JELENTÉS a közoktatási intézményeket fenntartó non-profit szervezetek normatív hozzájárulásának és támogatásának ellenőrzéséről 0835 2008. október
3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 3.1. Szabályszerűségi Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-1024-145/2007-2008. Témaszám: 882 Vizsgálat-azonosító szám: V-0373 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Dr. Elek János általános főigazgató-helyettes Az ellenőrzést vezette: Horváth Balázs főcsoportfőnök-helyettes Solymár Ágnes osztályvezető főtanácsos Az összefoglaló jelentést készítették: Brebán Andrea számvevő Szakmányné Bilik Mária számvevő tanácsos Sas Imréné tanácsadó Dr. Veress Tiborné számvevő Az ellenőrzést végezték: Brebán Andrea számvevő Pásztor Katalin számvevő tanácsos Szendrey Lajos számvevő Bán Tamásné külső szakértő Dr. Faragóné Tóth Mária számvevő tanácsos Sas Imréné számvevő tanácsos, tanácsadó Tóth István számvevő tanácsos, tanácsadó Győrik Józsefné külső szakértő Dr. Méri Sándorné számvevő Szakmányné Bilik Mária számvevő tanácsos Dr. Veress Tiborné számvevő Kecskés Ágnes külső szakértő A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentés: címe Jelentés az Oktatási és Kulturális Minisztérium fejezetnél a közoktatási feladatok finanszírozására fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről sorszáma 0807 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 10 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 16 1. A közoktatási célú non-profit szervezetek jellemzői 16 1.1. A fenntartó szervezetek és intézményeik értékelése 16 1.2. A közoktatási feladatellátás pénzügyi forrásai 17 1.2.1. A normatív hozzájárulás és támogatás 18 1.2.2. Az egyéb közoktatási célú bevételek 20 2. A fenntartói feladatok teljesítése 21 2.1. A fenntartói irányítás szabályszerűsége 21 2.2. A közoktatási megállapodások szabályossága 22 2.3. A sajátos rendelkezések betartása 23 3. A normatív hozzájárulás és támogatás igénylése és elszámolása 25 3.1. Az igényjogosultság ellenőrzésének tapasztalatai 25 3.2. Az elszámolások szabályszerűsége, megbízhatósága 26 3.2.1. Óvodai nevelés 28 3.2.2. Alapfokú iskolai oktatás 29 3.2.3. Középfokú iskolai oktatás 30 3.2.4. Szakképzés 30 3.2.5. Alapfokú művészetoktatás 33 3.2.6. Sajátos nevelési igényű gyermekek, tanulók nevelése, oktatása 34 3.2.7. Nemzetiségi nyelvű, két tanítási nyelvű oktatás, nyelvi előkészítő oktatás 35 3.2.8. Központosított előirányzatok 35 4. Az intézményi feladatellátásra meghatározott követelmények betartása 36 5. Hatósági és pénzügyi ellenőrzés 38 1
MELLÉKLETEK 1. számú A fenntartók szervezeti formája és közhasznúsági jogállása 2. számú A közoktatási intézmények gazdálkodási jellemzői 3. számú A normatív hozzájárulások és támogatások alakulása 4. számú A közoktatási bevételek alakulása 5. számú A fenntartói feladatok teljesítésének szabályszerűsége 6. számú A 2007. évi normatív hozzájárulás és támogatás eltérései 7. számú Az intézményi feladatok teljesítésének szabályszerűsége 8. számú MeH miniszterének észrevétele és az arra adott válasz 9. számú OKM szakállamtitkárának észrevétele és az arra adott válasz 10. számú MÁK elnökének észrevétele és az arra adott válasz FÜGGELÉK Az eltérések részletezése 2
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Törvények, rendeletek Áht. az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény Ámr. az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet Kh. tv. a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény Ket. a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény Közokt. tv. a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény Kvtv. a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló 2006. évi CXXVII. törvény Ptk. a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény Vhr. a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény végrehajtásáról szóló 20/1997. (II. 13.) Korm. rendelet Rövidített nevek ÁSZ Állami Számvevőszék KIR Közoktatási Információs Rendszer Kincstár Magyar Államkincstár OH Oktatási Hivatal OKÉV Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont OKM Oktatási és Kulturális Minisztérium OM Oktatási Minisztérium Aranybika Alapítvány Aranybika Iskola Alapítvány Britannica Alapítvány Britannica Iskoláért Alapítvány Carl Rogers Alapítvány Carl Rogers Személyközpontú Iskola Alapítvány Danubius Hotels Alapítvány Dávid király Alapítvány Educationis Alapítvány Ego sum via Kht. Fagler Ede Alapítvány Hétszínvirág Alapítvány Hibó Tamás Alapítvány Humán Intézet Kht. Inárcsi Hátszínvirág Kht. Innovációs Szakképző Kht. Jászladányi Nevelési Oktatási Alapítvány Kelta Iskola Kht. Danubius Hotels Szakképző Iskola és Kollégium Alapítvány Dávid király Keresztény Kulturális és Oktatási Alapítvány EDUCATIONIS Oktatási Alapítvány Ego sum via Oktatási Közhasznú Társaság Fagler Ede Alapítvány a Művészet és Művészetoktatás Támogatásáért Hétszínvirág Gyermekkert 2003. Alapítvány Hibó Tamás Művészeti Alapítvány Humán Intézet Gimnázium, Művészeti Iskola és Kollégium KHT. Inárcsi Hátszínvirág Oktatási Kht. Innovációs Szakképző és Továbbképző Iskola Központ Kht. Jászladányi Zana Sándor Imre Nevelési Oktatási Közhasznú Alapítvány Kelta Iskola Oktatási Szolgáltató Kht. 3
