foglalkozik, és az ehhez a kérdéshez kapcsolódó uniós jogszabályokon (különösen a 2008/115/EK visszatérési irányelven) alapul. Amennyiben e kézikönyv más típusú eljárásokra hivatkozik (menekültügyi eljárások, határellenőrzési eljárások, beutazási, tartózkodási vagy letelepedési joghoz vezető eljárások), ezekre az eljárásokra az idevágó uniós és nemzeti jogszabályok vonatkoznak. A tagállamoknak minden esetben biztosítaniuk kell az ezekben az eljárásokban részt vevő hatóságok közötti szoros együttműködést. Ez a kézikönyv nem hoz létre jogilag kötelező erejű kötelezettségeket a tagállamok számára, és nem keletkeztet új jogokat és feladatokat. Nagyrészt a tagállamok és a Bizottság által a visszatérési irányelvvel foglalkozó kapcsolattartó bizottság keretében 2009 és 2014 között elvégzett munkára épül 1, továbbá rendszerezi és összefoglalja az e fórum keretében lezajlott egyeztetéseket, ami nem feltétlenül jelenti azt, hogy konszenzus van a tagállamok között a jogi aktusok értelmezésével kapcsolatban. Kiegészítő útmutatást is tartalmaz az újonnan felmerülő problémákkal kapcsolatosan (pl. új európai bírósági ítéleteket). Csak az e kézikönyv alapjául szolgáló vagy általa hivatkozott jogi aktusok bírnak jogi kötelező erővel, és csak e jogi aktusokra lehet nemzeti bíróság előtt hivatkozni. Az uniós jog jogilag kötelező értelmezésére csak az Európai Bíróság jogosult. 1 A visszatérési irányelvvel foglalkozó kapcsolattartó bizottság megállapításait a MIGRAPOOL CC Return 51 című dokumentum tartalmazza. 5
1. Fogalommeghatározások 1.1. Harmadik országbeli állampolgár Jogalap: visszatérési irányelv 3. cikk, 1. pont; Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex 2. cikk, 5. pont Minden olyan személy, aki a Szerződés 17. cikk (1) bekezdése értelmében nem uniós polgár, és aki nem rendelkezik a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 2. cikk 5. pontjában meghatározott, szabad mozgás uniós jogával. A személyek alábbi kategóriái nem minősülnek harmadik országbeli állampolgárnak : az EUMSZ 20. cikkének (1) bekezdése (a Szerződés korábbi 17. cikkének (1) bekezdése) szerinti uniós polgárok = egy uniós tagállam állampolgárságával rendelkező személyek 2 ; az EGT/Svájc állampolgárságával rendelkező személyek; az EUMSZ 21. cikke vagy a 2004/38/EK irányelv szerinti szabad mozgáshoz való jogukkal élő uniós polgárok családtagjai; az EGT/Svájc uniós polgárokhoz hasonló szabad mozgáshoz való jogukkal élő állampolgárainak családtagjai. Minden más személy (ideértve a hontalan személyeket is) harmadik országbeli állampolgárnak minősül. További magyarázat: Az EU/EGT/Svájc állampolgárainak családtagjai állampolgárságuktól függetlenül: a házastárs és az az élettárs, akivel az EU/EGT/Svájc állampolgára egy tagállam jogszabályai alapján létrejött regisztrált élettársi kapcsolatban él, ha a fogadó tagállam jogszabályai a regisztrált élettársi kapcsolatot a házassággal egyenértékűnek tekintik; a polgárnak, házastársának vagy élettársának az egyenes ági leszármazottai, akik 21. életévüket nem töltötték be vagy eltartottak; a polgárnak, házastársának vagy élettársának eltartott egyenes ági felmenői. Az uniós polgárral a fogadó tagállamba való automatikus beutazás és ott tartózkodás jogával rendelkező családtagok fenti kategóriái mellett bizonyos körülmények között más családtagok is 2 Az Egyesült Királyság csatlakozási szerződésében szereplő különös rendelkezés szerint csak azok a brit állampolgárok minősülnek az Európai Unió polgárainak, akik európai uniós célból az Egyesült Királyság állampolgárai. 6
élvezhetik a szabad mozgás uniós jogát különösen amikor a 2004/38/EK irányelv 3. cikkének (2) bekezdését végrehajtó nemzeti jogszabály biztosítja számukra a beutazási és a tartózkodási jogot. Azok a harmadik országbeli állampolgárok, akik az EUMSZ 21. cikke vagy a 2004/38/EK irányelv szerinti szabad mozgáshoz való jogot élvező uniós polgár családtagjaként kértek tartózkodási engedélyt egy tagállamtól és a tagállam elutasította kérelmüket, harmadik országbeli állampolgárnak minősülnek. Az ilyen személyek ezért a visszatérési irányelv hatálya alá tartozhatnak, és az abban foglalt minimumszabályokat, eljárásokat és jogokat alkalmazni kell. Ami azonban a 2004/38/EK irányelv kedvezményezetti státusza iránti kérelem elutasítása elleni lehetséges fellebbezést illeti, a Bizottság úgy véli, hogy az érintett személy a visszatérési irányelv 4. cikke szerinti kedvezőbb rendelkezés keretében továbbra is támaszkodhat a 2004/38/EK irányelv VI. fejezetében meghatározott eljárási biztosítékokra (például a határozattal kapcsolatos értesítés és indokolás, a terület önkéntes elhagyására biztosított idő, jogorvoslatok stb. tekintetében). 1.2. Illegális tartózkodás Jogalap: visszatérési irányelv 3. cikk, 2. pont; Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex 5. cikk Olyan harmadik országbeli állampolgár jelenléte valamely tagállam területén, aki a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 5. cikkében meghatározott beutazási feltételeknek vagy az adott tagállamban érvényes egyéb beutazási, tartózkodási vagy letelepedési feltételeknek nem vagy már nem felel meg. Ez a rendkívül tág meghatározás minden olyan harmadik országbeli állampolgárra vonatkozik, aki nem jogosult egy tagállamban való tartózkodásra. Egy uniós tagállam területén fizikailag jelen lévő harmadik országbeli állampolgár legálisan vagy illegálisan tartózkodik ott. Nincs harmadik lehetőség. A nemzeti jog olyan fikciói, amelyek szerint a tagállam területének külön kijelölt részein (pl. tranzitzónák vagy bizonyos határ menti területek) fizikailag jelen lévő személyek nem tartózkodnak a területén, irrelevánsak ebben az összefüggésben, mivel ez aláásná a visszatéréssel kapcsolatos uniós vívmányok egységes alkalmazását. A tagállamok dönthetnek azonban úgy, hogy a személyek e kategóriája tekintetében nem alkalmazzák a visszatéréssel kapcsolatos vívmányok bizonyos rendelkezéseit (lásd az alábbi 2. szakaszt). A harmadik országbeli állampolgárok alábbi kategóriái például illegálisan tartózkodnak az érintett tagállamban: lejárt tartózkodási engedéllyel vagy vízummal rendelkező személyek; 7
