AZ EURÓPAI UNIÓ KÖZÖS KÜL- ÉS BIZTONSÁGPOLITIKÁJÁNAK FEJLŐDÉSE NAPJAINKBAN, AZ ALKOTMÁNYOS SZERZŐDÉS KÜLPOLITIKAI VONATKOZÁSAI

Átírás

1 BUDAPESTI GAZDASÁGI FŐISKOLA KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR GAZDASÁGDIPLOMÁCIA ÉS NEMZETKÖZI MENEDZSMENT SZAK Nappali tagozat EU- Kapcsolatok szakirány AZ EURÓPAI UNIÓ KÖZÖS KÜL- ÉS BIZTONSÁGPOLITIKÁJÁNAK FEJLŐDÉSE NAPJAINKBAN, AZ ALKOTMÁNYOS SZERZŐDÉS KÜLPOLITIKAI VONATKOZÁSAI Készítette: Mitasz Renáta Katalin Budapest 2007

2 Tartalomjegyzék 1. BEVEZETÉS AZ EURÓPAI UNIÓ KÜLPOLITIKÁJA KÜLÖNBÖZŐ PRÓBÁLKOZÁSOK A POLITIKAI INTEGRÁCIÓ LÉTREHOZÁSÁRA AZ EURÓPAI UNIÓ KÜLPOLITIKÁJÁNAK LEGFONTOSABB HIBÁI, ILLETVE HIÁNYOSSÁGAI Nemzetközi jogalanyiság kérdése Egységes képviselet hiánya Nem egységes külkapcsolatok Válságkezelés Képesség és elvárás közötti szakadék (capability- expectations gap) A LEGSÜRGETŐBB PROBLÉMÁK, MELYEKEN AZ UNIÓNAK, MINT A VILÁGPOLITIKA MEGHATÁROZÓ SZEREPLŐJÉNEK VÁLTOZTATNI KELL Koherencia Hatékonyság Átláthatóság AZ ALKOTMÁNYOS SZERZŐDÉS KÜLPOLITIKAI VONATKOZÁSAI AZ ALKOTMÁNYOS SZERZŐDÉS CÉLJA, FELÉPÍTÉSE, LEGNAGYOBB EREDMÉNYEI Célok Felépítés Legnagyobb eredmények AZ ALKOTMÁNYOS SZERZŐDÉS KÜLPOLITIKAI VONATKOZÁSAI Az Unió külügyminisztere (EU Foreign Minister) Az Európai Külügyi Szolgálat (European External Action Service- EEAS) AZ EURÓPAI KÜLÜGYI SZOLGÁLAT ÉS AZ UNIÓ KÜLÜGYMINISZTERE AZ EURÓPAI UNIÓ KÜLÜGYMINISZTERE Az Unió külügyminisztere és a KKBP főképviselője A kétkalapos rendszer Az uniós külügyminiszter rendelkezésére álló segítség AZ EURÓPAI UNIÓ KÜLÜGYMINISZTÉRIUMA Az EKSZ lehetséges felépítése, variációk egy témára Az Európai Unió nagykövetségei Az Európai Külügyi Szolgálat irányítása AZ EURÓPAI UNIÓ JÖVŐJE AZ ALKOTMÁNYOS SZERZŐDÉS RATIFIKÁCIÓS FOLYAMATA KÉRDÉSEK A RATIFIKÁCIÓVAL ÉS AZ ALKOTMÁNY HATÁLYBA LÉPÉSÉVEL KAPCSOLATBAN A tagállamok álláspontjai Aktuális helyzet 2007 tavaszán

3 6. ÖSSZEGZÉS IRODALOMJEGYZÉK

4 Bevezetés 1. Bevezetés Napjainkban, a XXI. század elején az Európai Unió 27 tagállama újabb és újabb kihívásokkal találja szemben magát a külpolitika és a biztonságpolitika tekintetében. Ez arra kényszeríti az Uniót, hogy újragondolja, átértékelje nemzetközi kapcsolatait, illetve saját pozícióját is a világpolitika és a világgazdaság színterén. A kilencvenes években kezdett kikristályosodni az a politikai és gazdasági helyzet, melyben Európának már konkrét lépéseket kell tennie ahhoz, hogy pozícióját megerősítse. Ez több tényezőnek is köszönhető. Egyrészt a hidegháború befejeződött és alkalmazkodnia kellett az újonnan kialakuló világpolitikai helyzethez. Másrészt a globalizáció kiteljesedésével világgazdasági szerepe is egyre jelentősebb kihívásokkal szembesült. Újra kellett értelmeznie saját helyzetét, illetve viszonyát más térségekhez. Az EU világgazdasági szerepe az elmúlt időszakban csökkent és várhatóan ez a tendencia folytatódni fog. Úgy tűnik, nem képes lépést tartani az Egyesült Államok dinamizmusával, másrészt komoly kihívások érik a délkelet-ázsiai térség felől is, gondolok itt legfőképpen a hihetetlen tempóban fejlődő Kínára és Indiára. A világpolitika szempontjából azt mondhatjuk, hogy az USA dominanciája egyelőre megkérdőjelezhetetlen. Bár kihívások érik és fogják is érni több oldalról is, semmilyen jel nem utal arra, hogy a következő években dinamizmusa és domináns szerepe csökkenne. Az EU alapvető érdeke, hogy szorosan együttműködjön az USA-val, ugyanakkor világosan meg is különböztesse magát tőle, mivel konfliktuskezelési módszerei és elképzelései számos esetben hatékonyabbak lehetnek. Amikor a világpolitika legfontosabb szereplőiről beszélünk, mindenképpen meg kell említeni Oroszországot is, energiapolitikai és regionális szerepe miatt. Mindenképpen olyan tényezőt jelent, melyet nem lehet figyelmen kívül hagyni. Jó példa erre, hogy az Egyesült Államok azt tervezi, hogy rakétaelhárító rendszert telepít Lengyelországba és Csehországba. Oroszország azonban hevesen ellenzi a rakétavédelmi pajzs európai telepítését. 1 Az Unió érdeke egyértelműen az, hogy határain egy politikailag és gazdaságilag is stabil, kiszámítható és együttműködésre hajlandó Oroszország álljon. 1 Felemás eredmény az EU- amerikai csúcson,

