EGYÉNI JOGSÉRELMEK ÉS AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG

Uitz Renáta EGYÉNI JOGSÉRELMEK ÉS AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG Az alapkérdés az, hogy az Alkotmánybíróság elsôdleges feladatához tartozik-e az absztrakt alkotmányos rend biztosítása, vagy az alapvetô emberi jogokon esett sérelmek orvoslása. 1 Az alkotmánybíráskodás egyik alapkonfliktusa az absztrakt normakontroll és az egyedi esetekben végzett alkotmányossági kontroll közötti feszültség. 2 A magyar Alkotmánybíróság alapjogvédelmi gyakorlatában jól kimutatható ez a konfliktus. 3 Az Alkotmánybíróság önmeghatározása szerint az alkotmánybírák elsôsorban normakontrollt végeznek. 4 Az alkotmánybíróságról szóló törvény azonban lehetôséget ad az egyéni ügyekben történô jogérvényesítésre: a perben eljáró bíróság kezdeményezésére, vagy alkotmányjogi panaszra 5 konkrét ügyekkel összefüggésben jár el az Alkotmánybíróság. Bár az eljáró bíróság kezdeményezése és az alkotmányjogi panasz az egyedi jogérvényesítést szolgálja az Alkotmánybíróság eljárásában, számos absztrakt indítvány kapcsolódik egyedi ügyhöz, csak éppen nem alkotmányjogi panaszként terjesztik elô, illetve az indítvány csak formailag irányul normakontrollra. Az Alkotmánybíróság alapjogi joggyakorlatában elôfordulnak olyan esetek, amikor az alkotmánybírák az absztrakt normakontroll égisze alatt egyedi ügyeket érdemben, vagy szinte közvetlenül meghatározó döntéseket hoznak. 6 Az alkotmányjogi panaszt, az eljáró bíróság kezdeményezését és az absztrakt kontroll eljárásában feltûnô konkrét jogviszonyokat vizsgálva átfogó kép rajzolható az Alkotmánybíróság egyedi ügyeket érintô alapjogi gyakorlatáról. ALAPJOGI KÉRELMEK: BÍRÓI INDÍTVÁNY ÉS ALKOTMÁNYJOGI PANASZ Egyéni kérelmek és normakontroll Az absztrakt és az egyedi alapjogvédelem összeegyeztetésének nehézségei, illetve ellentmondásai számos megközelítésben kimutathatók: különösen a hatalmi ágak viszonya és a jogállamiság és jogbiztonság igénye tekintetében, valamint az Alkotmánybíróság eljárása. Az Alkotmánybíróság helye a hatalmi ágak rendszerében önmagában is komoly vitákat váltott ki. Hatásköreinek vizsgálata alapján egyes szerzôk a bírói hatalom, míg mások a törvényhozás részének tekintik az Alkotmánybíróságot. 7 Talán nem túlzás azt állítani, hogy az Alkotmánybíróság hatalmi jellegének megítélésében az alkotmányjogi panasz okozza a legnagyobb nehézséget. A panaszjog ugyanis egyedi ügyekben felvetôdött alkotmányossági kérdésekben nyitja meg az alkotmánybírósági eljárást az indítványozók elôtt. Az Alkotmánybíróság elé kerülô egyedi ügyek eljárásjogi szempontból is alapvetô kérdéseket vetnek fel. Bár a hatalommegosztási kérdésben az Alkotmánybíróság nem foglalt egyértelmûen állást, eljárását absztrakt normakontroll folytatására alakította ki. Az Alkotmánybíróság eljárása általában nem nyilvános, az eljárás alapvetôen írásbeli. 8 Nyitva marad azonban egy fontos, egyéni ügyeket érintô kérdés, hiszen nem világos, hogy az alkotmánybíróságok normakontrollra épülô eljárási rendje képes-e az igazságszolgáltatási funkció garanciális követelményeinek (például: ténymegállapítási kötelezettség, nyilvánosság, közvetlenség, ésszerû határidô betartása, védelem joga, stb.) eleget tenni. 9 Az esetleges tárgyalások az Alkotmánybíróság eljárásában nem tényállástisztázási funkciót szolgálnak. Mindezek alapján jól látható tehát, hogy az Abtv.- ben megjelölt egyedi ügyekben az Alkotmánybíróság eljárása jelentôs elvi és gyakorlati akadályokkal terhes. Az alkotmányjogi panasz hatályos szabályaival kapcsolatos legkomolyabb kifogás azonban mégis az, hogy az alkotmányjogi panaszra induló eljárásban az Alkotmánybíróság csak az alkalmazott jogszabály alkotmányellenességét állapíthatja meg. Semmiképp sincs helye alkotmányjogi panasznak olyan esetben, amikor a jogalkalmazó határozat alapjául szolgáló jogszabály megfelel az alkotmánynak, csupán a jogszabály alkalmazása sérti az alkotmányos jogok gyakorlását. 10 Ennek köszönhetô, hogy a magyar alkotmányjogi panaszt, szemben a német panaszjoggal, 11 az irodalom nem tekinti valódi panasznak. 12 Az AB egyéni kérelemre vonatkozó joggyakorlata Az Alkotmánybíróság eljárásának alapvonalait, így hatásköreinek jelentôs részét és az indítványozók körét, valamint az eljárásban kiszabható jogkövetkezményeket az Alkotmány és az Abtv. rögzíti. Az alkotmány- FUNDAMENTUM / 1999. 2. SZÁM tanulmány / 39

bírósági eljárás keretszabályait maga az Alkotmánybíróság értelmezi. 13 Bár a törvény nem állít fel semmiféle rangsort az egyes eljárás típusok között, a jogszabályok alkotmányosságának utólagos absztrakt vizsgálata az Alkotmánybíróság leghangsúlyosabb, általános eljárásává vált. Ehhez képest a további nevesített hatáskörök, így a perben eljáró bíróság kezdeményezésére végzett alkotmányossági kontroll, valamint az alkotmányjogi panasz speciális eljárásoknak tekinthetôk. Az egyéni alapjogvédelmi kérelmek alaki követelményei részben eltérnek a normakontollt kérô indítványra vonatkozó szabályoktól. Az Abtv. szerint az alkotmányjogi panaszt a jogerôs határozat kézhezvételét követô 60 napon kell elôterjeszteni. Általános szabály szerint az Alkotmánybíróság a határidô számításánál a rendkívüli jogorvoslatokat figyelmen kívül hagyja. Az alkotmánybírák emellett külön lehetôséget adnak a kifejezetten a rendkívüli jogorvoslatokkal kapcsolatos indítványok elôterjesztésére. Ilyen esetekben a határidô a rendkívüli jogorvoslat tárgyában hozott határozat kézbesítésétôl számított 60 nap. 14 Az Alkotmánybíróság a 60 napos határidôt általában szigorúan értelmezi: a határidô lejártát követôen beadott kérelmeket visszautasítja. 15 Elôfordul azonban, hogy az Alkotmánybíróság egy elkésett alkotmányjogi panaszt mint utólagos absztrakt normakontrollra irányuló indítványt bírál el. 16 Hasonlóképp utólagos normakontrollra utalt az Alkotmánybíróság egy idô elôtt érkezett alkotmányjogi panaszt is. 17 Az egyéni alapjogvédelmi kérelmekre irányadó tartalmi követelmények valamelyest szigorúbbak az absztrakt indítványokra vonatkozó szabályoknál. Ezen kritériumok egy része a kérelmek egyedi voltának következménye, más jellemzôk viszont a magyar szabályozás sajátosságaiból következnek. Mivel az egyéni alapjogvédelemre irányuló kérelmek érintettségen alapulnak, az Alkotmánybíróság gyakorlatának megfelelôen az alapügyben eljáró bíróság kezdeményezésének az Abtv. 38. (1) bekezdése szerinti, az egyedi eset körülményeire figyelemmel történô megítéléshez nem elég, ha az indítványozó pusztán megemlíti, hogy valamely alkotmányossági kérdés egy bírósági eljárásban is felmerült, lényeges, hogy a perben eljáró bíróság terjessze elô az indítványt. 