A magyar önkormányzatok törvényszegő magatartásának vizsgálata 417 önkormányzat honlapjának elemzése alapján - 2012 I. Riport Budapest, 2013. február
A kutatás a Budapesti Corvinus Egyetem Korrupciókutató-központja ( http://www.crc.uni-corvinus.hu/ ) és az Átlátható Állami civil kezdeményezés ( http://www.atlathatoallam.hu/ ) együttműködésében valósult meg. A kutatást a résztvevők önkéntes munkája tette lehetővé. A kutatás folytatásához minden anyagi segítséget szívesen fogadunk ( tthstvnjns@gmial.com ). A kutatás résztvevői: Agárdy Balázs, BCE Tóth István János BCE Korrupciókutató-központ: Cserpes Tünde Csizmás Kinga Czibik Ágnes Fazekas Mihály Dr. Kelemen Zoltán Gyenese Jenő Szántó Zoltán Tóth István János Uhrin Tamás Dr. Volford Anita Ph.D. hallgató, University of Illinois at Chicago Ph.D. hallgató, BCE közgazdász, MKIK GVI Ph.D. hallgató, University of Cambridge ügyvéd programtervező matematikus Ph.D., BCE Ph.D, tudományos főmunkatárs, MTA KRTK KTI programtervező matematikus ügyvéd BCE Szociológia és Társadalompolitika Intézet Korrupciókutató-központ 1093 Budapest, Közraktár utca 4-6. A kézirat lezárva: 2013. február 21. 2 / 57
Openness will strengthen our democracy Barack Obama 3 / 57
Tartalom Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló Tartalom... 4 Ábrák, táblák jegyzéke... 6 Bevezetés... 7 1. Az adatok... 10 2. Eredmények... 13 2.1. Idegen nyelv... 13 2.2. Honlap-térkép, keresőmotor... 14 2.3. Közbeszerzési szerződések... 15 2.4. Közbeszerzési terv, éves statisztikai összegzés... 19 2.4.1. Közbeszerzési terv... 19 2.4.2. Éves statisztikai összegzése... 21 2.5. Egyéb közbeszerzési adatok... 24 2.5.1 Teljesítésre vonatkozó adatok... 24 2.5.2 Közbeszerzési Döntőbizottság szerződés megkötését engedélyező végzése, közbeszerzési eljárás kapcsán indult jogorvoslati eljárás... 25 2.6. Testületi ülések jegyzőkönyvei... 25 2.7. Testületi ülések előzetes napirendje... 27 2.8. Bizottsági ülések... 28 2.9. Európai Uniós pályázatok leírása, szerződések... 29 2.10. Nem normatív támogatások... 30 2.11. Beszerzési szerződések... 31 2.12. Ajánlati felhívás... 31 2.13. Beszerzési szabályzat... 32 3. Nyitottság és törvénytisztelet: összefoglaló indexek... 32 3.1. Magyar Önkormányzati Nyitottság Index (MANYI)... 32 3.2 Önkormányzati Törvénytisztelet Index - ÖNTI... 34 4. Következtetések... 36 Mellékletek... 37 M1. Az adatfelvétel kódutasítása... 38 M2. A kódutasítás során felmért ismérvek törvényi alapja... 44 M3. A Magyar Önkormányzati Nyitottság Index összetevői a figyelembe vett kérdések... 46 M4. MANYI: A legnyitottabb önkormányzatok... 47 M5. MANYI: A legkevésbé nyitott önkormányzatok... 48 M6. MANYI: A megyeszékhelyek sorrendje a nyitottság érvényesülése szerint... 50 M7. MANYI: A legnyitottabb városok... 51 4 / 57
M8. MANYI: A legkevésbé nyitott városok... 51 M9. MANYI: A legnyitottabb községek... 52 M10. A MANYI átlagos értéke Magyarország megyéiben és Budapesten... 52 M11. A megyeszékhelyek sorrendje az ÖNTI alapján... 53 M12. A városok sorrendje az ÖNTI alapján... 54 M13. A leginkább törvénytisztelő községek az ÖNTI alapján... 57 5 / 57
Ábrák, táblák jegyzéke 1. táblázat: A településtípusok eloszlása a mintában (n=417)... 12 2.1 táblázat: Idegen nyelvű honlapok előfordulása (n=417)... 13 2.1. ábra: Az idegen nyelvvel rendelkező honlapokon a különböző nyelvek gyakorisága (%, n=89)... 14 2.2. ábra: Oldaltérkép és keresőmotor gyakorisága a magyarországi önkormányzati honlapokon (%, n=417)... 15 2.3. ábra: Közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződések előfordulásának gyakorisága (%, n=417)... 16 2.4. ábra: A legutolsó elérhető közbeszerzési szerződés évszáma (db, n=86)... 17 2.5. ábra: A honlapon elérhető közbeszerzési szerződések darabszámának gyakorisága (db, n=86)... 18 2.6 ábra: Közbeszerzési terv gyakorisága a magyar önkormányzatok honlapján (%, n=417)... 19 2.7. ábra: A honlapon található legfrissebb közbeszerzési terv évszáma (db, n=118)... 20 2.8. ábra: 2012-es közbeszerzési terv gyakorisága a honlapokon (%, n=76)... 21 2.9. ábra: Éves statisztikai összegzés gyakorisága a magyar önkormányzatok honlapján (%, n=417)... 22 2.10. ábra: A honlapon található legfrissebb éves statisztikai összegzés évszáma (db, n=52)... 23 2.2. táblázat: A közbeszerzési szerződések teljesítésére vonatkozó adatok előfordulása (%, n=417)... 24 2.11. ábra: Testületi ülések jegyzőkönyveinek előfordulási gyakorisága a honlapokon (%, n=417)... 26 2.12. ábra: A jegyzőkönyvek darabszámának gyakorisága (db, n=147)... 27 2.3. táblázat: Következő testületi ülés napirendje... 28 2.4. táblázat: Bizottsági ülések jegyzőkönyvének közzétételének gyakorisága a honlapokon (db, n=417)... 29 3.1.1. ábra: A Magyar Önkormányzati Nyitottság Index gyakorisági megoszlása (N=417)... 33 3.2.1. ábra: Az ÖNTI gyakorisági megoszlása (N=417)... 34 6 / 57
Bevezetés A törvény tisztelete minden modern társadalomban alapvető követelmény. Ennek ellenére a törvények és szabályok tisztelete (rule of law) meglehetősen különböző szinten érvényesül az egyes országokban -- még a modern nyugati társadalmakban is jelentős különbségek fedezhetők fel e téren 1. A törvénytisztelet, a bizalom és az kiszámíthatóság között kölcsönviszonyok érvényesülnek és végső soron a gazdasági szereplők (lakosság, vállalkozások és kormányzat) ezek szerinti viselkedése adja alapját annak, hogy az adott nemzetgazdaság mennyire képes a fejlődésre, a gazdasági növekesésre 2. Ha egy alkotmányos demokráciában a kormányzat ösztönözni kívánja a törvénykövető magatartást, ha erősíteni kívánja a bizalmat (nem kell mondanunk, hogy az üzleti bizalom, a szerződések kikényszeríthetősége mennyire fontos a gazdaság fejlődése szempontjából), növelni a szabályozás és ügyintézés kiszámíthatóságát, akkor végső soron a társadalom jólétét szolgálja. Ebből a szempontból paradoxnak hat pedig esetenként alapvető az a kérdés, hogy vajon a kormányzati intézmények, önmaguk, törvénytisztelően viselkednek-e? Vajon a kormányzat nem szegi-e meg az adott ország törvényeit? Normális helyzetekben már e kérdés feltevése is non sense. De nem ez a helyzet Magyarországon. Ugyanis lehet és kell is vizsgálni az állami, kormányzati intézmények, közöttük az önkormányzatok körében mennyire elterjedt, mennyire érvényesül a jogkövető magatartás. 1 Lásd például a World Bank Institute kutatás-sorozatának legfrissebb eredményeit: Kaufmann, D. A. Kraay, M. Mastruzzi: Governance Matters VII: Aggregate and Individual Governance Indicators, 1996-2007, World Bank Policy Research Working Paper No. 4654, June 24, 2008. http://papers.ssrn.com/sol3/delivery.cfm/ssrn_id1151867_code332182.pdf?abstractid=1148386&mirid=1 2 A bizalom társadalmi és gazdasági fejlődésben játszott szerepét és ennek különféle vetületeit könyvtárnyi irodalom elemzi. Az érdeklődők számára itt csak egy könyvre utalunk, amely elérhető magyar nyelven is: Kornai János Susan Rose-Ackerman (szerk.): Tisztesség és bizalom a posztszocialista átmenet fényében, I-II. kötet, Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 2005. 7 / 57