visszavont engedéllyel vagy vízummal rendelkező személyek; elutasított menedékkérők; olyan menedékkérők, akik menedékkérői minőségben való tartózkodásuk jogát megszüntető határozatot kaptak; olyan személyek, akiktől a határon megtagadták a beutazást; olyan személyek, akiket a határ illegális átlépése kapcsán tartóztattak fel; olyan illegális migránsok, akiket a tagállam területén fogtak el; olyan személyek, akik nem jogosultak az elfogás szerinti tagállamban való tartózkodásra (annak ellenére, hogy egy másik tagállamban jogszerűen tartózkodhatnak); olyan személyek, akik az önkéntes távozás időszakában egy tagállam területén tartózkodnak; olyan személyek, akik kitoloncolását elhalasztották. A személyek alábbi kategóriái nem illegálisan tartózkodnak az érintett tagállamban, mivel jogosultak a tartózkodásra (ez ideiglenes jellegű is lehet): olyan menedékkérők, akik abban a tagállamban tartózkodnak, amelyben a menekültügyi eljárás lefolytatásáig jogszerűen tartózkodhatnak; az olyan tagállamban tartózkodó személyek, ahol hivatalos türelmi státusszal rendelkeznek (amennyiben ez a státusz a nemzeti jog szerint jogszerű tartózkodásnak minősül); csalárd módon megszerzett engedéllyel rendelkező személyek, amíg hatályon kívül nem helyezik vagy vissza nem vonják az engedélyt és az érvényes engedélynek minősül. További magyarázat: A tartózkodási engedély iránti kérelem elbírálására váró személyek tartózkodása lehet legális vagy illegális, attól függően, hogy rendelkeznek-e érvényes vízummal vagy egyéb jogosultsággal a tartózkodásra. A lejárt engedély megújítását kérvényező személyek illegálisan tartózkodnak, a tagállam nemzeti jogának eltérő rendelkezése hiányában (lásd még az 5.7. szakaszt). Azok a harmadik országbeli állampolgárok, akik esetében a visszatérési irányelvben meghatározott kiutasítási eljárást alkalmazták, és akik illegálisan tartózkodnak egy tagállam területén úgy, hogy közben nem áll fenn vissza nem térést igazoló indok (a Bíróság Achoughbabian 8
ítéletének [C-329/11.] 48. pontjában említett forgatókönyv), illegálisan tartózkodnak ott. A Bíróság által az Achoughbabian ítéletben tett utalás csak a nemzeti büntetőjogi intézkedések és a visszatérési irányelv összeegyeztethetőségére vonatkozik. Az ítéletben nem történik utalás a visszatérési irányelv hatályára/alkalmazhatóságára és a 2. cikk (1) bekezdésében megállapított főszabály alkalmazandó: A vagy B : azt jelenti, hogy a személy vagy illegálisan tartózkodik és a visszatérési irányelvet kell alkalmazni, vagy pedig jogszerűen tartózkodik és a visszatérési irányelv nem alkalmazható. 1.3. Kiutasítás Jogalap: visszatérési irányelv 3. cikk, 3. pont Egy harmadik országbeli állampolgár visszatérési folyamata, függetlenül attól, hogy visszatérési kötelezettség önkéntes teljesítéséről vagy kitoloncolásról van szó: 1) a származási országába, vagy 2) egy tranzit országba közösségi vagy kétoldalú visszafogadási, megállapodásoknak vagy egyéb megegyezéseknek megfelelően, vagy 3) más harmadik országba, ahova az érintett harmadik országbeli állampolgár önkéntesen vissza kíván térni és amely őt befogadja. Ez a meghatározás korlátozza, hogy mi tekinthető kiutasításnak és mi nem minősül kiutasításnak a visszatérési irányelv végrehajtása tekintetében. Az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár visszaküldése egy másik tagállamba az uniós jog szerint nem minősül kiutasításnak. Ez az intézkedés azonban kivételesen lehetséges lehet kétoldalú visszafogadási egyezmények vagy a dublini rendelkezések keretében. Ajánlott az intézkedést kiutasítás helyett átadásnak vagy visszaküldésnek nevezni. Ez a meghatározás azt sugallja továbbá, hogy a tagállamoknak csak a három francia bekezdésében kimerítően felsorolt körülmények között kell harmadik országba való kiutasítást végrehajtania. Ezért például nem lehetséges a kiutasítandó személy hozzájárulása nélkül olyan harmadik országba való kiutasítása, amely nem a származási országa, sem pedig a tranzit ország. További magyarázat: Tranzit ország : a második francia bekezdésben csak harmadik országokra vonatkozik, az EU tagállamaira nem. Közösségi vagy kétoldalú visszafogadási megállapodások vagy egyéb megegyezések : a második francia bekezdésben csak harmadik országokkal kötött megállapodásokra vonatkozik. A tagállamok közötti kétoldalú visszafogadási megállapodások ebben az összefüggésben nem 9
relevánsak. A tagállamok közötti ilyen megállapodások azonban bizonyos esetekben lehetővé teszik az illegális migránsok visszaküldését más tagállamokba a visszatérési irányelv 6 cikkének (3) bekezdése értelmében (lásd az alábbi 5.5. szakaszt). A harmadik francia bekezdésben szereplő önkéntesen vissza kíván térni kifejezés nem egyezik meg az önkéntes távozással. Az önkéntesen ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a kiutasítandó személy kiválaszthatja a célországot. A célország önkéntes kiválasztása a kitoloncolási művelet előkészítése során is megtörténhet: előfordulhatnak olyan esetek, amelyekben a kitoloncolandó személy a tranzit országtól vagy származási országtól eltérő harmadik országba kíván távozni. A visszatérési ország meghatározása kitoloncolás esetén: Amennyiben határidőt állapítanak meg az önkéntes távozásra, akkor a kiutasított személynek kell biztosítania, hogy a meghatározott határidőn belül teljesítse visszatérési kötelezettségét, és elvileg nem szükséges meghatározni a visszatérési országot. Csak akkor kell meghatározni, hogy melyik országba küldik az érintett személyt, ha a tagállamoknak kényszerintézkedéseket kell alkalmazniuk (kitoloncolás). 