JELENTÉS az önkormányzatok szociális alapszolgáltatási tevékenységének ellenőrzéséről 0719 2007. július
3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 3.2. Szabályszerűségi és Teljesítményellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-1011-41/2006-07. Témaszám: 822 Vizsgálat-azonosító szám: V-0301 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Németh Péterné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Dr. Sallai Antal igazgatóhelyettes A számvevői jelentések feldolgozásában és a jelentés összeállításában közreműködött/tek: Berényi Magdolna főtanácsadó Huberné Kuncsik Zsuzsanna tanácsadó Valu Tibor tanácsadó Az ellenőrzést végezték: Szenténé Tubak Klára számvevő tanácsos Bács-Kiskun megye Kéri Péter számvevő tanácsos Baranya megye Klinga László számvevő tanácsos Borsod-Abaúj-Zemplén megye Huberné Kuncsik Zsuzsanna tanácsadó Fejér megye Balogné Dakó Eszter számvevő tanácsos Bács-Kiskun megye Tóth Tamás számvevő Baranya megye Luhály Matild számvevő Borsod-Abaúj-Zemplén megye Mohl Anna számvevő Fejér megye Dr. Horváth Klára számvevő Baranya megye Kerezsi Pál számvevő tanácsos Borsod-Abaúj-Zemplén megye Szihalminé Kovács Zsuzsanna számvevő Borsod-Abaúj-Zemplén megye Kisgergely István számvevő Fővárosi Ellenőrzési Iroda Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
Berényi Magdolna főtanácsadó Győr-Moson-Sopron megye Nyikon Zsigmondné számvevő tanácsos Hajdú-Bihar megye Papp József számvevő tanácsos Jász-Nagykun-Szolnok megye Szabó Tamás számvevő tanácsos Pest megye Tormáné Ivánfi Irén számvevő tanácsos Somogy megye Dr. Szűcs Zoltán számvevő tanácsos Szabolcs-Szatmár-Bereg megye Buús Zoltánné Hütter Erzsébet számvevő Vas megye Szarvas Szilárd számvevő Veszprém megye Bencsik Árpád számvevő Zala megye Dr. Lacó Bálintné számvevő tanácsos Győr-Moson-Sopron megye Fórián Erika számvevő tanácsos Hajdú-Bihar megye György Árpád számvevő tanácsos Komárom-Esztergommegye Dr. Hegedűs György főtanácsadó Somogy megye Tóth Péter számvevő Somogy megye Valu Tibor tanácsadó Szabolcs-Szatmár-Bereg megye Kiss Rita Teréz számvevő Vas megye Dr. Vasváriné dr. Rózsa Anikó főtanácsadó Veszprém megye Dér Lívia számvevő tanácsos Zala megye Kalmár István számvevő tanácsos Győr-Moson-Sopron megye Pálfi András számvevő tanácsos Hajdú-Bihar megye Huszár Sándorné számvevő tanácsos Nógrád megye Reichert Margit számvevő Somogy megye Kenéz Sándor főtanácsadó Szabolcs-Szatmár-Bereg megye Eigner György Zoltán számvevő Tolna megye Szabó Leonóra Ildikó számvevő Veszprém megye Ritecz Tibor számvevő Zala megye A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe sorszáma Jelentés a hajléktalanokat ellátó intézményrendszer ellenőrzéséről 0613/2005 Jelentés a helyi önkormányzatok tartós szociális ellátási feladatainak 0317/2002 ellenőrzéséről az idősek otthonainál Jelentés a települési önkormányzatok szociális és gyermekjóléti 0015/1999 szolgáltatásai helyzetéről Az önkormányzatok felnőtt szociális alapellátási tevékenysége 165/1993
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 10 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 18 1. A szociális alapszolgáltatások jogi szabályozottsága, finanszírozása 18 1.1. A szociális alapszolgáltatások fejlesztésének koncepciója, az ellátások jogszabályi előírásainak érvényesülése 18 1.1.1. Az önkormányzatok kötelező szociális alapszolgáltatási feladatai 19 1.1.2. A szociális alapszolgáltatások rendszere, a szociális rászorultság feltételei 22 1.1.3. A térítési díj megállapításának szabályai és gyakorlata 24 1.1.4. A jogszabályi környezet változásának hatása az önkormányzatok által nyújtott szociális alapszolgáltatásokra 26 1.2. A szociális alapszolgáltatások finanszírozási rendszere 29 1.2.1. A szociális alapszolgáltatások normatív állami hozzájárulása 29 1.2.2. A fejezeti kezelésű előirányzatok alakulása és felhasználása 35 2. A vizsgált szociális alapszolgáltatások, forrásai és kiadásai 40 2.1. A szociális alapszolgáltatások bevételeinek és kiadásainak alakulása 40 2.1.1. Falugondnok-tanyagondnok 44 2.1.2. Szociális információs szolgáltatás 46 2.1.3. Étkeztetés 47 2.1.4. Házi segítségnyújtás 50 2.1.5. Családsegítés 53 2.1.6. Jelzőrendszeres házi segítségnyújtás 55 2.1.7. Nappali ellátás 57 2.1.8. A szociális alapszolgáltatások ellátásának változása a társulások keretei között 59 2.1.9. A működést engedélyező szervek, fenntartók ellenőrzési tevékenysége 63 1
MELLÉKLETEK 1. számú melléklet A települési önkormányzatoknál vizsgált szolgáltatások adatai 2. számú melléklet A vizsgált települések településtípus és lakosságszám szerinti adatai 3. számú melléklet A vizsgált települések által biztosított szociális alapszolgáltatások (2004-2006. években). 4. számú melléklet A szociális alapszolgáltatások normatíváinak alakulása (2004-2006. években). 5. számú melléklet A szociális alapszolgáltatások fejezeti kezelésű előirányzatainak alakulása (2004-2006. években). 6. számú melléklet A vizsgált önkormányzatok szociális alapszolgáltatási feladatai forrásainak alakulása (2004-2006. I. félévben). 7. számú melléklet A vizsgált önkormányzatok szociális alapszolgáltatási feladatokra fordított kiadásainak alakulása (2004-2006. I. félévben). FÜGGELÉKEK 1. számú függelék Vizsgált önkormányzatok 2
