Nemzeti Téradat Infrastruktúrák nemzetközi bevezetési tapasztalatai Szabó György 1 Barkóczi Zsolt 2 Mikus Dezső 3 Takács András Attila 4 Wirth Ervin 5 1 főtitkár, Magyar Térinformatikai Társaság, szabo.gyorgy@hunagi.hu 2 elnök, Magyar Térinformatikai Társaság, barkoczi.zsolt@hunagi.hu 3 szakértő, Magyar Térinformatikai Társaság, mikus.dezso@hunagi.hu 4 főtitkárhelyettes, Magyar Térinformatikai Társaság, takacs.andras.attila@hunagi.hu 5 titkár, Magyar Térinformatikai Társaság, wirth.ervin@hunagi.hu Abstract: The paper summarise the practical experiences, best practices of the first adopters of the National Spatial Data Infrastructure (NSDI) Systems in North America and in the European Union. The early adopters overweighted the importance of the easily counted financial consequencies of the technical domain, and underappreciated the importance of the effectiveness, democratisation of the organisition, political and constituency values. Critical issue of the NSDI cost/benefit analysis, and the value, price, cost ratio: free open data or cost recovery? Bevezetés A Magyar Térinformatikai Társaság (HUNAGI) az elmúlt évtizedekben kiemelt figyelmet szentelt a térinformatikai tásadalmi hasznosságát fokozó Nemzeti Téradat Infrastruktúra (NTI) megvalósításának elősegítésére. A HUNAGI szakértő csapata a hazai NTI fejlesztésekkel kapcsolatos döntések megtámogatására, a Földmérési és Távérzékelési Intézet felkérésére áttekintette az Európai Unió tagállamainak és az úttörő szerepet vállaló észak-amerikai államok téradat politikájának gyakorlatát, és összegezte az NTI bevezetéséből leszűrhető tapasztalatokat. Az európai gyakorlatban az NTI rendszerek szorosan kapcsolódnak az Európai Unió 2007/2/EC INSPIRE irányelveinek nemzeti adaptációjához, így vizsgálatainkban is megjelenik az NTI és INSPIRE harmonizációjának problémaköre. Megfontolandó tapasztalatok Az NTI-t úttörőként bevezető országok mintegy két évtizedes gyakorlatának áttekintése alapján számos általános, a hazai bevezetetés számára is megfontolandó tapasztalat szűrhető le. Az NTI bevezetése, létrehozása nem egy izolált projekt, valódi térnyerése csak az elektronikus kormányzati stratégiákhoz való szoros illesztéssel biztosítható, megtámogatva a központi kormányzat, közigazgatás alapfeladatait, tekintettel a tényleges felhasználói igényekre. A korai bevezetők utólagos elemezései egyöntetűen alátámasztják a technológiai lehetőségek által biztosított előnyökre (digitalizálás, web- 25
es megjelenés, IT rendszerek szabványosítása) vonatkozó túlzott elvárásokat. Messze alulértékelt a digitális világ valódi hasznainak kiaknázását biztosító, az igazgatási, üzleti folyamatok újratervezését szükségessé tévő szervezési módszerek jelentősége. Az információs társadalom szolgáltatási integrációja szükségessé teszi a heterogén jelenségek, feladatok egységes kereteit adó referencia rendszerek újragondolását. A hagyományos geodéziai vonatkozási rendszerek szerepe és fontossága ugyan megmarad, de a szélesebb felhasználói kör integrációját egy új elem, a téradatok államilag hitelesített részhalmazaként előálló térinformatikai referencia adatrendszer (Framework Geodata, Base Map Data) biztosítja. Az így előálló közhiteles téradat geometria (Legal Geometry) már hatékony kereteket biztosít az igazgatási folyamatok transzformációjához, a térben tudatos társadalom kiszolgálásához. Ezen transzformáció szükségessé teszi a személy-jog-térbeli kapcsolatrendszer újra gondolását, tekintettel az adott viszonyrendszer felelősségi köreinek szabályozására. Az NTI komponenseinek elemzése során megállapítható, hogy az általános törvények itt is érvényesülnek: egy rendszer teljesítőképességét a leggyengébb elem átbocsájtási kapacitása