5 Bevezetés Az arab világ a világpolitika színterén továbbra is egy konfliktusoktól terhelt térségként jelenik meg. Mint már említettem, a délkelet-ázsiai térség fontos gazdasági, és növekvő politikai erőt jelent. A régión belül pedig Kína fejlődése és főképp fejlődési potenciálja a leginkább figyelemre méltó. Az persze kérdéses, hogy hasonló ütemben folytatódik-e a kínai gazdaság fejlődése. Bár az Unió és Kína kapcsolatában eddig a gazdaságé volt a fő szerep, minden bizonnyal ezt hamarosan kiegészítheti a politikai kapcsolatrendszer fejlesztése is. Az igazi kihívás az EU számára az, hogy ebben a változó világpolitikai helyzetben, csökkenő világgazdasági súlya és egyben növekvő bizonytalansági tényezők mellett hogyan tudja növelni világpolitikai befolyását. Ehhez minden bizonnyal szükség lesz a közös kül- és biztonságpolitika radikális fejlesztésére, valódi szupranacionális szintre emelésére. Fontos megjegyezni azonban, hogy az olyan biztonságpolitikai kockázatokon kívül, mint a terrorizmus, a tömegpusztító fegyverek terjedése, vagy az államkudarcok jelentette kockázatok, a regionális konfliktusok az Európai Uniónak olyan kihívásokkal is szembe kell néznie, mint a fejletlenség, a szegénység, a környezeti problémák, stb. Tehát maguk a kihívások is igen sokrétűek és szerteágazóak, így az Uniónak össze kell hangolnia többfajta politikáját is (pl. mezőgazdasági, fejlesztési, segélyezési, kereskedelem-, illetve kül- és biztonságpolitika), amennyiben sikeresen kíván fellépni ezen problémák ellen. Ebben a világpolitikai helyzetben az EU úgy lehet sikeres, ha pontosan definiált, erőteljes közös kül- és biztonságpolitikát folytat, természetesen más közös politikákkal összehangolva. Ennek megvalósítása azonban nem egyszerű feladat. Ugyanis az EU az integráció jelenlegi fokán nem képes egységes politikai szereplőként érvényesíteni az akaratát a nemzetközi porondon. A külpolitika a nemzeti érdekek mentén széttagolt és az adott intézményrendszer sem a legalkalmasabb a közös hang megformálására. Erre a problémára adhatna megoldást az Alkotmányos Szerződés. Dolgozatomban kifejtem, hogy a Szerződés hogyan rendelkezik az egyes részekben a kül- és biztonságpolitika tekintetében, illetve azt, hogy a Szerződés hatályba lépésével 5

6 Bevezetés megjelenő újdonságok, azaz az unió külügyminiszterének posztja, illetve az Európai Külügyi Szolgálat, hogyan segítenék a fent említett problémák megoldását, hogyan befolyásolnák a közös kül- és biztonságpolitika mai struktúráját. Továbbá részletesen írok arról, hogy hogyan lehetne úgy megvalósítani ezen elképzeléseket, hogy azok a leghatékonyabbak legyenek. 6