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Ámr. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet ÁSZ Állami Számvevőszék Ber. A költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet BM Belügyminisztérium CÉDE Céljellegű decentralizált támogatás ESZCSM Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium EU Európai Unió EÜM Egészségügyi Minisztérium Gyvt. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. Tv. MÁK Magyar Államkincstár miniszteri rendelet A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SZCSM rendelet Minisztérium A szociális ágazat irányításáért felelős minisztérium NCSSZI Nemzeti Családi- és Szociálpolitikai Intézet (SZMM fejezethez tartozó önálló költségvetési szerv) NCST Nemzeti Cselekvési Terv normatíva az éves költségvetési törvényekben meghatározott, a szociális szolgáltatásokhoz nyújtott egy feladatmutatóra jutó normatív állami hozzájárulás éves összege szakmai főosztály Szociális és Munkaügyi Minisztérium Családi és Szociális Szolgáltatások Főosztálya Számv.tv. Számvitelről szóló 2000. évi C. törvény SZMM Szociális és Munkaügyi Minisztérium Szmr. a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és a falugondnoki szolgálat működésének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről szóló 188/1999. (XII. 16) Korm. rendelet Szoctv. A szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény. TERKI támogatás Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési támogatás TFC Területfejlesztési Célelőirányzat térítési díjról szóló kormányrendelet Tktv. Ttv. A személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról szóló 29/1993. (II. 17) Korm. rendelet A 2004. évi CVII. törvény a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról Az 1997. évi CXXXV. törvény a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről 3
ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR alapszolgáltatási központ állami fenntartó egyházi fenntartó ellátási terület fenntartó közösségi fenntartó működést engedélyező szerv nappali ellátást nyújtó szociális intézmény Alapszolgáltatási központ az a szociális intézmény, amely étkeztetést, házi segítségnyújtást, családsegítést, nappali ellátást és gyermekjóléti szolgáltatást együttesen biztosítja. Az alapszolgáltatási központ működtetéséhez a 2005. évben külön nevesített normatívát igényelhetett a fenntartó a központok száma alapján, a 2006. évtől ez a normatíva megszűnt. A közigazgatási szerv, a helyi önkormányzat, a helyi önkormányzatok társulása, a helyi kisebbségi önkormányzat és az egyéb állami szerv. A magyarországi székhelyű egyházi jogi személy. Az a település, megye, régió vagy az ország teljes területe, ahonnan a szociális szolgáltató, illetve intézmény ellátási igényeket fogad. Az a személy vagy szervezet, amely az előírt jogszabályokban meghatározott feltételek szerint szociális szolgáltatót, illetve szociális intézményt létesít és működtet. Az Európai Gazdasági Térségről szóló egyezményben részes, illetve nemzetközi szerződés alapján azonos jogállást élvező más állam szociális vállalkozói engedéllyel rendelkező állampolgára, az a jogi személyiséggel rendelkező gazdálkodó szervezet, illetve jogi személyiség nélküli gazdasági társaság, amelynek székhelye, központi ügyvezetése vagy üzleti tevékenységének fő helye EGT tagállamban van. Szociális szolgáltató esetén a kérelemben megjelölt elsődleges ellátási terület szerint illetékes városi jegyző, nappali ellátást nyújtó szociális intézmény esetén az intézmény székhelye, illetőleg telephelye szerint illetékes városi jegyző, bentlakásos szociális intézmény esetén az intézmény székhelye, illetőleg telephelye szerint illetékes Hivatal (szociális és gyámhivatal). Ha a szociális intézmény alapszolgáltatás mellett nappali ellátást is nyújt, az intézmény székhelye, illetőleg telephelye szerint illetékes városi jegyző, ha alapszolgáltatás mellett bentlakásos intézményi ellátást is nyújt, az intézmény székhelye, telephelye szerint illetékes Hivatal vezetője dönt a működési engedély kiadásáról. A nappali ellátást nyújtó intézmény a hajléktalanok, a saját otthonukban élő tizennyolcadik életévüket betöltött, egészségi állapotuk vagy idős koruk miatt szociális és mentális támogatásra szoruló, önmaguk ellátására részben képes személyek, a fekvőbeteg-gyógyintézeti kezelést nem igénylő pszichiátriai betegek, illetve szenvedélybetegek, továbbá a harmadik életévüket betöltött, önkiszolgálásra részben képes vagy önellátásra nem képes, de fel- 5
