28. Az irányítás fogalma és fajai a közigazgatási rendszerben (az irányítás szervezéstudományi, szociológiai és jogi fogalma; szervi és szakmai irányítás; közvetlen és közvetett irányítás) 1.Hierarchia, irányítás, vezetés - a közigazgatás horizontálisan és vertikálisan differenciált, sokarcú szervezetrendszer, ahol a vizsgálódás középpontjában a szervezetközi és az egy szerven belüli viszonyok állnak - a viszonyrendszer leírására leggyakrabban használatos fogalmak a hierarchia és az irányítás, vezetés - a hierarchia és az irányítás fogalmak értelmezésével kapcsolatban dominánsnak mondható az a vélemény, hogy az irányítási viszonyok egyben alá- és fölérendeltséget is jelentenek, azaz az irányítás mindig hierarchikus - a vezetés és irányítás egymáshoz való viszonyát illetően kétféle vélemény alakult ki a magyar közigazgatás-tudományban: a. az egyik szerint a vezetés és az irányítás szinonim fogalmak b. a másik szerint az irányítás a szervezetrendszer részét képező szervek közötti viszony leírására szolgál, míg a vezetés egy adott szerven belüli viszonyrendszert fejez ki - az irányítás és a vezetés közötti lényegi eltérés, hogy az irányítás olyan szervezetek közötti viszony, amelyben az irányító nem része az irányított szervezetnek, míg a vezetés esetén a vezető része a vezetett szervezetnek - az irányítás és a vezetés közötti egyéb eltérések: a. az irányító az irányított számára kitűzött célon, feladaton módosíthat a vezető a vezetett szervezet elé kitűzött célokon, meghatározott feladatokon általában nem változtathat b. az irányító az irányított státusán (szétválás, megszüntetés, összevonás) változtathat a vezető nem változtathat a vezetett szervezet stásusán, csak kezdeményezheti 1
c. az irányító csak általános feltételeket határozhat meg az irányított szervezet munkatársai tekintetében, egyedi ügyeikben nem dönthet (kiválasztás, elbocsátás, bér előléptetés) a vezető gyakorolja a szervezet dolgozói felett a munkáltatói jogokat d. az irányító információt visszatarthat az irányított felé a vezető információt nem tarthat vissza e. az irányító szervezet nem vonható felelősségre az irányított által a vezető felelősségre vonható az irányító által 2.Az irányítás értelmezése Az irányítás szociológiai fogalma: az irányítás szervezetek közötti olyan hatalmi viszony, amelyben az irányító az irányított viszonyaira meghatározó befolyást gyakorol Az irányítás jogi fogalma: jogtudományi értelemben irányításról csak akkor beszélhetünk, ha az irányító államigazgatási szervnek jogszabályok biztosítják azokat a jogi eszközöket (az irányítási jogokat, az irányítási hatáskört), amelyekkel megvalósítható a szociológiai értelemben vett irányítás, vagyis az irányított szervezet meghatározó befolyásolása Az irányítás közigazgatási fogalma: Az irányítás olyan jogviszony, melyben jogszabály által irányítási jogkörrel felruházott, az irányítottól elkülönült szervezet az irányított szervezetek részére reális célokat, teljesíthető feladatokat (magatartást) határoz meg, és azt egyértelműen, jogszerű akaratnyilvánítási formában (döntés) közvetíti az irányítottak felé. A végrehajtás folyamatában az irányító jogosult és köteles felügyelni, ennek keretében ellenőrizni az irányított magatartását. Szükség esetén a cél elérése, a feladat végrehajtása érdekében kényszereszközöket alkalmazhat. Az irányítás tárgyát az irányított szervezet szervi és szakmai ügyei képezik. A szervi ügyek a szervezet létével kapcsolatos viszonyokat foglalják magukban (alapítás, átszervezés, munkáltatói jogok, pénzügyek stb.), míg a szakmai ügyek csoportját azok a tevékenységek alkotják, amelyek ellátására a szervezetet létrehozták (pl. hatósági ügyek intézése, orvosi ellátás). 2
