EURÓPAI PARLAMENT MUNKADOKUMENTUM. Költségvetési Ellenőrző Bizottság A pénzgazdálkodási rendszer elemeiről az Európai Unióban. I.

Átírás

1 EURÓPAI PARLAMENT 2004 ««««««««««««Költségvetési Ellenőrző Bizottság MUNKADOKUMENTUM A pénzgazdálkodási rendszer elemeiről az Európai Unióban I. rész Igazoló nyilatkozat Költségvetési Ellenőrző Bizottság Előadó: Terence Wynn DT\ doc PE v04-00

2 Előszó Az előadó azt a feladatot kapta, hogy elkészítse a Bizottságnak a évi költségvetés végrehajtására vonatkozó mentesítéséről szóló európai parlamenti jelentést. A fenti folyamat során számos kérdés merült fel az Európai Unió pénzgazdálkodását illetően, amelyeket a Bizottság, a Számvevőszék, valamint a nemzeti közigazgatási és ellenőrző intézmények felelős tisztviselői vitattak meg. Az összegyűjtött információt nem lehetett egy jelentésben összefoglalni. A Költségvetési Ellenőrző Bizottság a évi mentesítési eljárás kezdeti szakaszában az Európai Unió pénzgazdálkodásáról szóló szeminárium megszervezéséről határozott. Az előadó három, egymáshoz kapcsolódó munkadokumentumot készített, amelyek a meghallgatásokra meghívott külső szakértők hozzászólásaival együtt fel szeretnék hívni a képviselők figyelmét az Európai Unió pénzgazdálkodásáról folytatott vita néhány alapvető kérdésére. A munkadokumentum I. része az igazoló nyilatkozatról szól. A II. rész témája a megosztott irányítás, a hatáskör-átruházási kockázat, valamint a nemzeti ellenőrző intézmények lehetséges szerepe. A III. rész a Bizottságban a hatáskörök belső megosztásának néhány problémáját veti fel. A három munkadokumentum alapjául szolgáló, a évre vonatkozó mentesítésről szóló jelentés elkészítése során az előadó több ízben gyümölcsöző eszmecserét folytatott Vítor Manuel da Silva Caldeirával, a Számvevőszék tagjával, valamint munkatársaival. Az előadó előzetes véleménye és elgondolása sokat finomodott és tisztult a megbeszélések alatt. Az előadó köszönetet szeretne mondani Caldeira úrnak és munkatársainak az Európai Unió pénzgazdálkodásának javításáról folytatott vitákban való értékes közreműködésükért. PE v /7 DT\ doc

3 Igazoló nyilatkozat Bevezetés 1. Az Európai Unió pénzgazdálkodása meglehetősen bonyolult, és az Európai Számvevőszéknek az Európai Unió pénzgazdálkodása milyenségéről szóló tájékoztatása sokak számára talán nehezen érthető. Nem segíti a megértést az sem, ahogyan a sajtó az Európai Számvevőszéktől érkező információkat értelmezi és ismerteti. 2. Az Európai Unió pénzgazdálkodásának milyenségével kapcsolatos információszerzés egyik módja a Számvevőszék éves igazoló nyilatkozata, amelyet a francia Déclaration d'assurance kifejezés után gyakran DAS-nak is neveznek. A DAS központi részét képezi a Számvevőszék éves jelentésének, amely maga is fontos eleme a mentesítésről szóló parlamenti határozatnak. A Parlament ezért tulajdonít olyan nagy jelentőséget a DASnak. A DAS jogalapja 3. A Maastrichti Szerződés értelmében a Számvevőszék az elszámolás megbízhatóságát, valamint az alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét igazoló nyilatkozatot terjeszt az Európai Parlament és a Tanács elé. 4. Mielőtt a Számvevőszéket igazoló nyilatkozat elkészítésére kötelezték, a Számvevőszék az elszámolások egy részének vagy az azok alapjául szolgáló korlátozott számú ügyletek könyvvizsgálata során feltárt legsúlyosabb esetekről készített jelentést. Akkoriban a Számvevőszék időszakos ellenőrzéseket hajtott végre, amelyek így négyévenként kiterjedtek a közösségi beavatkozások legfontosabb területeire. Az igazoló nyilatkozat kiadására vonatkozó kötelezettség bevezetésével a Számvevőszéknek évente kell véleményt nyilvánítania a költségvetés egészéről. Rövid történeti áttekintés 5. A Maastrichti Szerződést megelőzőn a Számvevőszék nem volt a Bizottsághoz, az Európai Parlamenthez vagy a Tanácshoz hasonló intézmény. Sem a Bizottság, sem pedig a Parlament nem tett erre vonatkozóan javaslatot annak ellenére, hogy néhány képviselő úgy gondolta, hogy a Számvevőszéknek intézményi rangot kellene adni. 6. A Tanács holland elnöksége azonban tett néhány nagylelkű diplomáciai lépést. A holland miniszterelnök a többi európai fővárosban ismertette az erre vonatkozó javaslatot, amelyet a maastrichti ülésen vita nélkül elfogadtak. Történetesen ezzel egyidejűleg a Számvevőszék elnöke is holland volt. 7. A Számvevőszék intézményi rangot kapott, azonban tényleges célját nem érte el. Az intézményi státus megszerzése azért volt szükséges, hogy a tagállamokat az Európai Bíróság elé idézhesse. A Számvevőszéknek lehetősége nyílt arra, hogy előjogainak védelmében a Bírósághoz forduljon, általános esetekben azonban ezt nem tehette meg. DT\ doc 3/7 PE v04-00