nem állami fenntartó szakosított ellátások személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátás székhely szociális alapszolgáltatások szociális intézmény szociális szolgáltató telephely ügyeletre szoruló fogyatékos, illetve autista személyek részére biztosít lehetőséget a napközbeni tartózkodásra, társas kapcsolatokra, valamint az alapvető higiéniai szükségleteik kielégítésére. A nappali ellátás keretében igény szerint megszervezik az ellátottak napközbeni étkeztetését is. A szociális vállalkozói engedéllyel rendelkező természetes személy, a magyarországi székhelyű jogi személy, jogi személyiség nélküli gazdasági társaság. Az alapszolgáltatások keretében nem gondozható, az életkoruk, egészségi állapotuk, valamint szociális helyzetük miatt a rászorult személyek részére bentlakásos intézményekben biztosított tartós ellátási formák (ápológondozó, rehabilitációs intézmények, lakóotthonok, átmeneti elhelyezést és egyéb speciális ellátást nyújtó szociális intézmények). A szociálisan rászorultak részére az állam, valamint az önkormányzatok által biztosított személyes gondoskodást nyújtó ellátások, melyek magukban foglalják a szociális alapszolgáltatásokat és a szakosított ellátásokat. A szociális intézmény központi ügyintézésének helye, függetlenül attól, hogy a székhelyen szociális szolgáltatást nyújtanak-e. A szociális alapszolgáltatások megszervezésével a települési önkormányzat segítséget nyújt a szociálisan rászorulók részére saját otthonukban és lakókörnyezetükben önálló életvitelük fenntartásában, valamint egészségi állapotukból, mentális állapotukból vagy más okból származó problémáik megoldásában. Az alapszolgáltatások típusai többször változtak, a Szoctv. hatályos rendelkezései szerint ezek: a falugondnoki és tanyagondnoki szolgáltatás, az étkeztetés, a házi segítségnyújtás, a családsegítés, a jelzőrendszeres házi segítségnyújtás, a közösségi ellátások, a támogató szolgáltatás, az utcai szociális munka, a nappali ellátás. A nappali ellátást nyújtó és a bentlakásos szociális intézmény. Az a személy vagy szervezet, amely a nappali ellátások kivételével kizárólag a szociális alapszolgáltatásokat nyújtja. Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a szociális szolgáltatókra a szociális intézményekre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni. Az intézmény legalább tíz, de legfeljebb százötven fő személyes gondoskodást nyújtó intézményi ellátásának az ingatlan-nyilvántartásban a székhelytől, valamint az intézmény másik telephelyétől különböző helyrajzi számon feltüntetett helye. 6
BEVEZETÉS JELENTÉS az önkormányzatok szociális alapszolgáltatási tevékenységének ellenőrzéséről BEVEZETÉS A jóléti társadalmakban az életszínvonal emelkedésével, a születések számának csökkenésével a társadalom elöregszik. Egyre többen jogosultak nyugellátásra és egyre többen igényelnek szociális juttatásokat, melyeket a költségvetés a korábbi szinten nem tud finanszírozni, ezért előtérbe kerül a szociális ellátások szűkítése, a támogatások csökkentése. A társadalmi-gazdasági folyamatok, a munkanélküliség, a létbizonytalanság, illetve az ebből eredő devianciák következtében egyre többen igénylik a gondoskodás, a támogatás valamilyen formáját. Az igények és a lehetőségek közötti olló egyre tovább nyílik, így a szűkös anyagi erőforrások hatékonyabb, eredményesebb felhasználása társadalmi érdek. Ugyanakkor a segítségre szoruló hátrányos helyzetben lévők számára a szociális intézmény elérhetősége a létbiztonság egyik fontos tényezője. Az ország hátrányos helyzetű térségeiben nemcsak a gazdaság állapota rosszabb az átlaghoz képest, hanem a szociális szolgáltatások iránti igények is nagyobbak, sok településen el sem érhetők. Magyarország lakossága 2006-ban összesen 3152 településen élt. A hazai településhálózat sajátossága legjellemzőbben a Nyugat- és Dél-Dunántúlon, valamint Észak-Magyarországon a szórt, törpe- és aprófalvas településrendszer. A települések fele ezer főnél kisebb lélekszámú, a harmadán ötszáz főnél kevesebben élnek. Minél kisebb lélekszámú a település, annál magasabb az ott élő idősek (60 éven felüliek) aránya, az ötezer fő alatti településeken ez az arány 25%. 1 Az egyenlőtlenségek egyrészt az eltérő település kategóriák, a községek, a falvak, a városok, másrészt pedig az ország keleti és nyugati része között mutatkoznak meg. Ezzel párhuzamosan a társadalmi-demográfiai jellemzők is különbözőek. 1 Állami Népességnyilvántartó Hivatal (2006. január 1.) 7
BEVEZETÉS A 2004-2006. években a költségvetésből 96 Mrd Ft-ot 2 nyújtottak a területi különbségek kiegyenlítését célzó programokra (terület és régiófejlesztési célelőirányzat, területi kiegyenlítést célzó támogatás, három éves kistérségi szociális felzárkóztató támogatások). A területfejlesztés részeként a szociális szolgáltatások fejlesztését, területi kiegyenlítését a 2001. évtől segítik a három éves kistérségi szociális felzárkóztató programok. A vizsgált időszakban erre a célra 2,2 Mrd Ft támogatást biztosítottak a költségvetésből, ez a területfejlesztési források 2,2%-át képezte. A területfejlesztési célra fordított források ellenére az elmúlt évek tapasztalatai azt mutatják, hogy az elmaradott helyzetű térségek többsége nem tud tartósan kikerülni hátrányos helyzetéből. A vizsgálat célja: annak megállapítása volt, hogy a települési önkormányzatok kötelező alapszolgáltatási feladatellátásával kapcsolatos jogszabályi előírások és azok módosításai segítették-e és eredménnyel járultak-e hozzá a szociális alapszolgáltatások bővüléséhez, a források felhasználásának átláthatóságához; a települési önkormányzatok biztosítják-e a szociális törvényben meghatározott kötelező alapszolgáltatásokat; a kötelező alapszolgáltatási feladatellátásoknál éltek-e a társulás lehetőségével. Az ellenőrzésre a szociális