2.Az irányítás fajtái KÖZVETETT IRÁNYÍTÁS: a közvetett (indirekt) irányítás sajátossága, hogy az irányító csak a célt, a feladatot határozza meg, az ennek eléréséhez szükséges magatartás kialakítására csak orientál, konkrétan nem avatkozik be a szervezet működésébe, a célt (feladatot) normatív úton hozza az irányított szerv tudomására, az ellenőrzést (esetleg kényszerítést) egy vagy több szerv közbejöttével biztosítja (lásd. felügyeleti, vagy ellenőrző szervek) KÖZVETLEN IRÁNYÍTÁS: a közvetlen (direkt) irányítás esetében az irányító a cél és a feladat kitűzésén kívül meghatározza az optimális magatartási formát, azokat egyedi döntésekkel közvetíti az irányított szervhez, érvényesülésük érdekében szükségesnek vélt eszközökkel operatív úton beavatkozhat HIERARCHIKUS IRÁNYÍTÁS: a hierarchikus irányítás tartalmából adódik, hogy az alárendelt szerv egzisztenciáját és működését tekintve teljes körűen függ a fölérendelt szervtől a hierarchikus irányítás esetén az irányító jogosult az irányítás elvi és szakmai ügyeit egyaránt befolyásolni HIERARCHIÁN KÍVÜLI IRÁNYÍTÁS: a hierarchián kívüli irányítás esetén a fölérendelt szervezetet megilletik az irányítás tartalmát meghatározó részelemek, de azokat csak korlátozásokkal alkalmazhatja (a hierarchián kívüli irányítás esetén az irányítás általában nem terjed ki az irányított szervezet szervi ügyeire, és a szakmai ügyekben is csak kivételesen élhet az irányító a konkrét utasítás, illetve egyedi döntés jogosítványával) SZERVI IRÁNYÍTÁS: az irányítás jogosítványai teljes körűek, azaz érvényesül a szervezeti-működési és tevékenységi kérdésekben egyaránt, igénybe veheti a szabályozás, az operatív beavatkozás, az ellenőrzés teljes eszköztárát (általános jogi feltételek között) SZAKMAI IRÁNYÍTÁS: kizárólag az irányított szerv tevékenységére vagy annak is csupán egy részére hat ki, meghatározva az irányított szerv feladatait és funkciójából eredő tevékenységének körét, a feladatellátás szakmai normáit 3
29. A hierarchikus irányítás a közigazgatási rendszerben (alanya, tárgya; a szervi irányítás, a szakmai irányítás, az irányítás jogi és nem jogi eszközei) HIERARCHIKUS IRÁNYÍTÁS: a hierarchikus irányítás tartalmából adódik, hogy az alárendelt szerv egzisztenciáját és működését tekintve teljes körűen függ a fölérendelt szervtől a hierarchikus irányítás esetén az irányító jogosult az irányítás elvi és szakmai ügyeit egyaránt befolyásolni 1.Az irányítási jogviszony jellemzői IRÁNYÍTÁSI JOGVISZONY: két közigazgatási feladatot ellátó szervezet közötti, jogilag intézményesített viszony, melyben az irányító jogszabályban biztosított jogosítványokkal rendelkezik az irányított meghatározó befolyásolására folyamatosan fennálló jogviszony: az irányító bármikor gyakorolhatja jogait nem a jogviszony alanyainak akaratából, kizárólag a jogi szabályozás változása következtében módosulhat és szűnhet meg Az irányítás alanyai: a. jogszabály által irányítási jogkörrel felruházott, az irányítottól elkülönült szervezet b. irányított szervezet Az irányítás tárgya: az irányított szervezet szervi és szakmai ügyei képezik a. SZERVI ÜGYEK: 1. a szervezet létrehozása, átszervezése, megszüntetése 2. a személyzeti feladatok 3. a működés dologi feltételeinek biztosítása 4. a működés rendjének, azaz az eljárásnak a meghatározása 5. a belső szervezeti struktúra kialakítása 6. a szervezetfejlesztéssel kapcsolatos teendők 4