7 Az Európai Unió külpolitikája 2. Az Európai Unió külpolitikája A második világháború utáni, kétpólusúvá váló nemzetközi rendszer alapvetően meghatározta egy európai integráció fejlődésének lehetséges irányát. Az már nem volt kérdés, hogy szükség van-e egyáltalán integrációra, hiszen minden állam tisztában volt vele, hogy a regionális együttműködés nélkülözhetetlen a fejlődéshez, a világgazdasági pozíció erősítéséhez. Mivel Európa kettévált keleti és nyugati blokkra és kezdett kirajzolódni, hogy a két tömb eltérő irányban fejlődik mind gazdasági, mind politikai értelemben, bárminemű integrációt csak a vasfüggöny határáig lehetett megvalósítanimindkét oldalról. Ezekben az években végül egy olyan struktúra alakult ki, amelyben a védelmi, illetve katonai dimenziót határozott módon az Észak-atlanti Szerződés Szervezete, a NATO képviselte, mely védelmet nyújtott a szovjet fenyegetéssel szemben. Így az európai integrációs folyamat gazdasági szintre terelődött. A cél azonban mindenképpen az volt, hogy ez a gazdasági alapokon nyugvó integráció független legyen az Amerikai Egyesült Államoktól. Mindezek következményeként az 1957-ben aláírt Római Szerződés, mely létrehozta az Európai Gazdasági Közösséget egyáltalán nem tartalmazott a külpolitikára vonatkozó rendelkezéseket. Azonban figyelembe kell venni, hogy a közösség hatáskörébe került, az integráció alapszerződései által rögzített területek, mint a vámpolitika, illetve a kereskedelempolitika révén az EGK tagállamai egy egységként képviselték magukat a világgazdaságban. 2 E struktúra keretében a következő évtizedek az EGK számára rendkívül gyors gazdasági fejlődést hoztak. A politikai egység megteremtése azonban nem ment ilyen könnyen. Számos, a politikai integráció életre hívására irányuló próbálkozás történt. A következőkben ezek ezeket a próbálkozásokat, illetve a próbálkozások kudarcainak okát fogom megvizsgálni Különböző próbálkozások a politikai integráció létrehozására április 18-án Franciaország, a Német Szövetségi Köztársaság, Olaszország, Belgium, Hollandia és Luxemburg aláírta az Európai Szén- és Acélközösségről szóló 2 Gazdag Ferenc: Az Európai Unió közös kül és biztonságpolitikája, Budapest, 2003, Osiris, p

8 Az Európai Unió külpolitikája szerződést. Ennek a gazdasági integrációnak nagyon sikeres volt a fogadtatása, ennek köszönhetően úgy gondolták, hogy a tagországok készen állnak egy magasabb szintű integrációs forma keretében is együttműködni. 3 Az első ilyen próbálkozás az Európai Védelmi Közösség (EVK) volt. A szerződés alapjait a Pléven-terv fektette le, melyet 1950 októberében hirdettek meg és javaslatot tett egy közös európai haderő felállítására. Az EVK Szerződést május 27-én, Párizsban írták alá az Európai Szén- és Acélközösség tagállamai A szerződés, melyet ötven évre kötöttek, előírta az Európai Hadsereg felállítását. A tagállamok vállalták, hogy szárazföldi és légierőit a közös hadsereg rendelkezésére bocsátják. Ezen felül az egyes tagországok csak a gyarmati megszállás vagy háború céljaira rendelkezhettek katonai erővel. A szerződés minden részletre kiterjedt és pontosan meghatározott, többek között a kiképzést, a sorozási rendet, az oktatást, a fegyverzetet, a szervezeti felépítést. 4 Az EVK működését szorosan a NATO-hoz kapcsolták. A szerződés azt mondja, hogy az Európai Hadsereg az utasításokat a NATO megfelelő szerveitől kapja, és a közös haderőt a NATO főparancsnokának rendelik alá. A franciák tartottak a németek újrafelfegyverzésétől, ezért biztosítékot kértek Londontól és Washingtontól. Így született meg az a háromoldalú nyilatkozat, mely szerint közösen lépnek fel abban az esetben, ha az NSZK kísérletet tesz az EVK elhagyására. 5 Ahhoz, hogy az Európai Védelmi Közösség életbe lépjen a szerződést aláíró tagállamok parlamentjeinek a ratifikációja volt szükséges. Németországban 1952-ben, a Benelux államokban pedig 1954-ben fogadták el a javaslatot. Olaszország pedig úgy döntött, hogy meg kívánja várni a francia ratifikációt. Erre azonban soha nem került sor augusztusában az EVK megalapításáról szóló szerződést a Francia Nemzetgyűlés elutasította. 3 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, Budapest, 2005, HVG-ORAC, p Gazdag Ferenc: Európai integráció és külpolitika, Budapest, 2005, Osiris, p Gazdag Ferenc: Az Európai Unió közös kül és biztonságpolitikája, Budapest, 2003, Osiris, p

