JELENTÉS a Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat gazdálkodásának átfogó ellenőrzéséről

JELENTÉS a Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat gazdálkodásának átfogó ellenőrzéséről 0459 2004. december

3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 3.3. Átfogó Ellenőrzések Főcsoport Iktatószám: V-1002-4/30/14/2004. Témaszám: 692 Vizsgálat-azonosító szám: V0163 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Dr. Sepsey Tamás főigazgató-helyettes Az ellenőrzést vezette: Csecserits Imréné főcsoportfőnök-helyettes Az ellenőrzést végezték: György Árpád számvevő tanácsos Koltayné Szepesi Zsuzsanna főtanácsadó A témához kapcsolódó elmúlt három évben készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés a helyi és a helyi kisebbségi önkormányzatok átfogó ellenőrzéséről Jelentés az általános iskolai oktatás minőségének javítását szolgáló intézkedések ellenőrzésének tapasztalatairól Jelentés a megyei, fővárosi illetékhivatali tevékenység ellenőrzéséről Jelentés a helyi önkormányzatok tartós szociális ellátási feladatainak ellenőrzéséről az idősek otthonainál sorszáma 0113 0219 0243 0317 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 5 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 7 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 16 1.A költségvetés tervezésének, végrehajtásának, az Önkormányzat vagyongazdálkodásának és a zárszámadás elkészítésének szabályszerűsége 16 1.1.A költségvetési rendelet jóváhagyásának, módosításának, az előirányzatok nyilvántartásának és betartásának szabályszerűsége 16 1.2.A gazdálkodás szabályozottsága, a bizonylati rend és fegyelem szabályszerűsége 22 1.3.A pénzügyi-számviteli feladatok ellátásának informatikai támogatottsága 27 1.4.Az önkormányzati vagyon nyilvántartása, számbavétele 29 1.5.A vagyonnal való gazdálkodás szabályszerűsége, célszerűsége, nyilvánossága 32 1.6.A céljelleggel nyújtott támogatások szabályszerűsége 37 1.7.A közbeszerzési eljárások szabályszerűsége 40 1.8.A zárszámadási kötelezettség teljesítésének szabályszerűsége 43 2.Egyes kiemelt önkormányzati feladatok és a rendelkezésre álló források összhangja 44 2.1.A feladatok meghatározása és szervezeti keretei 44 2.2.A költségvetés egyensúlyának helyzete 47 2.3.A feladatok finanszírozása 53 3.A belső irányítási, ellenőrzési rendszer működésének értékelése 57 3.1.Az ellenőrzési rendszer kialakítása, működése 57 3.2.A könyvvizsgálati kötelezettség teljesítése 59 3.3.A korábbi számvevőszéki ellenőrzések javaslatainak hasznosulása 60 1

MELLÉKLETEK 1. számú Az önkormányzati vagyon nagyságának alakulása (1 oldal) 2. számú Az Önkormányzat 2003. évi bevételeinek és kiadásainak alakulása (1 oldal) 3. számú Az Önkormányzat gazdálkodását meghatározó adatok, mutatószámok (1 oldal) 4. számú Egyes önkormányzati feladatok finanszírozása (1 oldal) 5. számú Helyszíni ellenőrzési jegyzőkönyv (2 oldal) 6. számú Agócs István úr, a Komárom-Esztergom Megyei Közgyűlés alelnökének észrevétele (1 oldal) 7. számú Agócs István úr, a Komárom-Esztergom Megyei Közgyűlés alelnökének írt válaszlevél (1 oldal) 2

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Ötv. a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény Áht. az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény Ámr. az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet Kbt. a közbeszerzésről szóló 1995. évi XL. törvény Számv. tv. a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény Vhr. az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségeinek sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet Htv. a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény Ktv. a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény Ber. 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről Önkormányzat Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat Közgyűlés Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat Közgyűlése Önkormányzati hivatal Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat Hivatala Közgyűlés elnöke Komárom-Esztergom Megyei Közgyűlés elnöke főjegyző Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat főjegyzője Pénzügyi bizottság Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat Képviselőtestületének Pénzügyi Bizottsága Pénzügyi főosztály Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat Hivatalának Pénzügyi Főosztálya GAMESZ Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat Gazdasági- Műszaki Ellátó Szervezete ÁSZ Állami Számvevőszék TÁH Területi Államháztartási Hivatal MÁK Magyar Államkincstár Komárom-Esztergom Megyei Területi Igazgatóság Kórház Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat Szent Borbála Kórháza vagyongazdálkodási rendelet SzMSz közbeszerzési rendelet Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat vagyonának meghatározásáról és hasznosításáról szóló 5/2000. (II. 24.) számú rendelete Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat Szervezeti és Működési szabályairól szóló 8/2003. (IV. 24.) számú rendelete Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzatnak a közbeszerzéseiről szóló 5/1996. (II. 29.) számú rendelete 3

BEVEZETÉS JELENTÉS a Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat gazdálkodásának átfogó ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az Ötv. 92. (1) bekezdése, az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (3) bekezdése, valamint az Áht. 120/A. (1) bekezdése szerint az önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. Az ellenőrzés elvégzése az Országgyűlés illetékes bizottságai részére is átadott, országosan egységes ellenőrzési program alapján történt. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy az önkormányzati gazdálkodás törvényességét 1, szabályszerűségét biztosították-e a tervezés, a költségvetés végrehajtása, a vagyongazdálkodás és a zárszámadás során; az Önkormányzat által ellátott feladatok és az azokhoz rendelkezésre álló források összhangja biztosított volt-e, különös tekintettel egyes kiemelt feladatokra; a gazdálkodás szabályszerűségét biztosító kontrollok 2 megfelelően segítettéke a végrehajtást. A vizsgált időszak: a 2003. év, valamint 2004. év I. negyedév; az 1.5, 2.1-2.3 és a 3.3 ellenőrzési pontok esetében ezen túlmenően a 2001-2002. évek. Komárom-Esztergom megye a közép-dunántúli régió északi területén található. Területe 2251 km 2, 75 településének 2003. január 1-jén 319 990 lakosa volt. A megye lakosságának 66%-a városban él. A Közgyűlés munkáját 11 állandó bizottság segíti. A Közgyűlés elnökének és két alelnökének személye a 2002. évi helyi önkormányzati választásokat követően változott. A főjegyző 2003. június 30-án nyugdíjba vonult, az új főjegyző 2004. január 1-től látja el feladatait. Az Önkormányzati hivatal Pénzügyi főosztályának vezetője 2004. június 1-gyel távozott. 1 A törvényi előírások betartásának elmulasztásakor egységesen a törvénysértés megjelölést alkalmazzuk, mivel az ÁSZ nem tehet különbséget a törvényi előírások között. 2 A gazdálkodás szabályszerűségét biztosító kontroll alatt értjük a kiépített és működő belső irányítási és szabályozási rendszert, valamint a belső ellenőrzési funkciók ellátását. 5