határozza meg. A komponensek közül esetenként túlzott figyelem fordítódik a mechanikusan adaptálható elemekre (szabványok, technológiai megoldások) és háttérbe szorulnak a szakpolitika (Policy) és szélesebb felhasználói kör integrációs kereteit megteremtő térinformatikai referencia adatokkal kapcsolatos tennivalók. Az NTI alapfeladataként szinte minden országban a párhuzamosságok kiküszöbölése, az adatkarbantartás, megosztás hatékonyságának javítása kerül megfogalmazásra. Az NTI felhasználó szerepkörei a hétköznapi életbe való beépüléssel alapjaiban megváltoztak, a téradat készítői dominanciát felváltja az adatszolgáltató szerepkör, előtérbe helyezve a professzionális kulcs felhasználókat és járulékosan kiszolgálva a közönséges felhasználókat. A finanszírozási modellek területe igen zavaros képet mutat, nincs egységesen elfogadott alapelv. Az egyes országok fejlettségük, teherviselési képességük és berendezkedésük függvényében eltérő modelleket támogatnak. Az ingyen ebéd nincs alapelvet ugyan mindenki elfogadja, de a költségviselés, árképzés területén rendkívül nagy a szórás. Hiteles költség/haszon számítások helyett többnyire egyes jól beárazható termékelemek költségeinek szerepeltetésével (IT költségek) és prognózisokkal találkozhatunk. Egyre több országban megjelenik az a gondolat, hogy az NTI létrehozásának, működtetésének, adatkarbantartásának költségét részben, vagy egészben a valódi felhasználókra terhelni nem ördögtől való gondolat. Ezzel párhuzamosan egyre szélesebb kormányzati és felhasználói támogatottsága van a nyílt, szabadon hozzáférhető térinformatikai eszközök, téradatok alkalmazásának. Az NTI költségei, a szolgáltatások ára és értéke közötti viszony korrekt megállapítását jelentősen megnehezíti az a tény, hogy az egyes téradat termékek, szolgáltatások haszna a felhasználók különböző csoportjai számára igen szélsőséges értékpalettán helyezkedik el. Az NTI hasznainak számbavételénél többnyire a hatékonyság növelésből származó könnyebben számba vehető pénzügyi hasznokkal 26
számolunk, de alulértékeljük a részvételi demokrácia nehezen számba vehető politikai hasznait és a hatékonyság növekedésből származó felhasználói megelégedettséget. Az NTI és INSPIRE viszonya is igen sokszínű az EU tagállamaiban. A korai INSPIRE harmonizáció időszakában több tagállam azt vélelmezte, hogy az INSPIRE gyakorlatilag megoldja az ország Nemzeti Téradat Infrastruktúrájának létrehozását. A korai illúziók elmúlásával a legtöbb ország szembenézett azzal a ténnyel, hogy INSPIRE direktíva adaptálása nem oldja meg az NTI feladatait, de az adatkezelés szabványosításával, a hálózati szolgáltatások specifikálásával hatékony kereteket biztosít egy Nemzeti Téradat Infrastruktúra megteremtéséhez. A vizsgált országok (Franciaország, Egyesült Királyság, Lengyelország, Hollandia, Ausztria, Dánia, Szlovákia, Szlovénia) igen eltérő utakon járnak. Számos tagállam csak komoly erőforrás átcsoportosítással képes megfelelni az INSPIRE harmonizáció követelményeinek. Meglévő, nagy múltú tematikus téradat rendszerek esetében többen hangot adnak kételyeiknek, a túlszabályozott INSPIRE követelményeknek való megfelelés értelmének. A Nemzeti Téradat Infrastruktúrák megjelenése, történeti áttekintés A Kanadai Kormányzat már a hatvanas években kiemelt figyelmet fordított a digitális formában leképezett téradatokra alapozott döntéstámogatásra. Az egyedi rendszerek kereteit és funkcióit meghaladó egységes infrastruktúra, a Nemzeti Téradat Infrastruktúra (NTI) koncepciója szintén Kanadában jelent meg 1991-ben (McLaughlin, 1991). Az NTI első megvalósítására az Amerikai Egyesült Államokban került sor 1994-ben. A Clinton kormányzat 12906 számú elnöki dekrétumában elrendelte a Szövetségi