EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2016.1.29. COM(2016) 32 final A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az élelmiszer-ellátási lánc vállalkozások közötti, tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatairól HU HU
1. BEVEZETÉS 2014 júliusában a Bizottság közleményt fogadott el az élelmiszer-ellátási lánc vállalkozások közötti, tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatainak kezeléséről 1. A tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok a megfelelő üzleti magatartástól jelentős mértékben eltérő gyakorlatok, amelyek ellentétesek a jóhiszeműség és a tisztesség elvével, és amelyeket egy adott kereskedelmi partner egyoldalúan határoz meg egy másik kereskedelmi partner számára. A közlemény kifejtette, hogy az élelmiszer-ellátási lánc piaci struktúrája miért teszi azt különösen sérülékennyé a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokkal szemben, és leírta, hogy milyen károkat okozhatnak a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok a gyenge alkupozícióban lévő szereplők számára. A tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok problémájának kezelése érdekében a közlemény arra ösztönözte az európai élelmiszer-ellátási lánc szereplőit, hogy vegyenek részt a bevált gyakorlatok támogatására és a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok visszaszorítására irányuló önkéntes programokban, valamint hangsúlyozta a hatékony és független nemzeti szintű végrehajtás fontosságát. 2015-ben elmélyült a párbeszéd, ami nem utolsósorban azoknak a nehézségeknek volt köszönhető, amelyekkel az európai mezőgazdasági termelők szembesültek egyes mezőgazdasági áruk, különösen pedig a tejtermékek és a sertéshús csökkenő árai miatt. Számos termék iránt jelentősen gyengült a kereslet, amit tovább súlyosbított a mezőgazdasági termékekre kivetett orosz behozatali tilalom. Ugyanakkor világszinten növekedett a termelés, ami általános túlkínálathoz vezetett. Az árak utóbbi időkben tapasztalt hanyatlását ugyan nem a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok okozzák, de az alacsony árak sérülékenyebbé tették a mezőgazdasági termelőket a kereskedelmi partnereik által tanúsított esetleges tisztességtelen magatartással szemben. Válaszul azokra a kihívásokra, amelyekkel a mezőgazdasági termelők szembesülnek, hét ország 2 mezőgazdasági minisztere együttes nyilatkozatot adott ki, amelyben arra kérték a Bizottságot, hogy terjessze ki a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokkal kapcsolatban végzett vizsgálatát, és tegyen uniós jogalkotási javaslatot a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokra vonatkozóan. A Bizottság átfogó intézkedéscsomaggal reagált a mezőgazdasági válságra. Ezek közül számos intézkedés a tejágazatra irányul, amit különösen jelentős mértékben érintett az árcsökkenés. Ez a jelentés nem foglalkozik a bizonyos ágazatokra vonatkozóan már elfogadott, tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokkal kapcsolatos intézkedésekkel. Agrárpiaci munkacsoportot fognak felállítani, hogy tanácsokat nyújtson a Bizottságnak a mezőgazdasági piacok működésének konkrét vonatkozásaival, valamint a mezőgazdasági termelőknek az élelmiszerláncban elfoglalt pozíciójával kapcsolatban. A munkacsoport továbbá ajánlásokat fog tenni, és szakpolitikai kezdeményezéseket fog javasolni ezen a téren. A jelentés középpontjában a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok kezelésére vonatkozó meglévő keretszabályok állnak. A jelentés két fő részből áll: (1) a tagállamokban meglévő 1 COM(2014) 472 final 2 Bulgária, Cseh Köztársaság, Magyarország, Lengyelország, Románia, Szlovákia, Szlovénia 2
szabályozási és végrehajtási környezet értékelése; és (2) az önkéntes uniós szintű ellátásilánckezdeményezés (Supply Chain Initiative - SCI), valamint a felállított nemzeti SCI-platformok hatásának értékelése. A jelentés megállapítja, hogy a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok elleni intézkedések jelentős mértékben fejlődtek az utóbbi években. Az utóbbi időben számos tagállamban, különösen azokban, ahol ez kiemelt kérdésnek számít, olyan jogalkotási és végrehajtási intézkedéseket vezettek be, amelyek messzemenően megfelelnek a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok elleni hatékony keretrendszerre vonatkozó feltételeknek. Összesen több, mint 20 tagállamban vezettek be jogszabályokat, illetve tervezik azok bevezetését a közeljövőben. Miközben még túl korai lenne értékelni ezeknek a jogszabályoknak az általános hatását, ez a jelentés számos olyan konkrét területet határoz meg, ahol van még mit javítani. Az önkéntes ellátásilánc-kezdeményezést illetően a jelentés elismeri az eddig elért előnyöket, ugyanakkor azonban számos lehetséges fejlesztési intézkedést is javasol a kezdeményezés hitelességének és hatékonyságának növelése érdekében. 2. SZABÁLYOZÁSI ÉS VÉGREHAJTÁSI KERETRENDSZER A TAGÁLLAMOKBAN Nincs az élelmiszer-ellátási láncban a vállalkozások közötti tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokra vonatkozó uniós jogszabály. 