alapszolgáltatások átfogó értékelése mellett teljesítmény-ellenőrzési szempontok alapján került sor. A helyszíni ellenőrzés tizenhat megyében 333 feladatellátásra kötelezett önkormányzat 559 szociális alapszolgáltatására terjedt ki. (A települési önkormányzatoknál vizsgált szolgáltatások adatait az 1. számú melléklet tartalmazza). A települési önkormányzatokat a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló törvény egyre több központilag meghatározott szolgáltatás biztosítására kötelezte, a tényleges helyi szükségletek figyelembevételének mellőzésével. Ugyanakkor a települések közötti egyenlőtlenség, az ellátási hiányok éppen a legszegényebb településeken maradtak fenn, vagy alakultak ki, ahol a leginkább rászoruló népesség lakik. A szociális alapszolgáltatások helyszíni vizsgálatára ennek figyelembevételével a 333 település közül 234, ezer lakosúnál kisebb települést jelöltünk ki. A kijelölt települések között mindössze öt város volt, a többi község. (A vizsgált települések településtípus és lakosságszám szerinti adatait a 2. számú melléklet tartalmazza). A tíz szociális alapszolgáltatásból a támogató szolgáltatást, közösségi ellátást, utcai szociális munkát a helyszínen nem vizsgáltuk. Ezeket a szolgáltatásokat a jelzőrendszeres házi segítségnyúj- 2 Forrás a Szociális védelemről és társadalmi összetartozásról szóló Nemzeti Stratégiai Jelentés 2.2 számú függeléke Beszámoló a 2004-2006 közötti időszakra vonatkozó társadalmi összetartozásról szóló nemzeti cselekvési terv intézkedéseinek megvalósulásáról 2006. október. 8
BEVEZETÉS tással együtt a Szoctv. szerint csak az a települési önkormányzat köteles biztosítani, melynek lakosságszáma meghaladja a 10 000 főt, illetve utcai szociális munka esetében az 50 000 főt. A vizsgálatra kijelöltek közül három település lakosságszáma érte el a 10 000 főt. A vizsgálatra kijelölt településeken biztosított szociális alapszolgáltatásokat a 3. számú melléklet szemlélteti. Az ellenőrzés a 2004-2005. évekre, és 2006. I. félévre irányult, és a szociális alapszolgáltatások szabályozásának, irányításának és az önkormányzatok kötelező feladatellátásának értékelését foglalta magában. Az ellenőrzés végrehajtására az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (5) bekezdése, az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 120/A. (1) bekezdésében foglaltak adnak jogszabályi alapot. 9
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A szociális alapszolgáltatások és az intézményrendszer kereteit a Szoctv. határozza meg. A törvény 1993. évi megalkotását nem előzte meg a lakosság szociális helyzetének, ellátási szükségleteinek felmérése, az ellátások átalakítására nem készült közép és hosszú távú koncepció. A koncepció elkészítéséhez szükséges reális helyzetelemzés, hatásvizsgálat nem készült, a szaktárca nem rendelkezett információval a működő szolgáltatásokról, ellátottakról. Jelenleg sincs olyan nyilvántartási rendszer, amely naprakész adatokkal tartalmazza a működő szolgáltatások típusát, az ellátottak számát, az egyes szolgáltatások iránti szükségleteket. 3 A szakmai statisztikai adatszolgáltatás rendszere a működési engedéllyel rendelkező szolgáltatásokra terjed ki, nem tartalmazza a működési engedély nélkül biztosított szolgáltatások adatait. Az önkormányzatok működtetnek olyan szociális alapszolgáltatásokat is, melyek a személyi-, tárgyi feltételek hiánya miatt nem rendelkeznek működési engedélylyel. A szociális alapszolgáltatások jogszabályi előírásai gyakran változtak, ma sem egyértelműen meghatározottak. A személyes gondoskodás megszervezésére köteles önkormányzatok köre a feltételek módosulásával a Szoctv. megalkotása óta és a vizsgált időszakban is változott. A Szoctv. az alapszolgáltatások között a települési és a fővárosi kerületi önkormányzatok részére kötelező ellátásként az étkeztetést és a házi segítségnyújtást határozta meg. A további alapszolgáltatások biztosítását a település állandó lakosságszámától függően tette kötelezővé. A szociális alapszolgáltatásokra vonatkozó ellátási kötelezettség vizsgált időszakban hatályos szabályai nem voltak figyelemmel a települések teherbíró képességére, az adott településen élők valós ellátási igényeire. A lakosságszámhoz kötött szabályozás is hozzájárult ahhoz, hogy a szociális alapszolgáltatások biztosításával kapcsolatosan az önkormányzati felelősség nem érvényesült, a vizsgált 333 önkormányzat közül csupán 44 mérte fel a szociális alapszolgáltatások iránti igényeket. A szolgáltatások igénybevételéhez a jogosultsági kritériumok nincsenek valamennyi alapszolgáltatásra egységesen és egyértelműen meghatározva, így egyre több olyan lakos is részesült a szociális szolgáltatások állam által finanszírozott ellátásaiból, akinek sem vagyoni helyzete, sem önellátó képessége nem tette azt indokolttá. Az étkeztetés szociális rászorultság feltételeinek meghatározása során a szabályozás tág teret biztosított az önkormányzatoknak, nem ér- 3 Minisztérium Szoctv. 2006. évi módosító javaslatából a meglévő és orvoslásra szoruló problémák 10
