A KÖZBESZERZÉSI ELJÁRÁS

Átírás

1 Budapesti Gazdasági Főiskola Külkereskedelmi Főiskolai Kar Levelező tagozat Külkereskedelmi irányítás szak A KÖZBESZERZÉSI ELJÁRÁS Készítette: Tihon Kitty Budapest, 2006.

2 Tartalomjegyzék 1. A közbeszerzés A közbeszerzés és a közbeszerzési eljárás fogalmi megközelítése A közbeszerzési rendszer típusai A közbeszerzési eljárás fajtái a jelenleg hatályos magyar közbeszerzési törvény szerint Nyílt eljárás Meghívásos eljárás Tárgyalásos eljárás Egyszerűsített eljárás Egyszakaszos és kétszakaszos eljárás Egyéb eljárás fajták Az eljárás fajták megoszlása A közbeszerzés történeti háttere A kezdetek Az évi XL. törvény megszületése Közbeszerzés az Európai Unióban A WTO World Trade Organisation től napjainkig A közbeszerzési eljárás résztvevői Magyarországon Közbeszerzések Tanácsa A Tanács Titkársága Közbeszerzési Döntőbizottság Hivatalos közbeszerzési tanácsadó Ajánlatkérők Ajánlattevők Békéltetők Központi Közbeszerző Szervezet Központi Szolgáltatási Főigazgatóság Egyéb szervezetek A közbeszerzés tárgya és az értékhatárok A közbeszerzések tárgya Értékhatárok A közbeszerzési eljárás folyamata Nyílt eljárás Részvételi szakasszal induló eljárás Esettanulmányok A eset elemzése B eset elemzése Összegzés Prognózis a jövőre nézve Irodalomjegyzék Mellékletek

3 1. A közbeszerzés 1.1. A közbeszerzés és a közbeszerzési eljárás fogalmi megközelítése A közbeszerzés, mint fogalom az államháztartási beszerzéseket foglalja magába. A szakirodalom több szinonim kifejezést is használ, mint például a közösségi beszerzés, a közszállítás, vagy a kormányzati beszerzés. Területe egy koncentrált piaci forma, ahol a nagy kereslethez magas érték párosul. A közbeszerzések köre tartalmazza mindazon áru-, termék-, szolgáltatás-beszerzéseket, amelyeket állami intézmények részben, vagy egészben az államháztartásból finanszíroznak feladataik ellátása céljából. A közbeszerzési eljárás ezen áruk beszerzésének a lebonyolítása, a legkedvezőbb feltételek és körülmények között, egy speciális versenytárgyalás formájában, visszterhes szerződések megkötése céljából. Specifikációja a normál tenderhez képest az elemek különlegességéből adódik. Ezek a következők: - forrása az adófizetők pénze - meghatározott értékhatár felett kötelező - meghatározott szereplői vannak - az égisze alatt kötettett szerződések visszterhesek Az eljárás független a beszerzés módjától, így nem befolyásolja, hogy vásárlásról, lízingről, vagy esetleg bérletről van szó. A közbeszerzési eljárás specifikációjából adódóan a folyamat minden elemét és folyamatának minden mozzanatát törvények szabályozzák a résztvevőktől, az eljárási módokon keresztül a különböző hirdetmények, dokumentumok, formula minták formai és tartalmi követelményéig. A szigorú törvényes keret adta lehetőségnek köszönhetően a közbeszerzés a kereskedelem egyik fontos szabályozó eszköze Magyarországon és az Európai Unióban egyaránt. A szabályozás célja tagállami szinten, hogy biztosítsa a verseny tisztaságát, ellenőrizhető és átlátható legyen a közpénzek felhasználása, ésszerűsítse az államháztartás kiadásait, valamint visszaszorítsa a visszaéléseket és a korrupciót. Az Európai Unió szempontjából biztosítja és elősegíti a belső piac zökkenőmentes működését. 3

4 Három alapvető fontosságú fő irányelvet állítottak fel alappillérként a megvalósítás céljából: - versenyelvű szabályozás, melynek célja, hogy diszkriminációmentesen a legjobb ajánlattevő nyerje el a pályázatot, mindazonáltal biztosítsa, és tiszteletben tartassa a verseny tisztaságát, nyilvánosságát, - esélyegyenlőség és egyenlő bánásmód biztosítása a következetes, ésszerű, állandó rend kialakítására, - nemzeti elbánás, mely szerint nem zárható ki az Európai Unió más tagországának sem pályázója, sem áruja és a hazaival egyenlő bánásmódban kell részesíteni őket. A rendszer működése akkor hatékony, ha a megfelelő mennyiségű, minőségű árut biztosít a megfelelő időben és a legkedvezőbb áron az állami intézmények számára. Ezen a területen a hatékonyságban való érdekeltség kisebb, mint a magán szektorban, ezért szükséges az ösztönzők beépítése és a pontos magatartási szabályok előírása. Jelentőssége és előnyei: - az állami megrendelések biztos, hosszú távú piacot biztosítanak - a kereskedelmi kockázatok szinte minimálisra szorulnak vissza - a gazdaság szereplőinek presztízst, jó referenciát jelent a részvétel - az állami feladatok ellátása hatékony és takarékos lesz, hiszen a költségvetési források elköltése nem lehet pazarló - a beszerzések kiteszik a GDP mintegy 15%-át, így a szabályozáson keresztül az állam piacbefolyásoló szerepe növekvő hatással van a gazdaság szerkezetére és a külkereskedelem nagyságára - nemzetközi szinten fontos, hogy az országok mennyire nyitják meg a piaci kapukat, mennyire folytatnak liberális közbeszerzési politikát, milyen mértékig biztosítják a szabad verseny lehetőségét - ellenőrizhető keretek közzé próbálja szorítani a korrupció és a visszaélések lehetőségét 1.2. A közbeszerzési rendszer típusai Két alapvető típust különböztetünk meg, a centralizált és a decentralizált közbeszerzési rendszert. Természetesen az alaptípusok ötvözete ugyanúgy megtalálható a gazdasági életben, hiszen mindkét alap rendszerben fellelhetőek a másik rendszernek az elemei. Centralizált rendszer 4