3 Az uniós versenyjog foglalkozik az erőfölénnyel való visszaélésekkel, valamint a versenyellenes gyakorlatokkal, de a bejelentett tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok többsége nem tartozik a versenyjog hatálya alá, mert a szereplők többsége erős, de nem erőfölényes helyzetben van. Egyes tagállamokban kiterjesztették az uniós fogyasztóvédelmi jogszabályok alkalmazását a vállalkozások közötti helyzetekre. 4 Ez a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokról szóló 2005/29/EK irányelvre, illetve a fogyasztókkal kötött szerződésekben alkalmazott tisztességtelen feltételekről szóló 93/13/EGK irányelvre vonatkozik. Azok a gyakorlatok azonban, amelyekkel az irányelv foglalkozik, többnyire mások, mint az ebben a jelentésben tárgyaltak. Nemzeti szinten más a helyzet, mivel a legtöbb tagállam számos különböző megközelítésben foglalkozott a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokkal, többségük szabályozási megközelítésben, némelyikük pedig a piaci szereplők közötti önszabályozó kezdeményezésekre alapuló megközelítésben. A szabályozást tekintve az elmúlt néhány év a jelentős változások időszaka volt. Konkrétabban, a jogszabályokkal már rendelkező 20 3 A közös agrárpolitika (KAP) keretében konkrét uniós szintű szabályokat vezettek be az élelmiszerlánc bizonyos részeire vonatkozóan, ideértve többek között a tagállamoknak biztosított lehetőséget arra, hogy kötelező írásbeli szerződéseket követelhetnek meg a mezőgazdasági termelők és feldolgozók vagy forgalmazók között, és kötelezhetik az első felvásárlókat arra, hogy a mezőgazdasági termelőknek egy minimális szerződési időtartamot ajánljanak. A megreformált KAP és közös halászati politika erősíti a termelők pozícióját az ellátási lánc további szereplőivel szemben azáltal, hogy támogatja a termelői szervezetek létrehozását és fejlesztését. Az új mezőgazdasági piacok közös szervezése szintén tartalmaz olyan elemeket, amelyek a mezőgazdasági szereplők és az élelmiszer-ellátási lánc egyéb szereplői alkupozíciója közötti különbségek csökkentésére irányulnak bizonyos kiválasztott ágazatokban (tej, olívaolaj, marhahús és borjúhús, szántóföldi növények). 2015 novemberében a Bizottság iránymutatást tett közzé annak érdekében, hogy segítse a piaci szereplőket az új szabályok alkalmazásában. 4 Például Ausztriában, Dániában, Franciaországban, Németországban, Olaszországban és Svédországban. 3
tagállam közül 5 15 tagállamban 6 az elmúlt 5 év során vezették be a jogszabályokat. További néhány tagállamban a közeljövőben bevezethetik a jogszabályokat 7, míg más tagállamok régebbi keretrendszereiket fejlesztették az elmúlt 5 évben 8. Az alábbi ábra áttekintést nyújt a jelenlegi helyzetről. 2015-ben a Bizottság több találkozót szervezett a tagállamok minisztériumaival és végrehajtó hatóságaival annak érdekében, hogy részletes információkat gyűjtsön a már létező vagy tervezett szabályozási keretrendszerekről. A tényfeltáró folyamatot kétoldalú nyomon követő megbeszélésekkel segítették. A tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok kezelésére szolgáló hatékony szabályozási keretrendszerhez öt kulcsfontosságú elemre van szükség. Ezek leírását az alábbi pontok tartalmazzák. A tagállamok egymástól eltérően is foglalkozhatnak ezekkel az elemekkel, de a jelek szerint a különböző megközelítések nem járnak negatív következményekkel az egységes piacra nézve 9. A nemzeti szintű szabályozási keretrendszerek általános értékelése ellenére, ami kielégítő, az alábbi elemzés rámutat arra, hogy bizonyos tagállamok miben javíthatnának 5 AT, BG, CY, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HR, HU, IE, IT, LT, LV, PT, RO, SI, SK, UK 6 BG, CY, CZ, ES, FI, HU, IE, IT, LT, LV, PT, RO, SI, SK, UK 7 Például Lengyelországban. 8 DE, EL, FR 9 Általában a nemzeti szabályozási keretrendszerek a határon átnyúló kapcsolatokra is vonatkoznak. 4
még szabályozási keretrendszerükön, és meghatározza a tagállamok közötti együttműködés lehetőségeit. 1) Lefedettség az ellátási láncban A tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok elleni intézkedések főként gazdasági egyensúlyhiányból fakadó gyakorlatokra irányulnak. A legtöbb tagállam egyértelmű kritériumokat határozott meg a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokhoz vezető helyzetek azonosítása érdekében. A tagállamok többségében a törvények a vállalkozások közötti kapcsolatokra vonatkoznak az ellátási lánc valamennyi szakaszában. Egyes tagállamok csak olyan kapcsolatok esetében alkalmazzák a jogszabályt, amelyekben az egyik fél kiskereskedő. 10 Ami a jövőt illeti, mivel a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok a lánc bármely szakaszán előfordulhatnak, azoknak a tagállamoknak, amelyek még nem vezettek be a vállalkozások közötti élelmiszer-ellátási láncot teljes mértékben lefedő jogszabályokat, komolyan el kell gondolkozniuk ezen. Ez fontos annak biztosítása érdekében, hogy minden kisebb piaci szereplő megfelelő védettséggel rendelkezzen a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokkal szemben, mivel számos kis piaci szereplő nem tárgyal közvetlenül kiskereskedőkkel. A tagállamoknak azt is biztosítaniuk kell, hogy jogszabályuk lefedje a nem uniós országokból származó szereplőket is (például az Afrikából vagy Latin-Amerikából származó elsődleges termelőket). 