b. SZAKMAI ÜGYEK: azok a tevékenységek alkotják, amelyek ellátására a szervezetet létrehozták (pl. hatósági ügyek intézése, orvosi ellátás) SZERVI IRÁNYÍTÁS: az irányítás jogosítványai teljes körűek, azaz érvényesül a szervezeti-működési és tevékenységi kérdésekben egyaránt, igénybe veheti a szabályozás, az operatív beavatkozás, az ellenőrzés teljes eszköztárát (általános jogi feltételek között) SZAKMAI IRÁNYÍTÁS: kizárólag az irányított szerv tevékenységére vagy annak is csupán egy részére hat ki, meghatározva az irányított szerv feladatait és funkciójából eredő tevékenységének körét, a feladatellátás szakmai normáit Az irányítási jogviszony tartalma: a. az irányító jogai (az irányítási jogosítványok) b. az irányított jogai és kötelezettségei (utasításoknak való engedelmesség, felszólalási jog, szignalizációs jog) 2.Az irányítási jogosítványok JOGI HATÁSUK SZERINT a. Jogi aktusok: f. normatív aktusok (jogszabályok + közjogi szervezetszabályozó eszközök: normatív határozat, normatív utasítás) g. konkrét utasítás (kötelezettséget előíró, jogilag kötetlen, egyedi aktus) h. egyedi döntés (általában szervi döntések) i. aktusfelülvizsgálat az irányító ex officio kezdeményezheti a felülvizsgálatot az aktus-felülvizsgálati jog korlátozott, ha a felülvizsgálatra csak törvényességi hiba adhat okot intenzív az irányítási viszony, ha a felülvizsgálat a jogszerűtlenségen kívül célszerűtlenség címén is bekövetkezhet a kasszációs irányítói jog megsemmisítheti az aktust a reformatórius irányítói jog megváltoztathatja az aktust 5
b. Nem jogi eszközök: Szakács Tamás j. ellenőrzés (adatok kérése, beszámoltatás, helyszíni ellenőrzés, stb...) A RÁHATÁS JELLEGE SZERINT a. Közvetlen ráhatás eszközei: k. normatív aktus l. konkrét utasítás m. szervi, személyi egyedi döntések n. instruálás, információátadás b. Hierarchikus felügyeleti cselekmények: o. hierarchikus ellenőrzés (teljeskörű ellenőrzési jog) az irányított minden működési viszonyára kiterjed jogszerűségi, célszerűségi, eredményességi szempontú, bármilyen ellenőrzési jogosítvány igénybe vehető p. aktusfelülvizsgálat q. szankcionáló egyedi döntések 3. Államigazgatási szervek irányításának törvényi szabályozása (2010. évi XLIII. tv.) Ahol jogszabály államigazgatási szerv irányítását említi, azon törvény eltérő rendelkezése hiányában a következő hatáskörök együttesét kell érteni: - az államigazgatási szerv alapítása, átszervezése (ideértve a más szervvel való egyesítését, a szétválasztását, alapító okiratának módosítását is), valamint a szerv megszüntetése - az államigazgatási szerv vezetőjének kinevezése, felmentése, a vele kapcsolatos egyéb munkáltatói jogok gyakorlása - az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénzügyi ellenőrzése - az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása - az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítás - jogszabályban meghatározott esetekben az államigazgatási szerv döntéseinek előzetes vagy utólagos jóváhagyása 6
- egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására - jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés - az államigazgatási szerv adatainak kezelése Ha törvény kivételt nem tesz, az irányítási hatáskör gyakorlója az irányított államigazgatási szerv hatáskörét nem vonhatja el és döntését nem változtathatja meg. 30. A hierarchikus felügyelet, mint a hierarchikus irányítás része 1.Az irányítás, a felügyelet és az ellenőrzés elhatárolása - Kaltenbach Jenő szerint a felügyelet és az irányítás egyformán függő viszonyt feltételez az irányítás alanyai között, de míg az egyik esetében a függőség (az irányítás) minden részletre kiterjed, addig a felügyelet csak az irányított szervezet egyes ügyeire terjed ki - Tamás András a felügyelet a felügyelő és a felügyelt szerv közötti jogviszonyként értelmezi, amelynek fő feladata a hibaelhárítás - Szamel Lajos szerint a felügyelet az irányítás részjogosítványa lehetséges felügyelet irányítási jogkör nélkül, de irányítás