Kész-ség Kht. Kinder Ovi Kht. Korszerű Fogtechnika Alapítvány Lajtha László Művészeti Kht. Magic Alapítvány Micimackó Alapítvány MNOÖ Napra-Forgó Alapítvány Nebuló XXI. Alapítvány Nyíregyházi Waldorf Egyesület Pesti Waldorf Egyesület Reménység Alapítvány Szent Kinga Alapítvány Török Sándor Waldorf Alapítvány Uniós Protokollért Kht. Varázsceruza Alapítvány Vállai Nemzetiségi Óvoda Kht. KÉSZ-SÉG Közoktatási és Közművelődési Közhasznú Társaság Kinder Ovi Magánóvoda Közhasznú Társaság Korszerű Fogtechnika Oktatásért Alapítvány Lajtha László Művészeti Szolgáltató Kht. Magic Táncsport Közhasznú Alapítvány Micimackó Óvodáért Alapítvány Magyarországi Németek Országos Önkormányzata NAPRA-FORGÓ Kiemelten Közhasznú Alapítvány Nebuló XXI. Alapítvány az Örömteli Tanulásért Nyíregyházi Waldorf Pedagógiai Egyesület Pesti Waldorf Pedagógiai Egyesület Reménység Két Tanítási Nyelvű Keresztény Általános Iskola Alapítvány Szent Kinga Caritas Alapítvány Török Sándor Waldorf Pedagógiai Alapítvány Az Uniós Protokollért Oktatási Kht. Varázsceruza Gyermeknevelő, Képesség- és Személyiségfejlesztő Alapítvány Vállai Német Nemzetiségi Óvoda Kht. 4
ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR Közhasznú tevékenység Közoktatás Közoktatási intézmény Közoktatási intézményalapító és fenntartó Közoktatási megállapodás Közoktatási normatív támogatás Közoktatási teljesítménymutató A társadalom és az egyén közös érdekeinek kielégítésére irányuló, a szervezet létesítő okiratában szereplő cél szerinti tevékenység, a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvényben meghatározott körben {Kh. tv. 26. c) pont}. A közoktatás rendszerét a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény szabályozza, amely magában foglalja az óvodai nevelést, az iskolai nevelést és oktatást, valamint a kollégiumi nevelést {Közokt. tv. 2. (1) bekezdés}. A közoktatás szakmailag önálló nevelési intézményei az óvodák nevelési-oktatási intézményei, az iskolai végzettséget, szakképesítést igazoló bizonyítvány kiadására jogosult iskolák, továbbá az alapfokú művészetoktatási intézmények és a kollégiumok {Közokt. tv. 3. (1) bekezdés}. Közoktatási intézményt az állam, a helyi önkormányzat, a települési, területi kisebbségi önkormányzat, az országos kisebbségi önkormányzat, a Magyar Köztársaságban nyilvántartásba vett egyházi jogi személy, továbbá a Magyar Köztársaság területén alapított és itt székhellyel rendelkező, jogi személyiséggel rendelkező gazdálkodó szervezet, alapítvány, egyesület és más jogi személy, továbbá természetes személy alapíthat és tarthat fenn, ha a tevékenység folytatásának jogát - jogszabályban foglaltak szerint - megszerezte. A természetes személy egyéni vállalkozóként alapíthat és tarthat fenn közoktatási intézményt {Közokt. tv. 3. (2) bekezdés}. A helyi önkormányzat vagy az állam a költségvetési támogatáshoz kiegészítő anyagi támogatást adhat, ha a nem állami, illetve nem önkormányzati közoktatási intézmény - az e törvényben szabályozott megállapodás alapján - állami, illetve helyi önkormányzati feladatot lát el. A közoktatási megállapodás keretében a nevelés és oktatás a gyermekek, tanulók számára ingyenessé válik {Közokt. tv. 4. (6) bekezdés és 81. (1) bekezdés e) pont}. A központi költségvetés az állami szervek és a helyi önkormányzatok, valamint a nem állami, nem helyi önkormányzati intézményfenntartók részére az általuk fenntartott nevelési-oktatási intézmények működéséhez - a gyermek-, tanulói létszámot, valamint az ellátott feladatokat figyelembe véve - normatív költségvetési hozzájárulást biztosít {Közokt. tv. 118. (3) bekezdés }. Oktatás-szervezési paraméterek szerint számított mutató, amely figyelembe veszi a Közokt. tv. osztály és csoport alakításáról szóló elveit, előírásait (átlaglétszám, foglalkoztatási időkeret), a pedagógusok kötelező heti óraszámát, az egyes intézménytípusok költségigényességét kifejező intézménytípus együtthatót. A költségvetés 2007. 5
Minőségirányítási program Nevelési program Non-profit szervezet Pedagógiai program Tankötelezettség Többcélú intézmény szeptember 1-jétől ez alapján finanszírozza a közoktatási tevékenységet {Forrás: Közokt. tv. és Kv. tv.