2) A tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok alapvető típusai A tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokra vonatkozó jogszabályokkal rendelkező tagállamok saját piaci helyzetük és gyakorlataik elemzése alapján határozták meg a kezelendő tisztességtelen gyakorlatokat. Az ezen jelentést megelőző elemzés 11 a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok négy fő kategóriáját határozta meg, amelyeket egy hatékony szabályozási keretrendszernek meg kell céloznia: - az egyik fél nem háríthatja át saját költségeit vagy vállalkozói kockázatait jogtalanul vagy méltánytalanul a másik félre; - az egyik fél nem kérhet a másik féltől semmilyen előnyt vagy hasznot a kért előnyhöz vagy haszonhoz kapcsolódó szolgáltatás végzése nélkül; - az egyik fél nem eszközölhet egyoldalú és/vagy visszamenőleges hatályú változtatásokat egy szerződésben, hacsak azt a szerződés tisztességes feltételek mellett kifejezetten meg nem engedi; - nem fordulhat elő a szerződéses jogviszony jogtalan megszüntetése, illetve a szerződéses jogviszony indokolatlan megszüntetésének a veszélye. 10 FI, HU, LT, LV, RO, UK 11 Például a Bizottság zöld könyve a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokról, valamint az azt követő nyilvános konzultáció az érdekelt felek között. 5
Habár a tagállamok jogi hagyományaiknak megfelelően eltérő jogszabályi megközelítéseket és módszereket választottak, a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok fent felsorolt alapvető típusait messzemenően lefedi az összes szabályozási keretrendszer. 12 Annak érdekében, hogy javuljon a tagállamok közötti egyetértés azzal kapcsolatban, hogy az üzleti gyakorlatok mely konkrét típusait kell tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatoknak tekinteni, a tagállamoknak összehangolt és szisztematikus módon ki kell cserélniük egymás között az információkat és bevált gyakorlatokat nemzeti jogszabályaikkal és a végrehajtás során szerzett tapasztalataikkal kapcsolatban. 3) Rugalmasság és merevség a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok meghatározása során A tagállamok különböző jogszabályi megközelítéseket választottak a gazdasági egyensúlytalanságokkal való visszaélések kezelésére. Egyes tagállamokban, mint például Németországban és Ausztriában, általános jogi rendelkezések vannak érvényben, amelyek megkövetelik annak az eseti alapú értékelését 13, hogy két szereplő között fennáll-e jelentős mértékű gazdasági egyensúlytalanság, illetve hogy az erősebb szereplő visszaélt-e a helyzetével azért, hogy méltánytalan feltételeket alkalmazzon a gyengébb féllel szemben. Más tagállamok, mint például a Cseh Köztársaság, Szlovákia és Magyarország, részletesebb, konkrétan a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokra vonatkozó jogszabályokat vezettek be. Több ezek közül a törvények közül tartalmazza azoknak a gyakorlatoknak a hosszú felsorolását, amelyek alapvetően tisztességtelennek, és mint ilyenek, jogtalannak tekintendőek (feketelisták), amelyek esetében a tisztességtelenséget nem eseti alapon értékelik. Az első, általánosabb megközelítés előnye lehet annak rugalmassága, valamint hogy képes az ellátási lánc egészében előforduló egyensúlytalanságok és különböző típusú már létező, vagy éppen újonnan létrejött tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok megragadására. Ugyanakkor azonban az általános megközelítés megkívánja mind a gazdasági, mind pedig a szerződéses feltételek igen átfogó értékelését minden egyes esetben. Amint azt a Németországban tapasztalt legutóbbi fejlemények mutatják, az ilyen általános jogszabály alkalmazása meglehetősen nehéz lehet a nemzeti végrehajtó hatóságok számára. 14 A második megközelítés, vagyis a részletesebb, konkrétan a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokra vonatkozó jogszabályok előnye az, hogy annak végrehajtásához nincs szükség átfogó és erőforrás-igényes tényszerű vizsgálatokra és jogi értékelésekre minden egyes esetben. E megközelítés alapján azonban időnként problémát jelenthet egy adott cikkely vagy 12 A tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok alapvető formái továbbá összhangban állnak az élelmiszer-ellátási lánc működésének javításával foglalkozó magas szintű fórum által, valamint az ellátásilánc-kezdeményezés végrehajtási keretrendszerében meghatározott elvekkel. 13 Ez megtörténhet egy panasszal kapcsolatban, vagy egy saját kezdeményezésű vizsgálat keretében. 14 Egy közelmúltbeli esetben egy vezető német kiskereskedő, az EDEKA által folytatott gyakorlattal kapcsolatban az egyik német regionális bíróság nem erősítette meg a német versenyhivatal 2014. július 3-i határozatát, illetve annak a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokkal foglalkozó nemzeti jogszabályokra vonatkozó értelmezését. 6