Térinformatikai Adatbizottság (Federal Geographic Data Committee, FGDC) felállítását az egységes Nemzeti Téradat Infrastruktúra létrehozásának koordinálására. Kiemelt célként került megfogalmazásra az NTI-n alapuló közszolgálati és üzleti szereplők együttműködésén keresztül a közlekedés, településfejlesztés, mezőgazdaság, katasztrófavédelem, környezetvédelem és információtechnológia területén a téradatokra alapozott fejlesztések támogatása. Az NTI korai bevezetői között kiemelkedő az 1998-ban elindított Ausztrál Téradat Infrastruktúra, az 1999-ben indult Kanadai Téradat Infrastruktúra, és a 2001- ben elindított Német Téradat Infrastruktúra. Számos európai ország elindult az NTI kiépítésének rögös útján (Dánia, Svédország, Egyesült Királyság), de jelentős áttörést csak az Európai Unió 2006/2/EC INSPIRE direktívájának megjelenése okozott 2007- ben. Az NTI fejlődési szakaszai A Téradat Infrastruktúra Rendszerek kiterjedésük, absztrakciós szintjük szerint különböző keretrendszereket hoznak létre. A globális rendszerek képviselik 27
a legmagasabb absztrakciós szintet, alapvetően stratégiai jellegűek és inkább folyamatokra, mint konkrét eredmények létrehozására koncentrálnak. A skála másik végén elhelyezkedő rendszerek a lokális rendszerek találhatók, igen részletes absztrakciós szinttel, rendkívül nagy egyedi változatosságot mutatva. Keng Siau és Yuan Long (2005) az elektronikus kormányzás fejlődési szakaszait öt fázisra bontotta: WEB presence WEB megjelenés; Interaction kapcsolat; Transaction ügyintézés; Transformation transzformáció; E-Democracy e-demokrácia. Az elektronikus kormányzás fejlődésének első három szintje alapvetően a meglévő folyamatok digitalizálására irányul, az átmenetet az infokommunikációs lehetőségekre épülő technológiai ugrás (Technology jump) biztosítja. Alapesetben egyszerűen az internet kerül felhasználásra, magasabb, érettebb integrációs szinten támogatásra kerül a kapcsolat és az ügyintézés folyamata. A következő szinten megjelenik a kétirányú kapcsolat, biztosítva az emailes kommunikációt, alapvető keresési, letöltési szolgáltatásokat. A harmadik szinten megjelenő önkiszolgáló, online rendszer lehetővé teszi teljes ügyintézési folyamatok lebonyolítását. A következő két szint a transzformáció és e-demokrácia már jóval absztraktabb folyamatot takar a kulturális és politikai ugrás/átmenet függvényében. A kulturális ugrás azon a felismerésen alapul, hogy a meglévő folyamatok digitalizálása helyett alapvetően új kormányzati, közigazgatási, irányítási, és szervezetek közötti új együttműködési módszerekre van szükség, szakítani kell az állampolgárok, adatok, rendszerek izolált kezelésével. Az ötödik szint a politikai ugrás, az új irányítási, menedzsment rendszer politikai megerősítésével realizálódik. Az Európai Unió INSPIRE direktívája, mint regionális téradat infrastruktúra, fontos eszköz az elektronikus kormányzás területén jelentkező integrációs nehézségek áthidalására. A téradatok széles körű elérhetősége feltételezi bizonyos alapadat rendszer, térinformatikai referencia adatrendszer rendelkezésre állását. Emberöltőkkel ezelőtt a geodézia, térképészet világában ezt a referencia rendszert a geodéziai dátum jelenítette meg. Napjainkban a széles felhasználói kör számára a referencia rendszer a térbeli adatoknak egy olyan részhalmaza, amely lehetővé teszi az egyéb tematikus adatok konzisztens integrációját, rendszerbe illesztését és egyéb közadatok térbeli helyhez való kapcsolását, geokódolását. A Siau és Ling által felvázolt elektronikus kormányzás fejlődési modellt alapul véve Hvingel és társai 2014-ben integrálták a modellbe a Nemzeti Téradat Infrastruktúra fejlődési lépéseit (Hvingel, 2014). A mellékelt ábrán (1. ábra) követhetjük figyelemmel, hogy az elektronikus kormányzás fejlődési szakaszaihoz hasonlóan, az NTI is hasonló fejlődési lépéseken keresztül jut el a WEB-es megjelenéstől a térben tudatos digitális társadalomig. Az első szinten való megjelenés feltétele a metaadatok és téradatok digitális előállítása (1, Creation of data). A második szintre, a kapcsolati szintre való ugrás szükségessé teszi a téradatok és az adatmegosztás szabványosítását (2, Standardisation of data, Distribution of data). Az INSPIRE támogatja ezt a technológiai ugrást, és az 28