5 A közbeszerzések döntési jogköre egy központi beszerző hivatalhoz tartoznak. Ez a hivatal felméri, összesíti a minisztériumok és a többi állami intézmény szükségleteit, majd kihasználva a nagytétel nyújtotta előnyöket, végrehajtja a feladatokat. Ilyen például a francia költségvetési rendszer. Decentralizált rendszer Ebben a rendszerben a döntési jogok adott intézmények felelőseinek kezében vannak, és ők határoznak a beszerzésről, természetesen a költségvetési terv, valamint az eljárási szabályok szem előtt tartásával. Tulajdonképpen hazánkban is decentralizált volt a közbeszerzések rendszere egészen a évi törvény megszületéséig A közbeszerzési eljárás fajtái a jelenleg hatályos magyar közbeszerzési törvény szerint A típusok meghatározásának 3 fő jellemző összetevője van, az eljárás jogköre, a résztvevők korlátozottsága, az eljárás menete. Már meghirdetett eljárásnál egyik típusról áttérni egy másikra tilos Nyílt eljárás Az eljárás szabadon választható. Itt mindenki érdekelt, azaz bárki ajánlatot tehet. Az ajánlatkérőknek azonban lehetősége van arra, hogy az ajánlattevők körét leszűkítse a belföldi székhelyű vállalkozások körére. Ehhez előminősítési eljárás szükséges. Ennél az eljárási módnál mindkét fél számára létezik az ajánlati kötöttség Meghívásos eljárás A évi törvénymódosítása óta szabadon választható eljárási mód, korábban csak a törvényben szabályozott feltételek megléte mellett volt alkalmazható. Az eljárásban az ajánlatkérő dönthet a pályázók személyéről és számáról is. Ez esetben az ajánlattevők száma legalább öt kell, hogy legyen, illetve meg kell határozni a meghívónak a rangsorolási szempontokat is. Csakúgy, mint a nyílt eljárás esetében itt is él az ajánlati kötöttség Tárgyalásos eljárás Speciális eset, mert törvényes szabályok teszik lehetővé az alkalmazását. Az ajánlatkérők a kiválasztottakkal szabadon folytatnak tárgyalásokat az ajánlattétel és a szerződés feltételeiről. Alkalmazásának indokai eltérőek lehetnek, de valamely elem mindenképpen sajátosságot 5

6 mutat. Alkalmazható abban az esetben is, ha a nyílt és a meghívásos mód eredménytelenül zárul. Indulhat hirdetmény közzétételével, vagy anélkül Egyszerűsített eljárás Ez a mód a szolgáltatásokra vonatkozó közbeszerzési irányelv szabályaival összhangban működik. Ezen szolgáltatások köre a kulturális, a szállodai, az éttermi és az oktatási Egyszakaszos és kétszakaszos eljárás A két típus között a különbséget az eljárás menete adja, amennyiben a részvételi szakasz elkülönül az ajánlattételi szakasztól. Az egyszakaszos eljárás ajánlati felhívással indul, és ezután történik meg az alkalmassá minősítés, az ajánlat elbírálása. Ide tartozik a nyílt, a hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos, az egyszerűsített eljárás. A kétszakaszos eljárás részvételi felhívással indul, mely után az ajánlatkérő először a pályázók alkalmasságát vizsgálja, majd a szűrés után történik meg az ajánlati felhívás. Ide tartozik a meghívásos és a hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárás Egyéb eljárás fajták Gyorsított eljárás, mely nem egy önálló típus, inkább a meghívásos és a hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárás egy speciális változata. A tervpályázati eljárás szintén egy speciális, külön jogszabályban részletesen szabályozott tervezési versenyforma, amely tulajdonképpen a tervezési feladatok előkészítésére szolgál, vagy a pályamű alapján a tervező kiválasztásának egyik módja Fontos még megemlíteni a keret megállapodásos eljárást, melynek használata a közszolgáltatók közbeszerzésénél irányadó. A keret megállapodás tulajdonképpen egy vagy több ajánlatkérő és egy vagy több ajánlattevő között létrejött olyan megállapodás, amelynek célja, hogy rögzítse egy adott időszakban a közbeszerzésekre irányuló, egymással meghatározott módon kötendő szerződések lényeges feltételeit, különösen az ellenszolgáltatás mértékét, és ha lehetséges, az előirányzott mennyiséget. Ez időben elhatárolhatóan két részből áll. Az első felhíváson kiválasztja azokat, akikkel a keret megállapodást köti, majd a második szakaszban újabb eljárást indít, de már a konkrét közbeszerzés megvalósítása érdekében. 6