9 Az Európai Unió külpolitikája A ratifikációra váró években (az ötlet megszületésétől, 1950-től 1954-ig) jelentős változások mentek végbe a világpolitikában, melyek természetesem befolyásolták az EVK jelentőségét, illetve ez által a ratifikáció kimenetelét is re az EVK-nak szánt biztonságpolitikai szerep csökkent. Az érdemi tárgyalások a nyugatnémet újrafelfegyverzésről nem a szerződés aláíró tagállamokban, hanem az Egyesült Államokban folytak. Tudjuk, hogy a tervezet megvalósulása az integráció meghatározó területén, a kül- és biztonságpolitikában jelentett volna előrelépést. Azt eredményezte volna, hogy ezen politikák szupranacionális szintre kerülnek, túllépve a nemzetállami politikák szintjét. A szerződés jóváhagyásával a tagországok szuverenitásuk egyik legfontosabb biztosítékáról, a nemzeti haderők ellenőrzéséről mondtak volna le. A francia elutasítással és az évekig tartó egyezkedéssel világossá vált, hogy ezek a nyugat-európai országok még nem voltak képesek és hajlandóak e lépés megtételére. Az Európai Védelmi Közösség kudarcát követően, lényegében az helyett, az ESZAK tagállamai és az Egyesült Királyság létrehozták a Nyugat-európai Uniót (NYEU) ben. A Nyugat-európai Unió jelentősége, hogy rajta keresztül vonták be Nyugat- Németországot a nyugati biztonsági rendszerbe. Így ellenőrzött módon, korlátolt szuverenitással, de formailag egyenlő módon lett tagja a NATO-nak és a NYEU-nak. További újdonság, hogy az Egyesült Királyság is az alapító országok között van és vállalta, hogy a brit erők egy részét a kontinensen, illetve Németországban állomásoztatja. 6 A NYEU nem önálló szervezetként, hanem a NATO alárendelt intézményeként jött létre. A NYEU fő feladata, ahogy az Európai Védelmi Közösségé is lett volna, az európai védelem megteremtése volt. Fontos különbség azonban, hogy a NYEU esetében már nem beszélhetünk európai hadseregről, nem tartalmaz intézkedéseket a közös európai 6 Gazdag Ferenc: Európai integráció és külpolitika, Budapest, 2005, Osiris, p

10 Az Európai Unió külpolitikája haderő létrehozására. Egy közös haderő felállítására vonatkozó koncepció feladása volt az ára annak, hogy azokban az években bizonyos fokú politikai integráció létrejöjjön a tagállamok között. Mivel a nyugati biztonsági rendszer alapvetően a NATO-ra épült, a Nyugat-európai Unió nem tudott meghatározó szereplővé válni egy ilyen helyzetben. Megalakulása fontos szerepet játszott a fent említett kérdéseket illetően, azonban a hetvenes évekre már minimális jelentőséggel bírt. 7 A nyugat-európai politikai integráció következő állomásaként említhetjük a Fouchetterveket. Az elsőt 1961 októberében, a másodikat pedig 1962 januárjában terjesztették elő. Mint a tervek előzményeként, mindenképpen meg kell említeni a francia De Gaulle javaslatát a mélyebb politikai együttműködésre vonatkozóan, illetve a tagállamok külügyminisztereinek azt a döntését, mely szerint háromhavonta konzultálnak politikai kérdésekről. Az első Fouchet-terv alapvetően négy intézményi elemet tartalmazott, melyek a következők voltak: egy rendszeresen ülésező kormányfői vagy külügyminiszteri Tanács, amely egyhangúan hozná meg döntéseit, a tagállamok külügyi tisztviselőiből álló titkárság, négy állandó kormányközi bizottságot (külpolitikai, védelmi, kereskedelmi és kulturális), illetve egy közgyűlés. A jelentés a közös kül- és védelempolitika megteremtésén kívül, célul tűzte ki az együttműködést a tudomány, a kultúra és az emberi jogok területén is. Láthatjuk, hogy ez az elképzelés inkább a nemzeti politikákat helyezte előtérbe a nemzetek feletti intézményekkel szemben. Ezt azonban a többi tagállam nem fogadta el, a Fouchet-terv megbukott. 8 A tagországok, természetesen Franciaországot kivéve, azon a véleményen voltak, hogy ennek a jelentésnek az elfogadása az EGK eredeti, a 7 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, Budapest, 2005, HVG-ORAC, p Gazdag Ferenc: Európai integráció és külpolitika, Budapest, 2005, Osiris, p

11 Az Európai Unió külpolitikája szupranacionalizmus irányába mutató célkitűzésektől való elkanyarodáshoz vezetett volna. A következő fontos állomás a politikai egység megteremtéséhez vezető úton az 1970 nyarára elkészített Davignon- jelentés, mely a külpolitikai együttműködés lehetőségeiről szól. 9 A jelentést a külügyminiszterek 1970-ben a luxemburgi ülésükön fogadták el, létrehozva az Európai Politikai Együttműködést (EPE). Bizonyos kiegészítések után új formában 1973-ban fogadták el. Az EPE három legfontosabb célkitűzései a következők: 1. A nemzeti álláspont harmonizálása 2. Közös álláspont kialakítása 3. A közös álláspontra támaszkodva, ha lehetséges- közös akciók végrehajtása 10 A tagállamoknak tehát csak annyit kellett vállalniuk, hogy minden fontos külpolitikai kérdés előtt konzultálnak. Ez mindenki számára elfogadható volt. Az EPE működése több szinten folyt. Legfelsőbb fóruma az állam- és kormányfők szerve, az Európai Tanács lett. Ezen a szinten fogadták el a fontos kérdésekről kiadott nyilatkozatokat. A Külügyminiszterek Tanácsa az EPE második szintje, ahol is megfogalmazták a közös nyilatkozatokat, kidolgozták a közös állásfoglalásokat. 11 Az EPE folyamatos működését és a mindennapos kapcsolattartást a Politikai Bizottság biztosította. Ez a bizottság a külügyminisztériumok politikai igazgatóiból állt, irányította a szakértői munkacsoportok tevékenységét és előkészítette a miniszteri tanács döntéseit. A következő szintet a harmadik országokba akkreditált nagykövetek találkozói jelentették. Ezt követte az akkoriban bevezetett soros elnökség, mivel az ezt a posztot betöltő ország lett a felelős a tagországok politikai képviseletéért, kezdeményezéseiért harmadik országokkal szemben. Végül az utolsó szintet az EPE Titkársága alkotta. 9 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, Budapest, 2005, HVG-ORAC, p Gazdag Ferenc: Az Európai Unió közös kül és biztonságpolitikája, Budapest, 2003, Osiris, p Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, Budapest, 2005, HVG-ORAC, p