4 A DAS tartalma 8. A DAS két részből áll. Az egyik az elszámolások megbízhatóságáról, a másik pedig az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségéről és szabályszerűségéről nyújt tájékoztatást. 9. Az elszámolások megbízhatósága rész célja megfelelő bizonyítékot szerezni arra vonatkozóan, hogy minden ügylet, eszköz és tartozás hiánytalanul, helyesen és pontosan került könyvelésre, és megjelent a pénzügyi kimutatásban is. 10. Az [elszámolások] alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségéről és szabályszerűségéről szóló rész célja megfelelő bizonyítékot beszerezni arra vonatkozóan, hogy az ügyleteket és a kapcsolódó közösségi támogatásokat pontosan számították ki, és azokhoz a rendeleteknek és/vagy szerződéses feltételeknek megfelelően jutottak hozzá, illetve azoknak megfelelően költötték el. 11. Az ellenőr ebben az összefüggésben jellemzően az alábbi fő kérdéseket teheti fel: létezik-e [az elszámolások] alapjául szolgáló ügylet? támogatható-e a címzett és/vagy a kedvezményezett? léteznek-e az igényelt költségek és/vagy mennyiségek? ezek helyénvalóak és támogathatók-e? A DAS átfogó eredményei 12. A Számvevőszék által felvetett fő kérdések nem az elszámolások szabályszerűségére, hanem az ezek alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkoznak. A Számvevőszék 1994 óta minden évben amióta ezt a beszámolót el kell készítenie az alábbi következtetésekre jutott: Az elszámolások megbízhatóak bár a számviteli rendszert érő bírálat következtében egy reform keretében január 1-jétől új számviteli rendszer lépett életbe. A bevételek alapjául szolgáló ügyletek jogszerűek és szabályszerűek. A kötelezettségvállalások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűek és szabályszerűek. A kifizetésekkel kapcsolatos hibák és szabálytalanságok száma túl nagy. 13. Természetesen szükség van annak tisztázására, hogy az elszámolások alapjául szolgáló ügyletekben keletkező hibák és szabálytalanságok szintje hatással van-e az elszámolásokra, hiszen lehetőség van az érintett pénzek utólagos visszatérítésére. 14. Az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségének és szabályszerűségének problémáját (túl) gyakran a csalással és korrupcióval azonosítják. Valamennyi fél érdeke, hogy ezt a félreértést el lehessen oszlatni. Ennek érdekében igen hasznos volna, ha a maga Számvevőszék is a közvélemény számára kevésbé félreérthető módon fejezné ki magát, valamint ha a sajtó eddiginél nagyobb része kerülné az üzenet leegyszerűsítését. PE v /7 DT\ doc

