JELENTÉS Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata gazdálkodásának átfogó ellenőrzéséről

JELENTÉS Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata gazdálkodásának átfogó ellenőrzéséről 0355 2003. december

3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 3.3 Átfogó Ellenőrzések Főcsoport Iktatószám: V-1002-7/31/13/2003. Témaszám: 635 Vizsgálat-azonosító szám: V0102 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Dr. Sepsey Tamás főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Csecserits Imréné főcsoportfőnök-helyettes Az ellenőrzést végezték: Fórián Erika számvevő tanácsos Kóródi József főtanácsadó Nyikon Zsigmondné számvevő A témához kapcsolódó az elmúlt 3 évben készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés a nagyvárosi tömegközlekedés feladatellátásának és finanszírozásának ellenőrzéséről Jelentés a települési önkormányzatok szilárdhulladék-gazdálkodási feladatai ellátásának ellenőrzéséről Jelentés a helyi önkormányzatok egyes pénzügyi befektetésekkel történő gazdálkodásának ellenőrzéséről sorszáma 0123 0221 0318 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 5 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 7 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 16 1.A költségvetés tervezésének, végrehajtásának és a zárszámadás elkészítésének szabályszerűsége 16 1.1.A költségvetés tervezésének, a költségvetési rendelet megalkotásának, elfogadásának szabályszerűsége 16 1.2.A költségvetési előirányzatok módosításának szabályszerűsége 17 1.3.A gazdálkodás szabályozottsága, szabályszerűsége 19 1.4.A munkafolyamatba épített ellenőrzések szabályozottsága és gyakorlati működése a pénzügyi, gazdálkodási és számviteli feladatellátás területén 22 1.5.A bizonylati rend és fegyelem szabályszerűsége 23 1.6.A vagyon nyilvántartásának és leltározásának szabályszerűsége 23 1.7.A vagyongazdálkodással kapcsolatos feladat- és döntési hatáskörök szabályozottsága, a vagyonváltozást előidéző intézkedések szabályszerűsége, célszerűsége 25 1.8.Az Önkormányzat által céljelleggel nem szociális ellátásként juttatott támogatásokkal történő elszámoltatás szabályszerűsége 28 1.9.A követelések, részesedések, értékpapírok év végi értékelésének szabályszerűsége 29 1.10.A működési és felhalmozási bevételek, kiadások alakulása 31 1.11.A költségvetés egyensúlyának helyzete 32 1.12.A közbeszerzési eljárások szabályszerűsége 33 1.13.A Hivatal helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodását segítő tevékenysége 35 1.14.A zárszámadási kötelezettség teljesítésének szabályszerűsége 36 2.Egyes kiemelt önkormányzati feladatok és a rendelkezésre álló források összhangja 38 2.1.A feladatok meghatározása és szervezeti keretei 38 2.2.Egyes naturális mutatókkal mérhető feladatok bevételei és kiadásai 44 2.3.A jelentős ráfordítást igénylő önként vállalt feladatok ellátása 48 3.A belső irányítási, ellenőrzési rendszer működésének értékelése 49 3.1.Az Önkormányzat informatikai rendszerének szabályozottsága, működése 49 3.2.A helyi ellenőrzési rendszer kialakítása, működése 51 3.3.A könyvvizsgálati kötelezettség teljesítése 52 3.4.A korábbi számvevőszéki ellenőrzések javaslatainak hasznosulása 52 1

MELLÉKLETEK 1. számú Az önkormányzati vagyon értékének alakulása (1 oldal) 2/a. számú 2/b. számú Működési célú bevételek és kiadások alakulása (1 oldal) Felhalmozási célú bevételek és kiadások alakulása (1 oldal) 3. számú A Holding alapításával és működésével kapcsolatos részletesebb információk (3 oldal) 4. számú Az Önkormányzat gazdálkodását meghatározó főbb adatok, mutatószámok (1 oldal) 5. számú Kósa Lajos polgármester úr észrevétele (2 oldal) 6. számú Kósa Lajos polgármester úr észrevételére adott válaszlevél (2 oldal) 2

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Ötv. a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény Htv. a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény Áht. az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény Kbt. a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény Számv. tv. a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény Ámr. az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet Vhr. az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet Nek. tv. a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény Szoc. tv. a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény Gyvt. a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény Kjt. a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény Önkormányzat Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlés Debrecen Megyei Jogú Város Közgyűlése SzMSz Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata és Polgármesteri Hivatala Szervezeti és Működési Szabályzata Hivatal Debrecen Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala ügyrend Debrecen Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatalának Ügyrendje Holding Debreceni Vagyonkezelő Rt. 3

