Sectio Juridica et Politika, Miskolc, Tomus XXIV. (2006), pp. 253-279 A FOGYATÉKOSOK HELYZETE MAGYARORSZÁGON MARTON EMŐKE* jelen tanulmányomban három - fogyatékossággal kapcsolatos - jogszabály ismertetésére és a gyakorlatban való alkalmazásuk tapasztalataira teszek kísérletet. Ennek során rá szeretnék világítani a jogi szabályozás jelen formájának elégtelen voltára és módosítási javaslatokkal a jogalkotók segítségére szeretnék lenni. A három jogszabály, amelyet nagyító alá veszek a következők: az 1998. évi XXVI. törvény a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról (továbbiakban Fot.), a 141/2000. (VIII. 9.) Kormányrendelet a súlyos fogyatékosság minősítésének és felülvizsgálatának, valamint a fogyatékossági támogatás folyósításának szabályairól, valamint a 2003. évi CXXV. törvény az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról. Mielőtt azonban a jogi szabályozás ismertetésére rátérnék, szeretnék egy rövid áttekintést adni a fogyatékosok társadalmi helyzetét illetően. A fogyatékossággal élő népesség társadalmi helyzetéről kevés adat, illetve társadalomtudományi ismeret áll rendelkezésre. A fogyatékossággal élő népesség helyzetének megismerése érdekében kutatásokra, statisztikai adatgyűjtésekre van szükség. Az adatfelvételek, kutatások során kapott információk alapján határozható meg a fogyatékos személyek létszáma és értékelhető élethelyzetük. A fogyatékos személyek létszámának felmérésére az 1990. évi népszámláláskor került először sor átfogó jelleggel, mely szerint 368 ezer fő volt a számuk, ez a népesség 3,5%-át tette ki. Az adatfelvétel - a KSH szerint is - alulbecsülte a fogyatékos népesség adatait, így a létszámot 400-500 ezer főre becsülhetjük. A fogyatékos személyek demográfiai összetételére jellemző, hogy közöttük jelentősebb számban vannak időskorúak, mivel a fogyatékos személyek nagy része nem születésétől fogva sérült, hanem életkora előrehaladtával betegség vagy baleset következtében vált azzá. A fogyatékos személyek között a 60 évnél idősebbek aránya 38%, kétszerese a népesség egészében képviselt arányhoz viszonyítva. A fogyatékosságot leginkább valamilyen tartós betegség idézi elő (43,3%-ban). A fogyatékos személyek 31,8%-a születése óta szenved fogyatékosságban. ' DR. MARTON EMŐKE egyetemi adjunkus Miskolci Egyetem ÁJK, Közigazgatási Jogi Tanszék 3515 Miskolc-Egyetemváros
254 Marton Emőke Az 1990. évi népszámlálás kategóriái szerint megállapítható volt, hogy a fogyatékos személyek közül legnagyobb arányt a testi fogyatékosok és a mozgássérültek képviselik (40%), míg az értelmi fogyatékosok aránya megközelítő, leg 19%, a vakok és gyengénlátók aránya kb. 18%, egyéb fogyatékosságban (hallás-, beszédzavar) közel 20%-uk szenved. Az 1990. évi népszámlálás szerint a fogyatékos személyek 11,2%-a valamilyen speciális általános iskolában végezte tanulmányait. Az általános iskolánál magasabb fokú végzettséggel általában a mozgássérültek rendelkeznek. Kisebb arányban a vakok és a hallássérültek, az értelmi fogyatékosok ebből kirekesztődnek. A fogyatékos személyek iskolai végzettsége összességében alacsonyabb, mint a népesség egészéé. A népszámlálás adatai szerint a 15 éves és idősebb fogyatékosok 9,6%-a egyáltalán nem járt iskolába (az értelmi fogyatékosok esetében ez az arány 41,6%) 37%-uk nem fejezte be az általános iskolát, s befejezett alapfokú iskolázottsággal is csak 30%-uk rendelkezett. A felsőoktatási képzési formákban tanuló 250 ezer hallgató közül kb. 250 a fogyatékos személy, az államilag finanszírozott 160 ezer nappali tagozatos hallgató közül pedig kb. 170 fő (vagyis 1 ezrelék). A fogyatékos személyek munkavállalási esélyei rendkívül kedvezőtlenek. Az 1990-es népszámlálás adatai szerint az összlakosság gazdasági aktivitása 43,6%, ezzel szemben a