5 15. A Számvevőszék egyik feladata, hogy körültekintően fogalmazzon, a felhasználóké pedig, hogy figyelmesen olvassanak. Ellenkező esetben a Bizottság bírálói számára nem jelent majd nehézséget, hogy bármilyen eljárási hibát csalásnak vagy korrupciónak nyilvánítsanak. A DAS kezdeti módszerei 16. Az első szakaszban, azaz az 1994-től 1997-ig tartó pénzügyi években, a Számvevőszék igazoló nyilatkozatai teljes mértékben statisztikai módszereken alapultak. 17. E módszer szerint a Számvevőszék reprezentatív mintát vett a Bizottság könyvelési rendszeréből, a SINCOM-ból, majd megvizsgálta az ügyleteket az engedélyezésre jogosult tisztviselőtől kezdődően a végső kedvezményezettig a tevékenységek tényleges létezésének és támogathatóságának tekintetében, a mennyiségek, költségek és számítások pontosságát, valamint a döntések jogszerűségét. 18. A mintában szereplő ügyletek vizsgálatának alapján a Számvevőszék a költségvetés egészére kivetítve 1 számolta ki a hibaarányt. Hibaarányok 19. Az 1994-es, 1995-ös és 1996-os pénzügyi évekre vonatkozóan a Számvevőszék az ellenőrzések eredményét hibaarányok formájában hozta nyilvánosságra. Statisztikai módszer alapján a Számvevőszék megállapította, hogy a legvalószínűbb hiba valahol az alsó hibaküszöb és a felső hibaküszöb között helyezkedik el. Alsó hibahatár (A) Legvalószínűbb hiba (B) Felső hibahatár (C) ,9 4,0 5, ,3 5,9 8, ,5 5,4 8,3 20. A hibaarányt csak a DAS első éveiben hozták nyilvánosságra. A Számvevőszék úgy találta, hogy a legvalószínűbb hiba fogalmát a sajtó tévesen abszolút csalási aránynak értelmezte, ezért beszüntette a hibaarányok közlését. A DAS kezdeti módszerével kapcsolatos problémák 21. A tagállamok több száz, pontosabban több ezer kifizető hatósága nagymértékben különbözik egymástól, és jelentős minőségi különbség van az ügyleteket lebonyolító és ellenőrző számos rendszer és alrendszer között. 1 Az értelmező szótár szerint a kivetítés kifejezés jelentése: megjósolni egy ismeretlen értéket ismert értékeken alapuló görbe folytatása segítségével. DT\ doc 5/7 PE v04-00

6 22. Emiatt nem lehet általános következtetéseket levonni olyan esetekben, ha tegyük fel hibát találnak egy tagállam adott régiójában egy állatokkal kapcsolatos támogatásra vonatkozó igénylésben, majd találnak egy másik hibát egy másik tagállamból érkező export-visszatérítésben. 23. Az EU költségvetéséhez hasonló összetett költségvetésből származó minta alapján számított hibaaránynak soha nem lesz elemzési szempontból jelentősége. Nem alkalmas ugyanis arra, hogy magyarázatot nyújtson az alábbi alapvető kérdésekre: Ki követi el a hibákat? Milyen típusú hibákat követnek el? Miért követik el azokat a hibákat? Hogyan lehet ezeket a hibákat kiküszöbölni? 24. A globális hibaarány csak arról tájékoztat, hogy valami nem jó, a beteg lázas, de arra nem kapunk választ, hogy valójában mi is a probléma. A statisztikai módszer nem ad hasznos információt a mentesítésért felelős hatóság részére. Ahelyett, hogy útmutatást adna a hibák okát, gyakoriságát, természetét és pénzügyi hatásait illetően, továbbá hogy melyek azok a tényezők, amelyek alapján lépéseket lehetne tenni a jövőbeli újabb hibák megelőzése érdekében, csak fegyvert ad azok kezébe, akiknek érdekében áll negatív képet festeni az Unióról. A DAS reformja 25. Az igazoló nyilatkozat felhasználói a Bizottság, amelyen az ellenőrzést elvégzik, továbbá a Tanács, amely ajánlást nyújt be a Parlamentnek, valamint a Parlament mint a mentesítésért felelős hatóság nem voltak elégedettek a DAS kezdeti módszerével. Elismerték ugyan, hogy némi értéke van annak a felismerésnek, hogy valami nincs rendben, a beteg lázas, de ezen túl hangsúlyozták az arra vonatkozó információ szükségességét is, hogy mi a baj, a beteg miért lázas. 26. A népesség egészére kivetített hibaarány egyedülálló és globális becslését ért bírálatoknak az lett a következménye, hogy a Számvevőszék kezdeményezte a DAS-módszer reformját, amely még ma is tart. 27. Az 1998 és 2001 közötti pénzügyi években a statisztikai módszert fokozatosan kibővítették, hogy nagyobb hangsúly kerüljön a rendszerértékelésre, és jobban figyelembe vegyék a globális mintán kívül végzett ellenőrzési munkát. Ez volt a legelső óvatos lépés a költségvetés szélesebb területeinek szegmentált ellenőrzése felé. A mindent átfogó DAS azonban még mindig elsősorban a globális mintán végzett vizsgálat eredményén alapult. 28. A es időszakban a Számvevőszék a DAS-ellenőrzést egy helyett négy információs forrásra alapozta. A négy forrás a következő: a felügyeleti és ellenőrzési rendszerek értékelése az érdemi ügyletek tesztelése a bizottsági főigazgatók éves tevékenységi jelentései és nyilatkozatai a többi ellenőr munkája PE v /7 DT\ doc