JELENTÉS Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata gazdálkodásának átfogó ellenőrzéséről BEVEZETÉS Debrecen Budapesttől 220 km-re, az Alföld keleti részének közúti és vasúti csomópontjában fekszik, területe 461 km 2. A település 207 800 fős állandó lakosságával Magyarország második legnagyobb városa, Hajdú-Bihar megye székhelye, az Észak-alföldi Régió régióközpontja. Adottságai kedvezőek a nagytérségi szerepkör betöltéséhez, gazdasági, oktatási, kereskedelmi, kulturális, egészségügyi kapcsolatai országhatáron túl is jelentősek. Az Önkormányzat gazdasági, szociális, egészségügyi, gyermekvédelmi, oktatási, közművelődési, sport és egyéb feladatait a törvényes keretek között költségvetési szervek, saját tulajdonú részvénytársaságok, korlátolt felelősségű társaságok, közhasznú társaságok, alapítványok, civil szervezetek és más társaságok szolgáltatásainak az igénybevételével végezte és végzi. Az Önkormányzat 2002-ben 37 507 millió Ft költségvetési előirányzatból gazdálkodhatott, mely összegnek a 80%-a működési, 20%-a fejlesztési feladatok megvalósítására állt rendelkezésre. Az Önkormányzat 2002. évi számviteli mérlegének főösszege 262 867 millió Ft volt. Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlését 50 fő alkotja. A Közgyűlés munkáját 12 állandó bizottság és 583 fős hivatal segíti. A hivatali feladatokat 5 főosztályi szervezetben szakosított formában, 17 osztály köztisztviselői végzik. Az Önkormányzat 2002-ben 122 költségvetési intézményt tartott fenn, melyekben a különböző szakmai és gazdasági feladatokat 9082 fő közalkalmazott látta el. A városban a vizsgált időszakban örmény, bolgár és cigány kisebbségi önkormányzat működött. A vizsgálat az Ötv. 92. (1) bekezdése, valamint az Áht. 120/A (1) bekezdése alapján, a 2003. évi munkatervben szereplő feladatként, az Állami Számvevőszék Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatósága V-1002-7/2003. számú ellenőrzési programjában foglaltaknak megfelelően történt. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy: az önkormányzati gazdálkodás törvényességét, szabályszerűségét biztosították-e a tervezés, a költségvetés végrehajtása és a zárszámadás során; a gaz- 5

BEVEZETÉS dálkodás szabályszerűségét biztosító kontrollok 1 végrehajtást; megfelelően segítették-e a az Önkormányzat által ellátott feladatok és az azokhoz rendelkezésre álló pénzforrások összhangja biztosított volt-e, különös tekintettel egyes kiemelt feladatokra; a helyi kisebbségi önkormányzat gazdálkodása során érvényesültek-e az Áht. és a vonatkozó kormányrendeletek előírásai. Az ellenőrzött időszak: a 2002. év, valamint a 2003. I. negyedév, az 1.7; 2.1-2.3; 3,2-3.4. ellenőrzési programpontok esetében a 2000-2002. évek. 1 A gazdálkodás szabályszerűségét biztosító kontroll alatt értjük a kiépített és működő belső irányítási és szabályozási rendszert, valamint a belső ellenőrzési funkciók ellátását. 6

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az önkormányzati gazdálkodás törvényességét, szabályszerűségét az alábbiakban bemutatottak alapján részben biztosították a tervezés, a költségvetés végrehajtása és a zárszámadás során. Az önkormányzati feladatokat több évre kijelölő gazdasági programmal az Önkormányzat nem rendelkezett. A költségvetés tervezésének, megállapításának rendje a tájékoztatásul bemutatandó mérlegek, kimutatások, s szöveges indoklásuk tartalmi követelményeinek meghatározását kivéve a törvényi előírásoknak megfelelt. Az éves költségvetési koncepciót a polgármester határidőben a Közgyűlés elé terjesztette. A bizottságok és a kisebbségi önkormányzatok koncepcióról kialakított véleményét nem mellékelték a koncepcióhoz, arról a kisebbségi önkormányzatok elnökei szóban tájékoztatták a Közgyűlést. A költségvetési rendelettervezethez nem csatolták a közvetett támogatásokat tartalmazó kimutatást és annak szöveges indokolását, nem határozták meg az Áht-ban előírt - költségvetés és zárszámadás előterjesztésekor bemutatandó mérlegek, kimutatások tartalmi követelményeit. A költségvetési rendelet évközi módosításának gyakoriságára vonatkozó helyi előírás a polgármester és az intézményvezetők hatáskörében végrehajtott előirányzat-módosításokról a Közgyűlés tájékoztatását a jogszabályban előírt negyedévenkénti tájékoztatás helyett a féléves, a háromnegyed-éves beszámolóval és a zárszámadással azonos időpontban határozza meg. Továbbá a polgármester, az intézményvezetők és a jegyző ezirányú feladatait elmulasztották meghatározni, megsértve ezzel a jogszabályi előírásokat. A vizsgált évben végrehajtott előirányzat-változtatásokkal nem a jogszabályban előírt módon és időben módosították a költségvetési rendeletet. Elmaradt a költségvetési rendeletnek az utolsó negyedév előirányzat-változásaival történő módosítása, arról a zárszámadás keretében értesült a Közgyűlés. A gazdálkodási jogkörökre vonatkozó polgármesteri és jegyzői együttes utasításban az érvényesítésre, kötelezettségvállalásra, utalványozásra és ellenjegyzésre jogosultakat célszerűen határozták meg. Nem rendelkeztek azonban a szakmai teljesítések igazolására jogosult személyekről. Ezt a feladatot a munkaköri leírások sem tartalmazzák. A gazdálkodással, a pénzügyi-számviteli feladatok ellátásával kapcsolatos belső szabályzatokban az üzemeltetésre, kezelésre átadott eszközökre vonatkozóan nem írták elő az eszközök leltározásának és selejtezésének rendjét, elmaradt az üzemeltetők és a Hivatal feladatainak konkrét meghatározása. Továbbá a tényleges mennyiségi felvételen alapuló leltárt helyettesítő a részletező nyilvántartások alapján készített összesítő kimutatás meghatározott időszakonkénti alkalmazásához nem kérték a felügyeleti szerv egyetértését és nem határozták meg az összesítő kimutatás tartalmát és formáját. A számlarendben a tárgyi eszközök analitikus nyilvántartását, a könyvelés részére készítendő feladások tartalmi, formai követelmé- 7