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK vényesült a szolgáltatások igénybevételénél az esélyegyenlőség 4. A házi segítségnyújtást, jelzőrendszeres házi segítségnyújtást, illetve támogató szolgáltatást igénybevevőknél is vizsgálni kell 2007. január 1-től a szociális rászorultságot, azonban az étkeztetéstől eltérően nem feltétel az igénylő jövedelmi helyzete. A szociális alapszolgáltatások számosságából adódóan az ellátórendszer szétaprózott, a szabályozás bonyolult. A Szoctv. 1993. évi megjelenésekor még csak négy alapellátást nevesített, ugyanakkor a 2006. évi módosítása már 10 alapszolgáltatást határozott meg. A Szoctv. előírásai megjelenése óta 49 alkalommal módosultak. A változások az ellátási formák, szolgáltatások körét, elnevezését, tartalmát, feltételeit érintve, módosították a személyes gondoskodás megszervezésére kötelezettek körét. Az egyre részletesebb központi szabályozás öngerjesztő folyamattá vált, újabb és újabb szabályozást indukált, ami ellentmondásos jogi szabályozási környezet kialakulásához vezetett. Az egyes szolgáltatások (házi segítségnyújtás-jelzőrendszeres házi segítségnyújtás, közösségi ellátás, támogató szolgálat; családsegítés-gyermekjóléti szolgálat) tevékenység tartalma részben átfedi egymást. A szolgáltatáshoz való hozzáférés fogalma, a feladat tartalma nem meghatározott. Nem egyértelmű a különbség a kötelezően biztosítandó szolgáltatás és a szolgáltatáshoz való hozzáférés biztosításának kötelezettsége között. A Szoctv. és a kapcsolódó végrehajtási szabályok fogalom meghatározásai nem azonosak, ez akadálya az egységes értelmezésnek, a gyakorlati alkalmazásnak, ellenőrizhetőségnek. A szociális alapszolgáltatások keretében nyújtott ellátások az ország egyes területein különbözőek, az önkormányzatok eltérő mennyiségű és minőségű szolgáltatás biztosítása mellett látják el feladatukat, melynek oka, hogy nincsenek meghatározva a szolgáltatások minimális ellátottsági mutatói, az önkormányzatok adottságai (népesség, pénzügyi helyzet) nem azonosak. A vizsgált időszakban nem volt biztosított valamennyi településen a szociális ellátások, szolgáltatások célzottsága, és nem érvényesült megfelelően az igazságosság és esélyegyenlőség. A korábbi speciális alapellátás 2005. január 1-től kettévált, támogató szolgáltatásra és közösségi ellátásra. Előbbi önálló szolgáltatásként történő nevesítését nem előzte meg a fogyatékos személyek számának, egészségügyi állapotának, fogyatékosságuk, lakóhelyük felmérése, a szolgáltatás célzottsága települési szinten nem volt biztosított. 4 A Szoctv. 62. (2) bekezdése szerint a szociális rászorultság feltételeit a települési önkormányzat rendeletében szabályozza. Az önkormányzat rendeletében az egy főre számított havi családi jövedelemhatárt úgy kell szabályozni, hogy az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 100%-ánál, egyedül élő esetén annak 150%-ánál alacsonyabb jövedelmet jogosultsági feltételként nem lehet előírni; a szociális rászorultság további feltételeit az önkormányzat a helyi viszonyoknak megfelelően szabályozza. 11
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A Nemzeti Családi- és Szociálpolitikai Intézet 5 a Minisztériummal kötött megállapodás szerint hozzárendelt források biztosításával 2006-ban létrehozta azon munkacsoportokat, melyek szolgáltatás típusonként készítik el a jogosultsági kritériumok meghatározásához szükséges szakmai javaslataikat. A feladatok tevékenység tartalmának meghatározása a standard és protokoll projekt keretén belül történik. A települési önkormányzatok kötelező alapszolgáltatási feladatellátásával kapcsolatos jogszabályi előírások és azok módosításai eredményeként bővültek a szociális alapszolgáltatások, az ellátásban részesültek száma emelkedett, azonban a változás konkrét mértéke településenként nem állapítható meg. A kialakult ellátórendszer nem átlátható, gazdaságosságára, hatékonyságára a Minisztérium nem készített elemzéseket. A szociális szolgáltatások közel 30%-át 6 nem az önkormányzatok látják el, és egy új szolgáltatás elindításához és állami finanszírozásához elegendő volt a működési engedély megléte akkor is, ha az adott településen az indítandó szolgáltatást már az önkormányzat kötelezően működtette, és a kapacitásbővítés nem volt indokolt. A normatív támogatás igénybevételének nem volt feltétele a feladatellátásra kötelezett önkormányzattal kötött megállapodás. A kötelező feladatok teljes köre elsősorban pénzügyi források hiányában a települési önkormányzatok számára nem teljesíthetők, ezért a szabályozás ellenére kialakultak fehér foltok. Növekedett a települések közötti egyenlőtlenség, az ellátási hiányok éppen a legszegényebb településeken maradtak fenn, vagy alakultak ki. 7 A hiányzó alapszolgáltatások következtében a szakosított ellátások iránti igények 8 növekednek, holott az igénylők egy része az alapszolgáltatás keretében otthonában, illetve helyben is ellátható, ami az érintettek és a költségvetés számára a legkedvezőbb megoldás lenne. A feladatellátáshoz nyújtott állami támogatások, hozzájárulások rendszere bonyolult, nehezen áttekinthető. A 2004-2006. évek között országosan a szociális alapszolgáltatások normatív állami hozzájárulása 96 765 millió Ft-ot tett ki, ennek 86,3%-át a települési önkormányzatok részére folyósították, 13 254 millió Ft-ot a humánszolgáltatók (civil szervezetek, egyházak) vettek igénybe a szolgáltatások biztosításához. 