1.4. Kiutasítási határozat Jogalap: visszatérési irányelv 3. cikk, 4. pont; 6. cikk, (6) bekezdés Közigazgatási vagy bírósági határozat vagy intézkedés, amely valamely harmadik országbeli állampolgár tartózkodásának jogszerűtlenségét megállapítja vagy kimondja, és visszatérési kötelezettséget állapít meg vagy mond ki. A kiutasítási határozat meghatározása két fő elemre összpontosít. A kiutasítási határozatnak tartalmaznia kell az alábbiakat: 1. nyilatkozat a tartózkodás jogellenességéről és 2. visszatérési kötelezettség előírása. A kiutasítási határozat további elemeket is tartalmazhat, például beutazási tilalmat, az önkéntes távozás határidejét, a visszatérési ország kijelölését. A tagállamok széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek a kiutasítási határozatot formája tekintetében (határozat vagy intézkedés, bírósági vagy közigazgatási). A kiutasítási határozatot önálló intézkedésként vagy határozatként, vagy pedig más határozatokkal, például kitoloncolási végzéssel vagy a jogszerű tartózkodás megszüntetéséről szóló határozattal együtt is ki lehet bocsátani (lásd az alábbi 12.1. szakaszt). A kiutasítási határozat a tartózkodás jogszerűtlenségét azon tagállam vonatkozásában mondja ki, amely a határozatot meghozta. Ki kell emelni azonban, hogy a 11. cikk értelmében a kiutasítási 10
határozatot az egész EU-ra kiterjedő beutazási tilalom is kísérheti (amely a visszatérési irányelv hatálya alá tartozó összes tagállam számára kötelező). További magyarázat: A kiutasítási határozat rugalmas meghatározása nem zárja ki, hogy a visszatérési kötelezettség előírásáról szóló határozat büntetőeljárás keretében büntető jellegű bírósági határozat formáját öltse (Sagor ítélet, C-430/11., 39. pont). 1.5. Kitoloncolási végzés Jogalap: visszatérési irányelv 3. cikk, 5. pont; 8. cikk, (3) bekezdés Közigazgatási vagy bírósági határozat vagy intézkedés, amely elrendeli a visszatérési kötelezettség kikényszerítését, azaz a tagállamból történő fizikai kiszállítást. A kitoloncolási végzést a kiutasítási határozattal együtt (egyszakaszos eljárás) vagy attól külön (kétlépcsős eljárás) is ki lehet adni. Azokban az esetekben, amelyekben a kiutasítási határozatot és a kitoloncolási végzést együtt, egyszakaszos eljárásban bocsátják ki, egyértelművé kell tenni amennyiben határidőt állapítanak meg az önkéntes távozásra, hogy a kitoloncolásra csak akkor kerül sor, ha az önkéntes távozásra vonatkozó határidőn belül nem történik meg a visszatérés. Mivel a tagállamoknak mindig tiszteletben kell tartaniuk a visszaküldés tilalmának elvét, a Bizottság úgy véli, hogy a kitoloncolás (a tagállamból történő fizikai kiszállítás) nem történhet nem meghatározott helyre, csak meghatározott visszatérési országába. A kitoloncolandó személyt előre tájékoztatni kell a kitoloncolási művelet célországáról, hogy kifejthesse azokat az okokat, amelyek miatt szerinte a javasolt célországba való kitoloncolás sértheti a visszaküldés tilalmának elvét, és hogy élhessen a fellebbezéshez való jogával. A Bizottság azt javasolja, hogy ezt a visszatérési ország egy külön kiutasítási határozatban való megnevezésével (kétlépcsős eljárás) vagy pedig ha nem teljesül a visszatérési kötelezettség az összevont kiutasítási és kitoloncolási határozatban való megnevezésével kell megtenni (egyszakaszos eljárás). 1.6. A szökés veszélye Jogalap: visszatérési irányelv 3. cikk, 7. pont; (6) preambulumbekezdés Egy konkrét esetben, jogszabály által meghatározott tárgyilagos kritériumokon nyugvó olyan alapos okok megléte, amelyek alapján feltételezhető, hogy egy kiutasítási eljárás alatt álló harmadik országbeli állampolgár megszökhet. 11
A szökés veszélyének fennállása (vagy hiánya) döntő tényező annak megállapításában, hogy az önkéntes távozásra megállapítsanak-e határidőt, és hogy szükség van-e őrizetre. A tagállamoknak a nemzeti jogszabályokban meghatározott kritériumok alapján kell értékelniük, hogy fennáll-e a szökés veszélye. A nemzeti jogszabályokban például az alábbi kritériumok szerepelnek gyakran: okmányok hiánya; személyazonosság meghatározásával kapcsolatos együttműködés hiánya; lakóhely hiánya; hamis okmány használata vagy meglévő okmány megsemmisítése; az illetékes hatóságoknál való jelentkezés ismételt elmulasztása; a szembeszegülés szándékának kifejezett jelzése; bűncselekményekért való elítélés megléte; a fennálló beutazási tilalommal való szembeszegülés; kiutasítási határozat megszegése; korábbi magatartás (pl. szökés); pénzügyi források hiánya; másik tagállamban hozott kiutasítási határozat hatálya alá tartozás; önkéntes távozási kötelezettséggel való szembeszegülés. Az uniós jog alapelvei és különösen az arányosság elve szerint a visszatérési irányelv keretében hozott határozatokat eseti alapon kell elfogadni. A kritériumok fenti listáját figyelembe kell venni az egyéni helyzetek átfogó értékelése során, de nem lehet kizárólag ezek alapján automatikusan feltételezni a szökés veszélyét. Gyakran csupán a fent felsorolt kritériumok kombinációja alapján lehet a szökés veszélyét jogosan feltételezni. Az automatikus feltételezéseket (például illegális határátlépés = szökés veszélye ) el kell kerülni, és minden esetet egyedileg kell értékelni. Az értékelés során figyelembe kell venni az összes fontos tényezőt, ideértve az érintett személy korát és egészségi állapotát, és az értékelés bizonyos esetekben ahhoz a következtetéshez is vezethet, hogy nem áll fenn a szökés veszélye, habár a nemzeti jogban meghatározott kritériumok egyike vagy némelyike teljesül. 1.7. Önkéntes távozás Jogalap: visszatérési irányelv 3. cikk, 8. pont A visszatérési kötelezettségnek a kiutasítási határozatban erre a célra meghatározott határidőn belüli teljesítése. 12