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK nyét, valamint a beruházások eredményeként létrejött tárgyi eszközök bekerülési értéke meghatározásának, az azokról vezetendő analitikus nyilvántartások és a feladások rendjét, továbbá az aktiválásukhoz kapcsolódó eljárási rendet nem szabályozták. Elmaradt a házipénztáron kívüli pénzkezelés rendjének szabályozása is. A belső ellenőrzést segítő kontrollrendszert szabályozták. Az operatív gazdálkodás részterületeit tartalmazó szabályzatokban és a munkaköri leírásokban azonban a teljesítés szakmai igazolásának feladatát és eljárási módját, az üzemeltetésre, kezelésre átadott eszközök nyilvántartásával kapcsolatos feladatköröket, a munkafolyamatba épített egyeztetési, ellenőrzési feladatokat nem határozták meg. Ezért a Hivatalban a gazdálkodás alapvető folyamatainak kialakított rendje nem alkot egységes zárt rendszert. A Hivatalban a számviteli rend és a bizonylati fegyelem a jogszabályi előírásoknak megfelel. A nyilvántartásokba történő bejegyzés alapbizonylatai szabályszerűek, az általános alaki, tartalmi követelményeknek megfelelnek A beruházások aktivált értékét azonban nem állapították meg helyesen, a bekerülési érték részét képező kiadásokat nem a jogszabály előírása szerint vették számba. Az Önkormányzat aktualizált vagyongazdálkodási rendelete alkalmas a vele szemben támasztott követelmények kielégítésére. Abban a vagyonelemek meghatározása, s forgalomképesség szerinti elkülönítése megtörtént. Az konkrétan nevesíti továbbá a vagyont üzemeltető szerveket, s meghatározza a tulajdonosi jogok gyakorlásának rendjét. Ez utóbbiak közül a használhatatlanná vált vagyontárgyak selejtezésével, s az üzemeltetésre átadott eszközökkel kapcsolatos hatáskörök, feladatok rögzítése, valamint annak az értékhatárnak a meghatározása maradt el, amely felett vagyont értékesíteni nyilvános versenytárgyalás útján szabad. Az Önkormányzat a vagyonnal való tervszerű, átgondolt gazdálkodás megvalósítása érdekében középtávú vagyongazdálkodási irányelveket, s azokra alapozottan pedig évente vagyongazdálkodási koncepciót fogadott el. Ez utóbbiak előírásait a város költségvetési koncepciójában és költségvetésében valamenynyi vizsgált évben számításba vették azok készítői. A vagyon forgalomképesség szerinti elkülönítését a számviteli nyilvántartásban biztosították. A kialakított rendszer megfelel a tulajdonvédelmi követelményeknek és a központi előírásoknak is. Az Önkormányzat szabályszerűen tett eleget az ingatlanvagyon kataszteri és számviteli nyilvántartása teljes körűvé tételére vonatkozó központi előírásnak. Az Önkormányzat nettó vagyona a vizsgált időszakban főként az érték nélküli ingatlanok, központi intézkedés alapján történő, értékének megállapítása és számviteli nyilvántartásba vétele következtében 23 700 millió Ft-ról 254 900 millió Ft-ra közel tizenegyszeresére növekedett. A Hivatal 2002. évi mérlegében kimutatott eszközök és források leltárral alátámasztottak voltak. Az Önkormányzat a vonatkozó jogszabályi előírást megelőzően kialakította a céljelleggel juttatott támogatások elszámolásának rendszerét. A támo- 8