BEVEZETÉS Az Önkormányzat feladatai ellátására 29 önállóan és öt részben önállóan gazdálkodó költségvetési intézményt tart fenn. Az Önkormányzati hivatalban 93 fő, az önkormányzati intézményekben 3070 fő volt a foglalkoztatottak száma 2003. évben. Az Önkormányzat a 2003. évben 19 626 millió Ft költségvetési bevételből gazdálkodott, a 2003. évi könyvviteli mérlegében kimutatott vagyonának értéke 15 049 millió Ft volt. (Az Önkormányzat gazdálkodását meghatározó adatokat, mutatószámokat a jelentés 3. számú melléklete tartalmazza.) 6

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az Önkormányzat a 2003-2006. közötti évekre vonatkozó, a Közgyűlés által jóváhagyott gazdasági programmal rendelkezett, amelynek célkitűzéseit az éves koncepciók készítésénél figyelembe vették. A 2003. és a 2004. évre szóló költségvetés tervezésével kapcsolatos határidőket betartották, az előírt egyeztetéseket, véleményeztetéseket elvégezték. A költségvetési koncepciók és a költségvetési rendelettervezetek előterjesztéséhez az Ámr. előírásai ellenére a Pénzügyi bizottság írásos véleményét nem csatolták. A 2004. évre vonatkozó koncepciót az Ámr. előírásai ellenére nem a helyben képződő bevételek, valamint az ismert kötelezettségek figyelembevételével állították össze, ez is közrejátszott abban, hogy a költségvetési koncepciókban a költségvetés készítés további konkrét feladatait nem határozták meg. A Közgyűlés a költségvetési rendeletek elfogadását megelőzően döntött az előirányzatok megalapozását szolgáló rendeletmódosításokról. A 2003. évi és 2004. évi költségvetési rendeletekben az Áht. előírásait megsértve a költségvetési bevételek és kiadások egyenlegeként tervezett hiányt a hitelfelvételen kívül a kiadási előirányzatok zárolásával fedezték. A költségvetési rendeletek az Ámr-ben előírtak szerint tartalmazták az Önkormányzat bevételeit forrásonként, főbb jogcímenként, a működési előirányzatokat önkormányzati szinten és költségvetési szervenként, az Önkormányzati hivatal költségvetését feladatonként. Az Áht-ban foglaltakat megsértve nem tartalmazták a speciális célú támogatásokat, az Ámr-ben előírtak ellenére a felújítási előirányzatokat célonként. A működési és felhalmozási célú bevételi és kiadási előirányzatokat mérlegszerűen bemutatták, de az Ámr-ben előírtakkal ellentétben azok együttes egyensúlyát nem biztosították. A költségvetési rendeletekben az alapok keretében jóváhagyott előirányzatokat a pénzeszköz átadásoknál és nem a céltartalékok között különítették el. Ez, valamint a pénzügyi keretösszegek alapként történő elnevezése sérti, illetve nincs összhangban az Áht-ban foglaltakkal. A Közgyűlés a vagyonkimutatás kivételével az Áht-ban előírtakat megsértve rendeletben nem határozta meg a költségvetés és a zárszámadás mellékleteként tájékoztatásul bemutatandó mérlegek és kimutatások tartalmi követelményeit. Az éves költségvetési rendelettervezetek előterjesztésekor azonban bemutatták és a Közgyűlés elfogadta az Önkormányzat Áht. szerinti összevont mérlegét, a több éves kihatással járó döntések számszerűsítését évenkénti bontásban, valamint összesítve, azok szöveges indoklásával együtt. Az Áht. vonatkozó előírásait megsértve nem mutatták be a közvetett támogatásokat tartalmazó kimutatást szöveges indoklással együtt. A költségvetési rendeletek évközi módosításai során a hatáskörökre és a gyakoriságra vonatkozó Ámr-ben szereplő előírásokat betartották. A költségvetési rendeletmódosításokat az eredeti költségvetéssel összehasonlítható módon készítették el. A módosított előirányzatok hitelt érdemlően dokumentáltak, azok adatai megegyeztek a beszámolóban szerepeltetett számadatokkal. A 2003. évi költségvetési rendelet 2004. évben történt módosításakor a Közgyűlés 7

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK az Ámr. előírásai ellenére utólagosan költségvetési szerveinek olyan pótelőirányzatokat, átcsoportosításokat engedélyezett, amelyeket még a tárgyévben, az előirányzatok felhasználását megelőzően kellett volna végrehajtani. Az utólagos módosítás nem volt teljes körű, a kiemelt kiadási előirányzatokat az Áht-ban foglalt, a jóváhagyott előirányzatokon belüli gazdálkodásra vonatkozó előírásokat megsértve önkormányzati szinten két jogcímnél lépték túl. A költségvetési intézmények közül a kiadási módosított előirányzatot hat intézmény nem tartotta be, a túllépés mértéke 0,5-8,4% között szóródott. Az előirányzatok túllépésének okait nem vizsgálták, felelősségre vonásra nem került sor. Az Önkormányzat a szervezeti, pénzügyi-gazdálkodási szabályozó rendszerét kialakította. Az Önkormányzati hivatal SzMSz-e az Ámr-ben foglalt előírások ellenére nem tartalmazza az állami feladatként ellátott alaptevékenység és a kisegítő, kiegészítő tevékenységek forrásainak megjelölését, valamint a költségvetés végrehajtására szolgáló számlaszámot. A számviteli politikában, ellentétesen a Vhr. előírásaival úgy rendelkeztek, hogy terven felüli értékcsökkenést nem számolnak el. A Vhr-ben előírtak ellenére a leltározási és leltárkészítési szabályzat nem tartalmazza a források leltározására vonatkozó előírásokat. A számlarendben nem rendelkeztek az összesítő bizonylatok elkészítésének határidejéről. Nem alakították ki a kötelezettségvállalások nyilvántartására, a folyamatba épített ellenőrzésre vonatkozó helyi szabályokat, a munkaköri leírások és a gazdálkodási szabályzatok közötti összhang nem biztosított. Az Ámr-ben előírtak ellenére nem határozták meg a szakmai teljesítés igazolásának módját és az azt végző személyeket. A számviteli nyilvántartások rendszere kiépített és működik. A főkönyvi könyvelés adatait a számítógépes- és kézi analitikákkal egyeztették. Az egyeztetésekről feljegyzések, jegyzőkönyvek nem készültek. A pénzforgalomban rögzített gazdasági eseményeket az alaki és tartalmi követelményeknek megfelelő bizonylatokkal támasztották alá. Az operatív gazdálkodási feladatok ellátása szabályszerű volt. A kötelezettségvállalások ellenjegyzése megtörtént és a teljesítéseket hiánytalanul igazolták annak ellenére, hogy a helyi szabályozás nem tartalmaz erre vonatkozó konkrét előírásokat. A munkafolyamatba épített a készpénzforgalommal kapcsolatosan előírt ellenőrzési feladatokat nem teljesítették. Az Önkormányzati hivatal házipénztárában a 2003. január 1. május 20. közötti időszakban a napi pénztárjelentésben csak a forgalmat rögzítették, a pénztáregyenleg és a tényleges készpénzállomány egyezőségét nem vizsgálták. A napi pénztárjelentéseket a pénztáros az esetek 16%-ában nem írta alá, a házipénztári pénzkezelési szabályzatban meghatározott házipénztári keretet az esetek 55%-ában túllépték. Az Önkormányzati hivatal pénzügyi-számviteli feladataihoz kapcsolódó nyilvántartások vezetésére, a beszámoló és egyéb információk készítésére manuális és számítógépes megoldásokat egyaránt alkalmaznak. A munkahelyek számítógépes ellátottsága 71%-os, a munkatársak fele rendelkezik ECDL típusú számítógép-kezelői szakvizsgával. A MÁK által rendelkezésre bocsátott programok mellett saját fejlesztésű programokat használnak, ezek azonban egymáshoz nem kapcsolódnak, nem alkotnak egységes rendszert. Az Önkormányzat rendelkezik informatikai stratégiával. Katasztrófa elhárítási terv készítésére, az 8