fogyatékos személyeké mindössze 16,6% volt. Az 1996. évi mikrocenzus adatai szerint a lakosság gazdasági aktivitása 9%-kal esett vissza, feltételezhető, hogy a fogyatékos személyek esetében ennél nagyobb mértékű visszaeséssel kell számolni. A fogyatékos személyek 16,4%-a egyedül, vagy más fogyatékos személlyel élt közös háztartásban, 22,8%-a lakoti másodmagával (de nem fogyatékos személlyel), további 49,3%-uk három vagy annál nagyobb létszámú háztartásban él, míg megközelítőleg 11,5%-uk intézetben kapott elhelyezést. A fogyatékos személyek részére a szociális ellátórendszer három speciális pénzbeli és négy speciális személyes gondoskodást nyújtó ellátási formát biztosít. A pénzbeli ellátásban, illetve a személyes gondoskodásban részesülő fogyatékos személyek száma megközelítőleg összesen 410 ezer, bár többen részesülnek kettő vagy többszörös ellátásban. Legnagyobb mértékű a pénzbeii támogatásban részesülők száma: vakok személyi járadékában - amelyet a 18 éven felüli vak személyek kapnak, akikről intézményben nem gondoskodnak - 42 ezer fő, magasabb összegű családi pótlékban - amelyet a fogyatékos, illetve a tartós, krónikus betegségben szenvedő gyermekek és fiatal felnőttek kapnak - 113 ezer fő részesül, a mozgáskorlátozottak közlekedési támogatását - amelyet a súlyos mozgáskorlátozott személyek kapnak, akik a tömegközlekedést nem képesek igénybe venni - 235 ezer fő veszi igénybe. A személyes szociális gondoskodási szakellátások közül nappali ellátás keretében 68 intézetben 1500 fo részére biztosítanak ellátást döntően az önkor-
A fogyatékosok helyzete Magyarországon 255 jnyzatok. Az m átmeneti elhelyezésben, gondozóházban részesülők száma igen kevés Tartós ellátásban, ápoló-gondozó otthonokban 10 ezer fő, rehabilitációs ptézményekben 5 ezer fő részesül. A bentlakásos intézmények többsége súlyos értelmi fogyatékosok ellátását, míg a rehabilitációs intézmények foként a mozgássérült értelmi fogyatékosok és vak személyek gondozását végzik. Egy 1994-1995-ben készített kérdőíves felmérés szerint a fogyatékos zemélyt ellátó családok 45%-ának elsődlegesen kórházakkal van kapcsolatuk, s mindössze 5%-ban említették, hogy rehabilitációs központtal, 3%-ban pedig, hogy korai fejlesztő központokkal is kapcsolatban állnak. Problémaként jelentkezik, hogy a szolgáltatások messze vannak a családok lakóhelyétől, sokak számára nem, vagy csak részben hozzáférhetőek. A fogyatékos személyek társadalmi integrációjának esélyét jelenleg az határozza meg, hogy milyen a család társadalmi helyzete, mennyire elérhetőek a szolgáltatások, mennyire képesek finanszírozni a hátrányos helyzetből eredő kiadásokat. 1 A 2001. évi népszámlálás az arányszámokat és a tendenciákat tekintve nem okozott nagyobb különbségeket és változást a 1990-es felméréshez képest. A fenti adatok alapján látható, hogy Magyarországon több százezer fogyatékos személy él, akik a társadalmi életben súlyosan akadályozottak. A többször módosított 1998. évi XXVI. törvény összhangot teremt a hazai szabályozás és a magyar részvétel szempontjából fontos nemzetközi szervezetek fogyatékosügyi egyezményei, rendelkezései, ajánlásai között. 2 A törvény célja a fogyatékos személyek jogainak, a jogok érvényesítési eszközeinek meghatározása, továbbá a fogyatékos személyek számára nyújtandó komplex rehabilitáció szabályozása, és mindezek eredményeként a fogyatékos személyek esélyegyenlőségének, önálló életvitelének és a társadalmi életben való aktív részvételének biztosítása. Ennek egyik eszköze a fogyatékossági támogatás, mint pénzbeli ellátás. Nem gondolom azt, hogy ez a legfontosabb ellátási forma, de van olyan élethelyzet és állapot, amikor ez az egyetlen lehetőség az esélyegyenlőség megteremtésére. Hangsúlyozni kell azonban azt is, hogy valóságos arányok