1. ábra Az NTI és az elektronikus kormányzás fejlődése (Hvingel, 2014) implementáció útján elinduló országok többségében bevezették az INSPIRE által támogatott szabványokat. A különböző alkalmazások közötti interoperabilitás és egységes értelmezés biztosítása számos gondot vet fel. Az adatelérés és megosztás biztosításával egy adott rendszerben adatok heterogén kombinációját használhatjuk fel, de a kapcsolati vagy ügyintézési fázisban történő felhasználás miatt egy háttértérkép jellegű illusztrációnál jóval összetettebb értelmezés szükséges. Számos ország (Dánia, Hollandia, Ausztria) ezen problémák kezelésre egy térinformatikai referencia adatrendszert definiált és vezetett be (3, Reference data model). A referencia adatmodell lehetővé teszi, hogy egy csökkentett adatkészlettel, az államilag hitelesített adatminőségre és a közszféra és magánszféra adatainak kapcsolhatóságára fókuszálva hatékonyabban oldjuk meg a funkciók biztosítását. Az előrelépés következő szintjét, a folyamatok automatizálását csak a technikai eszközökön túllépő, a meglévő folyamatok transzformációjára építő megoldás biztosítja. Ez szükségessé teszi egy szabályozott jogi környezet kialakítását, definiálva a téradatok létrehozását, használatát a közigazgatási döntési folyamatokban. A jogilag szabályozott folyamatok eredményeképpen előáll a jogilag hiteles geometria, automatikusan gyarapítva a hiteles téradat készletet. Ezen transzformáció szükségessé teszi a személy-jog-térbeli viszony kapcsolatrendszer újragondolását, tekintettel az adott viszonyrendszer felelősségi köreinek szabályozására. Az előbbiekben vázolt transzformáció eredményeképpen válik elérhetővé a következő szint az e-demokrácia NTI alrendszere, a térben tudatos társadalom. A térben tudatos társadalom számos új lehetőséget teremt meg, fenntartható települések, korai katasztrófa előrejelző rendszerek, intelligens ingatlan kereskedelem, fejlett kockázatkezelés, jobb makrogazdasági döntéstámogatás. Ez a szint már nem a jobb térinformatikai rendszermenedzselést célozza meg, vezérlő elve a társadalommenedzselés, irányítás térbeli alapokra helyezése, a humán tényező középpontba helyezése. 29
Az NTI finanszírozási modelljei A nemzetközi gyakorlatban nincs egységes megközelítés az NTI finanszírozásának megoldására. A bevezető országok prioritásainak, államberendezkedésének, teherviselő képességének függvényében, eltérő finanszírozási modellek biztosíthatják az optimális megoldást. Az NTI bevezetése során az adott országok, az NTI tartalma, absztrakciós szintje, adatpoltitikai megfontolásainak mérlegelése alapján alakítják ki, az elvárásaikhoz legjobban illeszkedő finanszírozási modellt. A különböző finanszírozási és költségviselési megoldások tekintetében nincs egységesen elfogadott álláspont. Számos szakértő véleménye szerint a téradatok előállítási, megosztási, karbantartási költségeinek részben vagy egészben a felhasználókra terhelése nem ördögtől való megoldás (Longhorn, Blackmore, 2008). A költségviselés démonizálása nem segíti a tisztánlátást. Az USA állampolgárai előtt tornyosuló digitális szakadék úgy interpretálható, mintha az energiához való hozzáférést mindenki számára