felügyeleti jogkör nélkül elképzelhetetlen - az irányításra jogosult egyik alapfeladata a döntés, vagyis a feladat, a célmeghatározás ennek érdekében információt gyűjt, prognosztizál, tervez, gondoskodik a teljesítés feltételeiről, ettől irányítás az irányítás - a felügyeletet gyakorló a felügyelt jogszerű működését vizsgálja, és jogsértés esetén intézkedik a megsértett rend helyreállításáról, ill. szankcionálja a jogsértőt - az ellenőrzés a közigazgatási szervek tényleges (nem aktus jellegű) cselekményeinek egyike; az ellenőrző közigazgatási szerv vizsgálódása, informálódása az ellenőrzött jogalany működéséről 7
- összességében az mondható, hogy: a. az irányítás a legszélesebb tartalommal bíró jogosítvány, amely magában foglalja a felügyeleti és az ellenőrzési jogot b. a felügyeleti joghoz szervi, fenntartói, az ellenőrzött szerv működésének a megváltoztatását is eredményező intézkedési jog alig társul, hozzátartozik azonban a törvényességi jellegű intézkedések megtétele (pl. aktusmegváltoztatás, aktusmegsemmisítés) c. mindezekhez képest az ellenőrzés a másik kettő érvényesülését biztosítja, így jelentősége nem lebecsülendő, ellenkezőleg, a leginkább pragmatikus eszköz 2.A felügyelet fajtái 1. HIERARCHIKUS FELÜGYELET 2. HATÓSÁGI FELÜGYELET 3. TÖRVÉNYESSÉGI FELÜGYELET HIERARCHIKUS FELÜGYELET - rendszerint irányítási jogosultságokat is tartalmaz - magában foglalja a jogellenes határozatok megsemmisítését és megváltozatását (aktusfelülvizsgálat), de ezen túl a beavatkozás célszerűségi okból is megilleti - az ilyen felügyeleti jogosultsággal bíró szerv a felügyelt által hozott jogsértő vagy irracionális aktus feltárásán túl maga is köteles intézkedni a szabálytalanságok megszüntetésére (egyedi döntés) - az ilyen felügyeleti jogosítvány magában foglalja még pl.: a. az alárendelt szervek beszámoltatását b. részükre jelentéstételi kötelezettség előírását c. az alárendelt szervek munkaértekezletén való részvételt HATÓSÁGI FELÜGYELET - a hatósági felügyelet meghatározott feladatkörben kiterjedhet szervekre és személyekre egyaránt 8
- az ilyen szervek elnevezésében általában szerepel a felügyelet kifejezés (pl. Környezetvédelmi Felügyelőség, Munkavédelmi Felügyelőség, Bányaműszaki Felügyelőség, stb.) - a hatósági felügyeletek jogosítványai a következők: ellenőrzés, tevékenység korlátozása vagy megtiltása, fogyatékosság megszüntetésére való felhívás, felelősségre vonás kezdeményezése és egyes esetekben szabálysértési helyszíni bírságolás TÖRVÉNYESSÉGI FELÜGYELET - a törvényességi felügyelet kizárólag csak a jogszabálysértések orvoslására hivatott - a közigazgatási intézményrendszer egyes autonómiával rendelkező szervei felett érvényesül: a. a közigazgatási szervezetrendszeren belül területfejlesztési tanácsok feletti felügyeletről van szó b. a közigazgatási szerveken kívül a köztestületek törvényességi felügyeletéről van szó 3.A felügyeleti jogosítványok - ellenőrzés + a normasértést kiküszöbölő, vagy/és szankcionáló jogi aktusok - a normasértést kiküszöbölő jogi aktusok jogi jellegük szerint lehetnek: a. egyedi döntések b. jogalkalmazó aktusok c. intézkedések - a normasértést kiküszöbölő jogi aktusok tartalmuk szerint lehetnek: a. kötelezőek (tiltó) b. szankcionálóak c. eljárást kezdeményezőek 4. A felügyeleti eszközök 1. SEGÍTŐ ESZKÖZÖK: információkérés, tanácsadás, kifogásolás, illetve aktusfelülvizsgálat, jóváhagyás (engedélyezés) 9