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK gatásokra minden esetben megállapodásokat kötöttek és a felhasználási cél megjelölése mellett előírták az elszámolási kötelezettséget is. A felhasználás ellenőrzési rendjét célszerűen alakították ki. Két támogatás visszafizetési kötelezettségét állapították meg, amelyeknek a befizetése megtörtént. A célnak megfelelő felhasználások további biztosítása érdekében a 2003. évtől a folyósítások feltételeit szigorították. Az Önkormányzat a számviteli politikában meghatározta a hatályos jogszabályi előírásoknak megfelelően az eszközök értékelésének, a terven felüli értékcsökkenés és az értékvesztés elszámolásának elveit. A 2002. év végén elvégzett egyedi értékelések során e szabályokat két részesedés, egy hitelviszonyt megtestesítő értékpapír értékvesztésének visszaírásakor nem tartották be. Az Önkormányzatnál az ellátott feladatok és az azokhoz szükséges pénzforrások összhangja a vizsgált időszakban biztosított volt. Ezt következetes, átgondolt gazdálkodással, a költségvetési bevételek növelésére, illetve a kiadások mérséklésére tett folyamatos intézkedésekkel sikerült elérnie az Önkormányzatnak. Előbbiek közül meghatározóak voltak a pénzeszközátvételek, a sikeres pályázatok, a helyi adók beszedésének eredményessége, a felesleges vagyontárgyak értékesítése, s az átmenetileg szabad pénzeszközök lekötése révén elért többletbevételek. A kiadásoknál érzékelhető megtakarítást főként a különböző racionalizálási intézkedések (intézmények megszűnése, átszervezése, vagyonkezelő társaság alapítása) eredményeztek. Az Önkormányzat 2002. évi működési célú bevételei fedezték a működési kiadásokat. A felhalmozási bevételekből nem kellett működésre pénzeszközt átcsoportosítani. A költségvetési rendelet mellékleteként "Finanszírozási terv"-et készítettek, mely tartalmát tekintve, a likviditási tervvel egyező, azonban annak évközi aktualizálása elmaradt. Az Önkormányzat adósságot keletkeztető kötelezettségvállalásai során (hitelfelvétel, kötvénykibocsátás) az értékhatárt illetően betartották az Ötv. előírásait, de e törvény előírásait megsértve tették, mert a kötvénykibocsátás, a garancia és kezességvállalás esedékes összegét nem vették figyelembe a számításuk során. Ez utóbbiakról megbízható nyilvántartást nem vezetnek a Hivatalban, annak ellenére, hogy ez az adósságot keletkeztető kötelezettségvállalás felső határa megállapításának egyik meghatározó tényezője. A kötelezettségvállalások analitikus nyilvántartását vezetik. Abban azonban az előző évről áthúzódó kötelezettségvállalások felvezetése, illetve a kötelezettségvállalások teljesítésének regisztrálása az igazgatási és beruházási kiadások esetében nem történt meg. Az Önkormányzat a vizsgált időszakban kiegyensúlyozott gazdálkodást folytatott, aminek eredményeként ÖNHIKI támogatás igénybevételére nem kényszerült. A településen a magánszemélyek kommunális adója és a telekadó kivételével valamennyi helyi adófajtát bevezették. A közbeszerzési eljárás helyi szabályait a Közgyűlés rendeletben meghatározta, annak előírásai összhangban vannak a vonatkozó törvényben foglaltakkal. A megvizsgált három közbeszerzési eljárás közül az Önkormányzat egynél a 9

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK szerződés módosítása során megsértette a törvényben és a helyi rendeletben foglaltakat. Ezen túlmenően a szolgáltatások becsült értékét nem számították egybe, így nem indítottak közbeszerzési eljárást a lakossági hozzájárulással megvalósult út- és járdaépítések kivitelezési munkáinál, és az érték nélkül nyilvántartott ingatlanok értékbecslésénél. Az Önkormányzat ez ideig nem vizsgálta a közbeszerzési eljárás centrális (Hivatal és intézmények beszerzéseire összevont) bevezetésének lehetőségét. A városban három kisebbségi önkormányzat működik. Mindhárom önkormányzat elnöke a Közgyűlés felhatalmazása alapján a polgármesterrel megállapodást kötött a pénzügyi-gazdasági feladatok ellátására. A Hivatal e dokumentum alapján elvégezte a könyvelési feladatokat, valamint az egyéb operatív teendők ellátásához segítséget nyújtott. A számviteli rend és a pénzkezelés megfelelő ellátásában a Hivatalnak jelentős szerepe volt. A Közgyűlés a jogszabály által előírt határidőben elfogadta a 2002. évi költségvetés végrehajtásáról szóló rendeletét. Megsértették a vonatkozó központi előírásokat, mert a zárszámadási rendeletben az eredeti előirányzatot nem szerepeltették, csak a módosított előirányzatot és a teljesítés összegeit rögzítették, továbbá a rendeletben nem mutatták be az előírt mérlegeket és kimutatásokat, s a tényleges létszámadatokat. Az Önkormányzat pénzmaradványának jóváhagyása a 2002. évi zárszámadás keretében költségvetési szervenkénti részletezettségben szabályszerűen történt. A központi előírásokkal ellentétes, hogy a Közgyűlés a zárszámadásról szóló rendelettel a pénzmaradvány összegével egyezően a következő évi költségvetési rendeletet is módosítja. Ez utóbbira azután kerülhet sor, ha a költségvetési szervek vezetői a pénzmaradvány felhasználásának jogcímeit meghatározták. A Hivatal pénzmaradványának megállapítása és jóváhagyása a jogszabályi előírásoknak megfelelően történt. Vállalkozási tevékenységet a 2002. évben a Hivatal nem végzett. A feladatok hatékonyabb, gazdaságosabb ellátását, a költségvetési kiadások csökkentését eredményezték a vizsgált időszakban végrehajtott racionalizálási (vagyonkezelő részvénytársaság megalapítása, az oktatási intézmények élelmezési tevékenységének vállalkozásba adása, a költségvetési intézmények gazdasági szervezeteinek integrációja, s más kisebb, szinte valamennyi ágazatot érintő, ésszerűsítő) intézkedések. A vagyonkezelő részvénytársaság (Holding) megalapítása és működése következtében a korábbi formában történő működésük időszakában kifizetetthez viszonyítva csökkent a városüzemeltetési feladatokat ellátó társaságok részére juttatott önkormányzati támogatások összege, (2001-ben és 2002-ben a Holdinghoz tartozó tagtársaságok üzemviteli, illetve kamattámogatást az Önkormányzattól nem kaptak). A Hivatal a városüzemeltetési problémák megoldása érdekében korábban közvetlenül intézkedhetett az illetékes társaságok felé. Ezt a Holding megalakulása óta csak azon keresztül teheti meg. E kapcsolatoknak a részletes szabályozása viszont nem történt meg, ami a Hivatalban nehezíti a városüzemeltetéssel kapcsolatos ügyintézést. 10