7 A versenypárbeszéd a évi törvénymódosításkor került be új elemként a szabályozásba, mely eljárási mód keretében az ajánlatkérők konzultációt folytatnak a résztvevőkkel a beszerzési igényeik összeállítására Az eljárás fajták megoszlása Elsősorban nyílt eljárások keretén belül zajlik a legtöbb közbeszerzés. Az alábbi diagram jól mutatja, hogy az elmúlt évek viszonylatában, a részesedés tekintetében emelkedik mind a meghívásos, mind a tárgyalásos eljárások száma. Ez valószínűleg köszönhető annak, hogy a meghívásos mód használata nincs törvényi kötelezettségekhez kötve, és a közszolgáltatók szabadon választhatják már a tárgyalásos módot. 1. számú diagram Az eljárási módok számának alakulása az elmút 3 évben Eljárások száma (daraban) Nyílt eljárás Meghívásos eljárás Tárgyalásos eljárás Egyszerűsített Eljárási módok A beszerzések érték nagyságú csoportosításánál is a nyílt eljárás keretében történtek a legmagasabb értékű beszerzések, de azzal a tendenciával, hogy egyre inkább felzárkózik mellé a tárgyalásos eljárással lezajló közbeszerzések összértéke. A meghívásos eljárással lefolytatott beszerzések értéke tehető a legalacsonyabbra, hiszen ban az 1%-os arányt sem érte el, és a szabadon választhatóság bevezetése óta sem haladta meg a 2%-ot. 2. számú diagram A lebonyolított beszerzések értéke az egyes eljárás típusoknál a beszerzések összértékének százalékában % 0% 1% 19% 1% 0% 73% 79% 7

8 % 2% 2% 46% Nyílt eljárás Meghívásos eljárás Tárgyalásos eljárás Egyszerűsített A meghirdetett és lefolytatott beszerzések száma ben 3658 volt, ez ben 3782-re emelkedett, vagyis elmondható, hogy évi adatokhoz képest megközelítőleg 3,5 %-os emelkedés történt a tavalyi évben. A beszerzések értéke tavaly 1291,3 milliárd Ft volt, ami a évi 1129,7 milliárd Ft-hoz képest 14,3 %-os növekedést jelent. 2. A közbeszerzés történeti háttere Magának a jogterület kialakulásának a vizsgálata során a szálak egészen messzire visszavezethetők Római Birodalom, Egyiptomi Birodalom -, hiszen minden korban próbálták a gazdaságot szabályozni. Természetesen a szabályozás fokát nagymértékben befolyásolta az adott kor gazdaságának a fejlettségi foka. Magyar vonatkozásban a gyökerek a szakirodalmak szerint többnyire a középkorig vezethetők vissza A kezdetek Már a középkorban is az állami kincstár jelentette az országos bevételek és kiadások középpontját, hiszen ide érkezett be minden felségjogon szedett bevétel, valamint ebből fedezték a különböző kiadásokat. Eleinte természeti javakban történt a beszolgáltatás, majd ezt fokozatosan felváltotta a fizetéses rendszer. Természetesen ezeket próbálták már különböző módon szabályozni. A közbeszerzés csírái legfőképpen az állandó hadsereg megalakulása után, a hadi rendszerben hadiszállítások, hadiellátás, az udvari igények kielégítése - voltak fellelhetők, mint egyfajta előképei a későbbi eljárásoknak. A terület valós megjelenése az adózás és a gazdaság globálisabbá válásával tehető egy időre. A II. világháború előtt Magyarországon törvények és rendeletek szabályozták a beszerzések 8

9 lebonyolításának rendszerét. Ezek már biztosították a versenyt, valamint a hazai szállítók előtérbe helyezését. Az első törvény az évi XX. Törvénycikk az állami számvitelről, mely a közbeszerzésről, mint az állam nevében és javára megkötött szerződésekről szólt, mi szerint az odaítélés, a szerződéskötés csak verseny útján történhet, szabályozással továbbra is preferálva a hazai ipart. Az évi III. törvénycikk a hazai iparfejlesztésről a közszállításokra vonatkozóan már a mai törvényhez hasonlóan határozta meg azokat a szervezeteket, melyekre kiterjed a szabályozás. Ilyenek voltak az állam, az önkormányzatok, és az általuk fenntartott, vagy juttatásban részesített intézmények. A háborús helyzetben új preferenciális szabályok kerültek be a közszállítási joganyagba főleg háborús és gazdasági okok miatt. Ilyen volt például az évi XI törvénycikk is, amely főleg a tőkeszegény szövetkezeteket támogatta különböző preferenciák nyújtásával. Az évi XX. törvénycikkek a versenyjogról, és a évi XXI. Törvénycikk az iparfejlesztésről a fejlődési létra következő fokát jelentették, mivel részletesen kifejtették a versenykorlátozó momentumokkal szembeni intézkedések lehetőségeit, a közbeszerzések területén szereplő elemeket egységesen vezették be a jogrendszerbe. Pontosan meghatározták, hogy milyen szervezetekre vonatkozik a szabályozás a kivételekkel együtt, milyen fő szabályok szerint történik az odaítélés, a versenyeztetés, mit tekintenek hazai származásnak, valamint szankcionálták a visszaéléseket. Tehát a közszállítások során a beszerzések és a munkák odaítélése csak nyilvános versenytárgyalás útján valósulhatott meg, továbbra is próbálva előnyhöz juttatni a hazai szállítókat. A hazai vállalat státusz kínálta jogállás kijátszhatatlanságát, vagyis meg nem érdemelt preferencia szerzését úgy próbálták kiküszöbölni, hogy meghatározták: hazai vállalatnak az számított, mely a hirdetmény közzététele előtt 6 hónappal már rendelkezett az ország területén működő teleppel. A II. világháború politikai és gazdasági hatására a szabályozásban megjelentek diszkriminatív módosítások, melyek inkább visszafelé fordították a fejlődést. Ilyen volt például a harci szállítók előnyben részesítése, a zsidók korlátozása a részvételben. A tendencia, a világháborút követő időszakban egészen a 80-as évek elejéig folytatódott, amikor is a tervgazdálkodásos rendszerben kevésbé volt biztosítva a verseny lehetősége, a rendszer típusából és működéséből adódóan. 9