2. HELYREIGAZÍTÓ ESZKÖZÖK: aktus pótlása (mulasztás orvoslása), állami megbízott alkalmazása, az önkormányzat feloszlatása 31. A hierarchikus irányítás és felügyelet a jogi szabályozásban 1.A hierarchikus irányítás a jogi szabályozásban HIERARCHIKUS IRÁNYÍTÁS: a hierarchikus irányítás tartalmából adódik, hogy az alárendelt szerv egzisztenciáját és működését tekintve teljes körűen függ a fölérendelt szervtől a hierarchikus irányítás esetén az irányító jogosult az irányítás elvi és szakmai ügyeit egyaránt befolyásolni Ahol jogszabály államigazgatási szerv irányítását említi, azon törvény eltérő rendelkezése hiányában a következő hatáskörök együttesét kell érteni: - az államigazgatási szerv alapítása, átszervezése (ideértve a más szervvel való egyesítését, a szétválasztását, alapító okiratának módosítását is), valamint a szerv megszüntetése - az államigazgatási szerv vezetőjének kinevezése, felmentése, a vele kapcsolatos egyéb munkáltatói jogok gyakorlása - az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénzügyi ellenőrzése - az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása - az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítás - jogszabályban meghatározott esetekben az államigazgatási szerv döntéseinek előzetes vagy utólagos jóváhagyása - egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására - jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés - az államigazgatási szerv adatainak kezelése 10
Ha törvény kivételt nem tesz, az irányítási hatáskör gyakorlója az irányított államigazgatási szerv hatáskörét nem vonhatja el és döntését nem változtathatja meg. 2.A hierarchikus felügyelet a jogi szabályozásban HIERARCHIKUS FELÜGYELET - rendszerint irányítási jogosultságokat is tartalmaz - magában foglalja a jogellenes határozatok megsemmisítését és megváltozatását (aktusfelülvizsgálat), de ezen túl a beavatkozás célszerűségi okból is megilleti - az ilyen felügyeleti jogosultsággal bíró szerv a felügyelt által hozott jogsértő vagy irracionális aktus feltárásán túl maga is köteles intézkedni a szabálytalanságok megszüntetésére (egyedi döntés) - az ilyen felügyeleti jogosítvány magában foglalja még pl.: a. az alárendelt szervek beszámoltatását b. részükre jelentéstételi kötelezettség előírását c. az alárendelt szervek munkaértekezletén való részvételt - ami az államigazgatási szerv felügyeletét érinti, az erre vonatkozó hatáskörök döntően megegyeznek az irányításra vonatkozóakkal - A fő különbség az irányítás és a felügyelet között a Ksztv. alapján: a felügyeleti hatáskör nem érinti az egyedi utasítás és az államigazgatási szerv döntéseinek előzetes vagy utólagos jóváhagyását, valamint az államigazgatási szerv adatainak kezelését! - a Ksztv. két ugyancsak fontos kritériumot is tartalmaz a felügyeleti hatáskörrel kapcsolatban: a. az SZMSZ (az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzata) jóváhagyását csak jogsértés esetén lehet megtagadni b. az aktusfelülvizsgálat csak a jogsértő aktusra terjed ki, és csak kasszációs jogkör (megsemmisítés) van 11
32. Autonómiával rendelkező szervezetek feletti felügyelet a közigazgatási rendszerben 1.Területfejlesztési tanácsok feletti törvényességi felügyelet - a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve a törvényességi felügyelet keretében ellenőrzi, hogy a regionális fejlesztési tanács: a. szervezeti és működési szabályzata és egyéb szabályzatai megfelelnek-e a jogszabályoknak b. szervezete, működése, döntéshozatali eljárása, határozatai, illetve egyéb döntései nem sértenek-e jogszabályokat, az alapszabályt vagy egyéb szabályzatokat - jogszabálysértés esetén a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve határidő kitűzésével felhívja a regionális területfejlesztési tanácsot a jogszabálysértés megszüntetésére a regionális fejlesztési tanács a megadott határidőn belül köteles tájékoztatni a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervét a jogszabálysértés megszüntetésére tett