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az Önkormányzat kötelező feladatai mellett önként vállaltakat is végez. Ezek elkülönített számbavétele és a feladatellátás szervezeti formájának meghatározása viszont elmaradt. A nem kötelező feladatok ellátására a vizsgált időszakban fordított kiadások nem veszélyeztették a törvényben kötelezően előírtak végrehajtását. Az informatikai rendszerrel összefüggő szabályzatokkal rendelkeztek, katasztrófa elhárítási tervvel nem. A pénzügyi területet tekintve a számítástechnika alkalmazása a Hivatal más osztályaihoz viszonyítva alacsonyabb szintű, az erre a célra alkalmas programok kis száma miatt. A pénzügyi, gazdálkodási dolgozók munkaköri leírásai nem tartalmazzák az informatikai rendszer használatával kapcsolatos feladatokat. A Hivatal számítógépes ellátottsága a gépek életkorát figyelembe véve közepesnek minősíthető, az üzemeltetés személyi feltételei biztosítottak. Az Önkormányzat teljesítette a törvényben előírt ellenőrzési kötelezettségét, kialakította a felügyeleti és a belső ellenőrzési feladatok végrehajtásához szükséges szervezeti kereteket, ezek szabályozása is megtörtént. Az önállóan gazdálkodó intézmények átfogó pénzügyi-gazdasági ellenőrzését kétévente a szabályozásnak megfelelően elvégezték. A belső ellenőrzés keretében is lényeges pénzügyi-gazdasági folyamatokat vizsgáltak. Az ellenőrzésekről készített jelentések tartalmi színvonala megfelelő. Fentieken túl ellenőrizték a normatív állami hozzájárulással kapcsolatos adatszolgáltatást és a központosított előirányzatok igénybevételével, elszámolásával összefüggő dokumentumokat. A cél, címzett támogatások igénybevétele és elszámolása vizsgálatának a munkafolyamatba épített ellenőrzés keretében tettek eleget. Az ellenőrzések tapasztalatait összegző jelentést évente a Közgyűlés elé terjesztették, melyeket az elfogadott. A korábbi számvevőszéki vizsgálatok a nagyvárosi tömegközlekedés feladatellátása és finanszírozása, a települési önkormányzatok szilárd hulladékgazdálkodási feladatellátása és az egyes pénzügyi befektetésekkel történő gazdálkodás ellenőrzése során tett javaslataink nem hasznosultak teljes körűen. Elmaradt a tömegközlekedési szolgáltatások teljesítményekhez jobban igazodó zóna tarifarendszerének bevezetése, az Önkormányzat által tisztántartandó területek meghatározása helyi rendeletben és az Önkormányzat 2002. év végi költségvetési beszámolójában, illetve vagyonmérlegében a pénzügyi befektetéseknek a következő évi rendeltetésük alapján történő besorolása, a befektetett eszközök, vagy a forgóeszközök közé. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a polgármesternek a törvényes állapot helyreállítása és a jogszabályi előírások betartása érdekében: 1. biztosítsa, hogy a költségvetés végrehajtása során a kötelezettségvállalás az Áht. 12/A. (1) bekezdésében rögzítettek szerint a jóváhagyott kiadási előirányzatok mértékéig terjedjen; 11

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 2. tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a Közgyűlés az Áht. 108. (1) bekezdésének előírása alapján rendeletben szabályozza azt az értékhatárt, amely felett vagyont értékesíteni, továbbá vagyonkezelési, használati, hasznosítási jogát átengedni csak nyilvános versenytárgyalás útján lehet; 3. kezdeményezze, hogy a Közgyűlés rendeletben határozza meg az Áht. 118 -ban előírt, a költségvetés és a zárszámadás előterjesztésekor bemutatandó, mérlegek, kimutatások tartalmi követelményeit; a munka színvonalának javítása érdekében: 4. gondoskodjon az Állam Számvevőszék korábbi a nagyvárosi tömegközlekedés feladatellátása és finanszírozása, a települési önkormányzatok szilárd hulladékgazdálkodási feladatellátása és az egyes pénzügyi befektetésekkel történő gazdálkodás ellenőrzése vizsgálatai során tett javaslatok teljes körű hasznosításáról; 5. kezdeményezze, hogy a Közgyűlés a vagyongazdálkodásról szóló helyi rendeletben határozza meg önkormányzati szinten (Hivatal, intézmények, gazdasági társaságok) az üzemeltetésre átadott eszközökkel és a használhatatlanná vált vagyontárgyak selejtezésével kapcsolatos hatásköröket és feladatokat; 6. gondoskodjon a Hivatal, a Holding és a tagtársaságok kapcsolatrendszerének teljes körű, valamennyi részfolyamatot magába foglaló szabályozásáról, s a végrehajtásért felelős munkakörök pontos megjelöléséről; 7. az SzMSz kiegészítéseként terjessze a Közgyűlés elé az Önkormányzat által végzett feladatok teljes körű számbavételét tartalmazó kimutatást, amelyből egyértelműen megállapíthatóak a kötelező, illetve az önként vállalt feladatok, továbbá az, hogy azokat milyen szervezeti formában látják, illetve láttatják el; 8. vizsgáltassa meg a centrális közbeszerzési eljárás bevezetésének lehetőségét; 9. kezdeményezze, hogy a számvevőszéki jelentést a Közgyűlés megtárgyalja és a feltárt hiányosságok megszüntetése érdekében készíttessen intézkedési tervet; a jegyzőnek a törvényes állapot helyreállítása és a jogszabályi előírások betartása érdekében: 1. a költségvetés elkészítésével, jóváhagyásával és módosításával összefüggően a) b) c) csatolja az Ámr. 28. (3) bekezdése szerint az éves költségvetési koncepció előterjesztéséhez a helyi kisebbségi önkormányzatok és a bizottságok koncepció tervezetről alkotott véleményét; gondoskodjon arról, hogy a költségvetés-tervezet előterjesztéséhez az Áht. 118. -a alapján a 116. 10. pontja szerinti közvetett támogatásokról készüljön kimutatás és ahhoz szöveges indokolás; intézkedjen annak érdekében, hogy a költségvetési rendelettervezetben az Ámr. 53. -ában foglaltak szerint legyenek meghatározva az előirányzat- 12