18 Az alkotmánybírói gyakorlat nem tekinti az indítványt alkotmányjogi panasznak, ha a konkrét ügyben eljáró bíróság nem a panaszban kifogásolt jogszabályt alkalmazta. 19 Az alkotmánybírák nem döntöttek érdemben arról az alkotmányjogi panaszról sem, amely egy korábbi absztrakt kontrollra irányuló eljárásban elbírált kérdést vetett fel újra, egy konkrét ügyben. 20 A joggyakorlat szerint, amennyiben egy egyedi ügyhöz kapcsolódó indítványból nem derül ki egyértelmûen, hogy az indítvány pontosan mennyiben érinti az indítványban említett jogvitát, 21 illetve, ha az alkotmányjogi panaszból nem állapítható meg, hogy a konkrét eljárás mely szakban tart, 22 az alkotmánybírák az indítványt utólagos absztrakt normakontrollra irányuló kérelemként kezelik. A közelmúltban azonban egy folyó bírósági ügyben eljáró perbíróság alkotmányjogi panaszában absztrakt alkotmány-, valamint törvényértelmezést, továbbá mulasztásos alkotmányellenesség megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól. A kérelem alakilag egyik megjelölt indítványnak sem tett eleget. Az ügyben a bírák megállapították az indítványozó eljárási jogosítványainak hiányát, majd az indítványt a bárki által indítható utólagos normakontroll szabályai szerint [Abtv. 21. (4) bekezdés] kezelték és érdemben elbírálták. 23 Itt is megfigyelhetô tehát az alkotmányjogi panasz alaki szabályainak értelmezésénél már említett megoldás: az Alkotmánybíróság az egyedi ügyekhez kapcsolódó indítványokat gyakran absztrakt kontrollra tereli. Az Abtv. 38. (1) bekezdésének megfelelôen az Alkotmánybíróság az eljáró bíróság kezdeményezésére mindig utólagos absztrakt normakontrollt folytat, vagyis az Alkotmánybíróság a normakontollra irányadó eljárási szabályokat követi. Az alkotmányjogi panaszra induló eljárásra nézve a törvény nem tartalmaz hasonló szabályokat. 24 Az alkotmánybírósági határozatokból azonban megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panaszra indult eljárásokban is az utólagos normakontroll eljárási szabályai szerint jár el. A gyakorlatban tehát az Alkotmánybíróság mindkét egyedi ügyekhez kötôdô indítványtípus alapján utólagos absztrakt normakontrollt végez. 25 Az Alkotmánybíróság eljárásában nem tesz különbséget az egyedi ügyekhez kapcsolódó kérelmek és az absztrakt normakontrollt célzó indítványok között, hiszen mindkét ügytípusban absztrakt normakontrollt végez. A joggyakorlat alapján az is megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság gyakran vonja össze az ugyanazon jogszabály alkotmányosságát támadó alkotmányjogi panaszokat az utólagos normakontrollra irányuló indítványokkal. 26 Ennek a megoldásnak talán az a legkomolyabb veszélye, hogy az ügyek egyesítése következtében az absztrakt vizsgálat könnyen kiszoríthatja az egyéni alapjogvédelemre irányuló kérelmet az eljárás fôsodrából. Ezt a jelenséget jól érzékelteti az Alkotmánybíróságnak a vezetôi engedélyek visszavonásával kapcsolatos döntése. 27 Ebben az ügyben az Alkotmánybíróság utólagos absztrakt normakontrollt kérô indítványokat vont össze több alkotmányjogi panasszal. 28 Az indítványok egyesítése azért érdemel külön figyelmet, mert míg az absztrakt normakontrollért folyamodó indítványozó a hatályos szabályozás vizsgálatát kérte, egyes alkotmányjogi panaszok a már 40 / tanulmány 1999. 2. SZÁM / FUNDAMENTUM

hatályon kívül helyezett szabályok ellen irányultak. A jogszabályi változásokra figyelemmel az Alkotmánybíróság eljárása során a hatályos BMr. (az indítvánnyal érintett rendelet) azon rendelkezéseinek alkotmányosságát vizsgálta, amelyek a korábban hatályban volt BMr. szabályaival tartalmilag megegyeznek. Az ügyben az egyik alkotmányjogi panasz egy olyan, már hatályon kívül helyezett jogszabályhely alkotmányosságát támadta, amelynek az Alkotmánybíróság által in abstracto vizsgált hatályos szabályok egyike sem volt megfeleltethetô. Ezt az alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybíróság azzal utasította el, hogy a nem hatályos jogszabály megsemmisítését az eljárást kezdeményezô különösen fontos érdeke nem indokolja. A többi panaszt az Alkotmánybíróság jogalkalmazói útra tartozónak ítélte és visszautasította. Ez a határozat különösen alkalmas az egyedi ügyek és az absztrakt kontroll viszonyának összevetésére. Az absztrakt indítványokat az alkotmányjogi panaszokkal egyesítô határozatban az Alkotmánybíróság döntôen a normakontroll indítvánnyal támadott hatályos szabályokat vizsgálta, az említett alkotmányjogi panaszt az alkotmánybírák érdemi vizsgálat nélkül utasították el. Az indítványozó érdekmúlása részben talán azzal igazolható, hogy a döntés az elsô indítványok beadását követô ötödik évben született. Fennáll tehát a lehetôsége, hogy az egyedi és az absztrakt indítványok ilyen összevonása eltéríti az Alkotmánybíróság figyelmét egyedi panaszokkal eredetileg célzott következményektôl. A magyar szabályozásnak megfelelôen alkotmányjogi panaszt kizárólag alkotmányellenes jogszabály alkalmazása miatt lehet elôterjeszteni. Hasonlóképp, a bírói indítvány is valamely norma alkotmányellenességének megállapítására irányul. Alkotmányjogi panasz címén az Alkotmánybíróság csak az eljárásban alkalmazott jogszabályok alkotmányosságával kapcsolatos kifogásokat vizsgálja, a büntetôeljárás során elkövetett eljárási szabálysértések alkotmányosságának megítélése nem az alkotmánybírák feladata. 29 Sem alkotmányellenes jogszabály-értelmezéssel, sem alkotmányellenes jogalkalmazási aktussal szemben nincs helye egyéni alapjogvédelemre irányuló kérelemnek az Alkotmánybíróság elôtt. Kifejezetten egyedi ügyekben folyamodó indítványozók jogainak védelme érdekében törte viszont át az Alkotmánybíróság eljárásának egyik látszólag egyértelmû korlátját, ezzel nagy jelentôségû jogorvoslatot nyújtva a saját ügyükben folyamodóknak. Bár magától értetôdônek tûnhet, hogy az Alkotmánybíróság a hatályos jogszabályok felett gyakorol utólagos normakontrollt, ezt az evidenciát sem az alkotmány, sem az Abtv. nem rögzíti. 30 Az Alkotmánybíróság több korai határozatában is megerôsítette, hogy hatásköre általában csak azoknak a jogszabályoknak az utólagos alkotmányossági vizsgálatára terjed ki, amelyek az elbírálás idôpontjában hatályosak. 31 Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint azonban az alkotmánybírák hatályát vesztett jogszabály alkotmányosságát is megvizsgálják, ha az alkalmazhatóság kérdése egy konkrét ügyben merül fel akár a perbíróság kezdeményezésére, akár alkotmányjogi panasz elôterjesztésére-, tekintettel a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményezô különösen fontos érdekére [Abtv. 43. (4) bekezdés]. 