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Önkormányzati hivatal egészére kiterjedő jogosultsági rendszer kialakítására, adatvédelmi, adatbiztonsági rendszer kialakítására nem került sor. Az Önkormányzat vagyonának nyilvántartását a Vhr. előírásai szerint alakították ki. Az évente elkészített, felülvizsgált, a zárszámadási rendelethez mellékletként csatolt vagyonkimutatásban biztosították a törzsvagyon ezen belül a forgalomképtelen, illetve a korlátozottan forgalomképes vagyon elkülönített nyilvántartását. Az Önkormányzati hivatal által beszerzett eszközök (tárgyi eszközök, készletek) könyvviteli nyilvántartásával, értékelésével, leltározásával, selejtezésével kapcsolatos feladatokat az önálló gazdálkodási jogkörrel rendelkező költségvetési intézmény, a GAMESZ látja el. A GAMESZ és az Önkormányzati hivatal a leltározási kötelezettségének eleget tett. Az Önkormányzati hivatal könyvviteli mérlegében kimutatott eszközök részletező analitikákkal megfelelően alátámasztottak. A vagyon változásához kapcsolódó vagyonértékesítések szabályszerűen történtek. A befektetett pénzügyi eszközök értékelése során a Vhr-ben előírtak ellenére a szükséges és indokolt értékvesztést, illetve az értékvesztés visszaírását nem hajtották végre. Az Önkormányzat a vagyonának meghatározásáról és hasznosításának szabályairól rendeletet alkotott. A vagyongazdálkodási rendelet tartalmazza az eszközök csoportosítására, nyilvántartására, hasznosítására vonatkozó szabályokat. A Közgyűlés értékhatárhoz és eszközcsoportokhoz kapcsolódó vagyongazdálkodási jogokat biztosított a Közgyűlés elnöke, illetve bizottságai számára. A vagyongazdálkodási rendelet a vagyon hasznosítására, valamint a hasznosítás nyilvánosságára vonatkozó eljárási rendet, a nyilvános pályáztatás szabályait tartalmazza, azonban nem határozza meg a forgalomképesség szerinti besorolás megváltoztatásának szabályait. A versenyeztetési szabályok mellőzésére értékhatártól függetlenül lehetőséget biztosít a Közgyűlés számára, megsértve ezáltal az Áht. előírását. Az Önkormányzat könyvviteli mérleg szerint kimutatott vagyona a 2001-2003. közötti időszakban a 2,1-szeresére növekedett. A növekmény jelentős része (61%-a) a korábban érték nélkül nyilvántartott ingatlanok értékmegállapításának következménye. A gáz-közmű vagyon ellentételezéseként kapott, 66,2 millió Ft névértékű államkötvény átvétele a befektetett pénzügyi eszközök állományának 4%-os növekedését eredményezte. A forgóeszközök 88%-os növekedését a követelések (alapvetően illeték-hátralék) 28%-os, valamint a pénzeszköz-állomány 2,3-szoros növekedése eredményezte. A költségvetési tartalék növekedése a 2001-2003. időszakban 5,7-szeres. A tartalék (pénzmaradvány) jelentős része (71%-a) a pénzügyi helyzetét stabilizáló, adósságállományát felszámoló Kórháznál képződött és teljes egészében kötelezettséggel terhelt. A vagyon ingyenes (térítésmentes) átadásának módját, eseteit, a kapcsolódó hatásköröket a vagyongazdálkodási rendelet tartalmazza. Ingyenes (térítésmentes) vagyonátadásra a Közgyűlés jóváhagyásával két alkalommal került sor (közterület, illetve közút átadása az érintett települési önkormányzat részére). Az Önkormányzat a követelések elengedésének módját, eseteit az éves költségvetési rendeletben szabályozta. A szabályozást figyelembe véve a Közgyűlés a 9

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK zárszámadási rendeletben 2002-ben 3240 ezer Ft, 2003-ban 278 ezer Ft behajthatatlan követelés törlését hagyta jóvá. A Közgyűlés a céljelleggel nyújtott támogatások odaítélésének rendjét önkormányzati szinten egységesen nem szabályozta. A bizottságok maguk döntöttek a támogatások folyósításának szabályairól, feltételeiről, elszámolási rendszeréről. Ennek következtében a jogszabályi előírások szerinti egységes gyakorlat nem alakult ki. A céljelleggel juttatott pénzeszközökkel kapcsolatos számadási kötelezettséget a támogatásban részesülőknek egy kivételével előírták, az elszámolások benyújtását megkövetelték. Egy közhasznú szervezet részére odaítélt támogatás esetében megsértették az Áht. és a közhasznú szervezetekről szóló törvény előírásait, mivel nem kötöttek szerződést és nem írták elő a számadási kötelezettséget. A számadások ellenőrzését a beküldött dokumentum másolatok alapján végezték el, az elszámolásokat elfogadták, helyszíni ellenőrzést nem végeztek. A hatásköri szabályokat az alapítványoknak juttatott támogatások esetében nem tartották be. Az önkormányzati bizottságok, valamint a Közgyűlés elnöke a 2003. évben 14 alapítványt, összesen 4987 ezer Ft összegű támogatásáról döntött, ezzel az Ötv. előírásait megsértették, mivel a Közgyűlés hatásköréből nem ruházható át az alapítványok részére történő forrásátadás. Az Önkormányzat a Kbt. hatálya alá tartozó beszerzéseivel kapcsolatos eljárási rendet, a feladat- és hatásköröket rendeletben szabályozta. A közbeszerzési eljárásokat szabályosan, a központi jogszabályok és a közbeszerzési rendelet előírásaival összhangban folytatták le. A Közgyűlés elnöke a zárszámadási rendelettervezetet költségvetési rendelettel összehasonlítható módon, határidőre a Közgyűlés elé terjesztette. A zárszámadási rendeletben az Ámr. előírásainak megfelelően a működési, fenntartási előirányzatokat, azok teljesítését Önkormányzatra összesen, továbbá költségvetési szervenkénti részletezettségben bemutatták. A rendelet az Áht. és az Ámr. rendelkezéseit megsértve nem tartalmazta a speciális célú támogatásokat és az intézményi felújítási, valamint felhalmozási előirányzatokat nem különkülön célonként, hanem összesítve mutatták be. Az Áht-ban előírtakat megsértve nem mutatták be a közvetett támogatásokat tartalmazó kimutatást. A Közgyűlés a zárszámadási rendeletben jóváhagyta az Önkormányzat és költségvetési szervei pénzmaradványát. Az Ámr. előírásait nem teljesítették, mivel a költségvetési intézmények vezetőit a beszámolójuk elfogadásáról írásban nem értesítették. Az Önkormányzat kötelező feladatait az SzMSz-ben tételesen, jogszabályi megalapozottsággal nevesítette. Az önként vállalt feladatokat, azok ellátásának mértékét és módját az Ötv. előírásait megsértve nem határozták meg, ezek felsorolását az éves költségvetési rendeletek tartalmazzák. A kötelező feladatok ellátását az Önkormányzati hivatal, valamint 29 önálló, és öt részben önállóan gazdálkodó költségvetési intézmény biztosítja. Az intézményrendszer kialakítását, fejlesztésének irányait a jogszabályok rendelkezései alapján, szakmai koncepciókra alapozottan, az ellátási igényekhez, illetve a helyi sajátosságokhoz, adottságokhoz igazodóan határozták meg. A 2001-2003. években az Önkormányzat egy középfokú oktatási intézményt és egy kórházat települési 10