gyakorlat gazdasági és szerződéses kontextusának megfelelő figyelembevétele, ami aggodalmakat vethet fel az arányossággal kapcsolatban. Azoknak a tagállamoknak, amelyek az általános megközelítést választották, biztosítaniuk kell, hogy törvényeik alkalmazhatóak legyenek a gyakorlatban, teljesíthető bizonyítási követelményeket kell meghatározniuk, és megfelelő erőforrásokat kell rendelniük a végrehajtási tevékenységekhez az átfogó és hatékony eseti alapú értékelések biztosítása érdekében. A konkrétan a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokra vonatkozó megközelítést alkalmazó tagállamoknak alaposan meg kell fontolniuk, hogy intézkedéseik arányosak-e, valamint gondosan mérlegelniük kell a jogszabályaik hatálya alá tartozó gyakorlatok kiterjedését és jellegét. A konkrétan a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokra vonatkozó megközelítés arányosságának biztosítása érdekében a tagállamoknak a következőket kell megtenniük: i) az alapvetően tiltott tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokat az előző pontban leírt alapvető kategóriákra kell korlátozni, valamint ii) értékelni kell az egyéb lehetséges tisztességtelen gyakorlatokat az adott egyedi eset szerződéses és gazdasági háttere alapján. 4) A panaszok bizalmas kezelése, és a saját kezdeményezésű vizsgálatok lehetősége Egy hatékony végrehajtási rendszernek foglalkoznia kell a gyengébb félnek azzal a félelmével, hogy veszélyezteti kereskedelmi kapcsolatát, amikor nyíltan panaszt nyújt be a hatóságoknak tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokra vonatkozóan. Ez az úgynevezett félelem tényező könnyen akadályozhatja a hatóságokat a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokat alkalmazó piaci szereplők szankcionálásában, mert a hatóságok elegendő információt követelnek meg ahhoz, hogy ki tudják vizsgálni a panaszt. Számos tagállam lehetőséget nyújt hivatalos panaszok bizalmas jelleggel történő benyújtására, amikor a panaszos személyazonossága védett. Több tagállamban is megengedettek az összevont panaszok, amelyek esetében nagyobb védelem alatt áll a panaszos személyazonossága, illetve lehetőség van arra, hogy bármely érdekelt fél panaszt nyújtson be. Ez azt jelenti, hogy a panaszosoknak nem kell személyesen eljárniuk, hanem például képviselheti őket egy szövetség. A tagállamok különböző nemzeti végrehajtó hatóságokat bíztak meg a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok kezelésével. Bizonyos esetekben ez a nemzeti versenyhivatal, máskor egy kijelölt szervezet, mint például egy nemzeti minisztérium, nemzeti élelmiszerügyi hivatal, vagy nemzeti csalás elleni hivatal. Ezek a hatóságok saját kezdeményezésű vizsgálatokat indíthatnak minden olyan esetben, amikor elegendő bizonyíték áll rendelkezésre arra vonatkozóan, hogy egy vállalat a nemzeti jogszabályok által tiltott tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokat alkalmaz. A végrehajtó hatóság által indított saját kezdeményezésű vizsgálatok a félelem tényező kezelésének másik fontos elemét jelentik. Ezek lehetővé teszik a tisztességtelen gyakorlat áldozata számára, hogy tájékoztassa a hatóságot arról, hogy egy erősebb fél feltételezhetően tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokat alkalmaz, és ezzel saját kezdeményezésű vizsgálat 7
elindítását idézheti elő, amennyiben a végrehajtó hatóság úgy látja, hogy ahhoz kellő jogalap áll rendelkezésre. Gyakorlatilag az összes tagállam végrehajtási rendszere lehetőséget teremt a panaszok bizalmas jellegű benyújtására és saját kezdeményezésű vizsgálatok elindítására a félelem tényező kezelése érdekében. A tagállamok végrehajtó hatóságainak rendszeresen össze kell hangolniuk és ki kell cserélniük egymással az információkat és bevált gyakorlatokat annak érdekében, hogy tovább javítsák a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok elleni küzdelmet és az esetleges határon átnyúló tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok jobb kezelését szolgáló intézkedések végrehajtását. 5) Elrettentő hatás A tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok kezelését szolgáló intézkedéseknek valóságos elrettentő hatással kell bírniuk. Az elrettentés mértékét meghatározza, hogy mennyire valószínű az, hogy a végrehajtó hatóság vizsgálat alá veszi a tisztességtelen gyakorlatokat, továbbá meghatározza még a lehetséges szankciók vagy pénzbírságok szintje. A végrehajtási gyakorlat ereje Az esetleges tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokkal kapcsolatban folytatott vizsgálatok tényleges száma jelentős mértékben eltérő a különböző tagállamokban. Az állami végrehajtással rendelkező tagállamok kb. egyharmadának nem volt ilyen esete az elmúlt néhány évben 15 ; további egyharmaduk csupán néhány esetet vizsgált 16 ; a fennmaradó egyharmad pedig tucatnyi vagy még több esettel foglalkozott 17. Bizonyos mértékig ez annak tudható be, hogy a különböző tagállamokban különböző mértékű a probléma súlyossága. A tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok elleni intézkedések végrehajtása érdekében alkalmazott megközelítésben megjelenő különbségek: egyes végrehajtó hatóságok arra összpontosítanak, hogy a piac szintjén ható módon oldják meg ezeket a konfliktusokat, míg mások az egyes vitákat próbálják megoldani. Így tehát azzal, hogy egyszerűen összehasonlítjuk a vizsgálatok éves számát, nem kapunk pontos képet arról, hogy mennyire hatékony a végrehajtási rendszer. Akár egyetlen, nagy nyilvánosság előtt zajló, átfogó, piaci szintű vizsgálat is elrettentő hatással bírhat. Mindazonáltal azoknak a tagállamoknak, amelyekben a közelmúltban nem kezeltek ilyen eseteket, felül kell vizsgálniuk saját nemzeti helyzetüket. Pénzbírságok és egyéb szankciók A tagállamok többségében pénzbírsággal sújtják a nemzeti törvény megszegésével tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokat alkalmazó vállalatokat. A legtöbb tagállamban abszolút értékben határozzák meg a pénzbírságok maximális szintjét, néhány tagállamban azonban a pénzbírságot a gyengébb üzleti partnerével szemben tisztességtelen kereskedelmi 15 AT, BG, FI, HR, LV, RO, SI, 16 CY, DE, IE, LT, UK 17 CZ, ES, FR, HU, IT, PT, SK 8