5 2007. január l-től az intézmény átalakult, neve Szociálpolitikai és Munkaügyi Intézet. 6 Magyar Statisztikai Évkönyv, 2005 7 Borsod-Abauj-Zemplén megyében vizsgált 42 település közül 18 önkormányzat biztosította a házi segítségnyújtást, 30 az étkeztetést. 8 A vizsgált időszakban a KSH adatgyűjtése a bentlakásos intézményi ellátásra várakozók számára nem terjedt ki. Az Egészségügyi Szociális és Családügyi Miniszter K.7091/1 számú levele szerint 2004. évben a bentlakásos intézményi elhelyezésre várók száma országosan 12 291 fő volt. A Somogy Megyei Szociálpolitikai Kerekasztal 2007. április 5-i alakuló ülésének jegyzőkönyve szerint a bentlakásos szociális ellátások iránti igény 2001-2006. évek között 230 %-kal nőtt, az átlagos várakozási idő megduplázódott, jelenleg négy év. 12
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az egyes önkormányzati feladatokat a központi költségvetés nem azonos elvek szerint (lakosságszám, feladatmutatóhoz kötött, szolgálatok száma) támogatja. Az ellátásokhoz kapcsolódó normatív állami hozzájárulás előirányzati kerete 2006. december 31-ig felülről nyitott volt, az ellátási szükségletek koordinálása nélkül befogadott igényekből adódóan a tényleges mutatószámok alapján történő elszámolás előre nem tervezhető többletkiadásokkal terhelte a központi költségvetést. A szolgáltatások kapacitásnövekedését nagymértékben a normatívához való hozzájutás határozta meg, aminek eredményeképpen az ellátottsági mutatókban egyenlőtlenségek alakultak ki, továbbá a finanszírozott kapacitások bővülésének nem volt korlátja. Három alapszolgáltatás esetében (jelzőrendszeres házi segítségnyújtás, támogató szolgálat, közösségi ellátás), 2007. január 1-től részlegesen bevezetésre került a kapacitásszabályozás (nem állami szolgáltatók befogadása), továbbá változott a finanszírozás rendje is. A finanszírozási rend 2006. évtől hatályos változása a feladatellátáshoz biztosított állami-támogatások átláthatóságát nehezíti. A feladatellátásra kötelezett önkormányzatok egyre szélesebb körénél a pénzügyi információban a szociális alapszolgáltatások forrásai és kiadásai nem jelennek meg, ugyanakkor a többcélú kistérségi társulások által készített beszámolókban az adatok összevontan szerepelnek. A Minisztériumban nem készültek összesítő elemzések arra vonatkozóan, hogy a társulásban ellátott feladatokhoz nyújtott többlettámogatások hogyan hatottak az ellátások mennyiségére és minőségére, menynyiben járultak hozzá az esélyegyenlőség javulásához. A fejezeti kezelésű előirányzatok évente tartalmazták a szociális alapszolgáltatások működéséhez, fejlesztéséhez kapcsolódó előirányzatokat, melyek összegét a Minisztérium jóváhagyott éves költségvetése határozott meg. A szociális alapszolgáltatások fejlesztésére a 2004-2006. évek között 1321 millió Ft-ot fordítottak. Ebből a 2006. évben 29 millió Ft-ot a szakmai célokat figyelembe véve, egyedi elbírálás alapján jutattak a szolgáltató szervezeteknek. A pályázati források az étkeztetést, házi segítségnyújtás megszervezését, falugondnoki, tanyagondnoki szolgálatok feladatainak ellátását támogatták. Az NCSSZI monitoring rendszerének kialakítása részlegesen valósult meg. A 2004. évben kiírt szakmai pályázatok monitorozása nem történt meg, a pályázati célok megvalósítását összegző értékelés nem készült. A célok megvalósulását a Minisztérium a támogatások felhasználására vonatkozó szakmai és pénzügyi beszámolók bekérésével ellenőrizte, ugyanakkor a helyszíni vizsgálatokról személyi- és tárgyi feltételek hiányában nem gondoskodtak. Az NCSSZI által bonyolított, a 2005. évben kiírt pályázatok utófinanszírozottak voltak, valamennyi támogatás kiutalása a támogatási szerződésekben meghatározott megvalósítási határidőt követően 2006. április-augusztus hó közötti időszakban történt. A pályáztatások bonyolítása során az előírt eljárási rendet betartották. A Minisztérium az uniós és hazai pályázatok támogatásának átláthatósága érdekében a szakmai pályáztatások kezelését és bonyolítását egy szervezetbe integrálta. A szervezeti változásokat követően, 2007. január elsejétől, a szak- 13
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK mai pályáztatások bonyolítását az Európai Szociális Alap Kht. végzi, feladata a támogatott projektek monitorozására is kiterjed. A Minisztérium fejlesztési programjaként a 2001. évtől működnek kistérségi szociális felzárkóztató programok, a hátrányos helyzetű kistérségek támogatására, a szociális infrastruktúra fejlesztésére. A támogatás a kistérségek által készített 3 éves fejlesztési tervek szerint, a területfejlesztési intézményrendszerrel és a rendelkezésre álló forrásokkal (Minisztérium, CÉDE, TERKI, TFC, Munkaügyi Központok) összehangoltan, egyedi megállapodások alapján történik. A kistérségi szociális felzárkóztató program monitorozásáról 2007. január hónapban készült összesítő jelentés megállapította, hogy a források együttes összege, megoszlása nem ismert, az elszámolásokhoz, beszámolókhoz mellékelt kimutatásokban a fejlesztési projektek egyértelműen nem voltak azonosíthatók, azok nem igazodtak a Szoctv.