32 Az alkotmánybírák tehát egyéni kérelmek hatására kiterjesztették az Alkotmánybíróság hatáskörét a már hatályon kívül helyezett jogszabályok alkotmányosságának vizsgálatára. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint erre a kiegészítésre különösen nagy szükség lehet adójogszabályok esetében, ahol az 5 éves elévülési idô lehetôvé teszi, hogy a jogalkalmazó visszaható hatállyal alkalmazzon már hatályon kívül helyezett jogszabályokat. 33 Az eljárás fontos korlátja azonban, hogy az Alkotmánybíróság csak akkor vizsgál hatályban nem lévô jogszabályokat, amennyiben az utólagos normakontrollnak az alkotmánysértés kimondásán túlmutató eljárásjogi következményei lehetnek. 34 Az absztrakt normakontroll és az egyedi ügyekhez kapcsolódó kérelemre induló eljárások között a legmarkánsabb különbség abban áll, hogy az egyéni ügyekben az Alkotmánybíróság speciális, egyedi jogkövetkezményeket alkalmazhat. Az Abtv. 43. (4) bekezdése szerint nem az indítvány típusa, hanem az eljárást kezdeményezô különösen fontos érdeke indokolja esetleges egyedi jogkövetkezmények meghatározását. 35 A törvény tehát nem teszi világossá, hogy az egyedi jogkövetkezmények kiszabása csupán a jó indítvány jutalma 36 vagy jogorvoslat. 37 Ezek az egyedi jogkövetkezmények, mivel hatályuk egy meghatározott ügyre korlátozódik, döntô fontosságúak lehetnek valamely alapjog gyakorlati érvényesítésében. 38 Az Abtv. nem rendelkezik részletesen az egyedi ügyekben kiszabható jogkövetkezményekrôl. Mûködésének kezdetén az Alkotmánybíróság megkísérelt az egyedi ügyre közvetlenül kiható intézkedést hozni, illetve utalt annak lehetôségére. Az egyik legelsô alkotmányjogi panasszal kapcsolatban az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a panasz eldöntésére a meghozandó új jogszabály kihatással lehet, ezért [az Alkotmánybíróság] úgy döntött, hogy az ügyben az érdemi döntést az új jogszabály meghozataláig függôben tartja. 39 Vagyis az Alkotmánybíróság elvileg feltételezte, hogy saját érdemi döntésével is rendezhette volna az egyéni jogviszonyt. Egy másik ügyben az alkotmányjogi panasz elôterjesztôje azt sérelmezte, hogy ügyében a hatályos szabályok szerint nincs helye az államigazgatási határozat bírói felülvizsgálatá- FUNDAMENTUM / 1999. 2. SZÁM tanulmány / 41

nak. Az Alkotmánybíróság a panasz alapján mulasztásos alkotmányellenességet állapított meg, és hangsúlyozta, hogy függetlenül a szabályozási hiányosságoktól az egyedi ügyben a bírósági felülvizsgálati eljárásnak nincsen akadálya. 40 Elôfordult az is, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszokkal kifogásolt jogszabály alkotmányellenességének megállapításakor minden, a jogszabály alapján kiadott közigazgatási határozat felülvizsgálatát elrendelte. 41 Az Alkotmánybíróság egyik vitatott döntésében az alkotmányellenesnek talált jogszabályon alapuló bírói ítélet megsemmisítését és az ítélettel érintett anyakönyvi bejegyzés visszaállítását rendelte el. 42 A határozatot komoly kritika érte, 43 s ezt követôen az Alkotmánybíróság tartózkodott az ilyen mértékben egyénre szabott egyedi jogkövetkezmények megállapításától. 44 Az Alkotmánybíróság jelenleg is bevett gyakorlata az alkotmányellenesség egyedi jogkövetkezményeinek megállapításakor a korábbi kísérletekhez képest visszafogott: a bírák az egyedi ügyben az Abtv. 43. (4) bekezdésén alapulva visszaható hatállyal zárják ki az alkotmányellenes jogszabály alkalmazását, függetlenül a határozatban megállapított erga omnes hatályú megsemmisítés részleteitôl. 45 Az álláspont nem minden esetben jár közvetlenül más állami szerv intézkedése nélkül az alkotmányellenes jogszabály alapján létrejött jogviszony jogellenességének felszámolásával. Elôfordult, hogy az alkotmányellenesség kedvezô hatása épp az alkotmányjogi panasz elôterjesztôjének ügyében nem érvényesülhetett. Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panaszra eljárva megállapította ugyan a származás megállapítási perekben kötelezô vértulajdonság-vizsgálat szabályainak alkotmányellenességét, hatáskör hiánya miatt azonban nem tudta megakadályozni az alkotmányellenesnek nyilvánított jogszabályon alapuló bírósági végzés végrehajtását az indítványozó ügyében. Az Alkotmánybíróságnak ugyanis nincs hatásköre az alkotmányjogi panasszal érintett bírósági végzés végrehajtásának felfüggesztésére, 46 az Abtv. pedig a büntetôeljáráson túl az eredményes alkotmányjogi panasznak más bírósági eljárásokhoz való viszonyát nem rendezi. 47 Pedig az Alkotmánybíróság még 1991-ben felhívta a figyelmet, hogy az Abtv. csak az alkotmányjogi panasz benyújtásának törvényi feltételeirôl rendelkezik, de nem ad útbaigazítást arra nézve, hogy a panasz alapossága esetén a konkrét jogsérelem orvoslására az Alkotmánybíróságnak milyen törvényi lehetôsége.... (A)míg a törvényalkotó ennek eljárásjogi módozatait nem szabályozza, az egyes ügyekben a jogsérelem orvoslásának módját magának az Alkotmánybíróságnak kell meghatároznia. 48 Bár az Abtv. a büntetôügyekben alkalmazható jogkövetkezményekrôl kifejezett rendelkezést tartalmaz, a gyakorlat igazolta az Alkotmánybíróság már idézett aggodalmait. Az Abtv. szerint kivételes esetben az Alkotmánybíróság elrendelheti lezárt büntetôeljárás felülvizsgálatát, amennyiben az elítélt a büntetés hátrányos következményeitôl még nem mentesült és a felülvizsgálat e következményeket enyhíti vagy megszünteti [Abtv. 43. (3) bekezdés]. Ennek megfelelôen az Alkotmánybíróság nagy számú egyedi ügyben zárta ki visszaható hatállyal valamely alkotmányellenesnek nyilvánított jogszabály alkalmazását. 49 Az egyedi jogkövetkezmények szabályozatlanságából eredô bizonytalanság valódi mértéke azonban csak az utóbbi idôben derült ki az Alkotmánybíróság egy korábbi határozata kapcsán. A kártalanítási igény felülvizsgálatát korlátozó egyes büntetôeljárási szabályok alkotmányellenességének megállapításával egyidejûleg a bírák kimondták, hogy az alkotmányjogi panasszal érintett ügyben a kifogásolt szabályok nem alkalmazhatók. A felülvizsgálatot korlátozó szabályok alkalmazásának kizárásakor az Alkotmánybíróság az indítványozó elôtt kifejezetten megnyitotta a felülvizsgálati kérelem beadásának útját. 50 Az indítványozó azonban nem tudott bírói úton érdemben érvényt szerezni a korábbi alkotmányjogi panasz nyomán számára megnyitott jogorvoslati igénynek, ezért újra az Alkotmánybírósághoz fordult. 