E vizsgálati irány nem ütközik különösebb nehézségekbe és nem is különösebben drága viszonylag egyszerű eszközökkel megoldható úgy, hogy a mérés hármas követelményének eleget tegyünk: pontosság, megismételhetőség és érvényesség. Ezek után már csak az a kérdés, hogy miért nem történtek már ilyen mérések korábban? Illetve miért nem fordított soha egy fillért sem a magyar állam e kérdés vizsgálatára? Érezve e hiányt, és tudva, hogy nem vállalkozunk lehetetlen feladatra, döntöttünk úgy, hogy a törvénytisztelet egy szűk területén kezdünk vizsgálatot. Az alábbi elemzés amellett, hogy adatokat, meggyőződésünk szerint érvényes adatokat, szolgáltat a törvénytisztelet jellemzőiről, mértékéről a magyar önkormányzatok körében, arra is példa kíván lenni, hogy egy efféle vizsgálat elvégezhető és a vizsgált jelenség (a törvénytisztelet érvényesülése) esetében évről-évre monitor-vizsgáltként működtethető. Kutatásunkban a hazai önkormányzatok honlapjait vizsgáljuk olyan szempontból, hogy milyen információkat tartalmaznak az önkormányzatról az önkormányzat működéséről, különös tekintettel az önkormányzatok költéseire, az általuk indított közbeszerzések dokumentálására. A hatályos törvények alapján összeállítottunk egy szempontrendszert, ez alapján vizsgáltuk a kiválasztott honlapokat: az önkormányzatok információközlési gyakorlata mennyire felel meg a törvényi előírásoknak? Az így létrehozott adatbázis a helyzet leírásán túl alkalmas matematikai-statisztikai elemzésre is. Ezt a szempontot fontosnak tartjuk, hiszen így lehet operacionalizálni a honlapok információtartalmát, és így nyílik módunk releváns, tényeken nyugvó következtetések levonására. Valljuk, hogy az átláthatóság, az információk közzététele a korrupció megelőzésének fontos tényezője. Úgy gondoljuk, hogy egy honlap mennyire rendezett, mennyire bővelkedik adatokban, az egyfajta jelzés, amely az adott intézetben érvényesülő szellemiségről árulkodik. Természetesen nemcsak az intézményben uralkodó légkör miatt fontos ez. Bizonyos adatok honlapon való közzétételét törvény írja elő így képet kaphatunk az önkormányzatok jogszabálykövető magatartásáról is. Magyarországon a korrupció nagymértékben kapcsolódik a közbeszerzésekhez, ezen belül is az önkormányzati közbeszerzésekhez. Kutatásunk középpontjában éppen ezért a 8 / 57
közbeszerzési eljárások dokumentáltsága áll. Meglátásunk szerint, ha egy honlapon minden közbeszerzéssel kapcsolatos információ megtalálható, akkor átlátható a közpénzek felhasználása, ami nagymértékben csökkenti a korrupciós-kockázatokat és ezzel hozzájárul a közpénzek hatékonyabb elköltéséhez. Fontosnak tartjuk leszögezni, hogy véleményünk szerint az átláthatóságot legjobban a világhálón való közzététel és az aktív információszabadság biztosítja tehát amikor az állampolgár számára az információ megszerzésének költsége gyakorlatilag nulla. A kapott eredményekből majd látni fogjuk, hogy az önkormányzatok honlapjukat mennyire tekintik adatközlő felületnek, és mennyire használják kizárólag reprezentatív funkciók ellátására. Kutatásunk nem előzmény nélküli. Bár nem a törvénytisztelet mérésére irányult, de fontos megemlíteni az elmúlt évek egyik legnagyobb szabású, önkormányzatokkal (is) foglalkozó kutatását, az Állami Számvevőszék integritas.asz.hu projektjét 3. E kutatási program keretében került sor 2011-ben egy önkitöltésen alapuló kérdőíves vizsgálatra, amely óvodától önkormányzaton át rendőrségig sokféle intézmény integritását és korrupciós kockázatait térképezte fel 4. Ezt a vizsgálatot az ÁSZ azóta megismételte 2012-ben is. A jelen kutatás véletlen mintavételen alapszik, és csak egyfajta intézménytípust, a magyar önkormányzatok magatartását vizsgálja az önkormányzati honlapok információ-tartalma szerint. Közvetlen előzményeiként tekinthetők az Átlátható Állam Kivele projektjében 2009-ben és 2010-ben megszületett tanulmányok 5. E kutatásokból mind a szemlélet, mind az alkalmazott módszerek oldaláról sokat merítettünk. 3 "Korrupciós kockázatok feltérképezése - integritás alapú közigazgatási kultúra terjesztése" ÁROP-1.2.4-09- 2009-0002, Kedvezményezett: Állami Számvevőszék (1052 Budapest, Apáczai Cs. J. u. 10.) Közreműködő szervezet: VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Nonprofit Kft. (1016 Budapest, Gellérthegy u. 30-32.) Időtartam: 2009. december 1. - 2012. április 30., Teljes költségvetés:286.540.000 forint, A projekt az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg, lásd http://integritas.asz.hu/ 4 Az adatfelvétel elemzését több kutató végezte, közöttük a BCE CRC kutatói is. Lásd Tóth István János Szántó Zoltán (2011): Korrupciós kockázatok és integritás a magyar állami intézményeknél - Az Állami Számvevőszék 2011. évi, 1095 költségvetési intézmény válaszait tartalmazó empirikus adatfelvételének elemzése, BCE CRC, http://www.crc.uni-corvinus.hu/download/integritas_2011_elemzes_111130.pdf 5 A projekt költségvetése mintegy 300 ezer forint volt. A projektben az alábbi tanulmányok születtek: Jogkövető magatartás a magyar állami intézményekben - Minisztériumok és háttérintézmények honlapjainak statisztikai elemzése és az intézmények sorrendje az ETI (Elektronikus információ-szabadság 9 / 57
1. Az adatok A kiválasztott önkormányzatok 6 honlapjait 86 előre kiválasztott ismérv alapján vizsgáltuk meg és kódoltuk (lásd az 1. melléklet). A honlapok rendszerezett vizsgálatát lehetővé tévő kódutasítás főként három törvény előírásaira támaszkodik: a közbeszerzési, az információszabadság és az ún. üvegzseb törvényre 7. Az elemzett kérdések nagy részét e törvények alapján fogalmaztuk meg, a kutatás e törvények betartását vizsgálja. Tartalmaz továbbá a kódutasítás puha kérdéseket is, ezek alatt azokat a kérdéseket értjük, amelyeknek nincs törvényi alapja, de sokat elmondhatnak egy honlap átláthatóságáról, arról, hogy az odalátogató milyen könnyen tudja megtalálni a keresett információkat. Például vane honlap-térkép az oldalon? Az egyes kérdések és a törvények kapcsolatát a 2. mellékletben található táblázatban közöljük. Az önkormányzatok eltérő mennyiségű információt közölhetnek honlapjaikon és ennek megfelelően eltérő módon viselkedhetnek a nyitottság, illetve törvénytisztelet szerint. Ha tudunk szerkeszteni olyan mutatókat, amelyek összefoglalóan tartalmazzák e viselkedési jellegzetességeket, akkor e tényadatokon alapuló indikátorok alapján mindjárt vizsgálhatóvá válik az is, hogy milyen tényezők befolyásolhatják az önkormányzatok ebbéli viselkedését. A nyitottság mértéke fordítottan arányos a korrupciós kockázatok erősségével: ha egy önkormányzatban nagyfokú nyitottságot, és a vonatkozó törvények előírásainak betartását látjuk, akkor alacsonyabb korrupciós kockázatokat