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK önkormányzat, két középfokú oktatási intézményt egyházi szervek tulajdonába adott, azok kezdeményezése alapján. Az Önkormányzat a 2001-2003. években az ellátandó feladatok pénzigénye és a várható bevételek közötti pénzügyi egyensúlyt az éves költségvetéseiben nem teremtette meg. A költségvetés végrehajtása során a pénzügyi egyensúlyt elsősorban a bevételek tervezettet meghaladó mértékű teljesítésével biztosítani tudta. A tényleges teljesítések alapján a 2002. és 2003. években a működési kiadások fedezetét a működési bevételi többletek realizálásával biztosítani tudták. A gazdálkodás során a folyamatosan jelentkező likviditási gondok áthidalására működési- és növekvő mértékű munkabérhitelt vettek igénybe, kiskincstári típusú finanszírozási rendszert működtettek, központosítottan kezeltek és finanszíroztak intézményi dologi kiadásokat. A feladatellátás, az intézményrendszer struktúrájának átalakítása érdekében az intézmények szakmaigazdasági átvilágítása alapján a Közgyűlés 2004. évben intézményi összevonásokról, megszüntetésekről és létszámcsökkentésekről döntött. A bevételek növelését a pályázati úton bevonható források megszerzésével és a vagyonértékesítések fokozásával biztosították. A naturális mutatókkal mérhető feladatok (általános iskolai és középfokú oktatatás, bentlakásos szociális ellátás) fajlagos kiadási mutatói folyamatosan növekvő tendenciát mutatnak annak ellenére, hogy az oktatottak száma mind az általános, mind pedig a középfokú oktatási intézményekben erőteljesen (58, illetve 15%-kal) csökkent. A bentlakásos szociális intézményekben az ellátotti létszám nem változott. A növekedés elsősorban a személyi juttatásokat érintette. A kiadások finanszírozásában az állami hozzájárulás, támogatás a források több mint felét biztosította (52,2% és 81,4% közötti volt), a középiskolai oktatásnál 2001-2003. év között 8,4 százalékponttal emelkedett. A bentlakásos szociális intézményi ellátásban az intézményi saját bevételek aránya 30,1%, a kiadásokon belül az állami hozzájárulás aránya csökkent, amit az önkormányzati támogatás ellensúlyozott. Az önként vállalt feladatok nem érték el az éves költségvetési kiadások 1%- át, nem veszélyeztették a kötelező feladatok ellátását. Az Önkormányzat folyamatos fizetőképességét elősegítő pénzállományának várható alakulását jelző likviditási tervet az Ámr. előírásai ellenére a főjegyző nem készített. Ezáltal tervszinten sem teremtették meg a tervezett bevételek teljesülésének és a várható kiadások felmerülésének időbeli összhangját. Az Önkormányzat az Ámr. előírásai ellenére a kötelezettségvállalások nyilvántartási rendszerét nem szabályozta. A vezetett nyilvántartások nem alkalmasak az éves kötelezettségvállalás összegének bemutatására, illetve annak biztosítására, hogy kötelezettségvállalásra és utalványozásra a jóváhagyott előirányzatok mértékéig kerüljön sor. A költségvetési rendeletek előterjesztései részletesen tartalmazták az adósságot keletkeztető kötelezettségvállalások felső határát, a kötelezettségvállalási korlátot a hitelfelvételeknél betartották. A középületekben az akadálymentes közlekedés biztosítása keretében a saját források és a központi költségvetési támogatások felhasználásával az Önkormányzat elsősorban a szociális intézmények akadálymentesítésére törekedett. A költségvetésben erre a célra forrásokat nem különítettek el, az intéz- 11

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK mények bővítése, rekonstrukciója, korszerűsítése alkalmával az akadálymentes közlekedés biztosítását prioritásként kezelték. Az akadálymentes közlekedés teljes körű biztosítására a Közgyűlés cselekvési programot fogadott el. A feladatok jelentős költségigényét, valamint a 2004. évi tervezett kiadásokat figyelembe véve a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló törvényben meghatározott 2005. január 1-i határidőre a feladatok elvégzése nem biztosítható. Az Önkormányzat az Ötv-ben előírt ellenőrzési kötelezettségei közül az intézmények ellenőrzésére vonatkozóan alakította ki ellenőrzési szervezetét és biztosította személyi feltételeit. Az intézményi ellenőrzéseket rendszeresen, kétévenkénti gyakorisággal, megfelelő színvonalon végezték. A főjegyző az Ötv. és a Htv. előírásait megsértve nem gondoskodott az Önkormányzati hivatal gazdálkodásának belső ellenőrzéséről, nem biztosította 2003. január 1-től az Áht. előírásait megsértve a belső ellenőrzés szervezeti függetlenségét. A Ber. előírásai ellenére elmaradt a belső ellenőrzési kötelezettségnek, a belső ellenőri szervezet jogállásának, feladatainak az Önkormányzati hivatal SzMSz-ében történő előírása. Az Önkormányzat a törvényben előírt könyvvizsgálati kötelezettségét teljesítette, a könyvvizsgáló az Önkormányzat beszámolójára korlátozás nélküli hitelesítő záradékot adott. A korábbi ÁSZ vizsgálatok tapasztalatainak, javaslatainak hasznosítására intézkedtek, a javasolt intézkedések 80%-át megvalósították. A javaslatokat is figyelembe véve a tatabányai és az esztergomi kórházak pénzügyi helyzetét stabilizálták, megszüntették a költségvetési gazdálkodás letéti számlán történő lebonyolítását, az Illetékhivatal szervezeti megoldását módosították, elkészítették a szolgáltatásszervezési koncepciót. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a Közgyűlés elnökének a jogszabályi előírások maradéktalan betartása érdekében 1. terjessze a főjegyző által elkészített előterjesztés alapján a Közgyűlés elé a vagyonkimutatás kivételével, az Áht. 118. -ában előírt, a költségvetés és a zárszámadás előterjesztésekor bemutatandó mérlegek, kimutatások tartalmi követelményeiről szóló rendelet tervezetet; 2. biztosítsa, a főjegyző által elkészített előterjesztés alapján hogy az alapítványok céljellegű támogatásáról az Ötv. 10. (1) bekezdés d) pontjában előírtak betartása érdekében a Közgyűlés határozzon; 3. kezdeményezze a főjegyző által elkészített előterjesztés alapján az Önkormányzat vagyonának meghatározásáról és hasznosításának szabályairól szóló 5/2000. (II. 24.), illetve az azt módosító 8/2004. (V. 27.) számú rendelet módosítását és kiegészítését annak érdekében, hogy nyilvános versenyeztetési kötelezettség alóli kivételeket csak az Áht. 108. (1) bekezdésben szereplő esetekben biztosítson az Önkormányzat; 12