51 Ennek kapcsán az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz rendkívüli jogorvoslatkénti szabályozása az Alkotmány 57. -ának (5) bekezdésébôl kényszerítôen ugyan nem következik; ám ha a törvényhozó alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán a jogerôsen befejezett ügyekben bekövetkezett jogsérelemre e rendkívüli jogorvoslat lehetôségét megnyitotta, alkotmányos kötelessége olyan eljárásjogi szabályok megalkotása, amelyek alkalmazásával a jogsérelem valóságosan orvosolhatóvá válik. 52 Az Alkotmánybíróság szerint ellenkezô esetben az alkotmányjogi panasz nem tölti be rendeltetését az alapjogsérelmek orvoslásában. Ezért az alkotmánybírák a mulasztásos alkotmányellenesség megállapításával és határidô tûzésével próbálják elômozdítani a jogalkotó lépéseit. 53 Látható tehát, hogy az alkotmányos jogok védelme a gyakorlatban még akkor sem érvényesül optimálisan, ha az Alkotmánybíróság minden törvény által biztosított eszközét igénybe veszi. Hiába nyitották meg az alkotmánybírák a felülvizsgálati eljárás kapuit az indítványozó elôtt, ha a rendes bíróságok részletszabályok hiányában képtelenek voltak eljárni. Márpedig az alapjogok védelme ezen szabályok nélkül féloldalas, a védelem gyenge pontját az egyedi jogkövetkezmények végrehajtását övezô nehézségek jelentik. 42 / tanulmány 1999. 2. SZÁM / FUNDAMENTUM

A sikertelen próbálkozások és a jogszabályi hiányosságok ismeretében nem meglepô tehát, hogy az Alkotmánybíróság az egyedi ügyekkel kapcsolatos indítványokat, különösen az alkotmányjogi panaszt nem tekinti valódi alapjogvédelmi eszköznek. Sólyom bíró szavaival az Alkotmánybíróság a gyakorlatban az alkotmányjogi panaszt mintegy átfunkcionálta, amit annál is inkább megtehetett, mert az Abtv. szerinti alkotmányjogi panasz nem más, mint egyéni ügyben indítványozott és arra is kiható normakontroll, amelyben a norma alkotmányosságára vonatkozó határozati rendelkezés ugyanúgy mindenkire kötelezô, mintha elvont normakontroll során született volna. 54 Törvény az alkotmányjogi panasz egyes részszabályairól A mulasztásos alkotmányellenességet megállapító alkotmánybírósági határozat nyomán a kormány az igazságügy-miniszter útján törvényjavaslatot nyújtott be az országgyûlésnek az alkotmányjogi panasz alapján alkotmányellenessé nyilvánított jogszabály konkrét esetben történô alkalmazhatóságának visszamenôleges kizárására irányuló eljárás megteremtésérôl. 55 A törvény szerint sikeres alkotmányjogi panasz nyomán a Pp. hatálya alá tartozó jogerôs ítéletek ellen perújításnak van helye. A sikeres panasz nyomán az alkotmányjogi panasz orvoslásának eszközét a Legfelsôbb Bíróság állapítja meg, nem peres eljárásban. A perújítás az indítványozó kérelmére indul. A kérelmet az indítványozó az Alkotmánybíróság határozata kézbesítését követô 30 napon belül terjesztheti elô. Kivételes esetben a Legfelsôbb Bíróság meghallgatást tarthat. 56 Az Legfelsôbb Bíróság határozata ellen jogorvoslatnak nincs helye. A Legfelsôbb Bíróság a panasz orvoslásának eszközét az Alkotmánybíróság határozatának figyelembe vételével állapítja meg. Ha az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszra anyagi jogszabály alkalmazását zárta ki visszaható hatállyal az adott ügyben, perújításnak van helye. Ha az Alkotmánybíróság eljárási jogszabályt vagy rendelkezést semmisített meg, a Legfelsôbb Bíróság megállapítja az eljárási jog gyakorlásának feltételeit, és szükség esetén elrendeli azon eljárási szakasz újbóli lefolytatását, amelynek kimenetelére az alkotmányellenessé nyilvánított jogszabály alkalmazása hatással lehetett. A bírói felülvizsgálatra nem tartozó közigazgatási ügyekben az alkotmányjogi panasz orvoslásának eszköze a felettes szerv felügyeleti intézkedése. A törvény az alkotmányjogi panasszal érintett büntetôügyekrôl nem rendelkezik, ezekben az ügyekben tehát továbbra is az Abtv. 43. (3) bekezdése irányadó. A törvény régen várt lépést tesz, amikor rendezi az Alkotmánybíróság által egyedi ügyekben kiszabott jogkövetkezmények jogi sorsát. A gyakorlatban is végrehajtható egyedi jogkövetkezmények híján ugyanis elenyészô a különbség az utólagos absztrakt normakontroll és az Alkotmánybíróság egyedi alapjogvédelmi eszközei között. A törvény az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panaszokkal kapcsolatban kialakított önkorlátozó gyakorlatán alapul: kizárólag az alkotmányellenesnek nyilvánított jogszabály alkalmazásának eseti kizárására vonatkozik. Az alkotmányjogi panasz egyedi jogkövetkezményeinek meghatározása ezt meghaladóan a Legfelsôbb Bíróság mérlegelésére tartozik. Az indokolás szerint ugyanis amennyiben egy ügyben jogerôs bírósági ítélet született az alkotmányjogi panaszt megelôzôen, az orvoslás módját megállapító fórum csak bíróság lehet, mivel ez oldhatja fel a korábbi határozatok kötôerejét, és ez hívhatja fel az eljárt bíróságot új eljárásra. Azáltal, hogy az eseti döntés jogkövetkezményeinek részletes megállapítását a Legfelsôbb Bíróságra bízza, a törvényhozó igyekszik fenntartani a hatalmi ágak egyensúlyát a jogerôs bírói ítéletek felülvizsgálatában. Ez a megoldás emellett összhangba hozza az egyedi ügyekkel kapcsolatos alkotmánybírósági és rendes bírósági hatásköröket: folyó eljárás során benyújtott bírói kérdésnél ugyanis az Alkotmánybíróság határozata nyomán, illetve azt alkalmazva az eljáró rendes bíróság dönt az egyedi ügy érdemében. Az alkotmányjogi panasz következményeinek rendezése során a Legfelsôbb Bíróság számára biztosított viszonylag széles mérlegelési jogkört a jogerôs határozatokhoz fûzôdô eljárási garanciák indokolhatják. A törvényszöveg egy ponton mégis aggályos. Az alkotmányjogi panasz olyan jogalkalmazói döntések ellen irányul, amelyek ellen jogorvoslatnak nincs helye [Abtv. 48. (1)]. Elképzelhetô, és elô is fordul az Alkotmánybíróság gyakorlatában, hogy az alkotmányjogi panasszal érintett határozat végrehajtására még nem került sor. 57 Amint arra az Alkotmánybíróság is felhívta a figyelmet, az alkotmányjogi panasz benyújtásának az érintett egyedi ügyben esedékes végrehajtásra nincs halasztó hatálya. Ez a hiányosság azért is kényes, mert az alkotmányjogi panasz elintézésének az alkotmánybírósági eljárásban nincs határideje. Alkotmányos jogaik védelmében tehát továbbra is helyzeti elônyt élveznek azok az érintettek, akiknek az ügyében a perbíróság még az eljárás folyamán megkeresi az Alkotmánybíróságot. Ez a hiányosság pedig, amint azt az Alkotmánybíróság gyakorlatából vett példa is igazolja, olyan alapjogsérelmekhez vezethet, amelyek kivédése egyszerû volna. Az alkotmányjogi panasz tehát a törvény elfogadásával sem tekinthetô hatékony egyéni jogorvoslatnak. FUNDAMENTUM / 1999. 2. SZÁM tanulmány / 43