intézkedésekről - ha a regionális fejlesztési tanács határidőn belül nem intézkedik a jogszabálysértés megszüntetése érdekében, vagy a regionális területfejlesztési tanács elutasítja a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve felhívását, illetve nem dönt a felhívás tárgyában, a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve: a. keresettel fordul a bírósághoz a határozat, illetve egyéb döntése egészben vagy részben történő megsemmisítése iránt, továbbá a jogszabálysértő határozat, illetve egyéb döntés végrehajtását - ha az a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna - felfüggeszti, illetőleg b. ismételt vagy súlyos jogszabálysértés esetén a regionális területfejlesztési tanács törvényes működésének helyreállítása érdekében a tanács, annak szerve vagy tisztségviselője működését 12
felfüggeszti, és felügyelőbiztost rendel ki a regionális területfejlesztési tanács törvényes működésének helyreállítására c. felügyelő biztost rendel ki, ha a regionális fejlesztési tanács adósságállománya eléri a külön törvényben az önkormányzati biztos kijelöléséhez szükséges mértéket - a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős szervnek a hozott intézkedése ellen, annak megváltoztatása iránt a felfüggesztéssel érintett keresettel fordulhat a bírósághoz a bíróság a közigazgatási perekre irányadó szabályok szerint jár el, s ha az eljárás eredményeként a jogszabálysértést megállapítja: a. a jogsértő szervezeti és működési szabályzatot, egyéb szabályzatot, határozatot megsemmisíti, és új eljárás lefolytatását rendeli el, illetőleg b. a működés törvényességének helyreállítása céljából elrendelheti a jogszabálysértően működő szerv, tisztségviselő választására jogosult szerv összehívását 2.Az önkormányzatok feletti törvényességi felügyelet - a fővárosi és megyei kormányhivatal a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős szerv, amely a. ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja b. a törvényességi ellenőrzés során szerzett tapasztalatai alapján az önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását kezdeményezheti az Állami Számvevőszéknél c. összehívja a képviselő-testület ülését, ha a települési képviselők egynegyedének vagy a képviselő-testület bizottságának az indítványára a polgármester tizenöt napon belül nem hív össze ülést d. a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben az önkormányzat kérésére szakmai segítséget nyújt - a fővárosi és megyei kormányhivatal törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat a. szervezete, működése, döntéshozatali eljárása 13
b. döntései (rendelete, határozata) c. bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak - nem terjed ki a fővárosi és megyei kormányhivatal törvényességi ellenőrzési jogköre azokra a helyi önkormányzat, illetve szervei által hozott határozatokra, amelyek alapján a. munkaügyi vitának, illetve közszolgálati jogviszonyból származó vitának b. külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásnak van helye - a fővárosi és megyei kormányhivatal a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős szervet tájékoztatni ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a fővárosi és megyei kormányhivatal kezdeményezheti: a. az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését b. a törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát c. a képviselő-testület összehívását a törvénysértés megszüntetésére, a képviselőtestület tisztségviselője felelősségének megállapítását - a jogszabálysértés megszüntetésére a pert a helyi önkormányzat, illetve a polgármester ellen a megadott határidő lejártától számított 30 napon belül lehet megindítani a kereset benyújtásának a döntés végrehajtására halasztó hatálya nincs, de a végrehajtás felfüggesztését a bíróságtól lehet kérni - ha a jogszabálysértő döntés végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna, a végrehajtás felfüggesztését - az érintett egyidejű értesítésével - kérni kell a bíróságtól 14