szükségesek a támogatandók között. Aki olyan súlyos fogyatékossággal bír, hogy semmiképpen sem képes önállóságra, ő minden szükségletére és igényére kiterjedő ellátásban részesülne, akitől viszont joggal elvárható a részbeni önellátás, annak személyes gondjai nem terhelhetik a szükséges mértéken felül a társadalmat. A Fot. 4. a) pontja értelmében fogyatékos személy az, aki érzékszervi - igy különösen látás-, hallásszervi, mozgásszervi, értelmi képességeit jelentős mértékben vagy egyáltalán nem birtokolja, illetőleg a kommunikációjában számottevően korlátozott, és ez számára tartós hátrányt jelent a társadalmi életben '00/1999. (XII. 10.)OGY határozat az Országos Fogyatékosügyi Programról 998. évi XXVI. törvény indokolása
256 Marton Emőke való aktív részvétel során. A Magyar Köztársaság Alkotmánya szerint minden állampolgárnak joga van személyi méltóságának tiszteletben tartásához,joga van a többi állampolgárhoz hasonlóan az oktatásra, a közintézmények használatára, a nyílt munkaerőpiacon való munkavállalásra, szórakozásra, kultúrára, egészségügyi ellátásra, a szociális védelemre, az egészségügyi szolgáltatások igénybevételére, a vallásgyakorlásra és a részvételre az őt érintő döntések előkészítésében. Ezzel szemben a jogalkalmazás során szerzett tapasztalatok azt mutatják hogy a fogyatékosok ellátásával és támogatásával kapcsolatos szabályok nem megfelelőek, és nem alkalmazhatóak az egyes jogszabályokban meghatározott célok elérésére. Ez pedig sokszor abból adódik, hogy nem vonták be őket a jogalkotás folyamatába, így a sajátos állapotukból eredő igényeik nem jelennek meg a jogszabályokban. Egyes betegségekből, mint például a hallási fogyatékosság ugyanakkor az is adódik, hogy nehéz a kommunikáció az ilyen betegek és a hallók között. A hallássérültek képviseletét érdekképviseletükön belül is olyan személyek látják el, akik például csak nagyothallók, tehát a beszéd értésére akár segédeszközzel, de képesek, és képesek a kommunikációra beszéd útján, tehát nem szembesülnek a siket emberek mindennapos problémáival. A jogszabályok a nagyothallókat például a fogyatékossági támogatásra való jogosultság szempontjából nem is tekintik súlyosan fogyatékosnak. Nézzünk meg egy konkrét példát ezen állításom alátámasztására. A fogyatékosok ugyanis bizonyos feltételek fennállása esetén fogyatékossági támogatásra jogosultak. Vizsgáljuk meg, hogy egy hallási fogyatékos mikor, milyen feltételekkel jogosult a fogyatékossági támogatás folyósítására. A fogyatékossági támogatás a súlyosan fogyatékos személy részére az esélyegyenlőséget elősegítő, havi rendszerességgel járó pénzbeli juttatás. A támogatás célja, hogy - a súlyos fogyatékos személy jövedelmétől függetlenül - anyagi segítséggel járuljon hozzá a súlyosan fogyatékos állapotból eredő társadalmi hátrányok mérsékléséhez. A havi összege a hallási fogyatékosok esetében az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének a 80%-a. Fogyatékossági támogatásra halláskárosodása miatt az a 18. életévét betöltött súlyosan fogyatékos, az ellátás igénylésének időpontjában Magyarországon élő magyar állampolgár, bevándorlási vagy letelepedési engedéllyel rendelkező személy, valamint a magyar hatóság által menekültként elismert személy jogosult, akinek hallásvesztesége olyan mértékű, hogy a beszédnek hallás útján történő megértésére segédeszközzel sem képes, feltéve, hogy a halláskárosodása 25. életévének betöltését megelőzően következett be, vagy a halláskárosodása mellett a hangzó beszéd érthető ejtése elmarad, és állapota tartósan vagy véglegesen fennáll, továbbá önálló életvitelre nem képes vagy mások állandó segítségére szorul. A 141/2000. (VIII. 9.) kormányrendelet szerint hallási fogyatékosnak azt a személyt kell tekinteni, akinek fogyatékossága az 1. számú melléklet 2. pontjában meghatározott mértékű. Eszerint