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK módosításokra vonatkozó előírások és olyan időben készítse el a költségvetési rendelet módosítási javaslatot, hogy legkésőbb az Ámr. 53. (2) és (6) bekezdésében előírt határidőig a Közgyűlés alkosson rendeletet a saját hatáskörben elrendelt és a nem általa kezdeményezett előirányzat-változtatásokról; 2. a gazdálkodással és a számvitellel kapcsolatos szabályozást illetően a) b) c) d) e) f) g) h) határozza meg az operatív gazdálkodással összefüggő jogkörök szabályzatában az Ámr. 135. (3) bekezdése szerint a Hivatalban a teljesítések szakmai igazolására jogosultak körét, azok feladatait és az eljárás módját; határozza meg a Hivatalra és az intézményekre vonatkozóan, egységes tartalommal a Htv. 140. (1) bekezdés c) pontja szerint a számviteli politika és a számlarend keretében helyileg szabályozandó feladatokat, gondoskodjon továbbá azok önkormányzati szintű végrehajtásáról; szabályozza az Ámr. 134. (4) és (6) bekezdése szerint az évenkénti kötelezettségvállalások analitikus nyilvántartásának rendjét, s azok pontos, naprakész vezetését következetesen kérje számon; határozza meg a Vhr. 37. (4) bekezdése alapján a leltározás elvégzését igazoló leltárt helyettesítő, a részletező nyilvántartások alapján készített összesítő kimutatások tartalmát, formáját, s azok meghatározott időszakonkénti alkalmazásához a Közgyűlés hozzájárulását kérje meg; szabályozza a számlarendben a Számv. tv. 161. (2) bekezdés c) pontja alapján az üzemeltetésre, kezelésre átadott eszközökre vonatkozóan a főkönyvi számlák és az analitikus nyilvántartások kapcsolatát; határozza meg a Vhr. 49. (2) bekezdésére figyelemmel a tárgyi eszközök analitikus nyilvántartásának vezetési módját; határozza meg az eszközök és források leltárkészítési és leltározási szabályzatban, valamint a felesleges vagyontárgyak hasznosításáról és selejtezés végrehajtásáról szóló szabályzatban a Vhr. 37. (5) bekezdésében foglaltaknak megfelelően az üzemeltetésre, kezelésre átadott eszközök leltározási és selejtezési feladatainak részletes feladatait; gondoskodjon a pénzkezelési szabályzatban a készpénzkezelésre vonatkozó előírások a Vhr. 8. (3), (4) bekezdés d) pontja szerint kiegészítéséről a házipénztáron kívüli pénzkezelés szabályainak a meghatározásával; 3. a vagyongazdálkodás és nyilvántartás tekintetében a) gondoskodjon arról, hogy a beruházások eredményeként létrejött tárgyi eszközök bekerülési értékét a Számv. tv. 47. (1)-(2) és (4)-(9) bekezdésekben foglaltak alapján állapítsák meg. Ennek figyelembevételével határozza meg a beruházásokról vezetendő analitikus nyilvántartások, s az azokból a főkönyvi könyvelés részére készítendő feladások tartalmi és formai követelményeit. A szabályozást terjessze ki a meg nem valósult beruházások már elszámolt beruházási költségeinek a kivezetésével összefüggő feladatokra; 13