-ben meghatározott szolgáltatásokhoz. A három éves szociális felzárkóztató programokhoz biztosított költségvetési támogatások felhasználásának a szociális alapszolgáltatások biztosítására gyakorolt hatása együttesen, szolgáltatásonként nem értékelhető, mivel az eredmények mérhetőségét, elemzését lehetővé tevő mutatók hiányoznak. A vizsgált önkormányzatok szociális alapszolgáltatásokhoz kapcsolódó összes bevétele a 2004. évben 1597,0 millió Ft, a 2005. évben 1809,7 millió Ft volt, az időszakban 13,3%-kal emelkedett. Az összbevételeken belül a normatív támogatás aránya volt a meghatározó (72,4-70,5%). A vizsgált önkormányzatok egyre szélesebb köre élt a szociális alapszolgáltatások megszervezését és biztosítását segítő pályázati lehetőségekkel. A pályázati források aránya az összes bevételeken belül nem volt jelentős (5,3-7,8%), de az ebből származó bevételek 66,2%-kal emelkedtek a 2004-2005. évek között. A 2004-2005. években a vizsgált önkormányzatoknál a normatív hozzájárulás az összkiadásnak a 66,6%-64,4%-át fedezte. Minkét évben szükség volt a szociális alapszolgáltatások biztosításához a központi költségvetésből juttatott állami támogatás, pályázati átvett pénzeszközök és az ellátási díjak bevételén kívül önkormányzati forrásokra. Az önkormányzatok által nyújtott források a kiadásoknak a 8%-8,6%-át fedezték a 2004-2005. években. A vizsgált önkormányzatok a szociális alapszolgáltatások biztosítására a 2004. évben 1736,0 millió Ft-ot, a 2005. évben 1980,4 millió Ft-ot fordítottak, ennek 9,9-12,4%-a felhalmozási kiadás volt. A vizsgált önkormányzatok szociális alapszolgáltatásokra kimutatott bevételei és kiadásai nem hasonlíthatók országos szintű adatokhoz, ugyanis erre vonatkozóan az állami és a nem állami fenntartóktól konkrétan meghatározott, egységes tartalmú információszolgáltatás nincs. Az önkormányzatok pénzügyi információs rendszerében a szakfeladatok nincsenek összhangban a szakmai jogszabályokkal, így a Szoctv.-ben részletezett szolgáltatások ráfordításai csak egyedi kigyűjtéssel állapíthatók meg. Az önkormányzatok pénzügyi információs rendszerének hiányosságai a szociális alapszolgáltatások ráfordításainak átláthatóságát nem biztosítja. A döntéshozók (Országgyűlés, Kormány, szakminisztérium, önkormányzatok) számára nem állnak rendelkezésre információk a fejlesztési célkitűzések megalapozásá- 14
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK hoz, a feladatellátás hatékonyabb, eredményesebb, gazdaságosabb megszervezéséhez. A falugondnoki, illetve tanyagondnoki szolgáltatás nem kötelezően ellátandó feladat a települési önkormányzatok számára. Az elvégzett feladatokról az igénybevevők személyéről, számáról nyilvántartás vezetését a szakmai jogszabályok nem írnak elő, statisztikai adatgyűjtés erre vonatkozóan nincs. A szolgáltatás ráfordításai hatékonyságának, gazdaságosságának megállapításához az adatok nem álltak rendelkezésre. Az étkeztetés, mint az egyik legfontosabb szociális alapszolgáltatás jelentőségét mutatja, hogy 2001. évtől országosan évente több mint 100 000 ember részesült ebben az ellátásban. A vizsgált önkormányzatok összesített adatai szerint az étkeztetésben részesülők száma emelkedő tendenciát mutat, 2004. évről 2005 évre 10%-kal többen, összesen 3956-étkeztek a vizsgált 333 település 335 069 fős népességből. Megvalósult a jogalkotó azon szándéka, hogy a kis településeken, ahol nagyobb a gondoskodást igénylők száma, többen részesüljenek étkeztetésben. A házi segítségnyújtás azon alapellátási forma, melyet a Szoctv. már megjelenésekor tartalmazott. Országosan házi segítségnyújtásban, 2004. évben 43 542 fő, 2005. évben 45 130 fő részesült. A vizsgált településeken 2005. évben 1439 fő részesült házi segítségnyújtásban, számuk 17,6 %-kal emelkedett. A tízezer 60 éven felüli lakosra jutó ellátottak száma az ezer fő alatti településeken az országos átlagot meghaladó, ennek oka, hogy a települések lakossága elöregedett, a fiatalok munkalehetőség hiányában elköltöztek, és az idősek hozzátartozók híján nagyobb számban igénylik a házi segítségnyújtást. A családsegítés az alapellátások egyikeként a Szoctv. hatályba lépésétől szerepelt a személyes gondoskodást nyújtó szolgáltatások között. Országosan 2004. évben 2162, 2005. évben már csak 1936 településen biztosították a családsegítést, a vizsgált 333 önkormányzat közül 2004-ben 194, 2005-ben 189 településen biztosították a családsegítést. A családsegítő szolgálatok számának csökkenésében meghatározó szerepe volt a szolgáltatásra kötelezett önkormányzati kör pontosításának. A családsegítést a vizsgált szolgáltatások esetében döntően (84,3%-ban) társulásban látták el. A családsegítő és a gyermekjóléti szolgálatok feladatai közel azonosak, nehezen különíthetők el. A gyermekes családok esetében a két ellátás egyidejű megszervezése, működtetése párhuzamos gondoskodást jelent. A jelzőrendszeres házi segítségnyújtás viszonylag új szolgáltatási forma, kötelezően csak a 10 000 főnél több állandó lakosú településeken kell megszervezni. 2005. évben országosan 8870 fő tartozott az ellátottak közé. Az ezer lakosnál kisebb településen lakott az ellátottak 7,7%-a. A többcélú kistérségi társulások keretében ellátott jelzőrendszeres házi segítségnyújtásra a központi költségvetés kiegészítő támogatást is biztosít. A települési önkormányza-tok társultak a feladatellátásra, ugyanis anyagi hozzájárulást nem igényelt tőlük a szolgáltatás biztosítása. A vizsgált 39 jelzőrendszeres házi segítségnyújtó szolgáltatást társulás keretében szervezték meg. A jelzőrendszeres há- 15