A fogyatékosok helyzete Magyarországon 257 hallási fogyatékosnak azt a személyt kell tekinteni, akinek hallásküszöbe a beszédfrekvenciákon 80 db felett van, és ennek következtében a hangzóbeszéd megértésére még segédeszközzel sem képes, feltéve, hogy a halláskárosodása 25 életévének betöltését megelőzően következett be, vagy a halláskárosodása mellett a hangzó beszéd érthető ejtése elmarad. Ez a kifejezőkészség terén megnyilvánuló olyan súlyos és végleges zavart jelent, amely a kommunikációt lehetetlenné teszi, és a kifejezésmód zavaraiban vagy a beszéd akusztikus megnyilvánulásainak hiányában mutatkozik meg. A gyakorlatban a betegség jellegéből adódóan két időpont releváns a halláskárosodás kialakulása szempontjából: egyrészt beszélhetünk a született hallássérültekről, másrészt azokról, akik később váltak hallássérültté. Aki születésétől fogva hallássérült, és a törvény és a kormányrendelet által megkövetelt 80dB-nél nagyobb a halláskárosodása, az nem is tanul meg úgy, vagy megközelítően úgy beszélni, mint egy halló ember. Esetében tehát a feltételek mindegyike fennáll: - hallásvesztesége olyan mértékű, hogy a beszédnek hallás útján történő megértésére segédeszközzel sem képes, - halláskárosodása 25. életévének betöltését megelőzően következett be, vagy - halláskárosodása mellett a hangzó beszéd érthető ejtése elmarad, - és állapota tartósan vagy véglegesen fennáll, továbbá önálló életvitelre nem képes vagy mások állandó segítségére szorul. Ő tehát jogosult lesz a fogyatékossági támogatásra. A két vagylagos feltétel meghatározása ugyanakkor azt a jogalkotói szándékot feltételezi, hogy a született halláskárosodottakon kívül másokat is a jogosultsági körbe kívántak vonni. Akinek a halláskárosodása mellett a hangzó beszéd érthető ejtése elmarad, az valószínűleg születésétől fogva hallássérült, és halláskárosodása meghaladja a 80dB-t. Ezért nem tudott megtanulni artikuláltan beszélni, tehát itt a két vagylagos feltétel egy jogosulti körre vonatkozik, így nem éri el a jogalkotói célt. A hangzó beszéd érthető ejtése elmaradása a szóbeli kifejezőkeszség terén megnyilvánuló olyan súlyos és végleges zavart jelent, amely a kommunikációt lehetetlenné teszi, és a kifejezésmód zavaraiban vagy a beszéd akusztikus megnyilvánulásának hiányában mutatkozik meg. Ez pedig mindenképpen a született hallássérültekre, méghozzá a siketekre jellemző, hiszen ők azok, akik hallásélmény hiányában nem képesek a hangzó beszéd megfelelő elsajátítására. A fentiek alapján tehát azok, akik a 25. életévük betöltését követően vesztik el a hallásukat, nem jogosultak fogyatékossági támogatásra szemben pl- a látási fogyatékosokkal. A törvény és a kormányrendelet szóhasználata a következő probléma, amit a jogalkalmazás során fel lehet fedezni, és gondot okoz. A törvény azt mondja, hogy az jogosult fogyatékossági támogatásra, aki a beszédnek hallás
258 Marton Emőke útján történő megértésére segédeszközzel sem képes, a kormányrendelet ugyanakkor azt mondja, hogy a hangzóbeszéd megértésére még segédeszközzel sem képes. A két megfogalmazás orvosilag nem ugyanazt jelenti. A beszédnek hallás útján történő megértése azt jelenti, hogy a beszédhangot a füllel kell felfogni függetlenül attól, hogy a beteg hallókészüléket visel e vagy sem, és nem elég szájról olvasás útján megérteni a beszélőt. A hangzóbeszéd megértése megfogalmazás ugyanakkor nem zárja ki a szájról olvasás lehetőségét és elfogadhatóságát, és amennyiben a szájról olvasás megvalósul, az illető már nem jogosult fogyatékossági támogatásra. Nyelvtanilag értelmezve ugyanakkor azt is mondhatjuk, hogy a hangzóbeszéd megértése a beszédhang észlelését jelenti, e a jogalkotó nyelvtanilag nem értelmezheti a jogszabályt. Persze a