12 Az Európai Unió külpolitikája Az Európai Politikai Együttműködés különösen három területen volt hatékony. Többek között az ENSZ-ben, mivel az ENSZ-ülésszakok előtt a tagállamok összehangolták álláspontjaikat, így egy politikai szereplőként képviselhették magukat. Másik ilyen alkalom volt, amikor a 70-es évek közepén, az EBEÉ- tárgyalásokon a tagállamok egységesen léptek fel a szocialista országokkal szemben. A harmadik országokban lévő diplomáciai képviseletek esetében is meglehetősen hatékonyan volt az együttműködés. Azonban, mikor ezekben az országokban válság alakult ki a Közösség már nem volt képes egységesen fellépni. Jó példa erre az októberi arab- izraeli háború idején kialakult helyzet. Amerika felhívást intézett az európai országok felé, hogy csatlakozzanak az olajfogyasztók kartelljéhez. A tagállamok, Franciaország kivételével, csatlakoztak az amerikai kezdeményezéshez, ellenben az EPE keretében Franciaország vezetésével párbeszédet kezdeményeztek az arab országokkal. 12 Az újabb fordulópont egy európai külpolitika kialakításában akkor következett be, amikor 1986 februárjában aláírták az Egységes Európai Okmányt (SEA), mely érintette az Európai Politikai Együttműködést is. Az EPE létrejöttétől kezdve egészen eddig, azaz másfél évtizeden keresztül az együttműködés a Közösség intézményi keretein kívül folyt, az Egységes Európai Okmány azonban megváltoztatta ezt a helyzetet. Ezáltal az integráció kiegészült a külpolitika kérdésével. A SEA bár beemelte az Európai Politikai Együttműködést a Közösség jogi keretébe, tartalmilag ebben a témában nem hozott igazán nagy változást. 13 Amit mindenképpen fontos megemlíteni az az, hogy bár a SEA megtartotta a különbséget az EK és az Európai Politikai Együttműködés között, de tartalmazott olyan rendelkezéseket, amelyek a kettő közelítését igyekeztek elérni. Például rögzítette, hogy a Bizottság érdekelt az EPE munkájában, illetve, hogy az EPE-nek a Parlamentet is rendszeresen tájékoztatnia kell, figyelembe kell vennie véleményét. 12 Gazdag Ferenc: Az Európai Unió közös kül és biztonságpolitikája, Budapest, 2003, Osiris, p Gazdag Ferenc: Európai integráció és külpolitika, Budapest, 2005, Osiris, p

13 Az Európai Unió külpolitikája Mint már említettem az EPE bizonyos területeken nagy hatékonysággal működött, azonban nem volt képes mindig biztosítani, hogy a tagállamok közös álláspontot képviseljenek. A közös külpolitika megalkotásának folyamatában az igazi fordulópontot a szovjet rendszer összeomlása jelentette, ugyanis a második világháborút követően több mint négy évtizedig az integráció zavartalanul fejlődhetett a NATO védelme alatt. Amikor azonban végbement a közép- és kelet-európai fordulat és felmerült Németország keleti blokkjának kérdése, a Közösségnek be kellett látnia, hogy ezekre a változásokra reagálnia kell. Németország újraegyesülésével a volt NDK területei automatikusan az EK részévé váltak. A többi volt szocialista országgal kialakítandó viszony azonban már bonyolultabb kérdés volt. Közép- és Kelet- Európa önállósodott, ami meglehetősen bizonytalanná tette a politikai jövőt, így érthető módon a tagállamok biztonságérzete csökkent. Az 1992 februárjában aláírt Maastrichti Szerződés új alapokra helyezte a tagállamok külpolitikáját. Ez a szerződés az Európai Unió második pillérévé tette a közös kül- és biztonságpolitikát (KKBP), ahol az első pillér az Európai Közösségeket jelenti, míg a harmadik a bel- és igazságügyi együttműködést. A közös kül- és biztonságpolitika célkitűzései a Maastrichti Szerződés szerint a következők: Az Európai Unió függetlenségének, a közös értékeiknek és az alapvető érdekeinek a megóvása, Az Unió és a tagállamok védelmének és biztonságának erősítése A béke és a nemzetközi biztonság erősítése A nemzetközi együttműködés elősegítése A demokrácia és a jogállamiság fejlesztése, az emberi jogok és az alapvető szabadságjogok tiszteletben tartása Gazdag Ferenc: Európai integráció és külpolitika, Budapest, 2005, Osiris, p