10 A változást két szabályozás hozta meg. Az egyik az évi XI. törvény a jogalkotásról, melynek révén a szabályozásban már megjelentek a liberalizálódó gazdaságpolitika jegyei, a piaci intézményrendszer elemei. A másik a évi 19. törvényrendelet a versenytárgyalásról, amely kötelezővé tette újra a versenytárgyalást, amennyiben az ellenszolgáltatás a központi költségvetésből történt. Szűk körben engedélyezte a versenytárgyalást, de különösebb feltétel nélkül lehetővé tette annak zártkörű lebonyolítását. Így a tiszta verseny nem igazán alakult ki, hiszen például a pénzügyminiszter állapította meg beszerzések azon típusait, melyeknél kötelező volt az eljárás lefolytatása. Az évi XXXVIII. törvény az államháztartásról már a piacgazdasági viszonyok között született, de továbbra is a versenytárgyalásról szóló törvényrendeletet vette alapul. Már megjelennek értékhatárok, melyek felett kötelező a nyilvános versenytárgyalás megtartása, de nem történt meg a közbeszerzések részletes szabályozása, a szabályok pontosítása. Az évtized végére a gyakorlatilag a felelősök szabadon gazdálkodhattak a forrásokkal Az évi XL. törvény megszületése Hazánkban a törvény megszületése előtt a közbeszerzési rendszer decentralizált volt. Az Országgyűlés három olyan törvényt fogadott el 1990-ben, amely megteremtette az új közbeszerzési törvény meghozásának alapjait. Ezek a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról, az árak megállapításáról és a versenytárgyalásról szóló szabályok. Az első, valóban csak a közbeszerzések szabályozásával foglakozó törvény az évi XL. törvény a közbeszerzésről, melyet a Parlament májusban fogadott el, és novemberben lépett hatályba. A törvényben már követelményként szerepel a verseny tisztaságának, nyilvánosságának, az esélyegyenlőség és a nemzeti elbánásnak a biztosítása. Konkrétan, részletesen meghatározták azon szervezetek körét, melyekre a szabályozás kiterjed. A törvény tárgyi hatályát ezen intézmények árubeszerzései, építési beruházásai, szolgáltatásra vonatkozó megrendelései jelentették. Megállapították beszerzési tárgyanként az értékhatárokat, melyek felett kötelező a törvény által előírt eljárási rend. Ezek azonban még csak nemzeti szinten voltak érvényesek. Megtiltották a beszerzések részekre osztását azzal a céllal, hogy az ne érje el a törvény által előírt értékhatár feletti kötelezőséget. A törvény előirányozta a terület intézményi rendszerének létrehozását, a Közbeszerzések Tanácsának, a Közbeszerzési Döntőbizottságnak a megalakulását. 10

11 Három eljárási fajtát írtak elő, ez a nyílt, a meghívásos és a tárgyalásos volt, azonban ekkor még ez utóbbi kettő alkalmazására csak akkor kerülhetett sor, ha azt a törvény megengedte. A törvény lehetőséget biztosított a jogorvoslatra is. Fontos megemlíteni háttérként, hogy Magyarország ekkor már tagja a WTO-nak, és Társulási Szerződést kötött az Európai Unióval, mely integrációs folyamatok nagymértékben befolyásolták a különböző területek, többek közt a közbeszerzés szabályozását. Így a jogalkotók több szempont figyelembe vételével definiálták újra, részletesen a korábbi törvényt, törekedve az egységes szabályozásra, és a jogharmonizációra a nemzetközi szervezetek alábbi követelményeivel: - az Európai Unió közbeszerzési irányelvei - WTO közbeszerzési szabályai - UNICITRAL jog - és nem utolsó sorban a korábbi magyar közbeszállítási szabályok Közbeszerzés az Európai Unióban Az EU kiemelt célkitűzése, hogy megalakítsa az egységes, nagy, belső piacot. Ehhez szükséges volt a belső határok megszüntetése, a kereskedelmi akadályok lebontása, a nemzetközi versenyképesség erősítése. Ennek a folyamatnak volt egyik lényeges eleme a közbeszerzési piac megnyitása, azzal a céllal, hogy az egyes tagállamok közületi beszerzéseiért minden tagország vállalkozója versenyezhessen. A tagállami eljárások harmonizálására tanácsi irányelveket fogalmaztak meg. Ezeket a részeseknek a saját jogrendjükbe kellett beilleszteni. Eme új piac megnyitása pozitívan befolyásolta az országokon belüli vállalkozások fejlődését, versenyét, és nem utolsó sorban csökkentette a beszerzési árakat is. A hetvenes évektől az Európai Közösség megpróbálta a közbeszerzést is az egységes piac szellemében szabályozni. Természetesen problémák itt is felmerültek, de az Európai Bizottság folyamatos intézkedésekkel és tervekkel próbálta elérni a jobb koordinációt, a tökéletes tájékoztatási rendszert és a szigorúbb jogérvényesítést. A szabályozás alapjait az elsődleges jogforrások - Római Szerződés - rögzítik, az érvényesítés érdekében azonban szükséges volt a témára specifikus irányelvek - másodlagos jogforrások- 11