Az önkéntes távozás a visszatéréssel kapcsolatos uniós vívmányok összefüggésében egy harmadik országba való visszatérési kötelezettség önkéntes teljesítését jelenti. Az önkéntes távozás fogalma nem terjed ki azokra az esetekre, amelyekben a jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár saját döntése alapján tér vissza származási országába. Az ilyen valóban önkéntes visszatérés (1. forgatókönyv az alábbi képen) nem tartozik a visszatérési irányelv hatálya alá, mivel nem a jogellenesen, hanem a jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozik. Az olyan jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok távozása, akiket még nem derítettek fel / fogtak el (pl. a tartózkodási időt túllépők), az önkéntes távozás fogalom hatálya alá tartozik. Ezeknek a személyeknek absztrakt kötelezettségük, hogy a visszatérési irányelv keretében visszatérjenek; és amint a hatóságok tudomást szereznek illegális tartózkodásukról, kiutasítási határozatot hozhatnak és beutazási tilalmat állapíthatnak meg (legkésőbb a kiléptetési ellenőrzéskor lásd az alábbi 13.3. szakaszt). A visszatérési irányelv csak a 2. és 3. forgatókönyvre vonatkozik: 1. ÖNKÉNTES VISSZATÉRÉS: jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok önkéntes visszatérése 2. ÖNKÉNTES TÁVOZÁS: jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszatérési kötelezettségének önkéntes teljesítése 3. KITOLONCOLÁS: jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszatérési kötelezettségének kikényszerítése Egy tagállam nemzeti területéről való távozás egy másik tagállam területére a 6. cikk (2) bekezdése értelmében (lásd az alábbi 5.4. szakaszt) nem minősül önkéntes távozásnak. Az önkéntes távozás fogalmi eleme mindig a valamely harmadik országba történő távozás. Az önkéntes távozás során más tagállamok területein való szárazföldi átutazásra vonatkozó konkrét szabályok az alábbi 6.4. szakaszban szerepelnek. 2 + 3 = kiutasítás (a visszatérési irányelv 3. cikkének 3. pontja értelmében) 1.8. Kiszolgáltatott személyek Jogalap: visszatérési irányelv 3. cikk, 9. pont A kiskorúak, a kísérő nélküli kiskorúak, a fogyatékossággal élők, az idősek, a várandós nők, a kiskorú gyermeket egyedül nevelő szülők és a kínzásnak, erőszakos közösülésnek vagy a testi, lelki vagy nemi erőszak egyéb súlyos formáinak áldozatai. A kiszolgáltatott személyek menekültügyi uniós vívmányokban használt meghatározásával szemben (lásd pl. a befogadási feltételekről szóló 2013/33/EU irányelv 21. cikkét vagy a 2011/95/EU kvalifikációs irányelv 20. cikkének (3) bekezdését) a visszatérési irányelvben foglalt meghatározás 13
kimerítő lista formájában szerepel. A kiszolgáltatott személyek helyzetének és a visszatéréssel kapcsolatos különleges igényeiknek a figyelembe vételére azonban nem csupán a kiszolgáltatott személyek 3. cikk 9. pontjában felsorolt kategóriái esetében van szükség. A Bizottság azt javasolja, hogy a tagállamok egyéb, sajátos kiszolgáltatottsági helyzeteket is vegyenek figyelembe, például a menekültügyi uniós vívmányokban említett helyzeteket: ha az érintett személy emberkereskedelem vagy a női nemi szerv megcsonkításának áldozata, súlyos betegséggel vagy mentális zavarokkal küzd. Hasonlóképpen, a kiszolgáltatott személyek helyzetére nem csupán a visszatérési irányelvben megemlített helyzetekben kell külön figyelmet fordítani (az önkéntes távozás, az elhalasztott kitoloncolás és az őrizet során). Ezért a Bizottság azt javasolja, hogy a tagállamok a kiutasítási eljárás minden szakaszában fordítsanak figyelmet a kiszolgáltatott személyek igényeire. 2. Alkalmazási kör Jogalap: visszatérési irányelv 2. cikk; 4. cikk, (4) bekezdés A visszatérési irányelv tág alkalmazási körrel rendelkezik és minden olyan harmadik országbeli állampolgárra vonatkozik, aki egy tagállam területén tartózkodik. A visszatérési irányelv hatálya jelenleg (2015-ben) az alábbi tagállamokra terjed ki: az összes uniós tagállam, kivéve az Egyesült Királyságot és Írországot; Svájc, Norvégia, Izland és Liechtenstein. A tagállamok dönthetnek úgy, hogy nem alkalmazzák ezt az irányelvet a harmadik országbeli állampolgárok bizonyos kategóriáira: határátlépéssel kapcsolatos esetek a 2. cikk (2) bekezdésének a) pontja értelmében (a részleteket lásd az alábbi 2.1. szakaszban) és büntetőügyek a 2. cikk (2) bekezdésének b) pontja értelmében (a részleteket lásd az alábbi 2.2. szakaszban). Amennyiben egy tagállam úgy dönt, hogy él az eltéréssel és nem alkalmazza az irányelvet a határátlépéssel kapcsolatos esetekre vagy büntetőügyekre, ezt jeleznie kell a nemzeti végrehajtási jogszabályokban 3, ellenkező esetben döntése nem válthat ki joghatást. E döntés 3 Az EU tagállamaitól eltérően Svájcra, Norvégiára, Izlandra és Liechtensteinre nézve nem kötelezőek az uniós irányelvek az EUMSZ 288. cikke értelmében, csak amennyiben elfogadják azokat, és a nemzetközi közjog alapelveinek megfelelően. Az uniós tagállamokkal ellentétben tehát Svájcra, Norvégiára, Izlandra és Liechtensteinre nem vonatkozik az irányelvek nemzeti jogba való átültetésével kapcsolatos európai bírósági ítélkezési gyakorlat, és nemzetközi kötelezettségeikkel összhangban maguk határozhatják meg a visszatérési irányelvben meghatározott kötelezettség átültetésének módját (pl. közvetlen hivatkozással az irányelv szövegére). 14
közlésére nem vonatkoznak konkrét formai követelmények. Fontos azonban, hogy egyértelműen a nemzeti jogszabályokból következzen kifejezetten vagy hallgatólagosan az, hogy a tagállam alkalmazza-e az eltérést, és hogy milyen mértékben. Amennyiben egy tagállam nem tette közzé előre azt a döntését, miszerint a 2. cikk (2) bekezdésének a) vagy b) pontja szerinti eltéréssel él, ezek a rendelkezések nem hozhatók fel indokként később az egyedi ügyekben arra, hogy nem alkalmazták a visszatérési irányelvet. A tagállamok szabadon korlátozhatják a 2. cikk (2) bekezdésének a) vagy b) pontja szerinti eltérés használatát személyek bizonyos kategóriáira (pl. csak légi vagy tengeri határokon tagadják meg a beutazást), amennyiben ezt egyértelműen közlik a nemzeti végrehajtási jogszabályokban. A tagállamok dönthetnek úgy, hogy az eltérést később alkalmazzák. Ez azonban nem járhat hátrányos következményekkel azon személyek esetében, akikre a visszatérési irányelv már korábban alkalmazandó volt. (Lásd a Bíróság Filev és Osmani ítéletét [C-297/12..]:...amennyiben valamely tagállam még nem élt ezzel a lehetőséggel... nem élhet ezen irányelv személyi hatálya korlátozásának jogával annak 2. cikke (2) bekezdésének b) pontja szerint olyan személyek esetében, akikre az említett irányelv már korábban alkalmazandó volt ). 