valószínűsíthetünk, míg fordítva, ott, ahol Törvény-tisztelet Index) szerint 2010, valamint Jogkövető magatartás a magyar állami intézményekben - Minisztériumok és háttérintézmények honlapjainak statisztikai elemzése 2009. Lásd http://www.atlathatoallam.hu/wp-content/uploads/2010/07/atlathato_allam_kivele_2010_eti_100729.pdf és http://www.atlathatoallam.hu/wpcontent/uploads/2009/05/atlathato_allam_kivele_2009_tanulmany_090520.pdf 6 Lásd http://www.crc.uni-corvinus.hu/download/onk_trvtisztelet_2012_lista_121018.xls 7 Lásd: 2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről (http://www.kozbeszerzes.hu/static/uploaded/document/ujkbt2011evicviiitorveny.pdf); 2011. évi CXII. Törvény az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról (http://www.kozlonyok.hu/nkonline/mkpdf/hiteles/mk11088.pdf); a 2005. évi XC. törvény az elektronikus információszabadságról (http://www.kemarchiv.iif.hu/kozerdek/2005_xc.pdf ), és a 2003. évi XXIV. Törvény a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról (http://www.complex.hu/kzldat/t0300024.htm/t0300024.htm vagy http://www.mtatk.hu/pdf/uvegtorv.pdf) 10 / 57
a nyitottság alacsony szintű, az állampolgárokat alig informálja az önkormányzat honlapja (például a közbeszerzésekről, vagy az önkormányzat döntéseiről) és a törvényi előírások többségét sem tartják be, ott magas korrupciós kockázattal kell számolni. Ennek megfelelően érdemes a további elemzés számára az önkormányzatokhoz hozzárendelni PIR kódjukat, illetve az adott települések KSH azonosítóját. Ezáltal lehetővé válik az akár intézmény, akár kistérség szintű, jövőben elvégezendő oksági elemzés. A kutatás során olyan nagyságú mintára törekedtünk, ami elégséges matematikai-statisztikai elemzésre, továbbá ésszerű időn belül lekódolható. Természetesen az eddig vizsgált önkormányzatok száma bővíthető. A vizsgált települések véletlen kiválasztás útján, megyére és településtípusra (község/város) arányosan kerültek kiválasztásra. Községeknél (a nagy elemszámra való tekintettel) 10%-os, városoknál és budapesti kerületeknél 1/3-os mintát vettünk, a megyeszékhelyek esetében pedig teljes körű felvétel mellett döntöttünk 8. Az adatfelvétel során 60 településnek nem volt elérhető honlapja (jellemzően aprófalvak), ezen településeket más azonos nagyságú és területi elhelyezkedésű településekkel településekkel helyettesítettük. Végül 417 település önkormányzatának adatait rögzítettük, ennyi megfigyelés került az adatbázisra, és az elemzést is e körben végeztük el. 8 Pest megyéből Érdet szerepeltettük a megyeszékhelyek között, a többi megyéből csak a megyeszékhelyek. 11 / 57
1. táblázat: A településtípusok eloszlása a mintában (n=417) a település típusa % esetszám budapesti kerület 1,9 8 megyeszékhely 4,6 19 város 24,9 104 község 68,6 286 összesen 100,0 417 Forrás: BCE KKK & AA Az adatfelvétel 2012. június 19-től 2012. július 17-ig tartott, az adatok ezen időszak állapotát tükrözik. 12 / 57
2. Eredmények Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló Az alábbiakban részletesen minden általunk vizsgált kérdésre kitérve ismertetjük az adatfelvétel eredményeit 9. 2.1. Idegen nyelv Vizsgáltuk, hogy a magyaron kívül milyen idegen nyelveken érhetőek el az egyes honlapok. 2.1 táblázat: Idegen nyelvű honlapok előfordulása (n=417) idegen nyelv tel. típus nincs van Összesen kerület 6 2 8 megyeszékhely 5 14 19 város 69 35 104 község 248 38 286 Összesen 328 89 417 Forrás: BCE KKK & AA Összességében a honlapok 21,3 százalékának van idegen nyelvű változata. Látható, hogy településtípusonként jelentős eltérések mutatkoznak. A budapesti kerületek 25 %-a, a megyei jogú városok 74 %-a, a városok 34 %-a rendelkezik idegen nyelvű honlap-változattal, míg községek esetében ez a szám mindössze 13 %. A nyelvek között döntő többségben vannak az angol és a német nyelvű honlapok (87 és 81 százalék), más nyelv alig fordul elő (francia 8 százalékban, egyéb nyelv pedig 20 százalékban). Lásd az 1. ábrát. 9 Az elemzéseket STATA programcsomaggal végeztük el. 13 / 57
0 % 20 % 40 % 60 % 80 % Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló 2.1. ábra: Az idegen nyelvvel rendelkező honlapokon a különböző nyelvek gyakorisága (%, n=89) idegen nyelvek megoszlása 87 % 81% 2012 20 % 8 % n=89 angol francia német egyéb nyelv Forrás: BCE KKK & AA 2.2. Honlap-térkép, keresőmotor Egy honlap átláthatóságát nagyban megkönnyíti, ha rendelkezik oldaltérképpel és/vagy keresőmotorral. Az adatokat vizsgálva megállapíthatjuk, hogy a vizsgált honlapok 15 százaléka rendelkezik honlap-térképpel. Leginkább a megyeszékhelyek könnyítik meg a tájékozódást (47 %), legkevésbé pedig a községek (10 %). Keresőmotort a vizsgált oldalak 44 %-n találtunk, itt nem olyan nagy a szórás a kerületek a városok és a megyeszékhelyek között, a községek esetében azonban a keresőmotorok tekintetében is számottevően kisebb az előfordulás. A honlap-térképek és a keresőmotorok részletes előfordulási gyakoriságát mutatja a 2.2 ábra. 14 / 57
0 % Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló Természetesen az idegen nyelvű elérhetőség, vagy a honlap-térkép megléte/nemléte nem utal semmilyen korrupciós kockázatra. Azonban a honlap mögött álló önkormányzat polgármesterének hozzáállást mutat(hat)ja: egyfajta indikátorok ezek a mutatók, hogy az önkormányzatokban mennyire törekednek átlátható honlap létrehozására. Ezért is tartottuk fontosnak ezen puha adatok vizsgálatát. 2.2. ábra: Oldaltérkép és keresőmotor gyakorisága a magyarországi önkormányzati honlapokon (%, n=417) oldatérkép és keresőmotor gyakorisága 2012 20 % 40 % 60 % 80% 25 % 62,5 % 47 % 74 % 23 % 70 % 10 % 33 % kerület megyeszékhely egyéb város község oldaltérkép keresőmotor Forrás: BCE KKK & AA 2.3. Közbeszerzési szerződések A Közbeszerzési törvény 31. (1) e) pontja kimondja, hogy a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződéseket köteles közzétenni a honlapján az ajánlatkérő. Mi a vizsgált honlapok 21 %-n találtunk ilyen szerződést. Nem gondoljuk, hogy a többi önkormányzatnál nem történt volna semmilyen közbeszerzés ez az adat a törvényszegő magatartás jelentős elterjedtségéről tudósít. Nézzük az adatokat részletesebben! 15 / 57
0 % 20 % 40 % 60% 80 % Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló 2.3. ábra: Közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződések előfordulásának gyakorisága (%, n=417) Közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződések előfordulása 79 % 50 % 37,5 % 6 % budapesti kerület megyei jogú város egyéb város község n=417 Forrás: BCE KKK & AA Látható, hogy a városok és a megyeszékhelyek adatközlése jobb, előbbieknél 50 százalékban, utóbbiaknál 79 százalékban tartalmaz a honlapjuk közbeszerzési szerződést. A budapesti kerületeknél ez az adat mindössze 37,5 %, míg a községeknél 6 %. Nem mondhatjuk tehát, hogy bővelkedünk szerződésekben, de tovább árnyalja a képet, ha megnézzük, hogy a honlapokon melyik évre vonatoznak az utoljára feltöltött szerződések 10. 10 A darabszám itt a honlapok számára vonatkozik, tehát pl. 20 db olyan honlap volt, ahol a legfrissebb közbeszerzési szerződés 2010-re vonatkozott. 16 / 57