12 lefektetése is. Bár a Római szerződés még konkrét szabályokat nem tartalmazott a közbeszerzésre, de a megfogalmazott alapelvek mindenképpen a kiinduló pontot jelentettek. Fő célkitűzései: - diszkriminációmentes, versenyelvű szabályok - ellenőrizhetőség - átláthatóvá tétel - egyenlő versenyfeltételek. A jogi szabályozás legfontosabb pillérei a pályáztatás, a közzététel, az értékelés, az odaítélés, a jogorvoslat. A közösségi szabályozási rend 2 szintre tagolódik. Az első az értékhatárok alatti beszerzések csoportja, ahol az elsődleges jogforrások és a tagállami irányelvek az irányadóak. A második csoportba értelemszerűen az értékhatárokat meghaladó beszerzések tartoznak, melyeknél a közösségi irányelvek a mérvadók. A jogalkotó nem egyetlen egységes jogszabályt alkotott, hanem szektorokra és beszerzési tárgyakra bontotta le a szabályozni kívánt területeket. A hirdetményeket és a pályázatokat az EU Hivatalos Közlönyében és a TED-en Tendering Electronic Daily teszik közzé. Az Európai Unióban a közbeszerzésekkel odaítélendő összegeket a tagállamok korábban igyekeztek saját, hazai vállalataik között szétosztani úgy, hogy a helyi cégek nyerjék el a megrendeléseket. Az 1987-es Egységes Európai Okmány előtt létrehozott úgynevezett Fehér Könyvben - amelynek célja az egységes belső piac megvalósítása - már a közbeszerzési irányelvek nem kizárólag a kormányzati, hanem a közüzemi beszerzésekre is vonatkoztak, valamint szabályozták a közbeszerzésekhez kapcsolható jogorvoslati lehetőségeket. Az EU fejlődéstörténetében egy további lépcsőfokot jelentett, amikor az Európai Bizottság kiadta a Zöld Könyvet. A könyv tulajdonképpen összefoglalta a közbeszerzési politika, a piac, a szabályozás összefüggéseit, a működés tapasztalatait, illetve az ebből adódó feladatokat a problémák feltárására és megoldására. Helyet kaptak a kötetben a fejlődés, fejlesztés irányvonalai is. Ennek öt fő témaköre: - a közös közbeszerzési politika fő célkitűzéseinek érvényesülése, - a közösségi irányelvek nemzeti végrehajtása és alkalmazása, - a piaci nyitottságot javító informatikai és képzési lehetőségek, 12

13 - a közbeszerzési és a kapcsolódó politikák közötti összefüggések erősítése, - a nem tagállami közbeszerzési piacon való közösségi részvétel lehetősége. A Zöld Könyv által kiváltott egyfajta vitasorozat eredményeként akciótervet irányoztak elő a közbeszerzési piac területére. Mintegy ennek eredményeképpen ben az Európai Parlament és a Tanács új irányelveket fogadott el, amit az EU hivatalos lapjában közzé is tettek, mely szerint az alacsony értékű értékhatárokat emelni kell, az eljárási szabályokat rugalmasabbá kell tenni, a költségnövelő tényezőket pedig fokozottabban kell vizsgálni. Ezeket minden tagállamnak át kell ültetnie a saját jogrendszerébe egy 21 hónapos, határidős periódus alatt A WTO World Trade Organisation A szervezet ben kezdte meg működését a GATT utódjaként. Napjaink a világkereskedelem majd 99%-át lebonyolító nemzetgazdaságokat tömöríti. Magyarország is tagja a nemzetközi egyezménynek, így köteles követni, érvényesíteni az előírt elveket, szabályokat. A szervezet célja a nemzetközi kereskedelempolitika globális és a világgazdaság egészét átfogó szabályozása. Ennek érdekében a tagországok törekednek a vámok csökkentésére, a szabadkereskedelem liberalizálására, preferenciális kedvezmények nyújtásara az elmaradottabb országok felé, valamint a nem vám jellegű kereskedelmi korlátok lebontására a nemzetközi kereskedelem minden területén. Az egyezmény által elismert nemzeti politikai célok közé tartozik többek közt az ember, az élet, az egészség védelem; a termék-, szolgáltatásminőség és biztonság; a pénzügyi rendszer integritása és stabilitása; közrend fenntartása; csalás elkerülése. Azonban fontos, hogy a szabályok nem követelik meg például a tagországoktól valamennyi korlátozás felbontását, nem írják elő közvetlenül a nemzeti adminisztrációs és eljárási szabályokat sem. Mint minden ilyen szervezetnek, a WTO-nak is vannak alapelvei, melyek irányadóak, követendőek az egyezmény minden szabályozásában, tevékenységében és áthatják egész működését. Az alapokmány ezen elvei: - a legnagyobb kedvezmény elve / diszkriminációmentesség - a viszonosság érvényesülése és érvényesítése 13