2.1. Határátlépéssel kapcsolatos esetek 2. cikk, (2) bekezdés, a) pont Azokra a személyekre, akik belépését megtagadták és egy tagállam tranzitzónájában vagy határ menti területein tartózkodnak, a tagállamokban gyakran különös szabályok vonatkoznak: egy jogi fikció révén ezek a személyek néha nem minősülnek az érintett tagállam területén tartózkodó személynek, és más szabályokat alkalmaznak esetükben. A visszatérési irányelv nem ezt a megközelítést alkalmazza, és a tagállami területen tartózkodó minden harmadik országbeli állampolgárt a hatálya alá tartozónak tekinti. A tagállamok azonban dönthetnek úgy (bár nem kötelezően), hogy nem alkalmazzák az irányelvet a határátlépéssel kapcsolatos esetekre, azaz olyan harmadik országbeli állampolgárokra, akiktől a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 13. cikkével összhangban megtagadták a beutazást, vagy akiket az illetékes hatóságok valamely tagállam külső határának szárazföldi, tengeri vagy légi úton történő illegális átlépése kapcsán fogtak el vagy tartóztattak fel, és akik ezt követően nem kaptak engedélyt vagy jogot az adott tagállamban való tartózkodásra. További magyarázat: 15
A személyek alábbi kategóriái például azok közé tartoznak, akiket az illetékes hatóságok valamely tagállam külső határának illegális átlépése kapcsán fogtak el vagy tartóztattak fel, mert még mindig KÖZVETLEN kapcsolat áll fenn az illegális határátlépéssel: hajóval illegálisan érkező személyek, akiket az érkezéskor vagy röviddel azután fognak el; a határkerítés átmászása után a rendőrség által letartóztatott személyek; olyan szabálytalan belépők, akik az őket közvetlenül egy tagállam területére szállító vonatról/buszról szállnak le (előzőleg tagállami területen utaztak át). A személyek alábbi kategóriái nem tartoznak azok közé, akiket az illetékes hatóságok valamely tagállam külső határának illegális átlépése kapcsán fogtak el vagy tartóztattak fel, mert már nem áll fenn KÖZVETLEN kapcsolat az illegális határátlépéssel: olyan szabálytalan belépők, akiket a szabálytalan belépést követő bizonyos időn belül fogtak el a tagállam területén; határ menti területeken elfogott illegális migránsok (kivéve, ha még közvetlen kapcsolat áll fenn a szabálytalan határátlépéssel); harmadik országból érkező buszról leszálló illegális migráns, ha a busz már többször megállt uniós területen; olyan illegális migránsok, akik, miután korábban kiutasították őket, még érvényes beutazási tilalmat sértenek meg (kivéve, ha a szabálytalan határátlépéssel közvetlen kapcsolatban fogták el); belső határt átlépő illegális migránsok (megjegyzés: a 2. cikk (2) bekezdésének a) pontja és a Schengeni kódex 13. cikkének szövege egyértelműen a külső határ kifejezést tartalmazza). Gyakorlati példák az akik ezt követően nem kaptak engedélyt vagy jogot az adott tagállamban való tartózkodásra körébe tartozó esetekre: a külső határon elfogott szabálytalan belépők, akik később menedékkérőként tartózkodási jogot kaptak. Még ha a menedékjog iránti kérelem végleges elutasítása után újból illegálisan tartózkodnak is, nem zárhatóak ki az irányelv hatálya alól határátlépéssel kapcsolatos esetként ; egy olyan harmadik országbeli állampolgárt, akitől megtagadták a beutazást és a repülőtéri tranzitzónában tartózkodik (és így kizárható az irányelv hatálya alól), egészségügyi okok miatt kórházba szállítják és rövid időre szóló nemzeti engedélyt 16
kap (nem pedig elhalasztják a kitoloncolást a 8. cikk (2) bekezdésének a) pontja alapján), amely lefedi a kórházi tartózkodás idejét. A visszatérési irányelv alkalmazási köréből a 2. cikk (2) bekezdésének a) pontjával kizárt harmadik országbeli állampolgároknak kibocsátott határozatok formája, tartalma és a jogorvoslati lehetőségek a nemzeti jogszabályok hatálya alá tartoznak. A beutazásnak a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 13. cikke szerinti megtagadása minden olyan személyre kiterjed, aki nem felel meg a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 5. cikkének (1) bekezdésében meghatározott beutazási feltételeknek. Azok a személyek, akiktől megtagadják a beutazást egy tagállami területen lévő repülőtéri tranzitzónában vagy határátkelőhelyen, a visszatérési irányelv hatálya alá tartoznak (mivel már fizikailag jelen vannak a területen). A tagállamok azonban élhetnek a 2. cikk (2) bekezdésének a) pontjában foglalt eltéréssel, amely szerint a tagállamok dönthetnek úgy, hogy ezekben az esetekben nem alkalmazzák az irányelvet. A belső határellenőrzés ideiglenes visszaállítása nem alakítja át a belső határokat külső határokká. Ezért ez a visszatérési irányelv alkalmazási köre szempontjából irreleváns. A Bizottság úgy véli, hogy a 2. cikk (2) bekezdésének a) pontjában a határátlépéssel kapcsolatos esetekre meghatározott kivételek csak a külső határokon való elfogásokra vonatkoznak, a belső határokon nem. A határátlépéssel kapcsolatos és azokhoz hasonló esetek, amelyek kizárhatóak az irányelv hatálya alól az irányelv 2. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében, nem egyeznek meg a 12. cikk (3) bekezdésében említett esetekkel (egyszerűsített eljárás jogellenes belépés esetén): A jogellenes belépés (a 12. cikk (3) bekezdésében használt fogalom) nem szinonim a 2. cikk (2) bekezdésének a) pontjában leírt határátlépéssel kapcsolatos és azokhoz hasonló esetekkel. Példa: Egy illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár, akit a tagállam területén a jogellenes belépése után három hónappal fognak el, nem tartozik a 2. cikk (2) bekezdése a) pontjának hatálya alá, de a 12. cikk (3) bekezdése vonatkozhat rá. 2.2. Különleges biztosítékok a határátlépéssel kapcsolatos esetek tekintetében Ha a tagállamok úgy döntenek, hogy a határátlépéssel kapcsolatos esetekre nem alkalmazzák az irányelvet, akkor is biztosítaniuk kell a visszatérési irányelv 4. cikkének (4) bekezdése értelmében hogy az érintett személyek védelmének mértéke ne legyen kedvezőtlenebb, mint az irányelv alábbiakról szóló cikkeiben foglaltak: kényszerítő intézkedések alkalmazásának korlátozása; 17