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 4. intézkedjen annak érdekében, hogy a költségvetési intézmények az Áht. 93. (1) bekezdésben foglaltaknak megfelelően a jóváhagyott előirányzatokon belül gazdálkodjanak; 5. csatolja a költségvetési koncepció, valamint a költségvetési rendelet előterjesztéséhez az Ámr. 28. (3) és az Ámr. 29. (9) bekezdése szerint a Pénzügyi bizottságnak az előterjesztésekről alkotott véleményét; a munka színvonalának javítása érdekében 6. kísérje figyelemmel a középületek akadálymentessé tételét, tekintettel a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény 29. (6) bekezdésében meghatározott 2005. január 1-i teljesítési határidőre; 7. kezdeményezze a számvevőszéki ellenőrzés tapasztalatainak, megállapításainak közgyűlési megtárgyalását és a feltárt hiányosságok megszüntetésére készíttessen intézkedési tervet; a főjegyzőnek a jogszabályi előírások maradéktalan betartása érdekében 1. a költségvetési rendelettervezet előkészítésekor a) b) c) d) gondoskodjon az Ámr. 28. (1) bekezdésében foglaltak betartása érdekében arról, hogy a költségvetési koncepció tervezetét a helyben képződő bevételek és az ismert kötelezettségek figyelembevételével állítsák össze; gondoskodjon az Áht. 8/A. (2) bekezdéseiben előírtak betartása érdekében a kiadási előirányzatok zárolási gyakorlatának megszüntetéséről; gondoskodjon arról, hogy a költségvetési rendelettervezet az Áht. 69. (1) bekezdése szerint a speciális célú támogatásokat, valamint az Ámr. 29. (1) bekezdés c.) pontjának megfelelően a felújítási előirányzatokat célonként tartalmazza; biztosítsa a költségvetési rendelettervezet előkészítése során a bizottsági hatáskörben felosztható keretek, mint speciális célú támogatások, céltartalékként történő figyelembevételét, a bizottsági alapok elnevezés megszüntetését; készítse el a rendelettervezet előterjesztéséhez az Áht. 118. -a alapján az Áht. 116. 10. pontjában előírt a közvetett támogatásokról szóló kimutatást és annak szöveges indoklását; 2. a költségvetési előirányzatok módosítása alkalmával a) biztosítsa a rendelettervezet előkészítése során az Ámr. 53. (2) és (6) bekezdésében foglaltak betartása érdekében, hogy a költségvetési előirányzatok tárgyévet követő időben december 31-i hatállyal történő módosítására csak az államháztartás többi alrendszere által biztosított pótelőirányzatok és a költségvetési szervek saját hatáskörben december 31-ig végrehajtott előirányzat módosításai esetében kerüljön sor; 13

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK b) gondoskodjon arról, hogy az Áht. 12/A. (1) bekezdésének megfelelően a kötelezettségvállalás és az utalványozás csak a jóváhagyott kiadási előirányzatok mértékéig történjen. Az előirányzat túllépés esetén a Htv. 140. (1) bekezdés e) pontjában biztosított ellenőrzési jogkörében eljárva vizsgálja meg azok okait, és indokolt esetben tegyen javaslatot személyes felelősségre vonásra; 3. biztosítsa, hogy a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény 14. (2) bekezdésében foglaltak betartása érdekében az Önkormányzat által közhasznú szervezetek részére megállapított támogatások folyósítása kizárólag szerződés alapján történjen; 4. készítse el az Ámr. 139. -ának megfelelő likviditási tervet és biztosítsa, hogy az év közben folyamatosan aktualizálásra kerüljön; 5. a gazdálkodási és pénzügyi-számviteli feladatok szabályozása tekintetében a) b) c) d) e) f) kezdeményezze az Önkormányzati hivatal SzMSz-ének az Ámr. 10. (4) bekezdése d), g) pontjainak megfelelő kiegészítését az alap és a kiegészítő tevékenységek forrásainak megjelölésével, a költségvetés végrehajtására szolgáló számlaszámmal; határozza meg az Ámr. 134. (3) bekezdésben foglaltakat figyelembe véve a szakmai teljesítés igazolásának módját és az azt végző személyeket; gondoskodjon az Ámr. 134. (6) bekezdésében előírtaknak megfelelően a kötelezettségvállalások nyilvántartási rendjének kialakításáról, vezetéséről oly módon, hogy abból az évenkénti kötelezettségvállalás összege megállapítható legyen; rendelkezzen a számviteli politikában a Vhr. 8. (5) bekezdés g) pontjában előírtak alapján a terven felüli értékcsökkenés elszámolásánál figyelembe veendő szempontokról, az elszámolás részletes rendjét az eszközök és források értékelésének szabályzatában a Számv. tv. (1)-(2) bekezdéseiben foglaltakra figyelemmel szabályozza; a leltározási és leltárkészítési szabályzatot egészítse ki a források leltározására vonatkozó előírásokkal, összhangban a Vhr. 37. (1) bekezdésében foglalt előírásokkal; rendelkezzen a számlarendben a Vhr. 49. (4) bekezdésében előírtak alapján az analitikus nyilvántartásokból készült összesítő bizonylatok (feladások) elkészítésének határidejéről; 6. gondoskodjon a pénzkezelési szabályzatban meghatározott készpénzkeret betartásáról, valamint a házipénztári ellenőrzések előírásszerű ellátásáról; 7. gondoskodjon, hogy a mérlegben kimutatott eszközök értékelése során az értékvesztés elszámolását, illetve annak visszaírását a Vhr. 32. (2) bekezdésében foglalt előírások betartásával végezzék el; 14