0 darabszám 10 20 30 Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló 2.4. ábra: A legutolsó elérhető közbeszerzési szerződés évszáma (db, n=86) legutolsó feltett szerződés évszáma (db) 30 28 20 6 1 2007 2008 2009 2010 2011 2012 évszám n=86 Forrás: BCE KKK & AA Azt látjuk, hogy friss, releváns közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződést mindössze a honlapok 7 %-n találtunk (28 település). Kimondhatjuk tehát, hogy a hazai önkormányzatok döntő többsége nem szabálykövető ebben a kérdésben. A kódolásnál a közbeszerzési szerződéseket vizsgáló kérdés 1 -es értéket vett fel, ha legalább egy darab ilyen szerződést találtunk a honlapon. Érdemes megvizsgálni a felkerült szerződések darabszámát is (a számok a 2009. jan. 1-je után felkerült adatokat mutatják). 17 / 57
0 Frequency 10 20 30 40 Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló 2.5. ábra: A honlapon elérhető közbeszerzési szerződések darabszámának gyakorisága (db, n=86) közbeszerzési szerződések darabszáma N = 86 Mean = 24,6 Std. Dev. = 36,44 0 50 100 150 200 db Forrás: BCE KKK & AA Átlagban mintegy 25 darab közbeszerzési szerződés szerepel azon önkormányzatok honlapjain, amelyek legalább egy szerződést megjelenítettek a honlapon. Látható, hogy a darabszámok szórása igen nagy, több mint 36. Ez persze valószínűleg a jelentősen eltérő lakosságszámokból (is) következik. Természetesen igaz, hogy nem minden önkormányzat jelenik meg egy közbeszerzési eljárás ajánlatkérőjeként. Így igazából nem tudhatjuk pontosan, hogy egy adott honlapon azért nem találtunk szerződést, mert nem kötöttek ilyet, vagy kötöttek, de ezt a honlapon nem tették közzé. Ennek a problémának a feloldására szolgálna a közbeszerzési terv, illetve a közbeszerzések éves statisztikai összegzése. Ezek létét és közzétételét a törvény előírja. 18 / 57
0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló 2.4. Közbeszerzési terv, éves statisztikai összegzés A közbeszerzési törvény 31. (1) a) ill. g) pontja kimondja, hogy a honlapon kötelező közzétenni a közbeszerzési tervet, valamint annak módosítását (módosításait) ill. a külön jogszabályban meghatározott éves statisztikai összegzést. Fontos megjegyezni, hogy ez a törvény arra az esetekre is vonatkozik, amikor az önkormányzat nem kötött közbeszerzési eljárás alapján szerződéseket. Ekkor értelemszerűen az jelenik meg például a közbeszerzési tervben, hogy az önkormányzat nem tervez adott évre közbeszerzési eljárást. 2.4.1. Közbeszerzési terv Közbeszerzési tervet az esetek kevesebb mint egyharmadában, a vizsgált honlapok 28 százalékánál találtunk. Ez az adat csalóka egy kicsit, hiszen igazából a községeknél tapasztalható nagy számban a közbeszerzési terv hiánya 91 százalékuknál nem szerepel ez honlapon egyéb településtípusoknál viszonylag nagy számban elérhető. A 2.6. ábra szemlélteti részletesen az adatokat. 2.6 ábra: Közbeszerzési terv gyakorisága a magyar önkormányzatok honlapján (%, n=417) közbeszerzési terv előfordulási gyakorisága 87,5 % 89 % 64 % 9 % budapesti kerület megyeszékhely egyéb város község n=417 Forrás: BCE KKK & AA 19 / 57
0 darabszám 20 40 60 80 Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló Ez a diagram azt mutatja, hogy a honlapok hány százalékán található közbeszerzési terv. Tehát azt, hogy volt már olyan év, amikor betartották ezt a jogszabályt. Azonban azt nem mutatja, hogy ezen tervek mely évre vonatkoznak. Nyilvánvaló azonban, hogy a 2012-es közbeszerzési terv felel meg maradéktalanul a törvényi előírásnak, és szolgálja megfelelően a lakosság tájékoztatását. A 2.7 ábrán azt láthatjuk, hogy a honlapon talált közbeszerzési tervek mely évre vonatkoznak (ha több is volt egy honlapon, értelemszerűen a legfrissebbet vettük figyelembe): 2.7. ábra: A honlapon található legfrissebb közbeszerzési terv évszáma (db, n=118) legfrissebb közbeszerzési terv évszáma 76 25 6 11 2008 2009 2010 2011 2012 évszám n=118 Forrás: BCE KKK & AA Összesen 118 esetben találtunk közbeszerzési tervet, azonban e tervek mindössze 64 %-a (76 db) vonatkozott 2012-re. Összességében tehát a vizsgált települések kevesebb, mint egyötöde, 18 % tette közzé a honlapján a legfrissebb közbeszerzési tervet. A 2.8. ábrán településtípusonként láthatjuk a 2012-es közbeszerzési tervek előfordulási arányát. 20 / 57
0 % 20 % 40 % 60 % 80 % Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló 2.8. ábra: 2012-es közbeszerzési terv gyakorisága a honlapokon (%, n=76) 2012. évi közbeszerzési terv 75 % 74 % 42 % 4 % budapesti kerület megyeszékhely egyéb város község n=76 Forrás: BCE KKK & AA Tehát a megyeszékhelyek és kerületek negyede, a városok több mint fele, a községek szinte egésze megszegi a közbeszerzési terv közzétételét előíró törvényt. 2.4.2. Éves statisztikai összegzése Az éves statisztikai összegzés, gyakorlatilag a fordítottja a közbeszerzési tervnek, ami nevéből is látszóan egy jövőbe tekintő dokumentum, míg a statisztikai összegzés egy retrospektív összefoglalása az adott évet megelőző közbeszerzési eljárásoknak. Ennek mikéntjére és formai kötöttségeire külön kormányrendelet vonatkozik. A laikus szemlélő azt gondolhatná, hogy nincs számottevő eltérés a közbeszerzési terv, illetve az éves statisztikai összegzés közzététele között, azonban az adatok mást mutatnak. 21 / 57
0 % 20 % 40 % 60 % 80 % Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló 2.9. ábra: Éves statisztikai összegzés gyakorisága a magyar önkormányzatok honlapján (%, n=417) éves statisztikai összegzés előfordulása 75 % 53 % 33 % 0,7 % budapesti kerület megyeszékhely egyéb város községek n=417 Forrás: BCE KKK & AA Az eredményekből kitűnik, hogy kevesebb statisztikai összegzést találtunk, mint közbeszerzési tervet. Ennek okára racionális magyarázatot nem találtunk. Az összes vizsgált honlap mindössze 12 %-án érhető el statisztikai összegzés. Mindenképpen kiemelnénk mint érdekességet, hogy a községek honlapján gyakorlatilag nincs közzétéve ez a dokumentum. Csakúgy, mint az éves közbeszerzési tervnél, itt is fontos, hogy időben aktuális legyen. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a honlapon elérhető kellene, hogy legyen a közbeszerzések 2011. évi statisztikája. 22 / 57
0 5 darabszám 10 15 20 25 Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló 2.10. ábra: A honlapon található legfrissebb éves statisztikai összegzés évszáma (db, n=52) éves statisztikai összegzés (évszám) 23 17 11 1 n=52 2008 2009 2010 2011 Forrás: BCE KKK & AA Mint az a 2.10. ábrából látszik, ez nem valósul meg. Az éves statisztikai összegzések kevesebb mint fele, 44 %-a (23 db) vonatkozik a tavalyi évre. Ez azt jelenti, hogy az összes önkormányzat alig 6 %-a teszi közzé a közbeszerzési eljárások statisztikai összegzésének legfrissebb változatát, azaz mindössze 6%-uk nem szegi meg a törvényt. Vizsgáltuk azt is, hogy ezen statisztikák megfelelnek-e a törvényi előírásnak, és azt láttuk, hogy túlnyomórészt igen (több mint 90 %-ban), de ilyen kis előfordulási arány mellet ez az adat nem hordoz túl sok érdemi információt. 23 / 57