14 Az Európai Unió külpolitikája A KKBP azonban a közösségi pillértől eltérő módon csupán kormányközi alapú együttműködésként jött létre. Ennek ellenére a Maastrichti Szerződés jogi kötelezettséget rótt a tagállamokra azzal, hogy a külpolitika is bekerült a szerződéses dokumentumok közé. Megteremtette a lehetőséget, hogy az Európai Unió valóban egységesen léphessen fel a nemzetközi színtéren. Ezen kívül a szerződés kimondja, hogy a tagországok törekedni fognak egy közös védelmi politika kialakítására is, mely szintén a szükséges jövőbeni változásokat irányozza elő. A bipoláris világrendszer felbomlása után a Nyugat- európai Unióra bízták a védelempolitikai kérdéseket. Ez a szervezet 1954-ben jött létre, eredetileg a tagállamok gazdasági, politikai és kulturális együttműködését, valamint a közös védelmet igyekezett elősegíteni, az EU integráns részét képezte. A KKBP további újdonsága, hogy a Tanács is szerepet kapott a külpolitikai folyamatban. A közös kül- és biztonságpolitika hatására létrehoztak egy új főigazgatóságot, melynek célja, hogy ellássa a KKBP Bizottságra háruló feladatait. E mellett a Tanács is felállított egy KKBP Igazgatóságot Az Európai Unió külpolitikájának legfontosabb hibái, illetve hiányosságai Nemzetközi jogalanyiság kérdése Az első és talán a legfontosabb probléma az, hogy az Európai Unió nem rendelkezik nemzetközi jogalanyisággal, nem szuverén nemzetközi szereplő. Az EU- nak nincs jogi személyisége, azzal csak az Európai Közösségek rendelkezik. A tagállamok bizonyos területeken, mint például a külkereskedelemben a Közösségre ruházták szuverenitásukat. A tagállamok teljes mértékben tisztában vannak azzal, hogy az ő érdeküket szolgálja, ha az Unió egységesen képviseli őket. Az Unió nem függetlenül cselekszik a tagállamoktól, csak a különböző érdekek összehangolása után teszi azt. Nem mondhatjuk, hogy az EU csupán a tagországok eszköze lenne, a külpolitika tekintetében egyik sem lehet a másik alárendeltje. 15 Gazdag Ferenc: Európai integráció és külpolitika, Budapest, 2005, Osiris, p

15 Az Európai Unió külpolitikája Maga a KKBP egyelőre szigorúan kormányközi keretek között zajlik, és mivel a nemzeti szuverenitás kérdését az összes politika közül talán a legmélyebben érinti, így valószínű, hogy egy ideig ilyen keretek között is marad, és nem emelkedik szupranacionális szintre Egységes képviselet hiánya Szintén problémaként fogható fel, hogy a Maastrichti Szerződés nem alkotott egy olyan rendszert, amelyben egyetlen személy, illetve egyetlen szerv képviselhetné az Uniót minden nemzetközi tárgyaláson, nemzetközi szervezetben. Hiszen a Bizottság és a Tanács is rendelkezik ezzel a területtel foglalkozó részleggel, igazgatósággal, nem beszélve a soros elnökségről, mely szintén képviseli az Uniót a világpolitika színterén, valamint a 27 tagállam mindegyike külön-külön is megjelenik a külpolitikai színtéren. Ez tehát összesen 30 különböző formáját jelenti a külpolitikai képviseletnek, ami nemcsak hogy teljesen széttagolttá és átláthatatlanul bonyolulttá teszi az uniós külpolitikát, hanem a párhuzamos struktúrák kialakításával egyúttal az erőforrások pazarlásához is vezet Nem egységes külkapcsolatok A pilléres rendszer további hátránya, hogy az EU külső tevékenysége nem lett egységes. Azért mondhatjuk ezt, mert a második pillér csak és kizárólag a külpolitikai kérdésekkel foglalkozik, míg az egyéb területekhez, politikákhoz kapcsolódó külkapcsolatok, úgy mint például a külkereskedelem az első pillérhez, azaz a közösségi intézmények hatáskörébe tartoznak. Továbbá lelassítja, megnehezíti a döntéshozatalt és csökkenti a hatékonyságot a pillérek különböző mélysége. Ez a különbség az első és a második pillér között rendkívül jól tükrözi, az Európai Unió gazdasági és politikai képességei közötti asszimetriát Válságkezelés Szembetűnő különbség figyelhető meg aközött, ahogy a globális konfliktusok felmerülésére az Atlanti-óceán két partján reagálnak. Az Egyesült Államok számos esetben jóval keményebb hangot üt meg, és akár a fegyveres erők bevetésével való fenyegetéstől, illetve a fenyegetés beváltásától sem riad vissza, amennyiben ezt stratégiai érdekei megkívánják (hard power). 15