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 8. a költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadás esetében: a) b) biztosítsa a zárszámadás előterjesztésekor az Áht. 69. (1) bekezdése alapján a speciális célú támogatások és az Ámr. 29. (1) bekezdés c) és d) pontja szerint az intézményi felújítási, valamint felhalmozási célú előirányzatok teljesítésének célonkénti bemutatását; gondoskodjon arról, hogy a zárszámadási rendelettervezet előterjesztésekor az Áht. 118. -a alapján az Áht. a 116. 10. pontjában előírt, közvetett támogatásokat tartalmazó kimutatás tájékoztatásul bemutatásra kerüljön; 9. biztosítsa, hogy az Ötv. 92. (2) bekezdésében és az Áht. 120/A. (2) bekezdés b) pontjában előírt belső ellenőrzési tevékenység az Önkormányzat hivatalánál is végrehajtásra kerüljön, gondoskodjon az Áht. 121/A. (3) bekezdése alapján az Önkormányzati hivatal belső ellenőrzésének szervezeten belüli kialakításáról, annak keretében intézkedjen az ellenőrök funkcionális függetlenségét biztosító feltételek megteremtésére az Áht. 121/A. (4) bekezdésben részletezetteknek megfelelően; 10. kezdeményezze a Ber. 4. (2) bekezdése alapján az Önkormányzati hivatal SzMSzének kiegészítését ennek keretében, gondoskodjon a belső ellenőrzési kötelezettségnek, a belső ellenőri szervezet jogállásának, feladatainak az SzMSz-ben történő előírásáról; a munka színvonalának javítása érdekében 11. gondoskodjon a céljelleggel nyújtott támogatások odaítélésének, nyilvántartásának és a rendeltetésszerű felhasználás ellenőrzésének eljárási rendjéről szóló szabályzat elkészítéséről; 12. gondoskodjon a pénzügyi-számviteli területen dolgozók munkaköri leírásainak hatás- és jogkörök meghatározásával történő kiegészítéséről; 13. a pénzügyi-számviteli feladatok informatikai támogatottsága, az informatikai rendszer optimális és biztonságos működtetése érdekében kezdeményezze: a) b) a folyamatos és biztonságos munkavégzést biztosító, a rendkívüli helyzeteket kezelni tudó katasztrófa-elhárítási terv készítését; egységes adatvédelmi, adatbiztonsági, jogosultsági rendszer kialakítását. 15

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. A KÖLTSÉGVETÉS TERVEZÉSÉNEK, VÉGREHAJTÁSÁNAK, AZ ÖN- KORMÁNYZAT VAGYONGAZDÁLKODÁSÁNAK ÉS A ZÁRSZÁMADÁS ELKÉSZÍTÉSÉNEK SZABÁLYSZERŰSÉGE 1.1. A költségvetési rendelet jóváhagyásának, módosításának, az előirányzatok nyilvántartásának és betartásának szabályszerűsége Az Önkormányzat a 2003-2006. évekre vonatkozó gazdasági programját a Közgyűlés a 81/2003. (VI. 26.) számú határozatával elfogadta, ezzel teljesítette az Ötv. 91. (1) bekezdésében előírt kötelezettségét. A gazdasági program tartalmazza az Önkormányzat legfontosabb célkitűzéseit, feladatait a humánszolgáltatások, a területfejlesztés, a gazdálkodás, a nemzetiségi és a nemzetközi kapcsolatok területén. A 2003. évi és a 2004. évi költségvetési koncepció tervezeteket a Közgyűlés elnöke az Áht. 70. -ában előírt 3 határidőt betartva 2002. november 28-án, illetve 2003. november 27-én nyújtotta be a Közgyűlésnek, az előterjesztésekhez az Ámr. 28. (3) bekezdésében előírtak ellenére a Közgyűlés elnöke nem csatolta a Pénzügyi bizottság írásos véleményét. 4 Mindkét évben a Pénzügyi bizottság határozatban 5 foglalt véleményét amely az előterjesztések határozati javaslatát támogatta és a Közgyűlésnek elfogadásra ajánlotta a Közgyűlés tagjai írásban közvetlenül a Közgyűlés ülésének megkezdése előtt kapták kézhez. A 2003. évi költségvetési koncepció az Ámr. 28. (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően tartalmazta a központi támogatásokat, a helyben képződő bevételeket és az ismert kötelezettségeket, továbbá bemutatták a tervezethez benyújtott különböző javaslatok, intézményi felújítási igények kihatásait is. A konkrét kiadási igények és a prognosztizált bevételek figyelembevételével az Önkormányzat forráshiánya a 2003. évre 1766 millió Ft volt. A 2004. évi költségvetési koncepciót az Ámr. 28. (1) bekezdésében előírtak ellenére nem a helyben képződő bevételek, valamint az ismert kötelezettségek figyelembevételével állították össze. Elmaradt az önkormányzati for- 3 Az Áht. 70. -a szerint a költségvetési koncepciót november 30-ig, a közgyűlés tagjai általános választásának évében december 15-ig kell benyújtani a Közgyűlésnek. 4 A Közgyűlés elnökének mellékelt tájékoztatása szerint a 2005. évi költségvetési koncepció már a vonatkozó javaslat figyelembevételével lett elfogadva. 5 A Pénzügyi bizottság 50/2002. (XI. 26), illetve 87/2003. (XI. 24.) számú határozatai. 16

rások, ezen belül a saját bevételek számszerű kimunkálása, a működési, valamint a felhalmozási kiadási szükségletek meghatározása. A 2004. évi költségvetési koncepció előterjesztéshez csatolt táblázatok az Önkormányzat 2003. évi módosított bevételi és kiadási előirányzatait, a 2004. évi várható központi támogatások jogcímeit és összegeit, és a többéves kihatással járó kötelezettségvállalások részletezését tartalmazták. Az Önkormányzat 2003. évi költségvetési koncepcióját a Közgyűlés a 156/2002. (XI. 28.) számú, a 2004. évi koncepcióját a 169/2003. (XI. 27) számú határozatával fogadta el. A határozatokban a költségvetés készítés további munkálataira, az éves gazdálkodás vitelére fogalmaztak meg általános elvárásokat. A gazdálkodás során prioritásként határozták meg a kötelező feladatellátást szolgáló intézményhálózat működőképességének megőrzését, az intézmények szakmai feladatai áttekintése alapján a megkezdett racionalizálás folytatását, az adósságkezelési eljárás kezdeményezését követelő intézményi tartozásállomány kialakulásának megakadályozását. További célként határozták meg a saját bevételek növelését, a fejlesztések érdekében a pályázati úton elnyerhető pótlólagos források megszerzését. Előírták a már megkezdett beruházások, felújítások megvalósításának elsődlegességét, a gazdálkodás hatékonyságának fokozását. A koncepciók jóváhagyását követően az Önkormányzat 2003. évi és 2004. évi költségvetési javaslatainak kidolgozását, az Önkormányzati hivatal és az intézmények előirányzatainak meghatározását az Ámr. 26. (1)-(7) bekezdéseiben előírtak szerint végezték el. A javasolt előirányzatokat a megelőző év eredeti előirányzatából kiindulva, a szerkezeti változásokkal és a szintre hozásokkal módosítva, az előirányzati többletekkel növelve tervezték meg. A főjegyző a 2003. és a 2004. évi költségvetési rendelettervezeteket az Ámr. 29. (4) bekezdés előírásainak megfelelően egyeztette a költségvetési szervek vezetőivel, az egyeztetésekről jegyzőkönyvek készültek. A Közgyűlés elnöke a 2003. évi költségvetési rendelettervezetet 2003. január 30-án, a 2004. évit 2004. január 29-én az Áht. 71. (1) bekezdésében meghatározott határidőn 6 belül terjesztette elő és csatolta a könyvvizsgáló írásos jelentését. A Pénzügyi bizottság véleményét az Ámr. 29. (9) bekezdésében előírt kötelezettség ellenére a Közgyűlés elnöke az előterjesztéshez nem mellékelte, azt a Közgyűlés tagjai közvetlenül a Közgyűlés ülésének megkezdése előtt kapták kézhez. A Közgyűlés elnöke a költségvetési rendelettervezetekkel együtt, vagy azt megelőzően előterjesztette azokat a rendelettervezeteket is, az Áht. 71. (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően amelyek a tervezett előirányzatokat megalapozták. A Közgyűlés a 2002. november 28-i, illetve 2003. október 31-i ülésén a lakások és helyiségek bérleti díjáról; a 2002. december 19-i, illetve 2003. december 18-i ülésén a személyes gondoskodást nyújtó gyermekvédelmi intézményekről és az ellá- 6 A költségvetési rendelettervezet benyújtási határideje február 15. 17