2.5. Egyéb közbeszerzési adatok Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló Az eddigiekben bemutatott közbeszerzési adatok mellett a törvény másfajta közbeszerzésekkel kapcsolatos információkat közzétételét is előírja. Ezek a közbeszerzési törvény alapján a következők: a közbeszerzési eljárás kapcsán indult jogorvoslati eljárás a Közbeszerzési Döntőbizottság szerződés megkötését engedélyező végzését ill. a szerződés teljesítésére vonatkozó ( ) adatokat (A közbeszerzési tv. 31. (1)-nek d), db) és f) pontjai.) 2.5.1 Teljesítésre vonatkozó adatok A közbeszerzési törvény tehát előírja, hogy a megvalósult szerződések teljesítésére vonatozó adatokat is elérhetővé kell tenni a honlapon. Az önkormányzatok azonban alig-alig tesznek eleget ennek az előírásnak. A honlapok összességében valamivel több mint 7 %-a tartalmaz információt a szerződések teljesítéséről. 2.2. táblázat: A közbeszerzési szerződések teljesítésére vonatkozó adatok előfordulása (%, n=417) szerződések teljesítésére vonatkozó adat nincs van összesen kerület 7 1 8 megyeszékhely 11 8 19 város 88 16 104 község 282 4 286 összesen 388 29 417 Forrás: BCE KKK & AA Ebben a kérdésben tehát az önkormányzatok túlnyomó többsége jogsértő módon viselkedik. 24 / 57
2.5.2 Közbeszerzési Döntőbizottság szerződés megkötését engedélyező végzése, közbeszerzési eljárás kapcsán indult jogorvoslati eljárás Ez a két dokumentumtípus gyakorlatilag nem létezik a magyar önkormányzatok honlapján. A szerződés megkötését engedélyező végzést 13 db-ot (3 %), jogorvoslati eljárásra vonatkozó dokumentumot 12 db-ot (3%) találtunk összesen. 2.6. Testületi ülések jegyzőkönyvei A közpénzek felhasználásával kapcsolatos adatok mellett vizsgáltuk a testületi ülések jegyzőkönyveinek fellelhetőségét is. Fontosnak tartjuk, hogy az érdeklődő állampolgár betekintést kaphasson a megválasztott képviselők munkájába, ezáltal is elősegítve az átláthatóságot. Ezt a jogalkotó is így gondolhatta, hiszen az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. tv. (továbbiakban: információszabadságról szóló törvény), az Általános közzétteli lista II./8. pontjában előírja a jegyzőkönyvek közzétételét. A vizsgált honlapok 35%-án érhetőek el testületi ülésekről szóló jegyzőkönyvek. Újfent markáns eltérés mutatkozik az egyes településtípusok között. A budapesti kerületek és a megyeszékhelyek majdnem mindegyike megosztja a jegyzőkönyveit, ezzel szemben a községek alig több mint 20 %-a teszi ezt meg. 25 / 57
0 % Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló 2.11. ábra: Testületi ülések jegyzőkönyveinek előfordulási gyakorisága a honlapokon (%, n=417) testületi ülések jegyzőkönyvének előfordulás 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % 88 % 95 % 59 % 21 % budapesti kerület megyeszékhely egyéb város község n=417 Forrás: BCE KKK & AA A jegyzőkönyvek esetében is vizsgáltuk a frissességet : a legutoljára közzétett jegyzőkönyvek 25 %-a nem 2012-es ülésről készült. 26 / 57
0 5 Frequency 10 15 Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló 2.12. ábra: A jegyzőkönyvek darabszámának gyakorisága (db, n=147) N = 147 Mean = 43,7 Std. Dev. = 27,82 0 50 100 150 dbszam Forrás: BCE KKK & AA A közzétett jegyzőkönyvek számát mutatja az 2.12. ábra. Ebben az esetben is a 2009. jan. 1-e utána adatokat vettük figyelembe. Látható, hogy igen nagy a szórás, ami furcsa, hiszen a testületi ülések száma elméletileg nem sokban függ a településmérettől. 2.7. Testületi ülések előzetes napirendje Az információszabadság törvényben szereplő Általános közzétételi lista II./9. pontja alapján közzé kell tenni ( ) a helyi önkormányzat képviselő-testületének nyilvános ülésére benyújtott előterjesztések -et a benyújtást követően, azonnali hatállyal. A képviselő testületi ülések napirendjének nyilvánosságra hozatalát a gyakorlatban is fontosnak tartjuk, hiszen az állampolgár így értesülhet a soron következő ülés tervezett témáiról, és ennek alapján dönthet, hogy el kíván e menni ezekre, vagy sem. A vizsgált honlapok 6 %-án találtuk meg a következő testületi ülés napirendjét. 27 / 57
Fontos hangsúlyozni, hogy a következő, mert az adatfelvétel során sokszor tapasztaltuk, hogy felteszik az önkormányzatok a napirendeket/előterjesztéseket, azonban csak utólag, aminek gyakorlati hasznát nem nagyon látjuk. 2.3. táblázat: Következő testületi ülés napirendje testületi ülés napirendje nincs van összesen kerület 8 0 8 megyeszékhely 14 5 19 város 94 10 104 község 276 10 286 összesen 391 26 417 Forrás: BCE KKK & AA 2.8. Bizottsági ülések Habár a törvény nem vonatozik a bizottsági ülésekre, fontosnak tartottuk ezt is vizsgálni, hiszen a bizottságokban folyik a szakmai munka és a részletkérdések megvitatása. A bizottsági ülésről készült jegyzőkönyvek közül azokat vettük figyelembe, ahol az adott település bizottsági struktúráját figyelembe véve legnagyobb eséllyel tárgyalhatják a közbeszerzési eljárásokat (pénzügyi, gazdasági, közbeszerzési, vagyongazdálkodási stb.). Az összes vizsgált önkormányzat mindössze 6%-a teszi közzé legalább egy bizottsági ülésének jegyzőkönyvét. 28 / 57
2.4. táblázat: Bizottsági ülések jegyzőkönyvének közzétételének gyakorisága a honlapokon (db, n=417) bizottsági ülés, jegyzőkönyv nincs van Összesen kerület 3 5 8 megyeszékhely 14 5 19 város 89 15 104 község 285 1 286 összesen 391 26 417 Forrás: BCE KKK & AA 2.9. Európai Uniós pályázatok leírása, szerződések Az információszabdságról szóló törvény mellékletében szereplő közzétételi lista III. részének 7. pontjának értelmében Az Európai Unió támogatásával megvalósuló fejlesztések leírása, az azokra vonatkozó szerződések is ilyen kötelezően közzéteendő tételnek számítanak. A kutatás során a szubjektív tapasztalat az volt, hogy az EU által támogatott fejlesztésekre a települések jellemzően büszkék, a honlapon jól láthatóan közzéteszik az ezekre vonatkozó fényképeket. Az adatok ezt nagyjából vissza is igazolták: az EU-s források felhasználásával megvalósuló fejlesztések leírása majd a honlapok egyharmadán (30 %) megtalálható. Ennél az adattípusnál is szembesülünk azzal a problémával, hogy nem tudjuk, az önkormányzatoknak mekkora hányada használt Uniós forrást fejlesztésre ténylegesen, de vélelmezhetően több mint 30%-uk. A fejlesztésekre vonatkozó szerződéseket viszont már nem olyan lelkiismeretesen teszik közzé, mint a megvalósult projektek fényképeit: mindössze 10 db olyan szerződést találtunk, amely egyértelműen Európai Uniós fejlesztéshez kapcsolódik. 29 / 57