gyakorlatokat alkalmazó vállalat éves forgalmának százalékában határozzák meg. Ez a forgalom 0,05%-ától - egy esetben - egészen annak 10%-áig terjed, több más tagállamban. A szankció magában foglalhatja a megnevezést és megszégyenítést, például úgy, hogy a vétkesnek talált vállalat nevét nyilvánosságra hozzák. A valóságos elrettentő hatás érdekében a szankcióknak kellőképpen súlyosnak kell lenniük ahhoz, hogy meghaladjanak bármilyen, a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat alkalmazásából származó előnyt (habár ezt nehéz lehet számszerűsíteni), és hogy vállalati szinten befolyást gyakoroljanak a magatartásra. Ugyanakkor arányosnak is kell lenniük a viselkedés súlyosságával, valamint a viselkedéssel az áldozat(ok)nak okozott esetleges kárral. 3. AZ ÖNKÉNTES ELLÁTÁSILÁNC-KEZDEMÉNYEZÉS ÉS ANNAK NEMZETI PLATFORMJAI 3.1. Háttér-információk Az ellátásilánc-kezdeményezés (Supply Chain Initiative - SCI) kidolgozására a Bizottságnak az élelmiszer-ellátási lánc működésének javításával foglalkozó magas szintű fóruma keretében került sor. 18 A kezdeményezés célja a kereskedelmi kapcsolatok tisztességesebbé tétele az élelmiszer-ellátási láncban. Ennek érdekében 2011 novemberében a fórumon belül a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokkal foglalkozó munkacsoportokban részt vevő valamennyi piaci képviselő, köztük a mezőgazdasági termelők képviselői, megállapodtak az élelmiszer-ellátási láncban a vertikális kapcsolatokban alkalmazott bevált gyakorlatra vonatkozó elvekről 19. Az élelmiszerlánc szereplői azonban az összes érdekelt fél jelentős erőfeszítései ellenére sem tudtak egyetértésre jutni egy önkéntes végrehajtási mechanizmus tekintetében, mivel a mezőgazdasági termelők és a húsfeldolgozók úgy érezték, hogy az nem foglalkozott a panaszos személyazonosságának bizalmas kezelésével (a félelem tényező), illetve a szankciókkal. Az ellátásilánc-kezdeményezést, a bevált gyakorlatra vonatkozó elvek megvalósítására szolgáló önkéntes keretrendszert 2013 szeptemberében indították el. 20 Az egyes vállalatok csatlakozhatnak az ellátásilánc-kezdeményezéshez, amennyiben megfelelnek a bevált gyakorlatra vonatkozó elveknek. Az ellátásilánc-kezdeményezés keretében a szereplők között felmerülő viták közvetítői vagy döntőbírósági eljárás útján kezelhetők. Az ellátásilánckezdeményezés középpontjában a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok megakadályozása érdekében meghatározott vállalati szintű szervezeti követelmények állnak, úgymint a személyzet képzése és a vitarendezési mechanizmusban való részvétel. Ezen szervezeti követelmények megszegése ahhoz vezethet, hogy az érintett vállalatot kizárják az ellátásilánckezdeményezésből. Az ellátásilánc-kezdeményezés azonban nem rendelkezik más típusú szankciókról. Az ellátásilánc-kezdeményezés tagjainak biztosítaniuk kell azt, hogy a vitarendezési mechanizmusok használatához folyamodó gyengébb felek ne váljanak kereskedelmi megtorlás áldozataivá. 18 http://ec.europa.eu/growth/sectors/food/competitiveness/supply-chain-forum/index_en.htm. 19 http://www.supplychaininitiative.eu/about-initiative/principles-good-practice-vertical-relationships-food-supply-chain. 20 http://www.supplychaininitiative.eu. 9
Az ellátásilánc-kezdeményezést az élelmiszer-ellátási láncban részt vevő kiskereskedőket és ellátási vállalkozásokat képviselő irányítási csoport irányítja. A mezőgazdasági termelők képviselői úgy határoztak, hogy nem csatlakoznak az ellátásilánc-kezdeményezéshez, mert véleményük szerint az nem biztosítja a panaszos felek személyazonosságának kellőképpen bizalmas kezelését, valamint nem rendelkezik független vizsgálatokról és szankciókról. Mindezidáig, az ellátásilánc-kezdeményezés elindítása után több, mint két évvel, 328 kiskereskedői, nagykereskedői és termelői csoport és vállalat vétette nyilvántartásba magát, ami 1 155 működő vállalatot jelent az összes uniós tagállamban. Az ellátásilánckezdeményezés nemzeti platformjai Belgiumban, Finnországban, Németországban és Hollandiában alakultak meg, illetve vannak alakulóban (a nemzeti kezdeményezésekről további részletek a 3.2.3. pontban olvashatók). 3.2. Az önkéntes kezdeményezések hatásának értékelése A Bizottság megbízott egy külső kutató céget azzal, hogy értékelje az ellátásilánckezdeményezést és annak nemzeti platformjait. A cég által elkészített tanulmány főként az élelmiszer-ellátási lánc piaci szereplői körében elvégzett felmérésen alapul. A felmérésre több mint 1 000 válasz érkezett be, az ellátásilánc-kezdeményezés és nemzeti platformjainak tagjaitól és nem tagoktól egyaránt. A tanulmány megállapította, hogy még nagyon korai lenne értékelni a kezdeményezések teljes hatását, mivel azok csak az utóbbi 2-3 évben indultak el, a belga kezdeményezés kivételével, amely 2010-ben indult. E jelentés következő fejezeteiben a tanulmány fő megállapításait tárgyaljuk. 