jogszabályi hierarchiából következően megoldható a probléma a jogalkalmazás során, de ezt az ellentétet az egységes jogalkalmazás érdekében ki kellene küszöbölni egy módosítással a jogalkotói szándéknak megfelelően. További problémaként merül fel, hogy a kitétel, miszerint a beszédnek hallás útján történő megértésére segédeszközzel sem képes utolsó fordulata túl általános, a határozatlan jogfogalom tipikus példája, amit azonban a jogalkalmazás sem töltött ki tartalommal. Ezt a hiányosságot tovább nehezíti, hogy a kormányrendelet 1. (7) bekezdése kimondja, hogy a Fot. 23. (1) bekezdésének g) pontja alkalmazása során (halmozott fogyatékosság) a beszéd hallás útján történő megértésére az a személy nem képes segédeszközzel sem, akinek hallásküszöbértéke a beszédfrekvenciákon a 80 db felett van. Ez egy teljesen érthető kiegészítés, hiszen a 80dB-es halláscsökkenés azt jelenti, hogy közvetlen közelről a beteg nem hallaná meg, ha egy rugóskalapács egy kovácsműhelyben ütne egyet. Sajnos azonban ez a jogszabályhely csak a halmozott fogyatékosság esetén alkalmazható, ha az egyik fogyatékosság hallási eredetű. Amennyiben valaki csak" hallássérült, rá ezt a bekezdést nem lehet alkalmazni. Indokolatlannak tartom, hogy a jogalkotó a jogosulti körből kizárta a 25. életévüket betöltötteket, bármilyen mértékű is a halláscsökkenésük. Egy 26. éves fiatalember ugyanis hiába siketül meg teljesen, a jogszabályi feltételek nem teljesülése miatt nem jogosult fogyatékossági támogatásra. Számos olyan esetről tudunk, amikor egy fiatalember megsiketült, és az évek múlásával visszacsatolás hiányában egyre artikulálatlanabb lett a beszéde, de nem vált lehetetlenné a kommunikáció, és ezért nem lett jogosult fogyatékossági támogatásra. És ennek kapcsán még egy megjegyzést érdemes tenni. A kormányrendelet a kommunikáció lehetetlenné tételéről szól, amely a kifejezésmód zavaraiban vagy a beszéd akusztikus megnyilvánulásának hiányában mutatkozik meg. Véleményem szerint és orvosi értelemben is a (szóbeli) kommunikáció a beszéd akusztikus megnyilvánulásának a hiányát jelenti. A kifejezésmód zavarai a kommunikáció során jelennek meg, itt tehát a kommunikáció lehetetlenné válásáról nem beszélhetünk.
A fogyatékosok helyzete Magyarországon 259 Ugyanakkor azt is ki kellene hangsúlyozni, hogy a szóbeli kommunikáció hiányáról van szó a súlyos fogyatékosság minősítése kapcsán, mert a kommunikáció sokféle lehet, pl. a hallássérültek által használt jelnyelv. Fogyatékossági támogatásra viszont csak az jogosult, aki a fogyatékossága miatt nem volt képes a beszélt nyelv elsajátítására. Végül sem a törvény, sem a kormányrendelet nem mondja ki, hogy a 80 db-es halláskárosodásnak a 25. életév betöltését megelőzően be kellett következnie, vagy elég a halláskárosodás bekövetkeztének a megtörténte, a halláskárosodás jogszabályban meghatározott mértékének a kialakulása később is megtörténhet. Mindkét jogszabály a halláskárosodás 25. életévet megelőző bekövetkezését íija elő feltételként, és nem a halláskárosodás mértékének a bekövetkezéséről rendelkezik. Ennek a jogszabályi rendelkezésnek a pontosítása is fontos lenne az egységes jogalkalmazás érdekében. Az Országos Fogyatékosügyi Program nevesíti a fogyatékos személyek számára nyújtott támogatások és ellátások legfőbb céljait. Ezek között szól a fogyatékos személyek életkörülményeinek javítását szolgáló támogatások céljairól: ezek a következők: a fogyatékos emberek helyzete, életfeltételei javuljanak, hogy teljesebb életet élhessenek és a fogyatékosságukból eredő terheik csökkenjenek, illetve képessé váljanak az állapotukból eredő hátrányok csökkentésére. Ezek a célok azonban csak nagyon pontosan megfogalmazott, egyértelmű, egymásnak nem ellentmondó szabályok megalkotása útján valósulhat meg.