2.10. Nem normatív támogatások A 2003. évi XXIV. Törvény a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról (továbbiakban: üvegzseb törvény) szóló tv. 5. -nak értelmében az önkormányzatoknak nyilvánosságra kell hozni a nem normatív, céljellegű, fejlesztési támogatások kedvezményezettjeinek nevére, a támogatás céljára, összegére, továbbá a támogatási program megvalósítási helyére vonatkozó adatokat. A törvény nem fogalmaz egyértelműen, hogy minden egyedi eset szerződését külön nyilvánosságra kell-e hozni, vagy elegendő aggregált, táblázatos formában. Az adatok elemezve megállapíthatjuk, hogy az önkormányzatok inkább az összesített változatot kedvelik, hiszen egyedi szerződéseket mindössze 6 esetben találtunk. Aggregált formában viszont az önkormányzatok majdnem 20 %-a nyilvánosságra hozza támogatásit. 30 / 57
2.11. Beszerzési szerződések Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló Az üvegzseb törvény 5. -a előírja továbbá, hogy a a nettó ötmillió forintot elérő vagy azt meghaladó értékű - árubeszerzésre, építési beruházásra, szolgáltatás megrendelésre, vagyonértékesítésre, vagyonhasznosításra, vagyon vagy vagyoni értékű jog átadására, valamint koncesszióba adásra vonatkozó szerződések megnevezését (típusát), tárgyát, a szerződést kötő felek nevét, a szerződés értékét, határozott időre kötött szerződés esetében annak időtartamát nyilvánosságra kell hozni. Ebben az esetben is vizsgáltuk azt, hogy az egyes önkormányzatok az egyedi eseteket, vagy aggregált adatokat hoznak-e nyilvánosságra. Ahogy az előző pontnál, itt is egyértelműen látszik, hogy az összesített formát preferálják a hazai önkormányzatok, hiszen egyedi szerződéseket mindössze 14 alkalommal találtunk. Aggregált, táblázatos formában viszont az önkormányzatok 19%-a (81 db) tette közzé honlapján ezt az adattípust. 2.12. Ajánlati felhívás Vizsgáltuk továbbá, hogy az önkormányzatok honlapjain találunk-e ajánlati felhívásokat, amelyek árubeszerzésre, szolgáltatás vásárlására stb. vonatkoznak. Ugyan külön törvényi paragrafus nem vonatkozik erre a kérdésre, azonban mi fontosnak tartottuk ezt is megvizsgálni. Úgy gondoljuk, hogy nagyban segítené az átláthatóságot, ha egy adott településen az önkormányzat által kiírt pályázatok elérhetőek lennének az önkormányzat honlapján. Ezt (ma még) sajnos nem így gondolják a hazai települések polgármesterei, hiszen mindössze 37 db (9%) ajánlati felhívást találtunk. Az igazsághoz hozzátartozik, hogy a kerületek és a megyeszékhelyek már viszonylag jól szerepeltek, mindkét településtípus honlapján 37-38%-ban találtunk ajánlati felhívást. 31 / 57
2.13. Beszerzési szabályzat Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló Kíváncsiak voltunk, hogy az önkormányzati honlapokon találunk-e olyan dokumentumot, amiből kiderül, hogy milyen alapelvek, szabályok mentén történnek az olyan önkormányzati beszerzések, amelyek nem érik el a közbeszerzési értékhatárt. Azonban csalódnunk kellett, hiszen mindössze 9 db beszerzési szabályzatot találtunk. Természetesen nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy törvény nem írja elő ennek a dokumentumnak a létrehozását/közzétételét. 3. Nyitottság és törvénytisztelet: összefoglaló indexek 3.1. Magyar Önkormányzati Nyitottság Index (MANYI) Az előzőekben az általunk elemzett szempontrendszer alapján vizsgáltuk a magyar önkormányzatok honlapjait. Azonban a szerteágazó, száraz tényeken túl úgy gondoltuk, hogy érdemes lenne egy mutatóban összefoglalni azon eredményeket, amelyek alapján következtetni lehet, hogy az adott önkormányzat mennyire teszi nyitottá működését az állampolgárok számára. Ezért létrehoztunk egy mérőszámot, ami arról tájékoztat, hogy az adott önkormányzat mennyi, az önkormányzat tevékenységével kapcsolatos adatot közöl honlapján, azaz a világháló lehetőségeit felhasználva mennyire nyitott az önkormányzat. Ez a mutató (MANYI) 0-tól 1-ig terjedően vehet fel értékeket, ahol a 0 jelenti azt, hogy az önkormányzat honlapján semmilyen információt nem találunk az önkormányzat működésével, a közbeszerzésekkel, a vállalkozókkal kötött szerződésekkel kapcsolatban; és az 1-es érték jelenti azt, ha minden, törvények által előírt, és általunk vizsgált kritérium megtalálható a honlapon, azaz a szóban forgó önkormányzat minden szempontból eleget tesz a nyitottság követelményeinek. A Magyar Önkormányzati Nyitottság Index ennek megfelelően jól jellemzi azt, hogy milyen rálátást biztosít önmagára az adott önkormányzat a világhálón keresztül. Ebbe a mutatóba belefoglaltuk az ún. puha kérdéseket is (keresőmotor léte, frissítések gyakorisága stb.), és azon kérdések közül többet, amelyeknek találtunk törvényi hátteret. 32 / 57
Tudjuk, hogy az ilyen és ehhez hasonló mutatók persze nem tökéletesek, mert több ponton önkényesen döntöttük el, hogy mely kérdések értékei szerepeljenek az indexben. Továbbá minden kérdésre adott választ ugyanakkora súllyal szerepeltettünk, ami akár vitatható is lehet, de talán így kevesebb kritika érhet minket, mintha önhatalmúlag tettünk volna különbséget pl. a közbeszerzési terv vagy a testületi ülések napirendjének fontossága között. A Nyitottság Index számításánál figyelembe vett változók (kérdések) részletes listáját a 3. Mellékletben közöljük. 3.1.1. ábra: A Magyar Önkormányzati Nyitottság Index gyakorisági megoszlása (N=417) A bemutatott eredményekből talán nem meglepő módon az index eloszlásából is az derül ki, hogy az önkormányzati honlapok többsége nagyon hiányos. Az eloszlás meglehetősen erősen balra ferdül azaz a vizsgált önkormányzatok többségben alacsony indexértéket kapunk. 33 / 57
3.2 Önkormányzati Törvénytisztelet Index - ÖNTI Egy másik kompozit indexben csak és kizárólag azokat az információkat vettük figyelembe, amelyeket az önkormányzatoknak a hatályos törvények szerint közölniük kellene honlapjaikon. Ez az index (Önkormányzati Törvénytisztelet Index - ÖNTI) tehát azt méri, hogy mennyire törvénykövetők a magyar önkormányzatok, mennyire tartják be a hatályos törvényeket azzal, hogy minden olyan információt közölnek honlapjaikon, amelyeket a törvények előírnak. Itt is láthatjuk a MANYI-ra jellemző balra ferdült eloszlást, de ha kivesszük a községeket a mintából (mivel ezeknél fordulhat elő leggyakrabban az, hogy nincs is olyan aktivitásuk, amelyet dokumentálniuk kellene), már a normális eloszláshoz közel álló, de jobbra ferdülő, eloszlást kapunk. Az ÖNTI áltagos értéke a vizsgált mintában 0,29, a községek nélküli almintában már jóval magasabb, 0,59. Az ÖNTI képzésénél figyelembe vett ismérveket a 2. Mellékletben közöljük. 3.2.1. ábra: Az ÖNTI gyakorisági megoszlása (N=417) minden település községek nélkül Az eredmények szerint a magyar városok és budapesti kerületek önkormányzatainak csak elenyésző kisebbsége viselkedik törvénytisztelő módon az általunk vizsgált szempontok szerint. Az többség részben, vagy csak elenyésző mértékben tartja be azokat a törvényeket, 34 / 57