}. Az intézményi minőségirányítási program határozza meg az intézmény működésének hosszú távra szóló elveit és a megvalósítását szolgáló elképzeléseket. Az intézményi minőségirányítási programban meg kell határozni az intézmény működésének folyamatát, ennek keretei között a vezetési, tervezési, ellenőrzési, mérési, értékelési feladatok végrehajtását. Az intézményi minőségirányítási programnak tartalmaznia kell az intézményben vezetői feladatokat ellátók, továbbá a pedagógus munkakörben foglalkoztatottak teljesítményértékelésének szempontjait és az értékelés rendjét. A minőségirányítási programban rögzíteni kell a teljes körű intézményi önértékelés periódusát, módszereit és a fenntartói minőségirányítási rendszerrel való kapcsolatát {Közokt. tv. 40. (11) bekezdés}. Az óvodai nevelő munka az Óvodai nevelés országos alapprogramjára épülő óvodai nevelési program alapján folyik. Az Óvodai nevelés országos alapprogramját a Kormány adja ki {Közokt. tv. 8. (8) bekezdés}. A non-profit szektorba tartoznak a magán- és közalapítványok, az egyesületek, az egyesülések, az érdekképviseletek és szakszervezetek, a köztestületek, a közhasznú társaságok, valamint a non-profit szervezetek által alapított intézmények {Non-profit szervezetek Magyarországon 2006. című KSH kiadvány}. Az iskolában a nevelő-oktató munka a pedagógiai program alapján folyik. A pedagógiai program magában foglalja a nevelési programot és a helyi tantervet, továbbá a szakképzésben részt vevő iskolákban a szakmai programot {Közokt. tv. 8/A. (2) bekezdés}. A Magyar Köztársaságban - az e törvényben meghatározottak szerint - minden gyermek tanköteles. A gyermek, ha eléri az iskolába lépéshez szükséges fejlettséget, legkorábban abban a naptári évben, amelyben a hatodik, legkésőbb amelyben a nyolcadik életévét betölti, tankötelessé válik. A tankötelezettség annak a tanévnek a végéig tart, amelyben a tanuló tizennyolcadik életévét betölti. A sajátos nevelési igényű tanuló tankötelezettsége meghosszabbítható legfeljebb annak a tanévnek a végéig, amelyben a huszadik életévét betölti {Közokt. tv. 6. (1)-(3) bekezdés}. A többcélú intézmény több, különböző típusú közoktatási intézmény feladatait látja el {Közokt. tv. 22. (3) bekezdés}. 6
JELENTÉS a közoktatási intézményeket fenntartó nonprofit szervezetek normatív hozzájárulásának és támogatásának ellenőrzéséről BEVEZETÉS A közoktatási törvény 1 alapelvei teremtenek lehetőséget a nem állami, illetve nem önkormányzati óvodák, iskolák és kollégiumok létrehozásához, működtetéséhez. A közoktatási feladatmegosztás rendszerében kiemelkedő jelentőségű fejlődés jellemzi az államháztartáson kívüli non-profit szervezetek aktív szerepvállalását, amelyre ösztönzőleg hat a tevékenység közhasznú besorolása, a közhasznú minősítéssel rendelkezők forrásszerzési és adózási kedvezményezettsége. A Kincstár 2007. évi adatszolgáltatása szerint a non-profit fenntartók 58%-a (köz)alapítványi, 33%-a közhasznú társasági, 8%-a társadalmi szervezeti és 1%-a országos kisebbségi önkormányzati körbe tartozott, számuk összességében 737 volt. A központi költségvetés normatív költségvetési hozzájárulást biztosít az állami szervek és a helyi önkormányzatok mellett a nem állami, nem helyi önkormányzati intézményfenntartók részére az általuk fenntartott nevelési-oktatási intézmények működéséhez. Ennek jogcímenkénti összegét az éves költségvetési törvények fajlagos mértékkel szabályozott módon határozzák meg. A helyi önkormányzat vagy az állam a költségvetési támogatáshoz kiegészítő anyagi támogatást adhat, ha nem állami, illetve nem önkormányzati közoktatási intézmény a törvényben szabályozott megállapodás alapján állami, illetve helyi önkormányzati feladatot lát el. A 2007. évi költségvetési törvényben 2 a nem állami, nem helyi önkormányzati közoktatási intézményfenntartók finanszírozására az OKM fejezeti kezelésű előirányzataként a Humánszolgáltatások normatív támogatása soron 70 590 millió Ft összeget irányoztak elő, amely 74 901 millió Ft-ra módosult, illetve 74 637 millió Ft-ra teljesült. A kiegészítő támogatások körében az ellenőrzésbe vont országos kisebbségi önkormányzatok kiegészítő támogatása jogcímen tervezett 367 millió Ft előirányzat, 480 millió Ft-ra módosult, és ezzel azonos összegben teljesült. A költségvetési törvény alapján együttesen folyósított 75 117 millió Ft normatív hozzájárulásból és támogatásból a non-profit körbe tartozó (köz)alapítványok, közhasznú társaságok, társadalmi szervezetek és országos kisebbségi önkormányzatok 37 685 millió Ft-tal részesedtek. 1 A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 2 Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló 2006. évi CXXVII. törvény 7
BEVEZETÉS A normatív hozzájárulás és támogatás szervezetenkénti megoszlását OKM, Kincstár adatszolgáltatása alapján a következő ábra szemlélteti: A normatív hozzájárulás és támogatás megoszlása 67% (köz)alapítvány kht. 2% 6% 25% társadalmi szervezet kisebbségi A közoktatási intézményeket fenntartó non-profit szervezetek normatív hozzájárulásának és támogatásának ellenőrzését az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (5) bekezdése alapján végeztük. Az ellenőrzéshez további jogalapot adott a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény 21. -a is. Az ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy: a közoktatási intézményeket fenntartó non-profit szervezetek fenntartói feladataikat a jogszabályi előírásoknak megfelelően látták-e el; a normatív