16 Az Európai Unió külpolitikája Az EU az úgynevezett soft power -rel igyekszik pozitív irányba befolyásolni az eseményeket. A soft power lényege az, hogy az EU hatalmas gazdasági potenciállal rendelkezik. Ennek köszönhetően részben a kereskedelempolitikán keresztül, részben pénzügyi támogatási politikával, vagy a diplomácia eszközeivel, de mindenképpen békés úton próbálja elérni célját, közvetíteni az európai értékeket. Az Unió a problémák tárgyalások útján történő rendezésének a híve, a nyílt konfrontáció minél további elodázásának. De nem szabad azt gondolnunk, hogy ezeknek az eszközöknek a használata kevésbé hatékony, mint az Egyesült Államok kemény ereje. Azt mondhatjuk, hogy az Unió befolyásoló, át-, illetve megváltoztató ereje összehasonlítható az amerikaival. Napjaink leghevesebb vihart kavaró konfliktusaiban is jellemzően az EU tud nagyobb sikerrel közvetítő szerepet vállalni. Ez a fajta megközelítés ugyanakkor kritikákat vált ki amerikai részéről, sőt akár konfrontációhoz is vezethet. Számos bírálat éri például az EU-t, hogy nem tesz eleget a terrorizmus elleni küzdelemben. Ugyanakkor az Unió újfajta biztonsági kihívásokra adott válaszai, a probléma komplex megközelítése jelenthetik a leghatékonyabb válaszlépést. Ez a fajta soft diplomácia és ennek továbbfejlesztése előnyös lehet az Unió számára, mivel egyrészt ehhez nem kell óriási hadiipart kifejleszteni, jelentős kapacitásokat készenlétben tartani. Másrészt pedig az EU tudatosan is kialakíthat magáról egy olyan képet, mely szerint kevésbé erőszakos eszközökkel próbálja céljait érvényesíteni. Kérdéses ugyanakkor, hogy mennyire hiteles egy ilyen konszenzusra, tárgyalásos megoldásokra építő külpolitika, ha nem áll mögötte a megfelelő katonai elrettentő erő. Már többször megfogalmazódott az igény az USA részéről, hogy európai szövetségesei jelentősebb részt vállaljanak mind a NATO-n belüli hadikiadások, mind a kockázatviselés terén, ami felszabadíthatná az amerikai erőforrások egy részét A sikeres EU-tagság nemzetközi tényezői, Az EU világpolitikai szerepe, a közös külpolitika esélyei, Világgazdasági Kutatóintézet, 2007.január- 16

17 Az Európai Unió külpolitikája Képesség és elvárás közötti szakadék (capability- expectations gap) Felmerülhet az a kérdés is, hogy vajon elég hatékonyak-e azok az eszközök, amelyek a közös kül- és biztonságpolitika rendelkezésére állnak, illetve, hogy összhangban vannak-e a KKBP célkitűzéseivel. Az Unió olyan elvárásokat támaszt, olyan célokat tűz ki maga, illetve tagállamai elé, amelyeknek nem tud megfelelni, illetve nem tudja teljesíteni azokat a gyakorlatban. Az esetek nagy többségében az Európai Unió nyilvánosságra hozza, megfogalmazza álláspontját, azonban nagyon sokszor nem képes aktív cselekvőként is részt venni, befolyásolni az események kimenetelét A legsürgetőbb problémák, melyeken az Uniónak, mint a világpolitika meghatározó szereplőjének változtatni kell Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája nagyon sok területtel kell, hogy foglalkozzon, sok kérdést ölel fel. Olyan kihívásokkal kell megküzdenie, mint a terrorizmus, a szegénység, a migráció vagy az egyre szorosabb globális verseny. Figyeljük csak meg a elején történt eseményeket! A földgáz-ellátással kapcsolatos válság, az emberre is veszélyes madárinfluenza és a palesztin választások egyaránt bizonyítják, hogy a KKBP-nek milyen széles spektrumon mozgó problémákkal kell párhuzamosan megküzdenie. Annak érdekében, hogy az Európai Unió szembenézzen és felvegye a harcot az ilyen és ehhez hasonló kihívásokkal, képesnek kell lennie arra, hogy a világpolitikában betöltött szerepét növelje, azaz megerősítse, és hatékonyabbá tegye a külpolitikáját, ami talán a közeljövőben elérhetővé válik. Az Európai Tanács júniusi csúcsértekezletére a Bizottság a következő három témakört javasolta megvitatásra: koherencia, hatékonyság, átláthatóság Koherencia Az egyes közösségi politikák és a CFSP között nem valósul meg az összhang. Szükség lenne többek között az Unió segélyezési, fejlesztési, környezetvédelmi, mezőgazdasági, 17 Benita Ferrero-Walder: The EU int he World,