3.2.1. Az ellátásilánc-kezdeményezés értékelése Az ellátásilánc-kezdeményezésben való részvétel jelentős mértékben megnövekedett a kezdeményezés elindítása óta eltelt két évben. A kis- és középvállalkozások azonban, különösen pedig a mezőgazdasági termelők, még mindig egyértelműen alulreprezentáltak. Ennek oka bizonyos mértékben az ellátásilánc-kezdeményezés korlátozott ismertsége valamennyi tagállamban, különösen a mezőgazdasági termelők és a kkv-k körében. A fent leírtak szerint az alacsony ismertség a mezőgazdasági termelők körében talán annak köszönhető, hogy a mezőgazdasági termelők képviselői, akiknek aggályai vannak a kezdeményezés keretein belüli bizalmas adatkezelés és függetlenség tekintetében, nem támogatják a kezdeményezést. A piaci szereplők között elvégzett felmérés szerint éles ellentét figyelhető meg az ellátásilánc-kezdeményezés ismertsége tekintetében 21 : a válaszadó mezőgazdasági termelők és nagykereskedők csupán 11, illetve 15%-a, míg a kiskereskedők 48%-a hallott már az ellátásilánc-kezdeményezésről. Hasonlóképpen, az ismertség sokkal alacsonyabb a kkv-knél (13%), mint a nagyvállalatoknál (43%). A kkv-k esetében korlátozottak az ellátásilánc-kezdeményezéshez való csatlakozás költségei, és úgy tűnik, hogy a költségek nem akadályozzák őket a csatlakozásban. 21 Az ellátásilánc-kezdeményezés tagjai felülreprezentáltak voltak a felmérésben. Ez azt jelenti, hogy az itt bemutatott ismertségi adatok túlbecsülik az ellátásilánc-kezdeményezés tényleges ismertségét a piaci szereplők között. 10
Az ellátásilánc-kezdeményezés iránti bizalom általános szintje magas azok között a vállalatok között, amelyek tudnak róla. A felmérésben az ellátásilánc-kezdeményezést ismerő válaszadók 72%-a nyilatkozott úgy, hogy meglehetősen magas vagy nagyon magas az általuk a kezdeményezés iránt tanúsított bizalom szintje. A bizalom szintje azonban alacsonyabb a mezőgazdasági ágazatban, a feldolgozóiparban és a nagykereskedelemben (63%), mint a kiskereskedelmi ágazatban (96%). Egyes külső érdekelt felek kételyeiknek adtak hangot, különösen az ellátásilánc-kezdeményezés irányítási struktúrájával kapcsolatban. Az, hogy az irányítási csoport tagjai képviselik az érdekelt felek csoportjait, a pártatlanságot korlátozó tényezőnek tekinthető. Az ellátásilánc-kezdeményezést ismerő szereplők, különösen pedig a kezdeményezés tagjai általában nagyra értékelik a kezdeményezés átláthatóságát. Ez a kezdeményezéshez való csatlakozással kapcsolatos eljárásra és követelményekre vonatkozó információkra, valamint az eljárási szabályokra és a tagsági bázis fejlődésére vonatkozik. Az információkat általában világosan és hatékonyan közlik az ellátásilánc-kezdeményezés honlapján. Az ellátásilánckezdeményezés belső ellenőrzési rendszere főként a tagok körében végzett éves felmérésekre alapul. Ez megközelítés költséghatékony ugyan, de nem rendelkezik helyszíni ellenőrzésekről, és nem teszi lehetővé a tagvállalatok eljárással kapcsolatos kötelezettségvállalásai tényleges megvalósításának szisztematikus ellenőrzését. Továbbá a kétoldalú vitákra, valamint a vitáknak az ellátásilánc-kezdeményezés keretében történő megoldására vonatkozó információk felmérések során adott válaszokra alapulnak, ezért hiányosak lehetnek. A felmérés megerősítette, hogy a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok az élelmiszerellátási lánc bármely pontján előfordulhatnak. Arra is rámutatott, hogy azok a felek, amelyek tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok áldozatainak vallják magukat, sokszor nem indítanak bírósági eljárást, nem folyamodnak döntőbírósági vagy közvetítői eljáráshoz, mert félnek attól, hogy veszélybe kerül az erősebb kereskedelmi féllel való üzleti kapcsolatuk. Ennek alapján a külső tanulmány az alábbi erősségeket és gyengeségeket határozta meg az ellátásilánc-kezdeményezésnek a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok kezelése terén tanúsított hatékonyságával kapcsolatban: Erősségek: o Az ellátásilánc-kezdeményezés kulturális szemléletváltást támogat az élelmiszer-ellátási láncban előforduló tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok vonatkozásában. o Az ellátásilánc-kezdeményezés által támogatott vitamegoldási lehetőségek általában gyorsabb és olcsóbb megoldást jelentenek bármely bírósági eljárásnál. o Az ellátásilánc-kezdeményezés uniós szintű kezdeményezés, és mint ilyen, határokon átnyúló jelleggel előmozdítja a tisztességtelen gyakorlatok kezelését. 11
Gyengeségek: o Számos szereplő úgy véli, hogy az ellátásilánc-kezdeményezésnek nincs elegendő elrettentő hatása a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokkal szemben. o Az ellátásilánc-kezdeményezés nem teszi lehetővé a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok esetleges áldozatai számára egyéni panaszaik bizalmas jelleggel történő benyújtását, és nem teszi lehetővé a független szervezet által végzett saját kezdeményezésű vizsgálatokat sem. o A rendelkezésre álló vitamegoldási lehetőségek csak korlátozottan kerültek alkalmazásra az ellátásilánc-kezdeményezés első két évében. 