hozzájárulások és támogatások igénylése, elszámolása szabályszerűen történt-e; az intézmények a normatív hozzájárulást és támogatást a feladatellátásra meghatározott feltételek betartásával használták-e fel. Az ellenőrzési eljárások körében alkalmaztuk a tanúsítványi adatszolgáltatást, a helyszíni információszerzést és intézményi jegyzőkönyvezést, az összehasonlító adategyeztetéseket és elemző értékeléseket. Az ellenőrzési feladatok szempontrendszerét jóváhagyott előtanulmánnyal alapoztuk meg, amelyben kockázati tényezőként vettük figyelembe, hogy a normatív hozzájárulás és támogatás finanszírozási rendszere 2007. szeptember 1-jén változott, valamint a közoktatási intézményeket fenntartó non-profit szervezeteknél a normatív hozzájárulások és támogatások ellenőrzésére még nem került sor. Az ellenőrzést pénzügyi-szabályszerűségi ellenőrzésként végeztük el. Az ellenőrzés a közoktatási intézményeket fenntartó non-profit szervezetek 2007. évi költségvetési normatív hozzájárulása és támogatása igénylésének, elszámolásának vizsgálatára terjedt ki. Az ellenőrzés tervszerűen kapcsolódott az Oktatási és Kulturális Minisztérium fejezetnél a közelmúltban végzett ellenőrzéshez 3, amelynek részét képezte az egyházak által fenntartott intézményekben a közoktatási célú humánszolgáltatás normatív támogatása és a kiegészítő 3 Az Oktatási és Kulturális Minisztérium fejezetnél a közoktatási feladatok finanszírozására fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről szóló 0807. számú jelentés. 8
BEVEZETÉS támogatás hasznosulásának vizsgálata. Ennek megfelelően az ellenőrzés az egyházi intézményfenntartók nélkül fedte le a non-profit szektorba tartozó közoktatási intézményfenntartókat. A pénzügyi szabályszerűségi ellenőrzés a 2007. költségvetési évre, az előkészítés során feltárt kockázati tényezők figyelembevételével a Kvtv. 3. számú melléklet 15. jogcím közoktatási alap-hozzájárulásokra, a 16. jogcím közoktatási kiegészítő hozzájárulások közül a 16.1. iskolai gyakorlati oktatás, szakképzés (szakmai gyakorlati képzés), a 16.2. alapfokú művészetoktatás, a 16.4. sajátos nevelési igényű gyermekek, tanulók nevelése, oktatása jogcímre, valamint kizárólag az országos kisebbségi önkormányzat által fenntartott közoktatási intézmény esetén a 16.8. nemzetiségi nyelvű, két tanítási nyelvű oktatás, nyelvi előkészítő oktatás normatív hozzájárulásokra terjedt ki. Vizsgáltuk továbbá a Kvtv. 5. számú melléklet központosított támogatások közül a 6. kiegészítő támogatás nemzetiségi nevelési, oktatási feladatokhoz, a 15. szakmai vizsgák lebonyolításának támogatása, a 16. esélyegyenlőséget, felzárkóztatást segítő támogatások, a 18. közoktatás-fejlesztési célok támogatása és a 23. alapfokú művészetoktatás támogatása jogcímek szabályszerű igénylését és elszámolását. A 2007. évi költségvetési időszak alapján a vizsgálat a 2006/2007. illetve a 2007/2008. tanévet érintette. Az ellenőrzés a 2007. évi költségvetési évre, 2007. január 1-től 2007. december 31-éig tartó költségvetési időszakra terjedt ki. A közoktatási intézményt fenntartó non-profit szervezetek kiválasztásánál az ellenőrzéshez rétegzett véletlen szám alapú mintavételi eljárást alkalmaztunk. Az alapsokaságot szervezeti típusa, valamint az igénybe vett normatív hozzájárulás és támogatás nagysága szerint rétegeztük, majd az ellenőrzés magas kockázatára figyelemmel a fenntartók közel 20%-ának kiválasztását minden egyes rétegben véletlen szám generálásával végeztük el. Az így kiválasztott, adatszolgáltatásba vont fenntartók (133) a szervezeti típusokat, a normatív hozzájárulások és támogatások nagyságát illetően megfelelően reprezentálták az alapsokaságot. A helyszínen 59 non-profit fenntartót és annak 62 intézményét ellenőriztük, szintén rétegzett véletlen szám alapú mintavételi eljárással kiválasztva, így biztosítva a minta reprezentativitását. A kérdőívvel felmért közoktatási intézményt fenntartó 133 non-profit szervezet között a (köz)alapítványok aránya meghaladta a fenntartók kétharmadát, az egyesületek, a közhasznú társaságok és a kisebbségi önkormányzatok együttes aránya az egyharmad részt sem érte el. A fenntartók 87%-a közhasznú, kiemelkedően közhasznú jogállású volt. A fenntartók jellemzően egy közoktatási intézményt működtettek. Az intézmények között a különböző közoktatási intézménytípus feladatait megvalósító ún. többcélú intézmény aránya volt a legmagasabb (30%), az óvodák és az alapfokú művészetoktatási intézmények az összes intézménynek egyaránt 1/4-1/4 részét tették ki. Tekintettel a kiválasztott minta jelentős arányára az ellenőrzés tapasztalatai messzemenően jellemzőnek tekinthetők. 9