14 - a nemzeti elbánás - a nyilvánosság - a konzultáció kötelezettsége Az egyes területekre szubvenciók, vámok, szolgáltatások, szellemi termékek, stb. - vonatkozó előírások egységes értelmezését szolgáló, úgy nevezett kódexeket készítettek, melyek egységesen kezelik és szabályozzák az adott területtel kapcsolatos összes elemet. Az Uruguay-fordulóval egyidejűleg, azaz ben, megszületett a megállapodás a közbeszerzések nemzetközi szabályozásáról, mely január 1.-én lépett hatályba. Már korábban is volt hasonló megállapodás, melyet természetesen alapul vettek, azonban ez volt az első, amely a világszervezet égisze alatt született. Ahogy a WTO minden egyezményét ezt is áthatják az alapelvek. Többek közt biztosítani kell a közbeszerzésekre vonatkozó törvények, rendeletek, eljárások és a gyakorlat átláthatóságát, valamint a megkülönböztetés mentességét és a verseny tiszteletben tartását. Érvényesülni kell a nemzeti elbánásnak, és lehetőség szerint segíteni és támogatni kell a legkevésbé fejlődő országokat Például technikai segítséget kell nyújtani számukra a közbeszerzés területén felmerülő problémák megoldásában. A szervezet előírja egy információs központ létrehozását is a fejlett részes országok által, melynek tartalmaznia kell a közbeszerzésekre vonatkozó törvényeket, rendeleteket, eljárásokat, gyakorlatokat, hirdetményeket, ami szintén a fejlődő országokat segíti. A megállapodás néhány szabálya a teljesség igénye nélkül: - meghatározásra kerültek a szervek, melyekre vonatkozik az egyezmény; - bármilyen módszerrel adásvétel, lízing, bérlet, stb. - történő beszerzésre érvényes; - a beszerzés nem osztható fel a kiírt határok elkerülésének céljából; - a beszerzés értékének kiszámításakor minden felmerülő költséget figyelembe kell venni; - a műszaki leírásoknak lehetőség szerint a nemzetközi szabványokon kell alapulnia; - három alap típust különböztet meg az eljárásoknál: nyílt, meghívásos, tárgyalásos; - a pályázati eljárások folyamán megfelelően közzé kell tennie a feltételeket amellett, hogy azok inkább a szerződés teljesítésére való képességgel kapcsolatos követelményekre korlátozódjanak; - meghatározzák a hirdetmények alapvető tartami követelményeit; - az előírt határidőknek észszerűen elegendőnek kell lennie az ajánlat elkészítéséhez, figyelembe véve minden tényezőt (valószínűsíthető-e alvállalkozó, mennyi ideig tart a 14

15 postai úton történő eljuttatás, stb.) ajánlattételi határidő minimum 40 nap, részvételi jelentkezés határideje minimum 25 nap; - ha több nyelven lehet benyújtani a pályázatot, akkor az egyiknek a WTO hivatalos nyelvének kell lennie; - a dokumentációnak tartalmaznia kell minden olyan információt, melyek a megfelelő ajánlat benyújtásához kellenek; - értékelésnél, odaítélésnél nem lehet ellenszolgáltatást felszámítani, vagy figyelembe venni; - a megállapodás megsértése esetén a feleknek konzultálni kell a megoldás ügyében. Ezek a hazai szabályokkal mintegy összhangban vannak, hiszen mint részes, aláíró országnak nekünk is alkalmaznunk kellett az előírásokat, ajánlásokat. Maga a megállapodás is előirányozza, de állandó célkitűzés a működés és a hatékonyság folyamatos felülvizsgálata, javítása. A WTO körtárgyalásain általában tárgypontként szerepel a közbeszerzés. Így történt ez például ben Seattle-ben tartott értekezleten is, ahol napirenden szerepelt a közbeszerzési eljárások átláthatóságának nemzetközileg meghatározott fokozása is, azonban ahogy az egész forduló sikertelen volt, úgy ez sem került megvitatásra től napjainkig Az első jelentős módosítás 1999-ben történt, amikor is a gyakorlatban kialakult tapasztalatokat, értelmezéseket építették bele a jogszabályba. A korábbinál nagyobb hangsúlyt kapott a törvény céljainak és elveinek az érvényesítése. Igyekeztek növelni a hirdetmények közzétételét és bővíteni a lehetőségeket a jogorvoslati eljárások kezdeményezésére. A évi módosítás célja a pontosítás, a nem egyértelmű gyakorlat tisztázása, az alkalmassági feltételek megállapítása, az értékelési szabályok területén. Az utolsó előtti jelentős állomás a évi CXXIX Törvény. Alkotójának a legfontosabb célkitűzése, hogy diszkriminációmentesen szabályozza a közszféra beszerzéseit, beruházásait. Ugyanazokat az alapelveket több szakaszban is újra rögzítették, hogy mind inkább kizárják a jogsértés lehetőségét. A törvényben már elkülönítették a közösségi és a nemzeti értékhatárokat meghaladó, valamint harmadik elemként a nemzeti értékhatárok alatti eljárások körét. A közösségi értékhatárok bevezetéséből logikusan adódott ez utóbbi bevezetése, mivel 15