a kitoloncolás elhalasztása; sürgősségi egészségügyi ellátás és a kiszolgáltatott személyek igényeinek figyelembe vétele; az őrizet körülményei; a visszaküldés tilalma elvének tiszteletben tartása. Ki kell emelni továbbá, hogy a menekültügyi uniós vívmányokban foglalt biztosítékok (például a menekültügyi eljáráshoz való hozzáférés) akkor sem szűnnek meg, ha a tagállamok úgy döntenek, hogy a visszatérési irányelvet nem alkalmazzák a határátlépéssel kapcsolatos esetekre. A menekültügyi uniós vívmányokban foglalt kötelezettségek különösen az alábbiakat írják elő a tagállamok számára: a nemzetközi védelem iránt érdeklődő harmadik országbeli állampolgárok tájékoztatása ennek lehetőségéről; annak biztosítása, hogy a határőrség és más illetékes hatóságok rendelkezzenek a releváns információkkal és személyzetük megfelelő szintű képzést kapjon azzal kapcsolatban, hogy hogyan ismerjék fel a kérelmezőket, továbbá arra vonatkozó utasításokat, hogy tájékoztassák a kérelmezőket arról, hogy hol és hogyan nyújthatják be a nemzetközi védelem iránti kérelmeket; intézkedés az eljárás igénybevételének megkönnyítéséhez szükséges tolmácsolásról; annak biztosítása, hogy a kérelmezők számára tanácsadást és segítséget nyújtó szervezetek és személyek ténylegesen találkozni tudjanak a külső határokon működő határátkelőhelyeken ideértve a tranzitzónákat is tartózkodó kérelmezőkkel. További magyarázat: E rendelkezés gyakorlati alkalmazása, amennyiben a határon megtagadják a beutazást: Két lehetőség van: Az érintett személy fizikailag jelen van egy tagállam területén, miután a határon megtagadták a beutazását (pl. repülőtéri tranzitzónában) vagy az érintett személy nincs fizikailag jelen a tagállam területén (pl. a szárazföldi határon megtagadták a beutazást, és fizikailag még egy harmadik ország területén tartózkodik). Az első esetben a 4. cikk (4) bekezdésében foglalt biztosítékokat lehet és kell alkalmazni. A második esetben nem alkalmazható a 4. cikk (4) bekezdése. A 4. cikk (4) bekezdésének b) pontjában elismert, visszaküldés tilalmához való jog (amelyet az EJEE 3. cikke és az Alapjogi Charta 19. cikkének (2) pontja is rögzít) abszolút és semmilyen körülmények között nem korlátozható, még ha a külföldi állampolgárok fenyegetést is jelentenek a közrendre vagy ha különösen súlyos bűncselekményt követtek is el. Az ilyen személyek 18
kizárhatóak a menekült vagy kiegészítő védelmi jogállásból, de akkor sem küldhetőek vissza olyan helyre, ahol megkínozhatják vagy megölhetik őket. 2.3. Büntető- és kiadatási ügyek A tagállamok dönthetnek úgy (bár nem kötelezően), hogy nem alkalmazzák az irányelvet azokra a harmadik országbeli állampolgárokra, akiket a nemzeti jogszabályok szerint büntetőjogi szankcióként vagy büntetőjogi szankció következményeként utasítanak ki, vagy akik kiadatási eljárás alatt állnak. További magyarázat: Az e rendelkezésben leírt büntetőügyek azok, amelyeket a tagállamok nemzeti jogrendjében általában bűncselekménynek tekintenek. A Bíróság a Filev és Osmani ítéletben (C-297/12.) tisztázta, hogy a kábítószerre vonatkozó nemzeti jogszabályi rendelkezések megsértése és a kábítószerrel való tiltott kereskedelem miatti elítélés olyan esetek, amelyekre alkalmazható az eltérés. A Bíróság az Achoughbabian ítéletben megerősítette, hogy ez az eltérés nem alkalmazható anélkül, hogy a visszatérési irányelvet meg ne fosztaná céljától és kötelező erejétől, olyan harmadik országbeli állampolgárok esetében, akik csupán az illegális tartózkodás bűncselekményét követték el. A migrációval kapcsolatos enyhe jogsértések, például a szabálytalan beutazás vagy tartózkodás nem indokolja ezen eltérés alkalmazását. A kiadatási eljárások nem feltétlenül kapcsolódnak kiutasítási eljárásokhoz (az Európa Tanács 1957. évi egyezménye szerint a kiadatás olyan személyek átadása, akik ellen a kiadatást kérő fél illetékes hatóságai bűncselekmény miatt eljárást indítottak, és akit az említett hatóságok keresnek az ítélet vagy szabadságelvonással járó intézkedés végrehajtása céljából). Előfordulhatnak azonban átfedések és ezen eltérés célja annak tisztázása, hogy a tagállamok dönthetnek úgy, hogy nem alkalmazzák a visszatérési irányelvben meghatározott eljárási biztosítékokat, amikor kiadatási eljárások keretében kiutasítást hajtanak végre. 3. Kedvezőbb rendelkezések Jogalap: visszatérési irányelv 4. cikk 19
Habár a visszatérési irányelv célja a tagállamok kiutasítási eljárásainak harmonizációja, az nem érinti a két- vagy többoldalú nemzetközi megállapodásokban szereplő kedvezőbb rendelkezéseket (4. cikk, (1) bekezdés). A visszatérési irányelv nem érinti továbbá a bevándorlási és menekültügyi tárgyú közösségi vívmányokban megállapított azon rendelkezéseket, amelyek a harmadik országbeli állampolgár szempontjából kedvezőbbek lehetnek (4. cikk, (2) bekezdés), valamint nem sérti a tagállamok jogát arra, hogy olyan rendelkezéseket fogadjanak el vagy tartsanak fenn, amelyek kedvezőbbek azokra a személyekre nézve, akikre ezen irányelv vonatkozik, feltéve, hogy az ilyen rendelkezések összeegyeztethetőek ezzel az irányelvvel. (4. cikk, (3) bekezdés) További magyarázat: Mivel a visszatérési irányelv célja, hogy közös minimumszabályokat határozzon meg az egyének alapvető jogainak a kiutasítási eljárásokban való tiszteletben tartása tekintetében, a kedvezőbb kifejezést mindig úgy kell