amelyek az önkormányzati működés egyes lépéseinek a honlapokon történő dokumentálását előírják. 2012-ben az általunk vizsgált területeken a magyar önkormányzatok esetében nem a törvénytisztelet, hanem a törvényszegés volt a norma. 35 / 57
4. Következtetések Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló A kutatás további folytatása a célunk. Egyrészt meg fogjuk ismételni az adatfelvételt 2013 nyarán is, másrészt ki fogjuk szélesíteni a megfigyelendő önkormányzatok körét. Harmadrészt megkíséreljük gazdasági, társadalmi és politikai tényezőkkel magyarázni a városok esetében a két kompozit indikátor értékeiben mutatkozó, önkormányzatok közötti különbségeket. A kutatás legfontosabb következtetését már leírtuk: A közbeszerzési törvény, az információszabadság törvény és az üvegzseb törvény előírásaira vonatkozóan 2012-ben Magyarországon az önkormányzatok működésében nem a törvénytisztelet, hanem a törvényszegés volt a norma. Az elemzés M4 M13 mellékleteiben a vizsgált önkormányzatok MANYI és ÖNTI által meghatározott sorrendjeit közöljük. Ezek között leginkább a megyeszékhelyekre és a városokra vonatkozó rangsorokat ajánljuk az olvasók figyelmébe. Az ezekben a rangsorokban mutatkozó nagy eltérések arról is tudósítanak, hogy bár a többség törvényszegő, de mégis lehetséges, még Magyarországon is, hogy az önkormányzatoknak törvénytisztelő módon járjanak el, és közzétegyék honlapjukon azokat a dokumentumokat, amelyeket a törvények előírnak. A legmagasabb index értéket elérő városok önkormányzatai legalábbis erre adnak példát. 36 / 57
Mellékletek 37 / 57
M1. Az adatfelvétel kódutasítása Korrupciós kockázatok, törvénytisztelet és a világháló Az adatfelvétel kezdete: 2012... hónap....nap..óra.....perc 1. A vizsgált település neve: 2. A település típusa: 1 Budapest (kerület) 2 megyeszékhely 3 egyéb város 4 község 3. A vizsgált honlap címe: 4. Elérhető-e a honlap valamilyen idegen nyelven is? 0 nem 1 igen, éspedig: 1 angol 2 német 3 francia 4 egyéb nyelven TÖBB VÁLASZ LEHET! 5. A honlap utolsó frissítésének ideje: 0 nem található rá adat, és a honlapon látszik, hogy ritkán frissítik 1 nem található rá adat, de látszik, hogy rendszeresen frissítik 2 szerepel a honlapon, ÉSPEDIG: év hó nap 6. Van-e oldaltérkép a honlapon? 0 nincs 1 van 7. Van-e keresőmotor a honlapon? 0 nincs 1 van 8. Található-e a honlapon valamiféle "etikai kódex"? 0 nem 1 igen 38 / 57
9. Elérhető-e a honlapon közbeszerzési eljárás alapján megkötött valamilyen szerződés? 0 nem 16 - RA 1 igen 10.-15. HA ELÉRHETŐ KÖZBESZERZÉSI SZERZŐDÉS 10. Mi a legrégebbi szerződés megkötésének dátuma? év hó nap 11. Mi a legfrissebb szerződés megkötésének dátuma? év hó nap 12. Az utóbbi 3 évben kötött szerződésekből hány darab található a honlapon?. db 13. A legrégebbi adat megfelel-e a törvényben előírt öt éves határidőnek? 0 nem 1 igen 14. Letölthetőek-e a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződések? 0 nem 1 igen 14.a. Milyen formában tölthetők le? 1 html 2 pdf TÖBB VÁLASZ LEHET! 3 xls 4 doc 5 egyéb formátumban, éspedig:. 15. Hány "kattintással" lehet a kezdőlapról eljutni a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződésekhez? db MINDENHOL! 16. Elérhetők-e a honlapon a közbeszerzési szerződés(ek) teljesítésére vonatkozó adatok? 0 nem 20 - RA 1 igen 17.-19. HA ELÉRHETŐ A TELJESÍTÉSRE VONATKOZÓ ADAT 17. Mi a legrégebbi teljesítésre vonatkozó közlés dátuma? év hó nap 18. Mi a legfrissebb teljesítésre vonatkozó közlés dátuma? év hó nap 39 / 57
19. A legfrissebb közlés tartalmazza-e a törvényben előírt következő szempontokat? igen a.) Hivatkozást a hirdetményre? 1 0 b.) A szerződő felek nevét? 1 0 c.) A teljesítés szerződésszerű volt-e? 1 0 d.) A teljesítés időpontját? 1 0 e.) Az ellenszolgáltatás teljesítésének időpontját? nem 1 0 f.) A kifizetett ellenszolgáltatás értékét? 1 0 MINDENHOL! 20. Található-e a honlapon éves közbeszerzési terv? 0 nem 1 igen 20.a Melyik évre vonatkozik? (évszám) 21. Található-e a honlapon éves statisztikai összegzés a közbeszerzésekről? 0 nem 1 igen 21.a. Melyik évre vonatkozik? (évszám) 21.b. Az összegzés formailag megfelel a törvényi előírásnak? 0 nem 1 igen 22. Található-e a honlapon közbeszerzési eljárás kapcsán indult jogorvoslati eljárásra vonatkozó dokumentum? 0 nem 1 igen 22.a. A Közbeszerzési Döntőbizottság szerződés megkötését engedélyező végzése megtalálható-e a honlapon? 0 nem 1 igen 23. A következő képviselő-testületi ülés napirendje elérhető-e a honlapon? 0 nem 1 igen 24. A képviselő-testületi ülések jegyzőkönyve elérhető-e a honlapon? 0 nem 1 igen 28- RA 40 / 57
25.-27. HA ELÉRHETŐ A KÉPVISELŐ-TESTÜLETI ÜLÉSEK JEGYZŐKÖNYVE 25. Mi a legrégebbi jegyzőkönyv dátuma? év hó nap 26. Mi a legfrissebb jegyzőkönyv dátuma? év hó nap 27. Az utóbbi 3 évből hány darab jegyzőkönyv található a honlapon?. db MINDENHOL! 28. A következő pénzügyi/ vagyongazdálkodási/gazdasági bizottsági ülés napirendje elérhető-e? 0 nem 1 igen 29. A pénzügyi/ vagyongazdálkodási/gazdasági bizottsági ülések jegyzőkönyve elérhető-e? 0 nem 1 igen 33 - RA 30.-32. HA ELÉRHETŐ A PÉNZÜGYI/ VAGYONGAZDÁLKODÁSI/GAZDASÁGI BIZOTTSÁGI ÜLÉSEK JEGYZŐKÖNYVE 30. Mi a legrégebbi jegyzőkönyv dátuma? év hó nap 31. Mi a legfrissebb jegyzőkönyv dátuma? év hó nap 32. Az utóbbi 3 évből hány darab jegyzőkönyv található a honlapon?. db MINDENHOL! 33. Található-e a honlapon információ arra vonatkozóan, hogy mely ülések voltak zártak vagy részben zártak? 0 nem 1 igen 33.a. Hány zárt vagy részben zárt ülés volt az elmúlt három évben? db 41 / 57
34. Megtalálható-e a honlapon az Európai Unió támogatásával megvalósuló fejlesztések leírása? 0 nem 1 igen 34.a. Van-e erre vonatkozó szerződés is a honlapon? 0 nincs 1 van, ÉSPEDIG: db 35. Található-e az önkormányzat által nyújtott (nem normatív) támogatásokról szóló szerződés a honlapon? 0 nem 39 - RE 1 igen 36.-38. HA VAN A HONLAPON NEM NORMATÍV TÁMOGATÁSRA VONATKOZÓ SZERZŐDÉS 36. Mi a legrégebbi (nem normatív) támogatásról szóló szerződés dátuma? év hó nap 37. Mi a legfrissebb (nem normatív) támogatásról szóló szerződés dátuma? év hó nap 38. A legfrissebb (nem normatív) támogatásról szóló szerződés tartalmazza-e az üvegzseb törvénynek megfelelően a következő adatokat? igen nem a.) A kedvezményezett nevét? 1 0 b.) A támogatás célját? 1 0 c.) A támogatás összegét? 1 0 d.) A támogatási program megvalósítási helyét? 1 0 MINDENHOL! 39. Aggregált, táblázatos formában elérhetőek-e a nem normatív támogatásokra vonatkozó szerződések adatai? 0 nem 1 igen 40. Elérhető-e olyan szerződés, ami árubeszerzésre, építési beruházásra, szolgáltatás megrendelésre, vagyonértékesítésre, vagyonhasznosításra, vagyon vagy vagyoni értékű jog átadására, valamint koncesszióba adásra vonatkozik? 0 nem 45 - RE 1 igen 41.-44. HA ELÉRHETŐ ILYEN ÜZLETI SZERZŐDÉS 41. Mi a legrégebbi ilyen szerződés dátuma? év hó nap 42. Mi a legfrissebb ilyen szerződés dátuma? év hó nap 42 / 57