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK zi segítségnyújtás bevezetését országosan és a vizsgált önkormányzatoknál nem előzte meg a potenciális ellátottak számának felmérése. A nappali ellátásra vonatkozó szabályokat a Szoctv. 2005. január 1-től módosította, az ellátás rendszerbeli helye megváltozott, a korábban szakellátásként definiált szolgáltatási forma az alapszolgáltatások közé került. A módosítás érintette az önkormányzatok feladat-ellátási kötelezettségét is, ugyanis míg korábban a kétezer fő felett, 2005. január 1-től háromezer főnél nagyobb lakosságszámú települések önkormányzatainak kell a szolgáltatást biztosítaniuk. A vizsgálatra kijelölt önkormányzatoknál a szabályozás változás hatására csökkent a nappali ellátásban részesültek száma. A vizsgálatra kijelölt önkormányzatok feladatellátása a többcélú kistérségi társulások létrejöttével átrendeződött, keretében egyre több településen került megszervezésre egy-egy hiányzó ellátási forma. A többcélú kistérségi társulások megalakításakor célként fogalmazódott meg, hogy az integrált ellátás eredményeként a szakmai és költséghatékonysági mutatók javuljanak, ugyanakkor ilyen mutatók nincsenek. A gyakorlati tapasztalatok azt mutatták, hogy a szociális alapszolgáltatások szervezeti keretei esetenként nem, vagy alig változtak. A többcélú kistérségi társulások keretében történő feladatellátás a kiegészítő normatív állami hozzájárulások ösztönző hatására bővült. A szociális alapszolgáltatások megszervezéséhez kapcsoltan a 2005. évben 1007 millió Ft, a 2006. évben 1743,9 millió Ft volt a kiegészítő normatív állami hozzájárulás összege A működést engedélyező szervek és fenntartók ellenőrzési feladatait több jogszabály (Szoctv., a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és a falugondnoki szolgálat működésének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről szóló Kormányrendelet, a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló miniszteri rendelet) határozza meg. A vizsgálatok lefolytatásához nem határoztak meg egységes ellenőrzési szempontokat, emiatt a lefolytatott vizsgálatok sem egységesek. A működést engedélyező szervek a vizsgált önkormányzatok mindössze 8,3%-nál végezték el a szolgáltatások ellenőrzését. A vizsgált önkormányzatok, mint fenntartók 94,3%-a nem tett eleget évenkénti ellenőrzési kötelezettségének. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: A szociális és munkaügyi miniszternek 1. dolgozza ki a személyes gondoskodást nyújtó szociális alapszolgáltatások hosszú távú átalakítási koncepcióját a szükséges források és prioritások meghatározásával; 2. gondoskodjon arról, hogy az irányítása alá tartozó szociális és gyámhivatalok eleget tegyenek a Szoctv. 90/A -ában meghatározott feladatkörük teljesítésének; 3. kezdeményezze a Szoctv. módosítását annak érdekében, hogy a szociális alapszolgáltatások iránti igények és szükségletek felmérésre kerüljenek; 16
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 4. vizsgálja felül az ágazati szakmai statisztikák adattartalmát, és kezdeményezze módosítását az ellátórendszer egészére vonatkozó lényeges információ biztosítása érdekében; 5. jelezze az államháztartásért felelős miniszter felé az önkormányzatok pénzügyi információs rendszerére vonatkozó jogszabályi módosítások szükségességét annak érdekében, hogy a feladatellátás átlátható, a Szoctv.-ben nevesített szolgáltatások ráfordításai pedig kimutathatóak legyenek; 6. vizsgálja felül a Szoctv. és az ahhoz kapcsolódó végrehajtási jogszabályok fogalommeghatározásai közt fennálló ellentmondásokat, rendeletalkotási jogkörében gondoskodjon azok feloldásáról, illetve kezdeményezze a szükséges jogszabályi módosításokat; 7. kezdeményezze a Szoctv. módosítását, annak érdekében, hogy az igényeknek megfelelő szociális alapszolgáltatások minden településen elérhetők legyenek; 8. az önkormányzati és területfejlesztési miniszterrel együttműködésben vizsgálja felül a Szoctv. lakossági igénytől független feladat-ellátási kötelezettséget előíró rendelkezései és az Ötv. 8. -ának (2) bekezdésében foglaltak közti összhang megteremtésének lehetőségét; 9. kezdeményezze a Szoctv. módosítását annak érdekében, hogy az egyes szolgáltatások igénybevételénél a szociális rászorultság feltételei egységesen kerüljenek meghatározásra; 10. gondoskodjon a pályázati támogatások felhasználásával kapcsolatos monitoring rendszer folyamatos működéséről; 11. gondoskodjon a kidolgozás alatt álló standardok és az egységes ellenőrzési szempontok bevezetéséről, valamint biztosítsa a működést engedélyező szervek (jegyzők, szociális és gyámhivatalok) révén - a szociális intézményeknek és szolgáltatóknak a Szoctv. 92/K. -ának (3) bekezdésében és az Szmr. 14. -ában meghatározott rendszeres ellenőrzését. 17