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK b) c) biztosítsa, hogy a gazdasági társaságokban lévő tulajdoni részesedést jelentő befektetések és hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok év végi értékelését (értékvesztés elszámolását, vagy visszaírását) minden esetben a Számv. tv. 54. -ában és a Hivatal számviteli politikájában foglaltak szerint végezzék el; biztosítsa, a 2002-ben végzett ÁSZ ellenőrzés során tett javaslat alapján hogy az év végi költségvetési beszámolóba, illetve vagyonmérlegbe a pénzügyi befektetések a Számv. tv. 27. és a Vhr. 21. előírásainak megfelelően, azok tartósságának minősítése alapján kerüljenek be a befektetett eszközök, vagy a forgóeszközök közé; 4. a pénzgazdálkodás terén a) b) biztosítsa, hogy a likviditási terv évközben az Ámr. 139. -a szerint folyamatosan aktualizálásra kerüljön; gondoskodjon az Ötv. 88. -a alapján az Önkormányzat adósságot keletkeztető éves kötelezettség-vállalása felső határának pontos megállapítása érdekében arról, hogy a kötvénykibocsátásról, továbbá a garancia- és kezességvállalásról és azok évenkénti esedékes összegeiről naprakész, analitikus nyilvántartás álljon rendelkezésre; 5. intézkedjen annak érdekében, hogy a közbeszerzési eljárások esetében a vonatkozó központi és helyi előírásokat köztük a Kbt. 5. (2) bekezdésében foglaltakat a becsült értékre vonatkozóan, illetve a 73. (1) bekezdésében rögzítetteket a szerződésmódosítás során követendő eljárást illetően tartsák be a Hivatalban; 6. a költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadás esetében a) b) c) d) biztosítsa, hogy az éves zárszámadásról szóló helyi rendelettervezet az Áht. 18. -ának előírásai szerint a költségvetési rendelettel összehasonlítható szerkezetben készüljön; gondoskodjon arról, hogy a zárszámadás tervezetben a tényleges létszámadatok költségvetési szervenkénti részletezésben ismertetésre kerüljenek az Ámr. 29. (1) bekezdés f) pontja szerint; gondoskodjon arról, hogy a zárszámadás előterjesztésekor az Áht. 118. -ában kötelezően előírt, a 116. 4., 8. pontja, valamint szöveges indoklással együtt a 9. és 10. pontja szerinti mérlegek, kimutatások bemutatásra kerüljenek; intézkedjen annak érdekében, hogy az intézmények pénzmaradványának összegével a Közgyűlés a költségvetési rendeletet az Ámr. 53. (6) bekezdése szerint az intézményvezetői döntéseket követően módosítsa; a munka színvonalának javítása érdekében: 7. intézkedjen, hogy a Hivatalban a pénzügyi-számviteli munka területén a gépi feldolgozás részaránya növekedjék. Gondoskodjon arról, hogy az informatikai eszközöket használó dolgozók munkaköri leírásait az e feladatok részletes megfogalmazásával az illetékes vezetők egészítsék ki; 14

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 8. gondoskodjon arról, hogy az informatikai rendszerben keletkezett adatok védelme érdekében katasztrófa elhárítási terv készüljön; a Közgyűlésnek kérjen tájékoztatást a polgármestertől az Önkormányzat intézményrendszerében, feladatellátásában strukturális változást eredményező megtett intézkedésekről, valamint a végrehajtás során szerzett tapasztalatokról. 15

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. A KÖLTSÉGVETÉS TERVEZÉSÉNEK, VÉGREHAJTÁSÁNAK ÉS A ZÁR- SZÁMADÁS ELKÉSZÍTÉSÉNEK SZABÁLYSZERŰSÉGE 1.1. A költségvetés tervezésének, a költségvetési rendelet megalkotásának, elfogadásának szabályszerűsége Az Önkormányzat az 1999-2002. évekre vonatkozóan az Ötv. 91. (1) bekezdésében előírt gazdasági programmal nem rendelkezett, a Közgyűlés erre az időszakra fejlesztési programot határozott meg. A 2003-2006. évekre az évenkénti költségvetés megalapozottsága és tervszerűsége érdekében a Közgyűlés 2002 decemberében elfogadta gazdasági programját, amelyben a helyi adottságoknak megfelelő, reális célokat fogalmaztak meg. A programban a következő évekre Debrecen város fejlesztésével, az intézményhálózat működtetésével, a szociális ellátással, továbbá az önkormányzati gazdálkodással kapcsolatos kiemelt feladatok kerültek meghatározásra. A 2002. évi költségvetési koncepciót az Ámr. 28. -ában előírtak szerint a várható bevételek és kötelezettségek figyelembevételével állították öszsze, s azt a polgármester határidőben a Közgyűlés elé terjesztette. A koncepciót a bizottságok és a kisebbségi önkormányzatok megtárgyalták, a kialakított véleményt jegyzőkönyvben rögzítették, amelyeket azonban nem csatolták a koncepcióhoz, megsértve ezzel az Ámr. 28. (3) bekezdésében foglalt előírásokat. A bizottságok és a kisebbségi önkormányzatok elnökei szóban tájékoztatták a Közgyűlést. A Közgyűlés határozattal döntött a tervező munka során betartandó elvekről, szabályokról, amelyeket a Hivatal a költségvetési rendelettervezet összeállítása során figyelembe vett. A költségvetési rendelettervezet előkészítése, egyeztetése megfelelt az Áht. 68. (1) bekezdésében foglalt előírásoknak. A Hivatalban a költségvetés összeállításához az adatszolgáltatás rendszerét az egyes főosztályok, osztályok feladatellátásához igazodóan alakították ki. Az adott évi költségvetés tervezésének jogszerű, határidőkhöz kötött végrehajtását körirat alapozta meg, az egységes adatszolgáltatás érdekében tervezési útmutatót is készítettek. A rendelettervezet egyeztetése az intézményvezetőkkel, érdekképviseleti szervekkel megtörtént, a tervezetet a bizottságok is megvitatták. A Pénzügyi bizottság a folyamatban lévő fejlesztésekre tervezett összeg csökkentését és a tárgyévre további fejlesztések felvételét javasolta a Közgyűlésnek. A polgármester a költségvetési rendelettervezetet a könyvvizsgáló véleményével együtt határidőben, 2001. december 10-én terjesztette a Közgyűlés elé. A javaslatban az Önkormányzat 2002. évi 30 561 millió Ft összegű kiadási és bevételi előirányzatait az Ámr. 26. -ában meghatározottak szerint munkálták ki. Figyelembe vették szerkezeti változásként a megszűnő feladatok éves szintű törlését (gyermekélelmezési konyhák), az intézménykorszerűsítésből adódó előirányzatváltozásokat. 16