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A közoktatási normatív hozzájárulások és támogatások igénybevétele alapján a non-profit fenntartói elszámolások 83%-a nem volt megbízható, az elszámolt támogatáshoz viszonyítva összességében 13,1% abszolút eltérést 4 állapítottunk meg. A jogszabályoktól eltérő elszámolás miatt a non-profit szervezetek jogalap nélkül vettek igénybe 197 millió Ft-ot, illetve 79 millió Ft további támogatásra voltak jogosultak. Egyenlegében 118 millió Ft indokolatlanul teljesült, amelynek 88%-a a szakképzési hozzájárulás és támogatás jogcímeihez kapcsolódott. A vizsgált közoktatási feladatok közül az alapfokú művészetoktatási, a központosított költségvetési támogatások elszámolása minősült megbízhatónak, az összes többi eltérése túllépte a 2%-os lényegességi mértéket. A feltárt hibák az iskolai elméleti és gyakorlati szakképzés területén kritikusan magas mértéket értek el az alábbi ábra szerint: Eltérések mértéke jogcímenként 40,0% 36,9% Óvodai nevelés 35,0% Alapfokú oktatás 30,0% Középfokú oktatás 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 19,1% 11,4% 8,0% 21,1% 20,3% 13,1% Iskolai szakképzés (elméleti képzés) Szakmai gyakorlati képzés Alapfokú művészetoktatás Sajátos nevelési igényű 5,0% 0,0% 1,9% 0,9% Központosított közoktatási támogatások Átlag A fenntartók összes közoktatási célú bevételének 2006-ban háromnegyed, 2007-ben kétharmad részét a központi költségvetésből kapott normatív hozzájárulás és támogatás, a fennmaradó részét az egyéb közoktatási célú bevételek tették ki. A normatív hozzájárulás és támogatás növekedése 2007-ben 2% volt az előző évhez képest. Az egy főre jutó normatív hozzájárulás és támogatás az alapfokú művészetoktatásban és a középfokú oktatásban csökkent, a többcélú és a gyógypedagógiai intézményeknél nem változott, az óvodáknál, az általános iskoláknál és a szakiskoláknál emelkedett. 4 A pozitív és negatív irányú eltérések előjel nélküli összegének hányada. 10
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Fenntartói kiadáson belül a normatív hozzájárulás és támogatás aránya % 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 93 96 92 88 85 83 77 72 63 65 57 58 40 39 32 28 2006. 2007. Gyógy- és konduktív Óvoda Általános Iskola Többcélú intézmény Gimnázium Szakközépiskola Szakiskola Alapfokú művészetokt. év A normatív hozzájárulás és támogatás a fenntartók közoktatási intézményekre fordított összes kiadásának intézmény típusonként eltérő mértékű, átlagosan kétharmad részét fedezte. A normatív hozzájáruláson és támogatáson kívüli egyéb közoktatási célú bevétel az összes bevételnek 2006-ban átlagosan a 26%- át, 2007-ben a 33%-át tette ki. A non-profit fenntartók jelentős támogatást kaptak az oktatási miniszterrel és a helyi önkormányzatokkal megkötött közoktatási megállapodások alapján (8-10%), a szülők és gazdasági társaságok befizetéseiből (17-22%). A közoktatási feladatok finanszírozásában jelentéktelen részarányt képviselt az SZJA 1%-a felajánlásából, valamint az uniós forrásból származó bevétel. A közoktatási fenntartói feladatokra vonatkozó törvényi előírások a nonprofit fenntartók felénél teljes körűen teljesültek. A fenntartók 5%-a nem készített éves intézményi költségvetést, egyhatoda nem határozta meg a térítési- és tandíjfizetési kötelezettség szabályait, közel egytizede az indítható csoportok és osztályok számát, mintegy negyede nem rendelkezett engedéllyel a maximális osztály- és csoportlétszám túllépéshez. Továbbá minden ötödik fenntartó nem tett eleget a négyévenkénti ellenőrzési kötelezettségének, minden huszadik nem hagyta jóvá az intézmény működési rendjét szabályozó dokumentumokat, 24%-a nem értékelte a nevelési, pedagógiai programjában meghatározott feladatok végrehajtását. A hiányosságok részben az ellenőrzésünk által feltárt elszámolási hibákhoz vezettek, részben hatósági ellenőrzés hiányában nem szankcionált mulasztások voltak. A gazdálkodással összefüggő jogosítványokat közoktatási törvényi rendelkezés alapján a közoktatási intézmények alapító okiratának tartalmazni kell, azonban az országos kisebbségi önkormányzatok intézményeit kivéve jogszabály nem határozza meg a jogosítványok körét. A további non-profit fenntartói körre az államháztartási törvény és végrehajtási rendelete nem vonatkozik, a fenntartók e jogosítványokat egymástól eltérően, ellentmondásos módon szabályozták. A fenntartók egyharmada a költségvetési szervek gazdálkodási jogosítványainak mintájára sorolta be intézményeit részben önálló és önállóan gazdálkodó jogkörbe. A státushoz tartozó gazdálkodási jogosítványok megha- 11