16 a rendszerszemléletű szabályozás szerves része, és a jogalkotók az egységesség érdekében ugyanazon törvényben akarták ennek a szabályait meghatározni. Ezeket röviden egyszerű közbeszerzéseknek is szokták nevezni, melyeknél a beszerzések tárgyi hatálya csak az árubeszerzésekre, építési beruházásokra és a szolgáltatás megrendelésekre terjed ki. Az évi törvény által előírt intézményi rendszert nem módosították, csak az egyes szervezeti egységek feladat körét bővítették, mint például a békéltetők névjegyzékének, magatartási kódexének elkészítése, tevékenységük ellenőrzése, illetve statisztikai jelentéskészítés, az Európai Bizottság tájékoztatása. A csatlakozás kérdése megkövetelte a belső jogrendszer összeegyeztetését a közösségi elvárásokkal. Alapvetően elmondható, hogy már az évi XL. Törvény is jelentős mértékben megfelelt az Európai Uniós követelményrendszer irányelveinek, azonban a évi CXXIX. Törvény a szakemberek szerint megvalósította a jogharmonizációt. A közbeszerzési törvény legutolsó módosítása a évi CLXXII. törvény. A változtatás szükségszerű volt, hiszen az előző fejezetben említett, ben elfogadott új Európai Uniós irányelveket be kellett építeni a saját jogrendszerünkbe. Az egységesítés határideje megegyezett az új törvény hatályba lépésével, ami január 31.-e volt. A módosítás tovább egyszerűsítette az eljárás menetét, több ponton egyértelművé tette és kiegészítette az eddigi szabályokat. Az új elvek már külön szabályozzák a klasszikus ajánlatkérőkre és a közszolgáltatókra vonatkozó közbeszerzési előírásokat, eljárásokat. Ez alapján a közösségi rezsiben a közszolgáltatókra vonatkozóan megkülönböztetik a különös közbeszerzési eljárásokat. A csoportba azok a vízügyi, energia, közlekedési és távközlési ágazatokban tevékenykedő szervezetek tartoznak, melyeknél a beszerzés tárgya összefügg az általuk végzett releváns tevékenységgel. Ez azt jeleni, hogy anélkül nem tudnák tevékenységüket ellátni. Természetesen a törvény azt is szabályozza, hogy mikor tekinthetők ezek összefüggőnek. Ezekben az esetekben az eljárási szabályok rugalmasabbak, például az ajánlatkérők szabadon választhatnak a különböző eljárási fajták között. Ellenben a beszerzés tárgya csak árubeszerzés, építési beruházás és szolgáltatás megrendelés lehet hasonlóan az egyszerű közbeszerzési eljárás tárgyi hatályához. A nemzeti rezsiben is ezek a különleges eljárási szabályok vonatkoznak a közszolgáltatókra, viszont itt a csoport kiegészül a postai tevékenységgel. A 4.2. fejezet 1. és 2. számú táblázata is mutatja, hogy nemcsak az eljárás módban van különbség, de még a klasszikustól eltérő, 16

17 külön értékhatárokat is meghatároznak a beszerzésekre. Jól lehet, ez a megkülönböztetés már szerepelt a évi törvényben is, azonban itt teljesedett ki a szabályozás. A nemzeti eljárási rendben az új keret-megállapodásos eljárás szabályainak bevezetése, a szabadon választás lehetősége hosszú távú kapcsolatok kialakítására ösztönzi az ajánlattevőket. Az elektronikus úton történő közzététel lehetősége rövidíti a határidőket. A változtatásoknál törekedtek arra, hogy az uniós és a magyar formanyomtatvány, hirdetmény mintákat közelítsék egymáshoz tovább könnyítve ezzel az őket használók munkáját. Emelkedtek az értékhatárok, valamint új jogi intézmények bevezetését helyezte kilátásba a törvény január 1.-jétől lép hatályba a Dinamikus beszerzési rendszer, mely tisztán elektronikus úton bonyolítja a közbeszerzést. Keretében az ajánlatkérő felállít egy rendszert, melybe a majdani pályázók jelentkeznek be, ajánlva magukat. A konkrét beszerzésnél az ajánlatkérő már az adatbázisból választ, és csak a nyilvántartottaknak küld felhívást. A másik, új, jogi intézmény az elektronikus árlejtés, vagyis negatív licit. Erre az Európai Uniós, közösségi közbeszerzéseknél kerül sor, amikor az értékelés után az ajánlattevők licitálnak az árakra. Előnyhöz az jut majd, aki kevesebbet jelöl. 3. A közbeszerzési eljárás résztvevői Magyarországon A közbeszerzési eljárások lebonyolításának minden momentumát törvény és rendelet szabályozza. A megfelelő és hivatalos, diszkriminációmentes lebonyolításhoz precíz, hozzáértő, alapos munkára van szükség. Mindez összességében magával vonja, és egyidejűleg megköveteli a különböző funkciókat ellátó szervek, szervezetek kialakulását és megalakítását. Magyarországon a következő hivatalos szervezetek vesznek részt a folyamatban: - Kormányzati Portál - Közbeszerzések Tanácsa - Hivatalos Közbeszerzési Tanácsadó - Tanács Titkársága - Közbeszerzési Döntőbizottság - Ajánlatkérők 17

18 - Békéltetők - Központi Közbeszerző Szervezet A törvény a gazdaság szereplőit nem kötelezi a pályázásra, csak az ajánlattevők körét szűkíti az előírásokkal, mégis itt kell szót ejteni róluk is, hiszen az eljárás fontos szereplői Fentiek működésének és szerepének részletes bemutatására a következő fejezetekben kerül sor Közbeszerzések Tanácsa Az intézményi és eljárási rendszer egyik fontos szereplője. A Tanács és a közbeszerzések hazai szabályozásának története szinte egybeforrt. A szervezet a közbeszerzésekről szóló törvény hatályba lépését megelőzően, október 4-én alakult meg, de megalakulását maga a törvény írta elő. A Tanács az Országgyűlésnek alárendelt és általános hatáskörrel rendelkező, önállóan gazdálkodó központi, költségvetési szerv. Az a szervezet, ahol a közbeszerzési törvény és a végrehajtási szabályok együttes alkalmazásának tapasztalatai a leginkább megjelennek. Működésének célja, hogy a törvényben meghatározott célokat érvényesítse és biztosítsa. A testületnek 19 tagja van, melyben azonos számú személy képviseli a három érdek csoportot, azaz a közérdekű célokat, az ajánlattevőket és az ajánlatkérőket. A tagokat az adott csoportba, az adott érdekképviseleti terület szervei delegálják. A kinevezés legalább 2 évre szól, időkorlát nélkül. A tisztségviselők évenként kötelesek beszámolni az őket kijelölőknek az általuk érvényesítendő célok, illetőleg képviselendő általános érdekek, továbbá a törvény céljainak megvalósulása érdekében a Tanácsban folytatott tevékenységükről, valamint ezeknek a közbeszerzések terén való érvényesüléséről. A Tanács 19. tagja a Tanács elnöke, akit maga az intézmény választ 5 évre. Emellett választanak egy alelnököt is, aki az elnök távollétében teljes jogkörrel helyettesíti őt. A törvény magát a tagságot is szigorú, sokszor összeférhetetlenségen alapuló szabályokhoz köti. Munkájukat személyesen kötelesek ellátni, és tiszteletdíjban nem részesülhetnek. A tanács sokrétű feladatait tekintve aktív részese a folyamatoknak, hiszen figyelemmel kísér a meghirdetéstől a teljesítésig, véleményez, publikál, közzé tesz, adatot továbbít, beszámolót készít, közreműködik az alárendelt szervek működésében. Itt kell megemlíteni, hogy a Tanács készíti és vezeti a különböző minősített jegyzékeket békéltetőkről, tanácsadókról, 18