7 29. Ezt a módszert később kiterjesztették egyrészt, hogy tartalmazza a évet is, másrészt hogy a Számvevőszék figyelembe vehesse a Parlament által a pénzügyi évre vonatkozóan a Bizottság számára adott mentesítésben megfogalmazott javaslatokat. 30. Mivel a hibaarány-megközelítés nagyon hozzávetőleges volt, üdvözölni kell azt a tényt, hogy a Számvevőszék véleményének elkészítésekor már nem csak a mintára épülő vizsgálat eredményeit tekintette az egyetlen információs forrásának. 31. A négy információforrás létrehozásával a Számvevőszék egy szilárdabb és szakszerűbb minőségi megközelítés felé mozdul el, amely sokkal pontosabb eredményeket tesz lehetővé, és a korábbi évek mechanikus, mennyiségi statisztikai megközelítésével szemben alkalmasabb a hibaforrások azonosítására. A számvevőszéki reform üteme 32. Az a tény, hogy a reform folyamatban van, azt bizonyítja, hogy nem csak a kezdeti statisztikai módszer az egyetlen megoldás. Tekintettel arra, hogy a kezdeti statisztikai módszer hasznosságát már a DAS kezdetén (1994-ben) megkérdőjelezték, meglepő, hogy a valódi reform miért csak 2002-ben kezdődött meg. 33. Ez felveti azt a kérdést, hogy vajon a Számvevőszék 25 tagja egyetért-e abban, hogy mit kell a Számvevőszéknek tennie a igazoló nyilatkozat elkészítése érdekében. Emlékeztetni kell arra, hogy a jogalkotó hatóság nem írta elő a Számvevőszéknek, hogy milyen kritériumokat és módszereket használjon. Ezt a döntést a Számvevőszék saját hatáskörében hozhatta meg. 34. Tekintettel arra, hogy feladata szerint a Számvevőszék segíti az Európai Parlamentet és a Tanácsot a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos ellenőrzési feladataik gyakorlása során (188c. cikk (4) bekezdés negyedik albekezdés), hasznos lenne, ha a Számvevőszék által alkalmazott kritériumokról és módszerekről folytatott viták nyilvánosan és teljes mértékben az átláthatóság jegyében történnének. 35. A Parlament többször kiállt a Számvevőszék függetlensége mellett. A Parlament az új ellenőrzési jelentési eszköz jövőbeli fejlesztése iránt tanúsított élénk érdeklődésének hátterében az áll, hogy a Parlament egyike a DAS fő felhasználóinak. Nyilvánvaló, hogy a Parlament olyan eszközt szeretne, mely segíti a mentesítési munkában. Egy valóságtól elrugaszkodott eszköz nem nyújt semmilyen segítséget. 36. Remélhetőleg a DAS a jövőbeli fejlesztés során a felügyeleti és ellenőrzési rendszerek működésének elemzésére koncentráló pontos eszközzé alakul át. A hiányosságok és a hibák eredetének azonosítása csak a fejlesztés segítségével válik lehetségessé. DT\ doc 7/7 PE v04-00