ingyenessé tennénk, de ezen előnyökkel élni csak az a szűk réteg tudna, aki az energiát hasznosítani képes eszközök megvásárlásához elegendő forrással rendelkezik. Tudomásul kell vennünk, hogy ingyen ebéd nincs, a technológiai eufóriában hajlamosak vagyunk arról az alapvető tényről megfeledkezni, hogy mint mindennek, az információnak is ára van (Detrekői, 2013). Az információ sajátos költségszerkezete elrejti azt a tényt, hogy az ingyenes információ felhasználásért időnkkel, személyes adatainkkal, fogyasztói elkötelezettségünkkel, kiszolgáltatottságunkkal fizetünk (Saphiro, Varian, 2000). A téradatok esetében is fedeznie kell valakinek az előállítás, karbantartás, megosztás költségeit. Számos adatkör esetében az előállítási költségek a nullához konvergálnak vagy elhanyagolhatók. Ez esetben valóban megalapozott lehet az adatok ingyenes elérhetőségének megteremtése, de nem feledkezhetünk meg a nyers adatokból jelentéssel bíró információt előállító rendszerek tetemes költségeiről. A téradatok költsége, ára és értéke közötti viszony a felhasználói szerepkörök függvénye. Nehezen összehasonlítható eseteket produkál az élet: egy turisztikai információs rendszerben sikerül-e az igényeinknek megfelelő éttermet találnunk, vagy katasztrófahelyzetben az infrastruktúra megrongálódása esetén sikerül-e a mentőnek alternatív útvonalat találnia emberéletek megmentését biztosítva? A téradatok és szolgáltatások esetében a termékek ára, költsége és értéke igen nagy szórást mutat. A hagyományos térképészeti, geodéziai adatok, termékek tekintetében a hozzáférés gyorsasága nem jelentett kritikus faktort. Napjaink üzleti világa, és a felgyorsult hétköznapi életvitel miatt az idő már valódi értéket képező tényező, ezért az azonnali, vagy gyorsabb hozzáférés az aktuális térbeli adatokhoz jelentős üzleti, használati értéket képvisel. Az NTI hasznait Codagone nyomán a 2. ábra alapján összegezhetjük (Codagone, 2006). Meghatározó jelentőségűek a teljesítőképesség (Efficiency) növelésével elérhető financiális elemek (Financial & organisational Value), de 30
2. ábra Az NTI hasznainak szerkezete (Codagnone, 2006) jelentősen alulértékeltek a demokratizálódás (Democracy) és politika hasznai (Political Value) és a hatékonyságnövelés (Effectivness) következtében megnövekvő felhasználói megelégedettség (Constiuency Value). Az NTI legegyszerűbben realizálható haszna a kormányzati, a közigazgatási folyamatok digitalizálásával, a párhuzamosságok kiküszöbölésével elérhető pénzügyi megtakarítás, a hatékonyabban szervezett, és támogatott munkafolyamatokon keresztül lehetséges. A nyitottság, átláthatóság és részvételi demokrácia politikai hasznainak elérése már nagyobb kihívás. A bürokrácia csökkentésével, a felhasználói megelégedettség növelésével, a közszolgáltatások színvonalának növelésével elérhető hatékonyságnövekedés, mint nehezen beárazható járulékos haszon jelenik meg. Felhasznált irodalom Codagnone C. Boccardelli P. M.I. Leone (2006): egovernment Economics Project: Measurement Framework Final Version. egovernment Unit, DG Information Society, European Commission Detrekői Á. Szabó Gy (2013): Térinformatika: Elmélet és alkalmazások; Az informatika alkalmazásai, Typotex Kiadó, Budapest GeoConnections (2015): Canadian Geomatics Environmental Scan and Value Study Hvingel L. Baaner L. Schrøder L.(2014): Mature e-government based on spatial data - legal implications. IJSDIR 9 Longhorn R. A. Blakemore M. (2008): Geographic Information: Value, Pricing, Production, Consumption, CRC Press, Boca Raton, USA McLaughlin, J. Coleman, D. Nichols, S. (1997): BUILDING A SPATIAL DATA INFRASTRUCTURE. 64th FIG Congress, Singapore Saphiro C. Varian H. R. (2000): Az információ uralma, Geomédia, Budapest 31