EGYÉNI ALAPJOGVÉDELEM ÉS NORMAKONTROLL Az alkotmánybíráskodás a normakontroll formájában gyakorolt alkotmányvédelem során az egyén alkotmányos alapjogait is érinti, azokra közvetve (absztrakt jogvédelem) is jogvédô hatást fejt ki. 58 Az Alkotmánybíróság sokéves gyakorlata azonban azt igazolja, hogy egyes esetekben az absztrakt normakontroll és az egyedi ügyek között nem tátong szakadék. Nagyszámú absztrakt normakontrollra irányuló indítványt ugyanis saját ügyükkel összefüggésben tesznek az indítványozók. Más határozatok pedig, ha nem is egy felismerhetô jogvitára, de mindenképp jól azonosítható konkrét, egyedi jogviszonyokra vonatkoznak. Az absztrakt döntések mögött láthatatlanul ott van az indítványra okot adó ügy. 59 Absztrakt normakontroll egyedi ügyek A hatóság vagy hivatalos személy megsértése bûncselekmény kapcsán hozott alkotmánybírósági határozat és a Legfelsôbb Bíróságnak a tényállás eseti alkalmazása során hozott ítéletének különbségei jól érzékeltetik az absztrakt normakontroll határait, továbbá ugyanazon probléma bírói és alkotmánybírói megközelítésének különbségeit. 60 A két fórum különbözôképp ítélte meg a közszereplôk által folytatott politikai beszéd szerepét, és a valóságbizonyítás jelentôségét. Az Alkotmánybíróság a vitatott tényállást széles összefüggéseiben vizsgálta. A szólásszabadság és különösen a politikai szólás közegébe helyezve a bûncselekményt különösen lényegesnek találták az alkotmánybírák, hogy a tényállás a közügyek megvitatásának egyik esetét kriminalizálja. Eljárásában az Alkotmánybíróság határozata a politikai tárgyú szólás korlátozási feltételeinek fennállását vizsgálta. Ebben a megközelítésben mondták ki az alkotmánybírák, hogy a politikai közszereplôk becsületvédelmére az általános becsületvédelmi szabályoknál alacsonyabb mérce vonatkozik. A Legfelsôbb Bíróság számára viszont a fô kérdés nem a politikai közszereplôkre vonatkozó becsületvédelmi szabályok kialakítása volt, hanem azon feltételek rögzítése, amelyek szerint megállapítható, hogy az elhangzott kijelentés tényállítás vagy értékítélet. A politikai aspektusnak a Legfelsôbb Bíróság annyiban szentelt figyelmet, amennyiben a cselekményt bírói eljárásban megítélhetônek tekinti. 61 A valóságbizonyítás a Legfelsôbb Bíróság számára a büntetôjogi felelôsség megállapításának alkalmas eszköze: a valóságbizonyítás célja a tényállítás valós voltának megállapítása. Valóságbizonyításnak közérdekbôl vagy jogos magánérdek fennállása esetén van helye. A valóságbizonyítás elrendelését a törvény az eljáró bíróság mérlegelésére bízza. A Legfelsôbb Bíróság szerint a valóságbizonyítást hivatalból is le kell folytatni. Az Alkotmánybíróság szerint viszont a valóságbizonyítás alkalmatlan a politikai szólás korlátozásának alkotmányos keretek között tartására. Az Alkotmánybíróság elsôsorban a valóságbizonyítás elrendelésével kapcsolatos hatósági mérlegelés elrettentô hatásával ( chilling effect ) érvelt. 62 A két fórum határozataiban kimutatható különbségek egyrészt az eltérô problémafelvetésbôl, másrészt az Alkotmánybíróság és a Legfelsôbb Bíróság hatásköreinek különbözôségébôl adódnak. Ítéletében a Legfelsôbb Bíróság elrendelte az eljárás megismétlését a tárgyalási szaktól. Az Alkotmánybíróság határozata a jogszabályt alkotmányellenesnek találta és elrendelte az összes jogerôsen lezárt büntetôeljárás felülvizsgálatát. Absztrakt normakontroll konkrét jogviszonyok Az egyedi ügyek absztrakt kontrollal eljárásban való elbírálásának közvetettebb, de jól kivehetô formája, amikor olyan normát támadnak meg az Alkotmánybíróság elôtt, amely jól behatárolható egyedi jogviszonyokra vonatkozik. Ilyenek például a kárpótlással és igazságtétellel kapcsolatos indítványok, egyes kamatügyek, az átvilágítási normák felülvizsgálata, egyes, már folyósított szociális támogatásokat megváltoztató jogszabályokkal kapcsolatos indítványok, a regionális oktatási központok kérdése, egyszeri költségvetési rendelkezések, valamint az egyes szervezeti vezetôk leváltását vagy elbocsátásokat elrendelô jogszabályok alkotmányosságát vitató kérelmek. 63 A konkrét jogviszonyokat érintô jogszabályok normakontrolljának szemléletes példája a kórházigazgatók ügye. 64 Az indítványozók, vélhetôen valamennyien személyesen érintettek, illetve érdekképviseletük, azon kormányrendelet és miniszteri rendeletek alkotmányosságát vitatták, amelyek megszüntették a helyi és területi tanácsok által fenntartott kórházakban és rendelôintézetekben dolgozó vezetôk munkakörét. Az Alkotmánybíróság a rendeleteket formai okból, a szabályozási szint alacsony volta miatt nyilvánította alkotmányellenesnek. A támadott rendeleteket ex nunc helyezték hatályon kívül az alkotmánybírák. A határozat indokolása szerint sem a jogbiztonság érdeke, sem az indítványozóknál, sem a sérelmezett jogszabályhely címzettjeinél jelentkezô joghátrány nem tekinthetô olyan különösen fontos érdeknek, amely indokolttá tehette volna a határozat közzététele elôtt létrejött jogviszonyok megváltoztatását, illetve a fôszabálytól való eltérést. A megsemmisítés idô- 44 / tanulmány 1999. 2. SZÁM / FUNDAMENTUM

zítésében az Alkotmánybíróság megosztott volt: a különvélemények indokoltnak találták volna a rendeletek visszaható hatályú megsemmisítését. Megoldásként felmerült, hogy amennyiben az érintettek rendes bírói úton is megpróbálják állásukat visszaszerezni, a bíróságok megdönthetnék az Alkotmánybíróságnak az alkotmányellenesség idôzítésére vonatkozó fikcióját. 65 Érzékelhetô tehát, hogy ezekben az ügyekben az Alkotmánybíróság határozata szinte közvetlenül avatkozik be fennálló jogviszonyokba, jogviszonyokat módosít vagy szüntet meg, illetve ellenkezôleg, alkotmányellenes jogviszonyok továbbélését engedi, s kizárja az egyéni jogorvoslatot. Amikor ilyen ügyekben dönt, az Alkotmánybíróság természetesen tisztában van határozata szinte közvetlenül érvényesülô hatásával, hiszen sok esetben nem is normával, hanem normaigénnyel fellépô aktussal kapcsolatban merül fel az alkotmányossági aggály. 66 A bírák általában a probléma alkotmányos jelentôségére tekintettel, a normát tartalmilag és nem formailag vizsgálva fogadják el az indítványt. 