értelmezni, hogy kedvezőbb a kiutasítandó személy számára, nem pedig a kiutasító/kitoloncoló állam számára. A tagállamok nem alkalmazhatnak szigorúbb szabályokat a visszatérési irányelv hatálya alá tartozó területeken: Lásd a Bíróság El Dridi ítéletének (C-61/11) 33. pontját:... a 2008/115 irányelv... azonban nem teszi lehetővé az említett államok számára, hogy az általuk szabályozott területen szigorúbb normákat alkalmazzanak. Kiutasítási határozat kiadása helyett bírság kiszabása: A visszatérési irányelv nem engedi meg olyan mechanizmus alkalmazását, amely a tagállam területén illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok esetében a körülmények függvényében bírságot vagy kitoloncolást tesz lehetővé, mivel a két intézkedés kizárja egymást (Zaizoune, C-38/14). A visszatérési irányelv bizonyos részei alkalmazhatóak a 2. cikk (2) bekezdésének a) és b) pontja értelmében a hatálya alól kivett személyekre. Ezt a gyakorlatot az érintett személy érdekében alkalmazzák; összeegyeztethető az irányelvvel és úgy tekinthető, hogy a 4. cikk (3) bekezdésének hatálya alá tartozik. 4. A migrációs szabályok megsértéséért kiszabott büntetőjogi intézkedések Jogalap: visszatérési irányelv az Európai Bíróság értelmezése az El Dridi (C-61/11.), a Sagor (C-430/11.), az Achughbabian (C-329/11.) és a Filev és Osmani (C-297/12.) ítéletben. A tagállamok büntetőjogi szankciókat határozhatnak meg a migrációs szabályok megsértéséért, amennyiben ezek az intézkedések nem veszélyeztetik a visszatérési irányelv alkalmazását. A nemzeti jogban kell meghatározni, hogy a migrációs szabályok megsértésének mely típusaiért 20
szabnak ki szankciókat. A tagállamok nemzeti büntetőjogukba belefoglalhatják és abban figyelembe vehetik a migrációs szabályok más tagállamokban való megsértését: A nemzeti büntetőjog keretében az illegális tartózkodás szankcionálására arányos pénzbüntetés bevezetése önmagában összeegyeztethető a visszatérési irányelv célkitűzéseivel, mivel nem akadályozza meg azt, hogy a kiutasítási határozatot a visszatérési irányelvben előírt feltételek teljes tiszteletben tartása mellett hozzák meg és hajtsák végre (Sagor ítélet, C-430/11.). Azok a nemzeti jogszabályok, amelyek az illegális tartózkodás esetén vagy bírságot, vagy kitoloncolást írnak elő, nem összeegyeztethetőek a visszatérési irányelvvel, mert sértik az irányelv hatékony érvényesülését (Zaizoune, C-38/14.). A nemzeti büntetőjog szerinti azonnali kitoloncolás (olyan esetekben, amelyeket a 2. cikk (2) bekezdésének b) pontja nem zár ki a visszatérési irányelv hatálya alól lásd a fenti 2.3. szakaszt) csak akkor megengedett, ha a szankciót kiszabó ítélet megfelel a visszatérési irányelvben foglalt összes biztosítéknak (ideértve a kiutasítási határozatok formáját, a jogi biztosítékokat, az önkéntes távozás lehetőségének előzetes mérlegelését). (Sagor, C-430/11.) A nemzeti büntetőjog szerinti házi őrizet csak akkor megengedett, ha olyan biztosítékokat alkalmaznak, amelyek nem akadályozzák a visszatérést, és ha véget ér, amint lehetővé válik az érintett személy fizikai kiszállítása a tagállamból. (Sagor, C-430/11.) A tagállamok nem szabhatnak ki szabadságvesztés-büntetést a nemzeti büntetőjoguk alapján kizárólag a kiutasítási eljárás végrehajtása előtti vagy alatti illegális tartózkodás miatt, mivel ez késleltetné a visszatérést. (El Dridi, C-61/11.) A tagállamok a büntetőeljárásról szóló nemzeti szabályoknak megfelelő büntetőjogi szankciókat szabhatnak ki azokra a harmadik országbeli állampolgárokra, akik esetében a visszatérési irányelvben meghatározott kiutasítási eljárást alkalmazták, és akik jogellenesen tartózkodnak egy tagállam területén úgy, hogy közben nem áll fenn vissza nem térést igazoló indok. Ilyen esetekben tiszteletben kell tartani az alapvető jogokat, különösen az EJEE és az Alapjogi Charta által biztosított jogokat. (Achughbabian, C-329/11., 48 49. pont) További magyarázat: A vissza nem térést igazoló indokok lehetnek a kiutasítandó személy befolyásán kívül eső okok (pl. késedelmek a szükséges dokumentáció harmadik országoktól való megszerzése során a harmadik országbeli hatóságokkal való együttműködés hiányosságai miatt; krízishelyzet a visszatérési országában, amely lehetetlenné teszi a biztonságos visszatérést; a kiutasítás/türelmi 21
státusz hivatalos elhalasztása a kiutasítandó személyek bizonyos kategóriái esetében stb.), vagy a kiutasítandó személy befolyásába tartozó okok, amelyek az uniós vagy nemzeti jog alapján jogszerűek vagy indokoltak (pl. egészségügyi problémák vagy családi okok, amelyek a kitoloncolás elhalasztásához vezetnek; folyamatban lévő fellebbezési eljárás, amely halasztó hatállyal rendelkezik; az érintett személy úgy dönt, hogy tanúként együttműködik a hatóságokkal stb.) Az érintett személy szubjektív kívánsága, hogy az EU-ban maradhasson, önmagában nem minősül megalapozott indoknak. A vissza nem térést nem igazoló indokok a kiutasítandó személy befolyásába tartozó okok lehetnek, amelyeket az uniós vagy nemzeti jog nem ismeri el jogszerűnek vagy megalapozottnak, ilyen például az úti okmányok megszerzésével kapcsolatos együttműködés hiánya; a személyazonosság közlésével kapcsolatos együttműködés hiánya; dokumentumok megsemmisítése; szökés; a kitoloncolási erőfeszítések akadályozása stb.. Ki kell emelni, hogy egy illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár szubjektív kívánsága, hogy az EU-ban maradhasson, önmagában soha nem minősül megalapozott indoknak. A vissza nem térést igazoló indokkal nem rendelkező, nem kitoloncolható kiutasítandó személyek illegális tartózkodástól való eltántorítására irányuló büntetőjogi szankcióknak meg kell felelniük az alapvető jogoknak, különösen az EJEE-ben és az Alapjogi Chartában leírtaknak, továbbá be kell tartaniuk az arányosság elvét. A nem együttműködő kiutasítandó személyek szabadsága korlátozásának a visszatérési irányelv 18 hónapos határt szab. A Bizottság úgy véli 4, hogy a tagállamok a 18 hónap (vagy a vonatkozó nemzeti jogban meghatározott maximális idő) letelte után nem szabhatnak ki szabadságvesztés-büntetést a büntetőjog alapján olyan kiutasítandó személyek esetében, akik az illegális tartózkodáson vagy az együttműködés megtagadásán kívül nem követtek el más bűncselekményt. 5. Elfogás és kiutasítási határozat kibocsátására vonatkozó kötelezettség Jogalap: visszatérési irányelv 6. cikk A tagállamok minden olyan harmadik országbeli állampolgár részére kiutasítási határozatot bocsátanak ki, aki illegálisan tartózkodik a területükön. A tagállamok kötelesek a területükön illegálisan tartózkodó minden harmadik országbeli állampolgár részére kiutasítási határozatot kibocsátani, kivéve, ha az uniós jog kivételről nem 4 Erről a kérdésről szól a folyamatban lévő Mehrabipari-ügy (C-390/14.). 22