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tározását elmulasztották: normatív támogatás és hozzájárulás feletti rendelkezést; a fenntartó és az intézmény közötti gazdálkodási, finanszírozási kapcsolatot; önálló számviteli nyilvántartás vezetését és számviteli beszámoló készítését; intézményi bankszámla vezetését. Szabályozási hiányosságokból fakadóan a költségvetési törvényben előírt normatív hozzájárulás és támogatás átadásának módja, határideje nem meghatározott, elmulasztása nem szankcionált. A fenntartók kétharmada részben, vagy teljes egészében banki úton átadta a normatív hozzájárulást és támogatást. Az átadásához az intézmények 29%-a önálló bankszámlával nem rendelkezett, a fenntartók közvetlenül fizették az intézményi kiadásokat. A közpénzek felhasználásának nyilvánossága és ellenőrizhetősége érdekében előírt elkülönített nyilvántartási kötelezettségnek a fenntartók 87%-a tett eleget. A költségvetési törvényi előírások szerint a nem állami, nem helyi önkormányzati intézményfenntartók részére megállapított normatív költségvetési hozzájárulások, és egyéb támogatások összege nem lehet kevesebb, mint a helyi önkormányzat részére ugyanazon jogcímen megállapított normatív hozzájárulás. Az előírásnak eleget tesz, hogy a jogcímsoronként járó éves normatíva fajlagos összege minden fenntartónál azonos. Indokolatlannak tartjuk azonban, hogy az önkormányzati és a nem állami fenntartóknál a létszámmérések időpontja és gyakorisága eltérő, emiatt fennáll az esélye annak, hogy ugyanazon gyermek/tanuló után ugyanarra az időszakra két fenntartó is jogszerűen veheti igénybe a normatív támogatás időarányos részét. A fenntartói igényléseket, elszámolásokat egy kivétellel a jogszabályokban előírt határidőben, módon és a kötelezően becsatolandó dokumentumok alapján készítették el. A fenntartók, illetve intézményeik 10%-ának volt a normatív hozzájárulás és támogatás igénylésekor vagy folyósításakor lejárt köztartozása, amelyeknél a Kincstár a vonatkozó jogszabály rendelkezésével összhangban járt el. A fenntartói elszámolásokban általános, tipikus hibaként fordult elő: az előírt csoportok és osztályok szervezésére vonatkozó szabályoktól való eltérés, a tanügyi dokumentumoktól eltérő létszám meghatározás, a mutatószám és támogatási összeg számítási hibái. Hiányosan álltak rendelkezésre a gyógypedagógiai ellátáshoz szükséges szakértői bizottságok érvényes szakvéleményei, a nem magyar állampolgár tanulók tartózkodási okmányainak másolatai. Nem tartották be az életkori határokat, a hiányzások dokumentálására és a tanulói jogviszony megszüntetésére vonatkozó szabályokat. Az intézményi igényjogosultságot és annak változását megalapozó egyedi dokumentumok a fenntartók 81%-ánál álltak hiánytalanul rendelkezésre. Az intézmények azonban az előírt tanügyi okmányokat hiányosan vezették, a fenntartók az elszámolásban közölt adatokat nem a tanügyi dokumentumokkal és nyilvántartásokkal összhangban határozták meg, mindezen hiányosságok az elszámolásokban létszámeltéréseket okoztak. A közoktatási teljesítménymutatón alapuló 2007. szeptembertől bevezetett finanszírozás szabályai nem határozták meg az óvodai nevelésnél az 1. és 2-3. nevelési év fogalmát, a teljesítménymutató számítás szabályait az összevont általános iskolai osztályok esetében, amely a fenntartói elszámolásoknál létszámeltéréseket eredményezett. A teljesítménymutató bevezetését követően a 12
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK mutatószámok kerekítésének szabályairól a vonatkozó jogszabályok eltérően rendelkeztek, amely szintén hozzájárult a feltárt eltérésekhez. A közoktatási normatív jogcímek közül az óvodai nevelésnél a 2007. szeptember 1-jétől megváltozott szabályokat figyelmen kívül hagyták, nem vették számba a sajátos nevelési igényű gyermeket, valamint nem a házirendben meghatározott nyitvatartási időnek megfelelően történt a létszám megállapítása. A szakképzés területén az ellenőrzött intézményekben oktatott szakmák mindössze 2%-a szerepelt a hiány-szakképesítések jegyzékében. A fenntartók ellenőrzése során megállapított nagymértékű eltérések sajátos okai voltak, hogy nem tartották be a magántanulókra, a második szakképzésre vonatkozó előírásokat, az oktatást nem az OKJ képzésre előírt óraszámban és tantárgyi struktúra szerint szervezték meg. A közoktatási feladatellátás törvényben szabályozott feltételei az intézmények 55%-ánál teljes körűen érvényesültek. A normatív finanszírozás jogszerű igénybevételéhez valamennyi intézmény rendelkezett egységes szerkezetbe foglalt működési engedéllyel, OM azonosítóval, valamint egy kivétellel, tanulóazonosítóval is. Az alapítói-felügyeleti hatáskörben teljesítendő kötelezettségként az intézmények 95%-a rendelkezett a működés rendjét szabályozó hatályos dokumentumokkal. Az intézmények mindegyikénél jóváhagyták az alapító okiratot. Egy szakképző intézménynél teljes körűen hiányzott a szabályszerű működéshez előírt SZMSZ, pedagógiai és minőségirányítási program, valamint házirend. Két intézmény nyilvántartásba vétele határozattal nem volt igazolt, három jóváhagyott költségvetés nélkül működött. Intézményi jogkörben 63%- nál teljesült az állandó, saját alkalmazotti létszámra vonatkozó szabály betartása. Az intézmények 89%-ánál a pedagógus munkakörben foglalkoztatottak rendelkeztek az előírt felsőfokú iskolai végzettséggel és szakképzettséggel. Az állandó, saját székhelyre vonatkozó törvényi feltételt az intézmények 97%-a betartotta. A költségvetési törvényben előírt könyvvizsgálói nyilatkozatot a 40 millió Ft-ot meghaladó normatív hozzájárulásban és támogatásban részesült fenntartók az elszámolásaikhoz