tás igénybevétele esetén fizetendő térítési díjakról; a 2003. január 30-i, illetve 2003. december 18-i ülésén a szakosított ellátást nyújtó szociális intézmények igénybevételéről, a fizetendő térítési díjakról, valamint az intézményi élelmezési nyersanyagnormákról, a gyermekétkeztetésért fizetendő díjakról döntött. A Közgyűlés elnöke az Áht. 71. (2) és (3) bekezdéseiben előírtaknak megfelelően bemutatta a többéves elkötelezettséggel járó kiadási tételek későbbi évekre vonatkozó hatásait, beleértve a költségvetési évet követő két év várható előirányzatait is. Az Önkormányzat a 2003. évi költségvetését a 3/2003. (I. 30.), a 2004. évit a 4/2004. (II. 26.) számú rendelettel fogadta el. A 2003. évi költségvetési rendelet normaszövegében a bevételek főösszege 12 247,6 millió Ft, a kiadások főösszege 12 743,1 millió Ft, a költségvetési hiány összege 495,5 millió Ft volt. A hiányt rendeleti szinten 350 millió Ft hitel felvételével és 145,5 millió Ft összegű kiadási előirányzat zárolásával fedezték. A 2004. évi költségvetési rendelet normaszövegében a bevételek főösszege 13 429,9 millió Ft, a kiadások főösszege 13 874,4 millió Ft, a költségvetési hiány összege 444,5 millió Ft volt. A hiány fedezetére 257,8 millió Ft hitel felvételét és 186,7 millió Ft kiadási előirányzat zárolását rendelte el a Közgyűlés, a költségvetési rendelettervezetek összeállításakor és a rendeletek elfogadásakor megsértették az Áht. 8/A. (2) bekezdésében foglaltakat. Ezek miatt nem egyeztek meg a költségvetési rendeletek normaszövegében és az Önkormányzat bevételeit és kiadásait tartalmazó 1. számú mellékletben kimutatott számadatok sem. A központi költségvetés számára benyújtott adatszolgáltatás és a költségvetési rendeletben foglaltak közötti számszaki egyezőség a 2003. és a 2004. években nem volt biztosított. Az információs rendszerben az Önkormányzat költségvetési hiánya teljes egészében hitelfelvétellel fedezett. A költségvetési rendeletben tervezett kiadási előirányzatok zárolását az információs rendszer nem kezelhette. Az eltérés a 2003. évben 145,5 millió Ft, a 2004. évben 186,7 millió Ft. A 2003. évi és a 2004. évi költségvetési rendeletek az Ámr. 29. (1) a) pontja alapján tartalmazták az Önkormányzat bevételeit forrásonként, főbb jogcímcsoportonként, a működési előirányzatokat önkormányzati szinten és költségvetési szervenkénti részletezettségben, az Önkormányzati hivatal költségvetését feladatonként. Nem mutatták be a speciális célú támogatásokat, az Áht. 69. (1) bekezdésében foglaltakat megsértve, valamint az Ámr. 29. (1) bekezdés c) pontjában előírtak ellenére a felújítási előirányzatokat célonként. Mindkét évben a költségvetési rendeletben a Közgyűlés felújítási keretet (előirányzatot) hagyott jóvá, amelynek évközi felosztásáról átruházott hatáskörben a Térség- és gazdaságfejlesztési bizottsága döntött. Az évközi rendeletmódosítások a döntések alapján megtörténtek. Az Áht. 73. (1) bekezdése szerinti általános tartalékot egyik évben sem terveztek. Céltartalékot a 2003. évi költségvetésben nem, a 2004. évi költségvetésben 200,2 millió Ft összegben különítettek el a 2004. július 1-től a települési önkor- 18

mányzatoktól átvételre kerülő intézmények működtetésére. Az Önkormányzati hivatal önként vállalt feladatainál, a dologi kiadások és a működésre átadott pénzeszközök között tervezték meg a különféle alapokra elkülönített előirányzatokat, amelyek jellegüket tekintve az Áht. 73. (1) bekezdése szerinti céltartalékok körébe tartoztak. A költségvetésen belül elkülönített pénzügyi keretösszegek alapként történő megnevezése sérti az Áht-ban foglaltakat, mert az alap kifejezést az Áht. szóhasználata az elkülönített állami pénzalapokra használja, amelyekre az Áht. meghatározza azok létrehozásának, gazdálkodásának feltételeit. Ezen feltételeknek az Önkormányzat által létrehozott alapok nem felelnek meg, a kifejezés félreérthető. Az államháztartás rendszerében a meghatározott feltételekhez kötött fogalmaknak eltérő tartalmú alkalmazása bizonytalanságot, az egyértelműség hiányát okozza. Az alapok az Önkormányzat költségvetésének olyan támogatási keretei, tartalmukat tekintve valójában céltartalékai, amelyek felhasználásáról év közben átruházott hatáskörben a Közgyűlés bizottságai dönthetnek. Az egyes alapok elnevezése utal a felhasználási célra (pl. Idegenforgalmi, Sport, Színház, Egészségügyi, Nemzetiségi, Nemzetközi kapcsolatok, Európai Integrációs). A 2003. évi és a 2004. évi költségvetési rendeletek 1/a. és 1/b. mellékleteiben bemutatták a működési és felhalmozási célú bevételi és kiadási előirányzatokat mérlegszerűen, de az Ámr. 29. (1) bekezdésének h) pontjában előírtakkal ellentétben azok együttes egyensúlyát a kiadási előirányzatok zárolása miatt nem biztosították. A Közgyűlés az Áht. 118. -ában előírtakat megsértve a vagyonkimutatás kivételével 7 rendeletben nem határozta meg az Önkormányzat költségvetésének előterjesztésekor tájékoztatásul bemutatandó mérlegek és kimutatások tartalmi követelményeit. Ennek ellenére az előterjesztésekhez mindkét évben csatolták az Áht. 116. 6. pontja szerinti összevont mérleget, a 9. pontja szerinti többéves kihatással járó döntések számszerűsítését évenkénti bontásban, valamint összesítve tartalmazó kimutatást, azok szöveges indoklásával. Az Áht. 118. -ában előírtakat megsértve azonban nem mutatták be az Áht. 116. 10. pontjában előírt, a közvetett támogatásokat tartalmazó kimutatást a szöveges indoklással együtt. Mindkét év költségvetési rendeletének része az Ámr. 29. (1) bekezdésének j) pontjában előírt előirányzat-felhasználási ütemterv, amelyet az évközi rendeletmódosításoknál aktualizáltak. A Közgyűlés a 2003. évi költségvetési rendeletben meghatározta a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos főbb szabályokat: az Áht. 75. -a alapján a költségvetési hiány fedezésének, a hitel igénybevételének módját, a hitelműveletekkel kapcsolatos hatásköröket; 7 Az Önkormányzat vagyongazdálkodási rendeletének 10. -ában határozták meg a vagyonkimutatás tartalmi követelményeit. 19