3. A köztestületek feletti állami felügyelet Szakács Tamás GAZDASÁGI KAMARÁK (általam választott köztestület) - a gazdasági kamarák felett a törvényességi felügyeletet az ügyészség az ügyészségre irányadó külön jogszabályok rendelkezései szerint gyakorolja - a törvényességi felügyelet nem terjed ki az állandó választottbíróságra, továbbá az olyan ügyekre, amelyekben egyébként bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásnak van helye - a törvényességi felügyeletet gyakorló ügyészség ellenőrzi, hogy a gazdasági kamara: a. alapszabálya és más önkormányzati szabályzatai, illetve azok módosításai megfelelnek-e a jogszabályoknak b. működése, határozatai nem sértik-e a jogszabályokat, az alapszabályt vagy az egyéb önkormányzati szabályzatokat - ha a gazdasági kamara működésének törvényessége másképpen nem biztosítható, az ügyészség törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva keresettel bírósághoz fordulhat - a bíróság: a. megsemmisíti a kamara törvénysértő határozatát, és szükség szerint új határozat meghozatalát rendeli el b. a működés törvényességének helyreállítása érdekében összehívja a kamara küldöttgyűlését c. ismételt vagy súlyos törvénysértés esetén a kamarának vagy a kamara egyes szerveinek működését felfüggeszti, egyidejűleg - a törvénysértő állapot megszüntetésének időtartamára - felügyelőbiztost jelöl ki - a bíróság meghatározza a felügyelőbiztos feladatát, a törvényes állapot helyreállítására határidőt állapít meg, szükség szerint új felügyelőbiztost nevezhet ki a korábbi felügyelőbiztos felmentése mellett 15
33. Az ellenőrzés fajai a közigazgatási rendszerben (külső és belső ellenőrzés; az ellenőrzés, mint a hierarchikus irányítás részjogosítványa; törvényességi ellenőrzés) 1.Az irányítás, a felügyelet és az ellenőrzés elhatárolása - az irányításra jogosult egyik alapfeladata a döntés, vagyis a feladat, a célmeghatározás ennek érdekében információt gyűjt, prognosztizál, tervez, gondoskodik a teljesítés feltételeiről, ettől irányítás az irányítás - a felügyeletet gyakorló a felügyelt jogszerű működését vizsgálja, és jogsértés esetén intézkedik a megsértett rend helyreállításáról, ill. szankcionálja a jogsértőt - az ellenőrzés a közigazgatási szervek tényleges (nem aktus jellegű) cselekményeinek egyike; az ellenőrző közigazgatási szerv vizsgálódása, informálódása az ellenőrzött jogalany működéséről - összességében az mondható, hogy: a. az irányítás a legszélesebb tartalommal bíró jogosítvány, amely magában foglalja a felügyeleti és az ellenőrzési jogot b. a felügyeleti joghoz szervi, fenntartói, az ellenőrzött szerv működésének a megváltoztatását is eredményező intézkedési jog alig társul, hozzátartozik azonban a törvényességi jellegű intézkedések megtétele (pl. aktusmegváltoztatás, aktusmegsemmisítés) c. mindezekhez képest az ellenőrzés a másik kettő érvényesülését biztosítja, így jelentősége nem lebecsülendő, ellenkezőleg, a leginkább pragmatikus eszköz 2.Az ellenőrzés fajai 1. BELSŐ ELLENŐRZÉS 2. KÜLSŐ ELLENŐRZÉS 3. HIERARCHIKUS ELLENŐRZÉS 16