18 Az Európai Unió külpolitikája kereskedelmi politikájának, bel- és igazságügyi együttműködésének, valamint a közös kül- és biztonságpolitikának a szorosabb összehangolására, így azok egymás hatását jelentősen erősíthetnék. Ez a két pillér ugyanis számos ponton szorosan összekapcsolódik, éppen ezért ezek sokkal átgondoltabb összehangolására lenne szükség. A fenti politikák közti ellentmondásokon túl hiányzik a koherencia az egyes tagállamok és az uniós intézmények és politikák között is, illetve gyakran a Tanács és a Bizottság álláspontja között is. Mindez azonban már átvezet a tagállami ellentétek témakörébe Hatékonyság Mindenképpen változtatást igényelnek a bonyolult és hosszadalmas eljárások a közös külpolitika esetében, úgy mint más területeken is. Csökkenteni kell a bürokratikus eljárás hosszát, mivel az akadályozza a gyors döntéshozatalt. Jól tükrözi az EU világban betöltött szerepét a több mint 120 delegáció és képviseleti iroda. Ezeknek a személyzete igazán jól végzi a dolgát, igyekszik megalapozni az EU és az adott ország kapcsolatát. Azonban a Bizottság úgy gondolja, hogy ezek a delegációk is bizonyos mértékű reformra szorulnak, hogy még hatékonyabban tudják munkájukat végezni. Különleges figyelmet kap ebben az évben, hogy az Unió válságkezelése minél rugalmasabbá váljon. Az Európai Uniónak képesnek kell lennie a gyors reakcióra, arra, hogy hatékonyan beavatkozzon Átláthatóság Az átláthatóság alatt azt értem, hogy az EU-nak meg kell tanulnia kommunikálnia a világgal, közérthetővé kell válnia. Az Unió igyekszik eleget tenni ennek a feladatnak, világosan közvetíteni üzeneteit, de úgy tűnik, hogy ez a kommunikáció süket fülekre talál. 18 A sikeres EU-tagság nemzetközi tényezői, Az EU világpolitikai szerepe, a közös külpolitika esélyei, Világgazdasági Kutatóintézet, 2007.január- 18

19 Az Európai Unió külpolitikája Az emberek nagyon keveset tudnak az EU politikáiról, a céljairól, stratégiájáról, arról, hogy mit képvisel az Unió. Az emberek tudtára kell adni, hogy miért van szükség közös külpolitikára, hogy hogyan használja puha erejét az emberi jogok és a demokrácia pártolására, terjesztésére. A közérdekű témáknak el kell jutniuk a lakossághoz. Az Európai Unió, mint a világpolitika és világgazdaság vezető szereplője nem engedheti meg magának, hogy ne érthetően és világosan közölje szándékait mind a polgáraival, mind a partnereivel, mind versenytársaival. Az előző két fejezetben felsorolt súlyos, illetve kevésbé súlyos problémák nagy részére igyekszik megoldást találni a június 18-án elfogadott Alkotmányos Szerződés, melyet október 29-én írtak alá a tagállamok képviselői. A következő fejezetben azt fogom bemutatni, hogy ez az Alkotmányos Szerződés hogyan módosítja a közös külpolitikára vonatkozó rendelkezéseket. 19

20 Az Alkotmányos Szerződés külpolitikai vonatkozásai 3. Az Alkotmányos Szerződés külpolitikai vonatkozásai 3.1. Az Alkotmányos Szerződés célja, felépítése, legnagyobb eredményei Célok Az Alkotmányos Szerződés tervezetét kidolgozó Európai Konvent legfontosabb célja az volt, hogy választ találjon az Európai Unió új kihívásaira, azokra a kérdésekre, amelyekre a 2000-es Nizzai szerződés és a 2001-es Laekeni Nyilatkozat sem adta meg a választ. Az EU feladatainak és felelősségének megnövekedése által felszínre törő új kihívások a legfontosabbak. Az eredetileg csak gazdasági feladatokkal foglalkozó közösség, az évtizedek során újabb és újabb feladatokat vállalt magára, illetve utaltak a tagállamok a hatáskörébe. Ilyen feladat a külpolitika is, bár ez nem tartozik a közösségi politikák közé. Másik nagy kihívás a bővítés miatt felmerülő problémák. Az egyik ilyen kérdés az EU döntéshozatali rendszerét érinti, mely már a 15 taggal is nehézkesen működött. A 27 taggal azonban még nehezebb meghozni a döntéseket, ha a nemzeti vétónak még mindig nagy szerepe van. Szintén problémás a szavazati rendszer, ahol a döntés meghozatalához jelentős többség szükséges Felépítés Az Alkotmányos Szerződés az egyszerűsítés jegyében született. Azokat a szerződéseket, melyek leírják a szervezet működését egyetlen alapdokumentumba foglalja, melynek szerkezete jóval áttekinthetőbb. Az Alkotmányos Szerződés négy részből áll. Az első fejezet tartalmazza, hogy mi az Európai Unió, a céljait, milyen értékeket képvisel, hogyan cselekszik, illetve milyen területeken, milyen intézményeken keresztül teszi azt. 19 Az Alkotmányos szerződés célja, elnevezése, felépítése- 20