22 A felmérés további információkkal szolgált a gazdasági szereplőknek az ellátásilánckezdeményezés elindítása óta szerzett tapasztalatairól. A felmérés válaszadóinak 73%-a megerősíti, hogy 2013 óta nem változott jelentős mértékben a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokkal kapcsolatos helyzet. Ez a százalékos arány azonban azokat a válaszadókat is tartalmazza, akik arról számoltak be, hogy az utóbbi öt évben egyáltalán nem alkalmaztak velük szemben tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokat (az összes válaszadó 53%-a). Azon válaszadók többsége, akik arról számoltak be, hogy az utóbbi öt évben tapasztaltak tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokat, úgy vélte, hogy a helyzet inkább javult (21%), mint romlott (6%). Azon válaszadók aránya, akik úgy látják, hogy a helyzet javult, magasabb a kiskereskedelmi ágazatban és alacsonyabb a mezőgazdasági termelők körében, viszont minden ágazatban több olyan válaszadó van, aki azt gondolja azt, hogy a helyzet javult, mint olyan válaszadó, aki szerint a helyzet romlott. Az ellátásilánc-kezdeményezés tagjai valamennyi ágazatban jelentős mértékben nagyobb valószínűséggel állítják azt, hogy a helyzet javult (56%), mint a nem tagok (15%). Következésképpen vannak arra utaló jelek, hogy az ellátásilánc-kezdeményezés kulturális szemléletváltást indított el az élelmiszer-ellátási láncban, ezáltal lehetőséget teremtve a kereskedelmi kapcsolatok tisztességesebbé tételére. Túl korai lenne még megbízható értékelést adni arról, hogy az ellátásilánc-kezdeményezés képes-e hatékonyan kezelni vagy csökkenteni a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokat. Mindazonáltal a tanulmányban meghatározták a kezdeményezés javításának több lehetséges módját, amelyeket az alábbi fejezetben részletezünk. 3.2.2. Hogyan javítható az ellátásilánc-kezdeményezés? A fenti megállapítások, valamint az élelmiszer-ellátási lánc működésének javításával foglalkozó magas szintű fórum keretében korábban végzett munka alapján a Bizottság párbeszéd kezdeményezését javasolja az érdekelt felekkel azzal kapcsolatban, hogy hogyan javítható az ellátásilánc-kezdeményezés és hogyan terjeszthető ki a teljes élelmiszerláncra (beleértve az elsődleges termelőket is). A következő intézkedéseket kell megtenni: 22 Az ellátásilánc-kezdeményezés első éves felmérése során csak egy benyújtott panaszról és 39 beérkezett panaszról (6 különböző vállalattól) számoltak be. A második éves felmérés során három benyújtott panaszról és 39 beérkezett panaszról (8 különböző vállalattól) számoltak be. 12
o Törekedni kell az ellátásilánc-kezdeményezés népszerűsítésére, különösen a kkv-k körében. o Biztosítani kell az irányítási struktúra pártatlanságát, például egy független elnök kinevezésével, aki nem kötődik érdekelt felek konkrét csoportjaihoz. o Lehetővé kell tenni a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok esetleges áldozatai számára panaszaik bizalmas jelleggel történő benyújtását. Ki kell jelölni egy független szervezetet, amelynek jogában áll vizsgálódni és szankciókat alkalmazni. o Fejleszteni kell azokat a belső folyamatokat, amelyek során ellenőrzik, hogy az egyes szereplők teljesítik-e a folyamattal kapcsolatos kötelezettségvállalásaikat, valamint bizalmas jelleggel nyomon követik a kétoldalú viták előfordulását és kimenetelét. 3.2.3. Az ellátásilánc-kezdeményezés nemzeti platformjai Az ellátásilánc-kezdeményezés keretében kidolgozták az úgynevezett nemzeti platformok létrehozására vonatkozó iránymutatást. Az iránymutatás kitér a nemzeti kezdeményezések tartalmára, eljárási szabályaira és tudatosságnövelő tevékenységeire. Ennek alapján kölcsönös elismerési folyamat indítható el az ellátásilánc-kezdeményezés és a nemzeti kezdeményezés között a platform hivatalos létrehozása érdekében. Mindezidáig Belgiumban, Hollandiában és Finnországban jöttek létre ilyen platformok. Németországban az érdekelt felek szövetségei a teljes élelmiszer-ellátási láncban - ideértve a mezőgazdasági termelők képviselőit is - tervezik egy hasonló platform felállítását. A külső tanulmány rámutatott arra, hogy a fent említett országokban magasabb az ellátásilánc-kezdeményezés ismertsége, mint Európa más részein. Továbbá ott, ahol létezik egy nemzeti platform, az adott platform ismertsége nem magasabb, mint az ellátásilánckezdeményezés ismertsége. Bizonyíték áll rendelkezésre arra vonatkozóan is, hogy mind a bevált gyakorlatokra vonatkozó uniós szintű elvek, mint pedig az ellátásilánc-kezdeményezés katalizátorként működött a nemzeti platformok szervezése terén. A belga kezdeményezés (ami 2010 májusában jött létre) megelőzi az uniós szintű ellátásilánckezdeményezést, így több ideje volt arra, hogy hatást fejtsen ki. 2014 júniusában a kezdeményezést az ellátásilánc-kezdeményezés nemzeti platformjaként ismerték el. A belgiumi platform tagjai, valamint külső megfigyelők messzemenően egyetértenek abban, hogy a kezdeményezés jelentős eredményeket ért el. A jelek szerint az érdekelt felektől kapott támogatás az élelmiszer-ellátási lánc valamennyi szintjén, ideértve a mezőgazdasági termelőket is, hozzájárult a platform hatékonyabbá tételéhez. A tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokra vonatkozó nemzeti jogszabályok hiányában Belgiumban a platform bizonyos szintű védelmet kínál a szereplőknek a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokkal szemben. Ez az egyik fő oka annak, hogy olyan hatékonynak tartják. A holland platform hivatalosan az ellátásilánc-kezdeményezéssel egy időben jött lére. A holland mezőgazdasági termelők képviselői csatlakoztak a platformhoz. A platform nemzeti kísérleti projektként jött létre, az uniós szintű ellátásilánc-kezdeményezés alapján. Eredetileg úgy tervezték, hogy a kísérlet egy éven át tart, de később meghosszabbították még egy évvel annak érdekében, hogy több időt biztosítsanak az eredmények felmutatására. 13