67 Az Alkotmánybíróság ilyen ügyekben a jogkövetkezményeket jobbára a fennálló vagy potenciálisan érintett jogviszonyokra tekintettel állapítja meg. Ebben a tekintetben a konkrét jogviszonyokban döntô fontosságú, hogy mikortól alkotmányellenes egy norma. E tekintetben jól ismert az Alkotmánybíróságnak a közszolgálati televízió felügyeletével kapcsolatos jogkörök rendezésére tett erôfeszítése. A bírák megállapították, hogy alkotmányellenesek a kormány közszolgálati televízióra és rádióra vonatkozó felügyeleti és engedélyezési jogkörei, az alkotmányosságot helyreállító jogszabály megalkotására az Alkotmánybíróság határidôt tûzött, és egyidejûleg felfüggesztette saját eljárását az alkotmányellenes jogszabály megsemmisítésének megállapítására. 68 Eljárásának felfüggesztését az Alkotmánybíróság azzal indokolta, hogy az alkotmányellenes jogszabály hatályban tartása kisebb veszélyt jelent a jogbiztonságra, mint egy jogszabályi ûr. A jogalkotásra tûzött határidô azonban eredménytelenül telt el. Az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes média jogszabályokat pro futuro, az új szabályozás megszületésének hatályba lépésével semmisítette meg. 69 Épp fordított megoldáshoz folyamodott az Alkotmánybíróság az özvegyi nyugdíj módosított szabályaival kapcsolatban, ahol a jogszabály visszamenôleges hatályon kívül helyezésének érdekes megoldását választotta. 70 Az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesnek talált törvényhelyet hatályba lépésére visszamenôleg semmisítette meg. A határozat szerint a visszamenôleges hatályvesztés azon a napon következik be, amikor az Alkotmánybíróság e határozatával összhangban álló új törvényi rendelkezések hatályba lépnek. Az indoklás szerint csak ezzel a megoldással volt egyidejûleg biztosítható az alkotmányellenesnek talált rendelkezéssel érintett személyi kör nyugellátása és a jogterület alkotmányos újraszabályozása. A határozat tehát anélkül kötelez az alkotmányellenes helyzet újraszabályozással történô megszüntetésére, hogy konkrét határidôt tûzne az új szabályok megalkotására. A megoldás gyenge pontja azonban, hogy a parlament könnyen konzerválhatja a deklaráltan alkotmánysértô helyzetet. Elôfordult az Alkotmánybíróság gyakorlatában olyan összetett szankció is, amely amellett, hogy a pro futuro megsemmisítés eszközével élt: kimondta a jogalkotó alkotmányellenes mulasztását, de az alkotmánysértônek talált jogszabály hatályon kívül helyezését nem a jogalkotó döntésétôl tette függôvé. Az egyes szabálysértési jogszabályok alkotmányellenességét megállapító határozatában az Alkotmánybíróság egy meghatározott jövôbeni idôponttól semmisítette meg a szabálysértési törvény egyes rendelkezéseit. 71 Ezzel egyidôben a határozat mulasztásos alkotmányellenességet állapít meg a szabálysértési eljárás alkotmányos újraszabályozása tekintetében, a korábban meghatározott hatályvesztési idôpontot megjelölve a mulasztás megszüntetésének kívánatos határnapjául. 72 Ez a megoldás hatékonyabbnak tûnik, mivel a határidôtûzés biztosítja az alkotmánysértô helyzet automatikus megszûnését, függetlenül a jogalkotó jövôbeni szándékaitól. 73 Ezen példák jól illusztrálják, hogyan képes az Alkotmánybíróság az absztrakt normakontroll eszközeivel befolyásolni egyedi ügyekben a jogalkalmazói döntéseket. Élô jog és alkotmányos követelmény Az Abtv. 40. szerint, ha az Alkotmánybíróság a jogszabályt vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközét alkotmányellenesnek találja, azt részben vagy egészben megsemmisíti. Az alkotmánybírák olvasatában ez azt is jelenti, hogy amennyiben az alkotmányellenesség csak egyes olyan rendelkezésekkel kapcsolatban áll fenn, amelyeknek megsemmisítése a jogszabály gyakorlatban való alkalmazását lényegesen nem befolyásolja, akkor csak e rendelkezéseket semmisíti meg az Alkotmánybíróság. 74 A jogszabály jogalkalmazói gyakorlatban meghonosodott értelmezése mint a jogszabály alkotmányosságát alapvetôen befolyásoló tényezô az élô jog elméletben került kifejtésre, majd kifinomultabb formában, mint alkotmányos követelmény honosodott meg az Alkotmánybíróság gyakorlatában. Ez a megközelítés módot adott az Alkotmánybíróságnak arra, hogy a jogalkalmazás alkotmányosságát közvetetten felülvizsgálja. 75 FUNDAMENTUM / 1999. 2. SZÁM tanulmány / 45

Az élô jog elmélet központi tétele szerint az alkotmányossági vizsgálatnak abból a ténybôl kell kiindulnia, hogy a jogszabály tartalma és értelme az, amit annak az állandó és egységes jogalkalmazási gyakorlat tulajdonít... (A)z Alkotmánybíróságnak nem a normatartalmat önmagában, hanem az érvényesülô, hatályosuló és megvalósuló normát, azaz az élô jogot kell az Alkotmány rendelkezéseinek tartalmával és az alkotmányos elvekkel összevetnie. 76 Ennek megfelelôen az alkotmánybíróság több ízben is az indítvánnyal érintett jogszabályhoz kapcsolódó bírói gyakorlatot alapul véve vizsgálta a kifogásolt jogszabályok alkotmányosságát. 77 Az élô jog elmélet azonban nem élvezte az alkotmánybírák osztatlan támogatását. Kilényi bíró szerint az elmélet a magyar jogrendszertôl idegen, és a jogalkalmazás alkotmányosságának felülvizsgálatára vezet. Álláspontja szerint az alkotmányossági kontroll nem korlátozódhat a normaszöveg joggyakorlatban bevett értelmezésére: (ö)nmagában attól, hogy valamely rendelkezést többféleképpen lehet értelmezni, és ezek közül az egyik értelmezés alkotmányellenes, a szóban forgó rendelkezés még nem válik alkotmányellenessé. A jogállamiság elvébôl [Alkotmány 2. (1) bekezdés] következôen az Alkotmánybíróság feladata, hogy rákényszerítse a jogalkalmazót a norma alkotmányos értelmezésére és alkalmazására. 78 A különvélemény tehát egyoldalúnak tartja az élô jog elméletet: valamely jogszabály alkotmányosságának vizsgálatánál az Alkotmánybíróság nem szorítkozhat a bíróságok gyakorlatában meghonosodott jogszabály-értelmezésekre. Ezzel a figyelmeztetéssel Kilényi bíró a hatalmi ágak elválasztásának tiszteletben tartására int: a jogszabályok bírói gyakorlatban bevett értelmezésének felülvizsgálata, bár kifejezetten realista megközelítés, óhatatlanul az igazságszolgáltatás és az alkotmánybíráskodás összeütközéséhez vezet. A különvélemény azonban túllép ezen a ponton, amikor a jogállamiság elvére alapítva meghatározza az Alkotmánybíróság jogalkalmazással kapcsolatos feladatait. 79 Alig két év elteltével mint az élô jog elmélet finomítását a bírák beemelték az Alkotmánybíróság gyakorlatába az egykori különvéleményt. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a támadott jogszabályt akkor kell megsemmisíteni, ha a jogszabály az egységes jogalkalmazói gyakorlatban alkotmánysértô normatartalommal hatályosul. 