4. TÖRVÉNYESSÉGI ELLENŐRZÉS 5. HATÓSÁGI ELLENŐRZÉS BELSŐ ELLENŐRZÉS - a belső ellenőrzés a vezetés részjogosítványa - a belső ellenőrzés alanyai a belső szervezeti egységek: a. a Kormány ellenőrzésének tárgya valamennyi közigazgatási szerv lehet b. a minisztérium, egyéb központi államigazgatási szerv ellenőrzésének tárgya alárendelt, felügyeleti szerv lehet, valamint testületi önkormányzat, a BM ellenőrzésének tárgyai a helyi önkormányzatok is lehetnek c. megyei (regionális) dekoncentrált szerv ellenőrzésének tárgya alárendelt szerv lehet, a megyei/fővárosi kormányhivatal ellenőrzésének tárgyai a helyi önkormányzatok is lehetnek d. az önkormányzati testület ellenőrzésének tárgyai saját szervei lehetnek, a polgármester és jegyző esetében ez saját hivataluk lehet - belső szervezeti egység ellenőrzésének tárgya a vezetett szervezeti egység is! KÜLSŐ ELLENŐRZÉS - külső ellenőrzés alanyai az Országgyűlés, a bíróság és az ügyészség lehetnek - az Országgyűlés ellenőrzésének tárgya a Kormány és a minisztériumok lehetnek - a bírósági és ügyészségi ellenőrzés tárgya valamennyi közigazgatási szerv lehet HIERARCHIKUS ELLENŐRZÉS - az irányítás egyik részjogosítványa: törvényességi, célszerűségi, eredményességi szempontú ellenőrzés HATÓSÁGI ELLENŐRZÉS - a hatósági felügyelet része vagy önállósult hatósági ellenőrzési jogkör a közigazgatás külső (közhatalmi) működése körében (általában a jogszerűség ellenőrzésére szolgál) 17
TÖRVÉNYESSÉGI ELLENŐRZÉS Szakács Tamás - az autonómiával rendelkező szervek feletti állami törvényességi felügyelet egyik részjogosítványa ill. önállósult jogkör (helyi/kisebbségi önkormányzatok feletti ellenőrzés), amely csak törvényességi szempontú lehet 3.Az önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés - a fővárosi és megyei kormányhivatal a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős szerv, amely a. ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja b. a törvényességi ellenőrzés során szerzett tapasztalatai alapján az önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását kezdeményezheti az Állami Számvevőszéknél c. összehívja a képviselő-testület ülését, ha a települési képviselők egynegyedének vagy a képviselő-testület bizottságának az indítványára a polgármester tizenöt napon belül nem hív össze ülést d. a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben az önkormányzat kérésére szakmai segítséget nyújt - a fővárosi és megyei kormányhivatal törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat a. szervezete, működése, döntéshozatali eljárása b. döntései (rendelete, határozata) c. bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak - nem terjed ki a fővárosi és megyei kormányhivatal törvényességi ellenőrzési jogköre azokra a helyi önkormányzat, illetve szervei által hozott határozatokra, amelyek alapján a. munkaügyi vitának, illetve közszolgálati jogviszonyból származó vitának b. külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásnak van helye - a fővárosi és megyei kormányhivatal a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére az érintett a 18
felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős szervet tájékoztatni ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a fővárosi és megyei kormányhivatal kezdeményezheti: a. az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését b. a törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát c. a képviselő-testület összehívását a törvénysértés megszüntetésére, a képviselőtestület tisztségviselője felelősségének megállapítását - a jogszabálysértés megszüntetésére a pert a helyi önkormányzat, illetve a polgármester ellen a megadott határidő lejártától számított 30 napon belül lehet megindítani a kereset benyújtásának a döntés végrehajtására halasztó hatálya nincs, de a végrehajtás felfüggesztését a bíróságtól lehet kérni - ha a jogszabálysértő döntés végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna, a végrehajtás felfüggesztését - az érintett egyidejű értesítésével - kérni kell a bíróságtól 19