beszerezték. A könyvvizsgálók által hitelesített elszámolásoknak csupán a 22%-a felelt meg az elszámolások megbízhatósági kritériumának. A feltárt eltérések jellemzően az elszámolást alátámasztó tanügyi dokumentumok hiányosságaihoz kapcsolódtak. Összehangolt hatósági és pénzügyi ellenőrzés történt 2006-ban a nem állami, nem helyi önkormányzati fenntartók által működtetett alapfokú művészetoktatási feladatot ellátó intézmények teljes körében. A vizsgálatot az OKÉV és a Kincstár együttesen végezte. Ezt követően a fenntartók kezdeményezésére miniszteri rendelet alapján az intézményekben folyó nevelő és oktató tevékenységet szakmai minősítő testület minősítette. Az összehangolt ellenőrzés és a minősítési eljárás eredményezte, hogy ezen a területen vizsgálatunk nem tapasztalt lényeges eltérést. Az Oktatási Hivatal az általunk ellenőrzött fenntartók 5%-ánál a 2007. évi normatív hozzájárulás és támogatás igénylésének alapjául szolgáló nyilvántartások meglétét, vezetését, a tanügyi-igazgatási dokumentumokat és ennek alapján az igénylés megalapozottságát hatósági jogkörében eljárva ellenőrizte. A Kincstár a hozzájárulások és támogatások igénylésénél előzetes jogszerűségi ellenőrzést, az elszámolások elfogadásánál sza- 13
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK bályszerűségi ellenőrzést végzett a támogatott szervezetek által benyújtott dokumentumok alapján. A vonatkozó jogszabályok a kincstári helyszíni ellenőrzések körét 2007. december 29-ei hatállyal határozták meg, addig csak indokolt esetben a kapacitás függvényében ellenőrizte helyszínen a nem állami fenntartókat és intézményeiket. A jogszabályi módosítás azonban továbbra sem írja elő a helyszíni ellenőrzés kötelező mértékét és gyakoriságát. A közoktatási nem állami, nem helyi önkormányzati normatív hozzájárulások és támogatások igénybevételének, felhasználásának jogszerűsége, az elszámolások megalapozottsága a helyszínen rendelkezésre álló tanügyi dokumentumok ellenőrzése nélkül, a beküldött dokumentumok alapján korlátozottan állapítható meg. Különösen igazolta ezt a szakképzés területén feltárt hibák lényeges mértéke. Az Oktatási Hivatal és a Kincstár hatáskörébe tartozó hatósági és pénzügyi helyszíni ellenőrzések fokozásának szükségességére, a könyvvizsgálatok nem megfelelő működésére utalt, hogy átlagosan öt elszámolásból négy nem minősült megbízhatónak. A helyszínen ellenőrzött non-profit szervezeteknél megállapított hibákra figyelemmel a számvevői jelentésekben tettünk javaslatokat a fenntartói irányításban és az intézményi feladatellátásban feltárt hiányosságok megszüntetése érdekében. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a Kormánynak 1. Módosítsa a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény végrehajtásáról szóló 20/1997. (II. 13.) Korm. rendeletet annak érdekében, hogy: a) a nem állami, nem helyi önkormányzati intézményfenntartókra és a helyi önkormányzatokra előírt létszámmérési időpontok egységesek legyenek; b) a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 37. (5) bekezdés c) pontjában meghatározott gazdálkodással összefüggő jogosítványok szabályozottá váljanak; c) a Magyar Államkincstár számára előírja a nem állami, nem helyi önkormányzati intézményfenntartóknál a normatív hozzájárulás és támogatás igénylése és elszámolása helyszíni ellenőrzési kötelezettségének körét, mértékét és gyakoriságát; d) a kormányrendelet 16. (1) bekezdésében a mutatószámokra meghatározott kerekítési szabályok összhangba kerüljenek a költségvetési törvény 3. számú mellékletében foglalt kerekítési előírással. 2. Kezdeményezze, hogy a következő évek költségvetési törvényei rendeljenek el öszszehangolt hatósági és pénzügyi ellenőrzést az Oktatási Hivatal és a Magyar Államkincstár által a 40 millió Ft-ot meghaladó normatív hozzájárulásban és támogatásban részesülő nem állami, nem helyi önkormányzati, valamint a szakképzést folytató intézményfenntartók körében. 14
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 3. Határozza meg a költségvetési törvényjavaslatban a közoktatási teljesítménymutatón alapuló finanszírozás szabályai között az 1. és a 2-3. óvodai nevelési év fogalmát, valamint az összevont általános iskolai osztályokra vonatkozó teljesítménymutató számítás szabályait. az oktatási és kulturális miniszternek Kezdeményezze a Magyar Államkincstár elnökénél a jelentés 6. számú mellékletében megállapított eltérések alapján az érintett fenntartók 2007. évi normatív hozzájárulásának és támogatásának felülvizsgálatát. 15