19 ajánlattevőkről. Összességében amellett, hogy aktív szereplője az ügymenetnek, szinte teljes rálátással bír mindenre A Tanács Titkársága A Titkárság végzi el a Tanács tevékenységével kapcsolatos koordinációt, a döntések előkészítését és végrehajtását, illetve az adminisztratív tevékenységet. A szervezet vezetője a főtitkár. Az intézményben gazdasági, pénzügyi, jogi, nemzetközi kapcsolatok osztály működik. Külön részlegek látják el a humánpolitikai, belső ellenőrzési és pénzügyi tanácsadói feladatokat. Tevékenységi körébe tartozik a Közbeszerzési Értesítő - azaz közbeszerzéssel kapcsolatos hirdetmények hivatalos lapjának - a szerkesztése Közbeszerzési Döntőbizottság A Tanács mellett működik, és feladata a közbeszerzésekkel és a pályázati eljárásokkal kapcsolatos jogorvoslatok intézése, jogorvoslati eljárások lefolytatása. Jelentősségük egyre fontosabb, hiszen egyre nagyobb hangsúlyt fektetnek az egyenlőség, diszkriminációmentesség elvének érvényesítésére, valamint ügyelni kell az egyre erősödő verseny gerjesztette korrupció visszaszorítására. Tagjai a közbeszerzési biztosok, akiket a Tanács nevez ki, és vele állnak közalkalmazotti viszonyban. Jelenleg 21 biztos van. A bizottság elnökét szintén a Tanács választja 5 éves mandátummal. Az elnökhelyettes személyére maga az elnök tesz javaslatot, aki a teljes jogkörrel helyettesíti őt. Természetesen szigorú szabályok alapján történnek itt is a kinevezések, mind az elnök, mind a biztosok körében, melyeket főként az összeférhetetlenségi és feddhetetlenségi feltételek alapoznak meg, miszerint egy tag nem lehet gazdasági társaság tulajdonosa, részese, vagy polgármester sem. A közbeszerzési eljárással kapcsolatos jogorvosláshoz maga a törvény biztosít lehetőséget. Évente körülbelül jogorvoslati kezdeményezést vizsgál meg és bírál el. Az elmúlt 2 év adatainak alakulását az elindított eljárások és a meghozott határozatok vonatkozásában az alábbi 3. számú diagram mutatja. Jól látszik, hogy esetek majdnem felénél 19

20 a Bizottság megállapította a jogsértés tényét, melyet legtöbb esetben pénzbírsággal szankcionáltak és csak az esetek 15-20%-ban szüntették meg magát a közbeszerzési eljárást. 3. számú diagram A és évben elindított jogorvoslati eljárások száma, és a meghozott határozatok megoszlása Az eljárás megindítását a Bizottság elrendelheti hivatalból, vagy kérelem alapján. Kérelmet benyújthat bárki, akinek jogát vagy jogos érdekeit sérti bármely, az ügymenet folyamán megtörtént eset. A benyújtást a jogsértés megtörténtétől számított 15 napon belül, vagy az eljárást lezáró jogsértő döntés kihirdetésétől számított 8 napon belül. A kérelem benyújtásáig legfeljebb 90 napig van lehetőség, mert utána jogvesztővé válik. Az intézmény: - az alaptalan kérelmet elutasíthatja, - felhívhatja a figyelmet az eljárás során szabályszegésekre, - megsemmisítheti a közbeszerzési döntést, - felfüggesztheti a beszerzési eljárást, - megtilthatja a szerződés megkötését - eltilthat ajánlattevőt, - jogsértőt kötelezhet eljárási díj, költség megfizetésére. A Bizottság határozata ellen államigazgatási úton, nincs helye fellebbezésének, felülvizsgálatot bíróságnál lehet kérni. A bizottsági határozatok eredménye miatt tavaly 200, illetve ben mintegy 150 esetben fordultak a bírósághoz. Nem utolsó sorban fontos megemlíteni, hogy az intézményt minden hirdetmény közzététele nélkül induló tárgyalásos eljárás megindításáról köteles az adott ajánlatkérő értesíteni. Ezeknek a bejelentéseknek a száma az elmúlt három évben szinte megduplázódott, de vajon ez azt jelenti-e, hogy ennyit emelkedett az adott lejárás típus alkalmazásának mértéke, vagy pedig a tájékoztatási kötelezettségek jobban érvényesültek. 20