rendelkezik (lásd a kivételek alábbi listáját). A tagállamok a gyakorlatban nem tűrhetik a területükön illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok jelenlétét a kiutasítási eljárás megindítása vagy tartózkodási engedély kiadása nélkül. A kiutasítási eljárás megindítására vagy tartózkodási jog biztosítására vonatkozó tagállami kötelezettség célja a szürke zónák csökkentése, az illegálisan tartózkodó személyek kizsákmányolásának megelőzése és a jogbiztonság javítása az összes érintett számára. Főszabályként a kiutasítási eljárások lefolytatásáért felelős tagállam meghatározása szempontjából az elfogás helye a meghatározó kritérium. Példa: Ha egy illegális migráns A tagállamon keresztül lépett be az EU-ba (észrevétlenül), majd B és C tagállamon átutazott (észrevétlenül) és végül D tagállamban elfogták, D tagállam feladata a kiutasítási eljárás lefolytatása. A schengeni államok közötti belső határellenőrzés ideiglenes visszaállítása nem érinti ezt az elvet. A főszabály alóli kivételek az alábbi 5.2., 5.3., 5.4.., 5.5. és 5.8. szakaszban szerepelnek. További magyarázat: Az illegális tartózkodás esetén a nemzeti jog értelmében kiszabott közigazgatási bírságot a kiutasítási határozat elfogadásával párhuzamosan lehet kivetni. A közigazgatási bírság azonban nem helyettesítheti a tagállamok arra vonatkozó kötelezettségét, hogy kiutasítási határozatot fogadjanak el és végrehajtsák a kitoloncolást (Zaizoune, C-38/14.). A visszatérési irányelv szerinti kiutasítási határozatokat akkor is meg kell hozni, ha a kiutasítási eljárást visszafogadási megállapodás alkalmazásával hajtják végre: a harmadik országokkal kötött visszafogadási megállapodások (amelyek az uniós tagállamok és harmadik országok közötti kapcsolatokra vonatkoznak) nem befolyásolják a visszatérési irányelv (amely a kitoloncoló állam és a kiutasítandó személy közötti kapcsolatra vonatkozik) teljes körű és inkluzív alkalmazását az egyes kiutasítási esetekben. A visszafogadási megállapodás alkalmazása feltételezi, hogy előtte kiutasítási határozat született. A nemzeti jogszabályok előírhatják, hogy a harmadik országbeli állampolgárok kötelesek elhagyni az EU területét, ha illegálisan tartózkodnak ott. Az ilyen absztrakt jogi kötelezettség nem egyenlő a kiutasítási határozattal. Minden esetben egyéni kiutasítási határozattal kell megindokolni. Elfogásra vonatkozó gyakorlatok az alapvető jogok tiszteletben tartása A tagállamoknak arra vonatkozó kötelezettségük teljesítése során, hogy a területükön jogellenesen tartózkodó minden harmadik országbeli állampolgár részére kiutasítási határozatot bocsássanak ki, tiszteletben kell tartaniuk az alapvető jogokat, ideértve az arányosság elvét is ((24) preambulumbekezdés). Az illegális migráció elleni küzdelem jogszerű célja egyensúlyba hozható 23
más jogszerű tagállami érdekekkel, például közegészségügyi megfontolásokkal, a bűnüldözésre vonatkozó állami érdekkel, az átfogó születési anyakönyvi nyilvántartás vezetésére vonatkozó érdekkel, a gyermek mindenek felett álló érdekének tiszteletben tartásával (a (22) preambulumbekezdés külön kiemeli), a Genfi Egyezménnyel (a (23) preambulumbekezdés kiemeli) és az Alapjogi Charta által elismert további alapvető jogokkal. A Bizottság az Alapvető Jogok Ügynökségének 2012. évi Apprehension of migrants in an irregular situation fundamental rights considerations (Rendezetlen jogállású migránsok elfogása Az alapvető jogokra vonatkozó szempontok) című dokumentumának tartalmára hivatkozik ( 13847/12. sz. tanácsi dok.). Az ezen elveket tiszteletben tartó tagállami gyakorlatokat a Bizottság nem fogja a visszatérési irányelv 6. cikkének (1) bekezdésében foglalt azon kötelezettség megszegésének minősíteni, hogy az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan kiutasítási határozatot kell kiadni: Az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés: Az egészségügyi ellátást igénylő illegális migránsokat nem szabad az egészségügyi létesítményeknél vagy mellett elfogni. Az egészségügyi létesítményeket nem szabad arra kötelezni, hogy megosszák a migránsok személyes adatait az idegenrendészeti hatóságokkal az esetleges kiutasítás céljából. Az oktatáshoz való hozzáférés: A rendezetlen jogállású migránsokat nem szabad elfogni azon iskolánál vagy iskola mellett, ahová gyermekeik járnak. Az iskolákat nem szabad arra kötelezni, hogy megosszák a migránsok személyes adatait az idegenrendészeti hatóságokkal az esetleges kiutasítás céljából. Vallásszabadság: A rendezetlen jogállású migránsokat nem szabad elfogni elismert vallási létesítményeknél vagy mellett, amikor vallásukat gyakorolják. A születések anyakönyvezése: A rendezetlen jogállású migránsok számára lehetővé kell tenni a születések anyakönyvezését és az elfogás kockázata nélkül lehetőséget kell biztosítani számukra a gyermekeik születési anyakönyvi kivonatának átvételére. A születési anyakönyvi kivonatokat kibocsátó népesség-nyilvántartókat nem szabad arra kötelezni, hogy megosszák a migránsok személyes adatait az idegenrendészeti hatóságokkal az 24