80 Eltérô esetben az Alkotmánybíróságnak a jogszabály alkotmányossági vizsgálata során az alkotmány értelmezésével meg kell állapítania, hogy az adott jogszabályi rendelkezés tárgyában melyek az alkotmányos követelmények.... Ha a jogszabályi rendelkezés alkotmányossága éppen a szabályozás hiányossága vagy homályossága miatt kérdéses, az Alkotmánybíróság kifejezetten is megállapíthatja az alkotmányos értelmezés tartományát, meghatározhatja azokat az alkotmányos követelményeket, amelyeknek a norma értelmezésének meg kell felelniük. 81 Jól kivehetô a különbség az eredeti és a módosított álláspont között. Az élô jog elméletet létrehívó határozatban a joggyakorlat mint a kifogásolt norma hiteles értelmezése jelent meg: a jogszabály gyakorlatban érvényre jutó értelmezése az alkotmányellenesség közvetlen oka lehetett. Idôvel azonban az Alkotmánybíróság kezdett más szerepet tulajdonítani az indítványban kifogásolt jogszabály gyakorlatban érvényesülô értelmezésének. Amennyiben az alkotmányellenes értelmezés nem tekinthetô a kifogásolt jogszabályon alapuló egységes joggyakorlatnak, az Alkotmánybíróság a joggyakorlatban megjelenô interpretációt a lehetséges értelmezések egyikének tekinti. Ez a megközelítés lehetôséget ad az Alkotmánybíróságnak, hogy feltárja a kifogásolt jogszabály további lehetséges értelmezéseit és meghatározza, mely a joggyakorlatban meg nem jelenô vagy nem domináns értelmezések állnak összhangban az alkotmánnyal. Ha a jogszabály-szöveg teret ad a norma alkotmányos értelmezésére, az Alkotmánybíróság a kifogásolt jogszabály helyet hatályban tartja, és határozatában megállapítja a jogszabály alkotmányos érvényesülésének feltételeit, a norma alkalmazásának alkotmányos követelmény -ét. A megoldás összhangban áll az Alkotmánybíróság eljárásának azon egyre gyakrabban, tisztábban kifejezésre juttatott alapelvével, melynek megfelelôen a hatályos jogot lehetôleg kímélni kell. 82 Az alkotmánybírák megteremtették tehát a lehetôséget a joggyakorlat általános tendenciáinak alkotmányossági szempontú felülvizsgálatára mindazon esetekben, amikor a jogalkalmazási kérdések a normakontroll szintjére emelhetôk. Az elmúlt években az Alkotmánybíróság számos alkotmányos követelményt állapított meg. A határozatokban kimondott alkotmányos követelményeket vizsgálva a döntések két típusa különböztethetô meg. 83 A határozatok egyik csoportjában az Alkotmánybíróság a kifogásolt jogszabály értelmezéséhez nyújtott támpontot, az alkotmányos követelmény a norma egy meghatározott értelmezését erôsítette fel. Ilyen esetekben az Alkotmánybíróság általában a kifogásolt jogszabály és az alkotmány rendelkezéseinek lehetséges értelmezései tartományait hangolja össze, vagy az alkotmány valamely rendelkezésének értelmezési feltételül állításával határozza meg az indítvánnyal érintett jogszabály alkotmány-konform értelmezését. 84 Más esetekben az alkotmánybírák a kifogásolt jogszabályhely lehetséges értelmezésein túlmutató, átfogó elvi tételeket is megfogalmaztak. 46 / tanulmány 1999. 2. SZÁM / FUNDAMENTUM

Így az Alkotmánybíróság alapjogkorlátozással kapcsolatos joggyakorlatának szabályai megjelentek az alkotmányos követelményekben. A közalkalmazotti jogviszonyhoz méltatlan magatartásra irányadó jogszabályok alkotmányos értelmezési tartományának megállapításakor például az alapjog korlátozások alkotmányosságának vizsgálatához használt szükségesség-arányosság tesztet használta az Alkotmánybíróság. Az indokolásban jól nyomon követhetô, hogy az alkotmánybírák a szükségesség arányosság mércét alkalmazva határozták meg a törvényhely alkotmányos értelmezésének feltételeit. A határozat szerint a közalkalmazotti magatartás méltatlansága akkor vehetô figyelembe, ha a beosztásra lényeges, valóságos és közvetlen kihatással van és az alkalmazó érdeksérelmével jár. 85 Az Alkotmánybíróság szerint a mûvészek hadkötelezettség alóli mentességérôl rendelkezô szabály csak akkor alkotmányos, ha nemcsak azok kapnak felmentést, akik végzettségüket a törvényben felsorolt intézményekben szerezték, hanem azok is, akik a diplomájukat a törvényben felsoroltakkal egy tekintet alá esô intézményekben szerezték. Az indokolás szerint ugyanis csak ebben az esetben tesz eleget a kifogásolt törvényhely értelmezése az egyenlô méltóságú személyként kezelés alkotmányos követelményének. 86 Az alkotmánybírák gyakran a joggyakorlatban kikristályosodott tételek alapján állapítják meg a kifogásolt jogszabály értelmezésének alkotmányos követelményeit. Egyes jogszabályok értelmezésénél a jogbiztonság elve köszön vissza, de feltûnik az Alkotmánybíróság szólásszabadsággal kapcsolatos gyakorlata is. Az Alkotmánybíróság által megfogalmazott alkotmányos követelmény szerint sértené a jogforrási rendszerre vonatkozó szabályokat és így jogbiztonságot, ha a KSH közleményben megállapított statisztikai besorolás változása következtében a besoroláson alapuló adófizetési kötelezettség is módosulna. 87 A hivatalos személy megsértésérôl hozott döntésében pedig az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként rögzítette, a közhatalmat gyakorló személyekkel és intézményekkel kapcsolatos véleménynyilvánításra vonatkozó szabályokat, így különösen a védelem körét és a bírói mérlegelésnél irányadó szempontokat. 88 A indokolásban az Alkotmánybíróság elsôsorban a demokratikus jogállamiság követelményeire hivatkozott, hangsúlyozva, hogy a közügyek vitatása mint a demokratikus társadalom létezésének és fejlôdésének feltétele. A jogalkalmazáshoz címzett alkotmányos követelményként fogalmazta meg az Alkotmánybíróság, hogy az egészségügyi finanszírozás mértékének korlátozásakor az állam által törvényben vállalt szolgáltatásokat mindenképp teljesíteni kell. 89 Egy másik esetben az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként mondta ki, hogy az egyházi iskolák az állami iskolákkal azonos mértékû költségvetési támogatáson túl olyan arányban jogosultak kiegészítô támogatásra, amilyen arányban állami vagy önkormányzati feladatot vállalnak át. 90 Egyes alkotmányos követelmények a kifogásolt szabályok elvi megalapozását kívánják rögzíteni, illetve helyreállítani. Ilyen döntésnek tekinthetô a magzatvédelmi törvény egyes rendelkezéseirôl szóló döntés. 