az Áht. 8/A. (1) bekezdése szerint a többletbevételek felhasználásának és a (3) bekezdés c) pontja szerinti évközi szabad pénzeszközök betétként való elhelyezésének rendjét; az önállóan gazdálkodó költségvetési szerveknek a Közgyűlés saját hatáskörű előirányzat módosítást nem engedélyezett, a kiemelt előirányzatokon belül a részelőirányzatok módosítására (átcsoportosítására) kaptak felhatalmazást; a Közgyűlés elnökének előirányzat módosítási jogot biztosítottak a központi céljellegű mérlegelést nem igénylő pótelőirányzatok saját hatáskörben történő felosztására. A 2004. évi költségvetési rendelet végrehajtási rendelkezéseit a 2003. évihez viszonyítva két szabállyal egészítették ki. A Közgyűlés az Áht. 74. (2) bekezdése alapján előirányzat átcsoportosítási jogot ruházott át bizottságaira, és a Közgyűlés elnökére. A 2004. évi költségvetési rendelet 16. -a bizottságonként tartalmazta azokat az Önkormányzati hivatal költségvetésében célfeladatokra elkülönített alapokat, amelyek előirányzataira a bizottságok felhasználási jogosítványai kiterjedtek. A Közgyűlés elnöke a céltartalék átcsoportosítására kapott felhatalmazást. A Közgyűlés a 2003. évi költségvetésében jóváhagyott eredeti előirányzatokat összesen (1781,5 millió Ft-tal) 14%-kal növelte, az előirányzatok módosításáról és átcsoportosításáról öt rendeletet alkotott 8. Az Ámr. 53. (2) bekezdésében foglalt negyedévenkénti költségvetési rendeletmódosításra vonatkozó előírásokat betartották. Az évközi módosítások, átcsoportosítások során gondoskodtak a központi költségvetésből juttatott pótelőirányzatoknak, az átvett pénzeszközöknek, az előző évi pénzmaradványok igénybevételének a, bizottsági és közgyűlés elnöki hatáskörben hozott döntéseknek az Önkormányzati hivatal és az intézmények bevételi többletének a költségvetési rendeleten történő átvezetéséről. Az előirányzat módosításokat a megfelelő dokumentumokkal alátámasztották. Az előirányzatok évközi módosítását elsősorban az intézményi működési bevételi többletek (106,5 millió Ft), az illeték bevételi többletek (395,3 millió Ft), a működési- és a felhalmozási célra átvett pénzeszközök (375,1 millió Ft, illetve 134,4 millió Ft) többlete, valamint az előző évi pénzmaradvány igénybevétele (705,2 millió Ft) tette szükségessé. A hitelek bevételeinek 495,5 millió Ft-os előirányzatát csökkentették a ténylegesen felvett működési és felhalmozási célú hitelek összegére, 153,4 millió Ft-ra. A Közgyűlés a 2003. évi költségvetés előirányzatait utolsó alkalommal az Ámr. 53. (2) és (6) bekezdésében előírt határidőt betartva, a költségvetési beszámoló leadási határideje előtt, a 2004. február 26-án tartott ülésén módosította. A módosítás során a Közgyűlés az Ámr. 53. (2) és (6) bekezdésében foglalt előírások ellenére, utólagosan a költségvetési szerveinek (Önkormányzati 8 Az Önkormányzat 7/2003. (IV. 24.), a 10/2003. (VI. 26.), a 12/2003. (IX. 25.), 23/2003. (XII. 28.), 3/2004. (II. 26.) számú rendelete. 20

hivatal, intézmények) kiadási pótelőirányzatokat engedélyezett a többletbevételek terhére, továbbá a bevételi és kiadási előirányzatokon belül olyan átcsoportosításokat hajtott végre, amelyet még a tárgyévben az előirányzatok felhasználását megelőzően kellett volna végrehajtani. Az előterjesztés szerint az előirányzatok a teljesítéshez és a kötelezettségvállalásokhoz igazodóan áttekintésre kerültek, a zárolások összegével az előirányzatok csökkentek, illetve ahol a teljesítés megkívánta, ott a zárolásfeloldás a többletbevétel terhére megtörtént. Az Ámr. 66. (4) és (6) bekezdéseiben előírtak ellenére nem a zárszámadási rendelettel egyidejűleg, a pénzmaradvány felülvizsgálatakor, hanem a 2003. évi költségvetési rendelet 2004. évben történt módosítása során az intézményektől elvonták a fel nem használt költségvetési támogatási előirányzatból azt a részt, amelyre az intézményeknek nem volt kötelezettségvállalása, illetve feladat elmaradása miatt keletkezett megtakarítása. A költségvetési rendeletmódosításra előterjesztett rendelettervezeteket az eredeti költségvetéssel összehasonlítható módon készítették el. A költségvetési rendeletben jóváhagyott előirányzatokról, azok változásairól az analitikus nyilvántartásokat vezették, azok adatai megegyeztek a beszámolóban szerepeltetett kiemelt előirányzatok számadataival. A változásokat a főkönyvi könyvelésben folyamatosan rögzítették. A 2003. évi költségvetési beszámoló, illetve zárszámadási rendelet költségvetési kiadási főösszegének módosított előirányzatát éves szinten a teljesítés során betartották, a felhasználás 90,1%-os volt. A kiemelt előirányzatokat az utólagos előirányzat-módosítások ellenére - önkormányzati szinten az ellátottak pénzbeli juttatásainál 2,3%-kal, az intézményi felújításoknál 2,1%-kal túllépték. A költségvetési intézmények közül a költségvetési kiadásainak módosított előirányzatát hat intézmény nem tartotta be, a túllépés mértéke 0,5%-8,4% között szóródott. A kiemelt előirányzatok közül a személyi juttatások előirányzatát négy intézmény, a dologi kiadások előirányzatát 14 intézmény, az ellátottak pénzbeli juttatása előirányzatát öt intézmény, beruházási előirányzatát kettő intézmény, felújítási előirányzatát egy intézmény nem tartotta be. Az intézmények az előirányzatok túllépésével megsértették az Áht. 12/A. (1) bekezdésének előírását, amely szerint a költségvetés végrehajtása során tárgyévi fizetési kötelezettség csak a jóváhagyott kiadási előirányzatok mértékéig vállalható, és kifizetések is ezen összeghatárig rendelhetők el, valamint az Áht. 93. (1) bekezdésében foglaltakat is, mert nem a jóváhagyott előirányzataikon belül gazdálkodtak. A túllépések okait nem vizsgálták, felelősségre vonást nem alkalmaztak. A Közgyűlés 2004 I. félévben a 2004. évi költségvetési rendeletét két alkalommal módosította a központi költségvetési kapcsolatokból eredő változások és a 2003. évi pénzmaradvány felosztása miatt. 21