A finn platform 2014 januárjában alakult meg. Ebből következően még nem volt sok ideje ahhoz, hogy kifejtse hatását. Eredetileg a teljes láncban részt vevő érdekelt felek csatlakoztak hozzá, köztük mezőgazdasági termelők is. 2015 szeptemberében azonban a mezőgazdasági termelők nemzeti egyesülete kivonult a platformból, rámutatva arra, hogy a platform fennállásának első másfél évében nem került sor egyetlen ügy előterjesztésére sem, és ezért a kezdeményezést nem tekintik hatékony eszköznek egy jobban működő, kiegyensúlyozott élelmiszerlánc biztosításához. Ez a visszalépés valószínűleg nem segíti a platformot abban, hogy a közeljövőben kézzelfogható eredményeket mutasson fel. 4. KÖVETKEZTETÉSEK A Bizottság 2014 júliusában kiadott közleményében a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok kezelésére szolgáló önkéntes kezdeményezések és szabályozási intézkedések kombinációját javasolta. E tekintetben jelentős előrehaladás történt az utóbbi néhány évben. Önkéntes kezdeményezések: Az uniós szintű ellátásilánc-kezdeményezés elindult és jelentős számú résztvevőt szerzett. Ez párbeszédet indított el a szereplők között a bevált gyakorlatokról és tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokról, és kulturális szemléletváltást kezdeményezett az élelmiszer-ellátási láncban. Több nemzeti platform jött létre az uniós szintű kezdeményezés keretében, ami újabb pozitív jelnek tekinthető. E jelentés megállapítja, hogy a jelek szerint az önkéntes kezdeményezések bizonyos országokban jobban működnek, mint másutt. A belgiumi kezdeményezés arra példa, hogy az önkéntes platform hatékony megközelítés lehet a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok kezelésére, ami azt jelentheti, hogy nincs szükség szabályozási rendszerre. Más országokban, például az Egyesült Királyságban, az önkéntes kezdeményezések kevésbé sikeresnek bizonyultak, ami azt erősíti meg, hogy szükség van szabályozási intézkedésekre és hatékony független végrehajtásra. Szabályozási keretrendszerek: Az, hogy a tagállamok nagy többsége szabályozási intézkedéseket és állami végrehajtási rendszereket vezetett be, nagyon fontos fejlemény. Egyes tagállamok továbbmentek a többieknél, de a bevezetett jogi végrehajtási rendszerek mindegyike túlmegy a rendes bírósági jogorvoslaton, és ezáltal foglalkozik a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok esetleges áldozatainál jelentkező félelem tényezővel. Így tehát tekintettel az élelmiszerlánc bizonyos részein megfigyelhető fejleményekre, valamint arra, hogy a különböző megközelítések képesek voltak hatékonyan kezelni a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokat, a Bizottság a jelen szakaszban nem látja egy uniós szintű, egyedi harmonizált szabályozási megközelítés hozzáadott értékét. A Bizottság ugyanakkor elismeri, hogy mivel sok tagállamban csak a legutóbbi időkben került bevezetésre jogi szabályozás, az eredményeket szoros ellenőrzés alá kell vonni, és szükség esetén ismét értékelni kell. Belgium és Hollandia nem rendelkezik szabályozási keretrendszerrel, ehelyett az önkéntes nemzeti platform mellett döntöttek. A néhány fennmaradó tagállam számára, amely nem rendelkezik a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokra vonatkozó jogszabállyal, előnyös lehet az ő példájukat követni, és fontolóra venni legalább egy önkéntes nemzeti platform létrehozását. 14
Az önkéntes kezdeményezések tekintetében a Bizottság megállapítja, hogy az ellátásilánckezdeményezésnek már vannak eredményei, de továbbra is vannak javítást igénylő területek. A kezdeményezés hitelességének és hatékonyságának növelése érdekében a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok terén a Bizottság párbeszédet javasol az érdekelt felekkel arról, hogy hogyan javítható az ellátásilánc-kezdeményezés az élelmiszer-ellátási lánc működésének javításával foglalkozó magas szintű fórum keretében. A cél az ellátásilánc-kezdeményezés ismertségének növelése különösen a kkv-k körében, az ellátásilánc-kezdeményezés irányítási struktúrája pártatlanságának biztosítása, a bizalmas jellegű panasztétel lehetővé tétele a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok esetleges áldozatai számára, valamint független szervezetek felruházása vizsgálati és szankcionálási hatáskörrel. A Bizottság továbbra is szorosan nyomon követi mind az önkéntes, mind pedig a szabályozási keretrendszerek helyzetét. A Bizottság élelmiszer-ellátási lánc működésének javításával foglalkozó magas szintű fóruma folytatja a párbeszédet a szereplőkkel, tagállamokkal és egyéb érdekelt felekkel a bevált gyakorlatok népszerűsítéséről, a nemzeti platformok megalakulásáról, különösen pedig az ellátásilánc-kezdeményezés fejlesztéséről. Mindenesetre a Bizottság még mandátuma lejárta előtt újraértékeli a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok kezelésére szolgáló uniós fellépés lehetséges hozzáadott értékét, tekintettel az új fejleményekre, illetve azok hiányára. 15