91 Az ügyben egyes indítványok a magzatvédelmi törvénynek azon rendelkezését támadták, amely lehetôvé teszi a terhességmegszakítást a terhes nô súlyos válsághelyzetére való hivatkozással. A határozat 3. pontja szerint a támadott törvényhely alkalmazásánál alkotmányos követelmény, hogy annak során a súlyos válsághelyzet törvényben meghatározott fogalma és a törvényalkotó által e határozatnak megfelelôen megállapított feltételek jussanak érvényre. A határozat részletekbe menôen rögzíti a terhességmegszakítást megelôzô eljárás során betartandó eljárási garanciákat, a felvilágosító tanácsadás feladatait, illetve a válsághelyzet súlyosságának mérlegelésénél irányadó szempontokat. A határozat akár alkotmányos követelmények füzérének is tekinthetô. Az alkotmányos követelmények rögzítése sok esetben az alapjogoknak a joggyakorlatban való érvényesítésére szolgált, különösen azokban az esetekben, ahol a kifogásolt törvényhelyek értelmezése csak az alkotmánnyal közös olvasatban lehetséges. Az Alkotmánybíróság, a bíróságokkal való közvetett konfrontációt kerülendô a jogalkalmazás alkotmányosságát nem az eseti joggyakorlat felülvizsgálatával, hanem a gyakorlati normaértelmezés általános, elveinek meghatározásával biztosítja. Egyes magasabb absztrakciós szinten elhelyezkedô alkotmányos követelmények azonban, amint az a magzatvédelmi törvényrôl szóló határozat is példázza, nemcsak a jogalkalmazás, hanem a jogalkotás számára is útmutatást nyújtanak. 92 Az alkotmányos követelmények buktatói Az alapjogokat érintô absztrakt normakontroll eljárásban hozott határozataiban az Alkotmánybíróság számos alkotmányos követelményt fogalmazott meg. Az Abtv. nem nevesít ilyen irányú hatáskört: az alkotmányos követelmény az Alkotmánybíróság találmánya. 93 A határozatok tanúsága szerint az alkotmányos követelmények címzettje általában a jogalkalmazó. Az egyházi iskolák kiegészítô támogatása ügyében vagy az egészségügyi finanszírozás szabályaival kapcsolatban azonban nehezen állapítható meg, melyik jogalkalmazó szerv az alkotmányos követelmények FUNDAMENTUM / 1999. 2. SZÁM tanulmány / 47

valódi címzettje. Felvetôdik továbbá, hogy ezen alkotmányos követelmények betartása jogalkalmazás útján egyáltalán elképzelhetô-e. Az alkotmányos követelmények ugyanis nem annyira a kifogásolt jogszabályok alkotmány-konform értelmezési tartományát állapítják meg, mint inkább kiegészítik az eredeti normaszöveget. Bár e technika nem ismeretlen más országok joggyakorlatában, mégis felmerül, hogy ezen alkotmányos követelmények érvényre jutásához további jogalkotásra, nem pedig jogalkalmazói jogértelmezésre van-e szükség. Kérdés tehát, hogy az alkotmányos követelményeket megállapító alkotmánybírósági gyakorlat nem kerül-e összeütközésbe a törvényhozás, illetve a rendeleti jogalkotás feladataival, illetve nem szab-e a jogállamisággal vagy az érintett jogalkalmazó saját lehetôségeivel és szerepfelfogásával ellentétes feladatokat. A jogalkalmazóhoz címzett alkotmányos követelmény számos esetben érint olyan szerveket, amelyek fô tevékenysége nem a pozitív jog jogászi alkalmazása: bizonyos alkotmányos követelményekkel értelmezett jogszabályokat egészségügyi dolgozók vagy a hadsereg alkalmazottai kötelesek alkalmazni. 94 Még ha ezen jogalkalmazó fórumok döntései ellen lehet is helye jogorvoslatnak, a rendes bírói gyakorlatban szinte alig található hivatkozás a jogszabályok alkotmányos értelmezését megállapító alkotmányos követelményekre. Az Alkotmánybíróság eddigi határozataiból nem állapítható meg, elôfordult-e már olyan indítvány az alkotmánybírósági gyakorlatban, amely kifejezetten valamely alkotmányos követelmény figyelmen kívül hagyását kifogásolta. Óhatatlanul felmerül tehát a kérdés: mennyiben érvényesíthetôk az alkotmányos követelmények a joggyakorlatban? Az alkotmányos követelmények gyakorlati érvényesítésének fontossága az alapjogok szemszögébôl könnyen belátható: az alkotmányos követelmények egy jogszabály alkotmány-konform értelmezési tartományát rögzítik. Az alkotmányos követelményt az Alkotmánybíróság azért fejlesztette ki, hogy az alkotmányellenesnek talált jogszabályok megsemmisítését elkerülje azokban az esetekben, amelyekben a norma-szöveg alkotmányos tartalommal is hatályosulhatna. Az alkotmányos követelmények megállapításával az alkotmánybírák tehát egy olyan jogszabályt tartanak hatályban, amelynek alkotmányellenes értelmezése és alkalmazása elvileg továbbra sem zárható ki. Amennyiben az Alkotmánybíróság által megállapított alkotmányos követelmény a gyakorlatban nem érvényesül és alkalmazása nem kikényszeríthetô, maga az Alkotmánybíróság szentesíti a hatályos alkotmányellenességet. 95 Az alkotmányellenesség lehetôsége ugyanis nem zárja ki az alapjogsérelmet. Az Alkotmánybíróság joggyakorlatában létezik azonban olyan alkotmányos követelmény, amelynek segítségével a potenciálisan alkotmányellenes jogszabályok hatályban tartása elkerülhetô volna. Az Alkotmánybíróság több határozatában is kifejtette, hogy a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény a világos, érthetô és megfelelôen értelmezhetô normatartalom. A jogbiztonság amely az alkotmány 2. (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme. megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhetô normatartalom. 96 A norma érthetôségének és értelmezhetôségének követelményét [Normenklarheit] az Alkotmánybíróság mint végsô eszközt veti be a jogrendszer alkotmányos mûködésének biztosításáért folytatott napi küzdelmeiben. 97 Pedig a napi, eseti szintû jogalkalmazást semmi sem szolgálja jobban, mint a könnyen és világosan értelmezhetô és alkalmazható jogszabályok. A világos normatartalomhoz képest az értelmezés alkotmányos követelményei másodlagosak. Alkotmányos követelmények megállapítása helyett a norma érthetôségének és értelmezhetôségének ismérveit alkalmazva az Alkotmánybíróság egységesebb és megbízhatóbb mércével szolgálhatna mind a jogalkalmazás, mind a jogalkotás számára. 98 Igaz, hogy ez a megoldás potenciálisan alkotmányos jogszabályok megsemmisítését eredményezi és a jelenlegi keretek között szinte kizárja a jogalkalmazás alkotmányosságának ellenôrzését, viszont nem sodorja a jogrendszert orvosolhatatlan alapjogsérelmek felé. ÖSSZEFOGLALÁS Az Alkotmánybíróság hatásköreinek jelenlegi szabályozása nem ad tehát lehetôséget olyan egyéni alapjogvédelmi kérelem elôterjesztésére, amelyben az indítványozó saját ügyében a jogalkalmazás alkotmányosságának vizsgálatát kéri. Az egyedi ügyekben elôterjeszthetô bírói indítvány, illetve az alkotmányjogi panasz csak az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása ellen jelent jogorvoslatot. Az egyedi indítványokat vizsgálva megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság eljárás során szinte egyáltalán nem tesz különbséget az egyéni ügyekhez kapcsolódó indítványok és az absztrakt normakontroll kérelmek között. Az egyik, az Alkotmánybíróság gyakorlatában kialakított különbség, hogy egyéni ügyben az alkotmánybírák hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányosságát is vizsgálják. A másik eltérés pedig abban áll, 48 / tanulmány 1999. 2. SZÁM / FUNDAMENTUM