43. Az utóbbi 3 évből hány ilyen szerződés található a honlapon?. db 44. A legfrissebb ilyen szerződés tartalmazza-e az üvegzseb törvénynek megfelelően a következő adatokat? igen nem a) A szerződés megnevezését (típusát)? 1 0 b) A szerződés tárgyát? 1 0 c) A szerződést kötő felek nevét? 1 0 d) A szerződés értékét 1 0 e) A határozott időre kötött szerződés esetén a annak időtartamát? 1 0 MINDENHOL! 45. Aggregált, táblázatos formában elérhetőek-e az árubeszerzésre, építési beruházásra, szolgáltatás megrendelésre, vagyonértékesítésre, vagyonhasznosításra, vagyon vagy vagyoni értékű jog átadására, valamint koncesszióba adásra vonatkozó szerződések? 0 nem 1 igen 46. Elérhető-e a honlapon beszerzésekről, szolgáltatás vásárlásáról, bérbeadásról, ingatlan eladásról szóló ajánlati felhívás? 0 nem 50 RE 1 igen 47.-49. HA VAN A HONLAPON AJÁNLATI FELHÍVÁS 47. Mi a legrégebbi ajánlati felhívás dátuma? év hó nap 48. Mi a legfrissebb ajánlati felhívás dátuma? év hó nap 49. Az utóbbi 3 évből hány ajánlati felhívás található a honlapon?. db MINDENHOL! 50. Található-e a honlapon beszerzési szabályzat a közbeszerzési értékhatárt el nem érő beszerzések lebonyolítására? 0 nem 1 igen Az adatfelvétel vége:.óra perc 43 / 57
M2. A kódutasítás során felmért ismérvek törvényi alapja 1. adminisztratív 2. adminisztratív 3. adminisztratív 4. - 5. - 6. - 7. - 8. - 9. 2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről 31. (1) e, 10. - 11. - 12. - 13. 2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről 31. (5) 14. - 15. - 16. 2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről 31. (1) f, 17. - 18. - 19. 2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről 31. (1) f, 20. 2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről 31. (1) a, 20.a - 21. 2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről 31. (1) g, 21.a - 21.b 2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről 31. (1) g, 22. 2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről 31. (1) d, 22.a 2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről 31. (1) db, 2011. évi CXII. törvény az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról 23. - Általános közzétételi lista, II./9. 24. 25. - 26. - 27. - 28. - 29. - 30. - 31. - 32. - 2011. évi CXII. törvény az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról - Általános közzétételi lista, II./8. 44 / 57
33. 33.a - 2011. évi CXII. törvény az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról - Általános közzétételi lista, II./8. 34. 2011. évi CXII. törvény az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról - Általános közzétételi lista, III./7. 35. 36. - 37. - 38. 39. - 2003. évi XXIV. Törvény a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról, 5. 2003. évi XXIV. Törvény a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról, 5. 40. 2003. évi XXIV. Törvény a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról, 6. 41. - 42. - 43. - 44. 45. - 46. - 47. - 48. - 49. - 50. - 2003. évi XXIV. Törvény a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról, 6. 45 / 57
M3. A Magyar Önkormányzati Nyitottság Index összetevői a figyelembe vett kérdések A MANYI a következő sorszámú kérdésekre kapott értékeket tartalmazza: 4., 5., 6., 7., 9., 16., 20., 21., 23., 24., 28., 34., 34.a, 39., 45. Az index viszonylag egyszerű módon készült: az előbb felsorolt sorszámú kérdésekre adott válaszokat átlagoltuk. Mivel az összes kiválasztott kérdés 0-át, vagy 1-es értéket vehetett fel, így értelemszerűen igaz az alábbi: 0 MANYI i 1, minden i-edik önkormányzat esetében. A továbbiakban a MANYI értékei alapján a legnyitottabb és a legkevésbé nyitott magyarországi önkormányzatok listáját közöljük. 46 / 57
M4. MANYI: A legnyitottabb önkormányzatok sorszám település neve MANYI értéke 1. Kecskemét 0,93 2. Szolnok 0,87 3-6. Dabas 0,73. Szombathely 0,73. Szeged 0,73. Kaposvár 0,73 7-15. Kecel 0,67. Szigetszentmiklós 0,67. Balatonfűzfő 0,67. Tapolca 0,67. Kalocsa 0,67. Gyula 0,67. Füzesabony 0,67. Hévíz 0,67. Budapest XVIII. kerület 0,67 16-20. Kiskőrös 0,60. Hódmezővásárhely 0,60. Kapuvár 0,60. Martfű 0,60. Szekszárd 0,60 47 / 57
M5. MANYI: A legkevésbé nyitott önkormányzatok Sorszám település neve MANYI értéke 327. Aggtelek 0,00. Aka 0,00. Alsóvadász 0,00. Apácatorna 0,00. Áporka 0,00. Barbacs 0,00. Bátor 0,00. Bazsi 0,00. Besenyőtelek 0,00. Birján 0,00. Boldogkőújfalu 0,00. Cered 0,00. Csapod 0,00. Csataszög 0,00. Csitár 0,00. Csömödér 0,00. Drávatamási 0,00. Egerlövő 0,00. Egyházashollós 0,00. Eszteregnye 0,00. Füzérkajata 0,00. Gálosfa 0,00. Hajdúbagos 0,00. Hedrehely 0,00. Hencse 0,00. Heresznye 0,00. Hirics 0,00. Jákfa 0,00. Jászágó 0,00. Kálmánháza 0,00. Kám 0,00. Kaposgyarmat 0,00. Kapospula 0,00. Karakó 0,00. Kardos 0,00. Kemenespálfa 0,00. Kerkateskánd 0,00. Keszőhidegkút 0,00. Klárafalva 0,00. Kolontár 0,00. Kóros 0,00. Kökény 0,00. Léh 0,00. Litke 0,00. Mályinka 0,00. Marcali 0,00. Marcaltő 0,00. Molnaszecsőd 0,00. Nagydém 0,00 48 / 57
. Nemesapáti 0,00. Nemesnádudvar 0,00. Nemesrádó 0,00. Nyírderzs 0,00. Nyírgelse 0,00. Ócsárd 0,00. Olaszfalu 0,00. Ónod 0,00. Oroszi 0,00. Ősi 0,00. Páli 0,00. Pápoc 0,00. Pecöl 0,00. Pécsbagota 0,00. Pinnye 0,00. Pusztaederics 0,00. Pusztaszentlászló 0,00. Rábacsanak 0,00. Sikátor 0,00. Sormás 0,00. Szakáld 0,00. Szebény 0,00. Szente 0,00. Szűr 0,00. Taktabáj 0,00. Teleki 0,00. Tésa 0,00. Tiszabábolna 0,00. Tiszafüred 0,00. Tiszagyulaháza 0,00. Tiszakanyár 0,00. Tokorcs 0,00. Töttös 0,00. Uszka 0,00. Vajszló 0,00. Vámosoroszi 0,00. Vérteskethely 0,00. Vindornyalak 0,00. Zádorfalva 0,00 417. Zagyvaszántó 0,00 49 / 57
M6. MANYI: A megyeszékhelyek sorrendje a nyitottság érvényesülése szerint sorszám városok neve MANYI értéke 1. Kecskemét 0,93 2. Szolnok 0,87 3-5. Kaposvár 0,73. Szeged 0,73. Szombathely 0,73 6-9. Békéscsaba 0,60. Szekszárd 0,60. Veszprém 0,60. Zalaegerszeg 0,60 10-12. Debrecen 0,53. Salgótarján 0,53. Székesfehérvár 0,53 13-16. Érd 0,47. Győr 0,47. Nyíregyháza 0,47. Pécs 0,47 17-19. Eger 0,40. Miskolc 0,40. Tatabánya 0,40 50 / 57
M7. MANYI: A legnyitottabb városok sorszám városok neve MANYI értéke 1. Dabas 0,73 2-9. Balatonfűzfő 0,67. Füzesabony 0,67. Gyula 0,67. Hévíz 0,67. Kalocsa 0,67. Kecel 0,67. Szigetszentmiklós 0,67. Tapolca 0,67 M8. MANYI: A legkevésbé nyitott városok sorszám városok neve MANYI értéke 94-99. Sajóbábony 0,13. Örkény 0,13. Nagyecsed 0,13. Maglód 0,13. Nagykálló 0,13. Rákóczifalva 0,13 100-104. Vaja 0,07. Vámospércs 0,07. Baktalórántháza 0,07. Marcali 0,00. Tiszafüred 0,00 51 / 57
M9. MANYI: A legnyitottabb községek sorszám település neve MANYI értéke 1. Solymár 0,53 2-3. Balatonberény 0,47. Üllés 0,47 4-6. Kondoros 0,40. Páty 0,40. Sárisáp 0,40 7-10. Balatonmáriafürdő 0,33. Nagytarcsa 0,33. Perbál 0,33. Zákányszék 0,33 M10. A MANYI átlagos értéke Magyarország megyéiben és Budapesten 52 / 57