II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. A KÖZOKTATÁSI CÉLÚ NON-PROFIT SZERVEZETEK JELLEMZŐI 1.1. A fenntartó szervezetek és intézményeik értékelése A közoktatási intézményeket fenntartó, tanúsítványt adó 133 non-profit szervezet 87%-a közhasznú, kiemelkedően közhasznú jogállású volt (1. számú melléklet). A fenntartók közhasznúsági nyilvántartásba vételüket a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. számú törvény 26. c) pontja alapján kérték, amely a nevelést, oktatást közhasznú tevékenységként határozza meg. Azok a fenntartók, akik a közhasznú jogállás megszerzését nem kezdeményezték, nem részesedhettek a közhasznú jogálláshoz kapcsolódó kedvezményből, a közhasznúság révén megszerezhető többlettámogatásból, a személyi jövedelemadó 1%-ának felajánlásából származó bevételből. A közhasznú fenntartók zöme (29%) többcélú intézményt, egynegyed része óvodát, 22%-a alapfokú művészetoktatási intézményt működtetett. A nem közhasznú fenntartók egyaránt 35-35%-a óvodát, illetve alapfokú művészetoktatási intézményt, egyenlő arányban szak- és szakközépiskolát, illetve többcélú intézményt (12-12%), továbbá 6%-a általános iskolát működtetett. A fenntartók jellemzően egy intézményt működtettek, bár a 2006/2007. nevelési-oktatási évben az előző évhez képest csekély (10%-os) emelkedés volt tapasztalható az intézmények számát tekintve, de így is csak minden tizedik fenntartó rendelkezett egynél több intézménnyel. A fenntartók a 2005/2006. nevelési-oktatási évben 135, a 2006/2007. tanévben 148 intézményt működtettek. Az intézményekhez átlagosan két-három, összesen 376 telephely tartozott, így a nevelési oktatási tevékenység a 2006/2007. tanévben együttesen 524 oktatási helyen folyt. Intézmények összetétele a 2006/2007. tanévben 30% 25% Óvoda Általános Iskola Szakközépiskola 2% 23% 5% 3% 9% 3% Szakiskola Gimnázium Alapfokú művészetoktatási intézmény Gyógy- és konduktív pedagógiai nevelési-oktatási intézmény Többcélú intézmény 16
II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A fenntartott intézmények összetétele a két nevelési-oktatási évben alapvetően nem változott, mindkét évben az ún. többcélú intézmény aránya volt a legmagasabb (30%), az óvodák és az alapfokú művészetoktatási intézmények mintegy egynegyed-egynegyed részét alkották az összes intézménynek. A többcélú intézmények 34%-a gimnáziumi, szak- és szakközépiskolai feladatot látott el, fennmaradó részük az óvodai nevelés, az alap-, középfokú és szakmai oktatás, továbbá alapfokú művészetoktatási tevékenységek közül látott el egynél több (2-5) közoktatási feladatot. A többcélú intézmények további 28%-a alap-, vagy alap- és középfokú oktatási,továbbá alapfokú művészetoktatási, 20%-a óvodai nevelési, alap-, vagy alapés középfokú oktatási és művészetoktatási, 9%-a óvodai nevelési és iskolai oktatási, 6%-a alap- és középfokú oktatási feladatot látott el, további 3%-a egységes gyógypedagógiai, konduktív-pedagógiai módszertani intézmény volt. A fenntartók az általuk működtetett intézmények feladatait, székhelyét és telephelyeit, gazdálkodási jogkörét az intézményi alapító okiratban határozzák meg. A Közokt. tv. 37. (5) bekezdés c) pontja szerint a közoktatási intézmények alapító okiratának tartalmazni kell a gazdálkodási jogosítványokat. A vizsgált országos kisebbségi önkormányzat az Áht. 87. (2) bekezdés d) pontja alapján költségvetési szervnek minősülnek, amelyekre vonatkozóan az Ámr. 14. szabályozza a gazdálkodás megszervezésének lehetséges módjait, a gazdálkodási jogosítványokat. Erre figyelemmel az MNOÖ intézményei alapító okiratai teljes körű szabályozást tartalmaztak. Ugyanakkor a non-profit fenntartók további körére az Áht. és az Ámr. előírásai nem vonatkoznak, erre a fenntartói körre a gazdálkodási jogosítványokat jogszabály nem határozza meg. Ebből adódóan a fenntartók e jogosítványokat ellentmondásosan szabályozták. A fenntartók egyharmada a költségvetési szervek gazdálkodási jogosítványainak mintájára sorolta be intézményeit részben önálló és önállóan gazdálkodó jogkörbe, azonban a státushoz tartozó gazdálkodási jogosítványok meghatározását elmulasztották (normatív támogatás és hozzájárulás feletti rendelkezést; a fenntartó és az intézmény közötti gazdálkodási, finanszírozási kapcsolatot; önálló számviteli nyilvántartás vezetését és számviteli beszámoló készítését; intézményi bankszámla vezetését). Az önálló pénzügyi, gazdasági szervezettel rendelkezők aránya az intézményeknél átlagosan 39% volt (2. számú melléklet). 1.2. A közoktatási feladatellátás pénzügyi forrásai A közoktatás rendszerének működtetéséhez szükséges fedezetet az állami költségvetés és a fenntartó hozzájárulása biztosítja, amelyet a gyermekek, illetve tanulók által igénybevett szolgáltatás díja, valamint a közoktatási intézmény egyéb saját bevétele kiegészíthet. A Közokt. tv. 81. (1) bekezdés d) pontja alapján a nem állami, nem helyi önkormányzati fenntartásban működő közoktatási intézmények az általuk nyújtott szolgáltatásért ellenszolgáltatást kérhetnek, írásbeli megállapodásban fizetési kötelezettséget állapíthatnak meg. A közoktatási intézmények szakmai feladatai ellátásának forrásszerkezetében a normatív hozzájárulás és támogatás aránya csökkenő, az egyéb oktatási célú bevételek aránya pedig növekvő tendenciát mutatott. A fenntartó non-profit szervezetek összes közoktatási célú bevételének a 2006. évben háromnegyed, a 17