A Közgyűlés az Áht. 118. -ában előírt költségvetési mérlegek, kimutatások tartalmát rendeletben nem határozta meg. A Közgyűlés számára az Áht. 116. 6., 9. pontjaiban előírtak szerint az Önkormányzat összevont mérlegeit és elkülönítetten a helyi kisebbségi önkormányzatok mérlegeit, valamint a többéves kihatással járó döntések számszerűsítését tájékoztatásul bemutatták. A közvetett támogatásokról adóelengedések, adókedvezmények öszszegéről nem tájékoztatták a Közgyűlést és a szöveges indokolásuk sem készült el, megsértve ezzel az Áht. 118. -ában hivatkozott 116. 10. pontjában foglaltakat. A Közgyűlés a 2002. évi költségvetési rendeletet a Pénzügyi bizottság véleményének figyelembevételével a tervezetben szereplő fejlesztési előirányzatok módosításával fogadta el, abban meghatározták a címrendet és a kimutatások, mérlegek tartalmi felépítésénél figyelembe vették az Ámr. 29. (1) bekezdésében előírtakat. A végrehajtás szabályait részletesen a költségvetési rendeletmódosítás kivételével a magasabb rendű jogszabályokkal összhangban határozták meg. A Közgyűlés a 2002. évi költségvetésről szóló 49/2001. (XII. 28.) számú rendeletének 4. (7) bekezdése, továbbá a 4/2003. (II. 20.) számú rendeletének 7. (3) bekezdése a polgármestert arra kötelezte, hogy az év közbeni előirányzat-módosításokról a féléves, a háromnegyed éves és az éves beszámolás (zárszámadás) alkalmával adjon tájékoztatást a Közgyűlésnek. Ez az előírás az alábbiak miatt nem alkalmas arra, hogy az évközbeni előirányzat-változtatásokkal az Ámr. 53. (2) bekezdésében meghatározottak szerint a költségvetési rendelet módosításra kerüljön. Az Ámr. a rendeletmódosítás negyedévenkénti gyakoriságát írja elő. Az önkormányzatok (így Debrecen önkormányzata is) az első negyedévben is folyamatosan kapják a központi költségvetésből a pótelőirányzatokat, amelyekkel a költségvetési rendeletben szereplő előirányzatokat legalább negyedévente módosítani kell. A helyi előírás szerint viszont a rendelet módosításához az előterjesztést csak a féléves beszámolóval egyidejűleg kapja meg a Közgyűlés. Az Ámr. 2002. évben hatályos előírása szerint a költségvetési rendelet utolsó módosításának legkésőbb a zárszámadást megelőző ülésen 2003. január 1- től pedig legkésőbb a költségvetési beszámoló felügyeleti szervhez történő megküldésének jogszabályban meghatározott határidejéig kell megtörténnie. A helyi szabályozás azonban a költségvetési rendelet módosításához a tájékoztatási kötelezettséget a zárszámadással azonos időpontra írja elő. A költségvetési rendelet a negyedévenkénti módosítási kötelezettséget, továbbá az intézményvezetők, a polgármester és a jegyző ezzel összefüggő feladatait nem határozza meg. 1.2. A költségvetési előirányzatok módosításának szabályszerűsége Előirányzat módosítási hatásköre a polgármesternek a Közgyűlés felhatalmazása alapján, az önállóan gazdálkodó költségvetési szervek vezetőinek az Áht. 93. (4) bekezdésében és az Ámr. 53. (4) bekezdésében meghatározottak 17

alapján volt. Az Önkormányzat előirányzatainak megváltoztatása így közgyűlési, polgármesteri és intézményvezetői hatáskörben történt. Az előirányzat-módosításokat dokumentumokkal alátámasztották. A közgyűlési hatáskörbe tartozó költségvetési előirányzatok módosítására előterjesztett javaslatok részletes információt biztosítottak a Közgyűlés számára a pótelőirányzatok forrásairól, a módosítások indokairól. A polgármester és az intézményvezetők a részükre biztosított hatáskört betartva hoztak döntéseket az előirányzatok módosításáról. A polgármester saját hatáskörben hozott döntéseit minden esetben határozat rögzítette. Az önkormányzati intézményvezetők belső bizonylaton jelezték saját hatáskörű előirányzatmódosításaikat, a kisebbségi önkormányzatok esetében a kisebbségi testület által hozott határozatok képezték a módosítás alapját. Az éves gazdálkodás során a megvizsgált dokumentumok 9%-ánál a kötelezettségvállalás megelőzte az előirányzat-módosítást. Az előirányzat-módosítást megelőző kötelezettségvállalással megsértették az Áht. 93. (1) bekezdésében és 98. (3) bekezdésében előírtakat, mely szerint a költségvetési szervek a kiemelt előirányzataikon belül kötelesek gazdálkodni, azaz a kötelezettségvállalás előtt meg kell győződniük arról, hogy a rendelkezésre álló kiadási előirányzat biztosítja-e a fedezetet. Az év végén azonban olyan kötelezettségvállalás és pénzügyi teljesítés nem volt, amelyre az előirányzat nem állt rendelkezésre. A jogszabályi előírásoktól eltérő helyi szabályozás következtében a költségvetési rendelet módosítása során megsértették az Ámr. 53. (2) bekezdésében foglaltakat, mivel az előírt legalább négy alkalom helyett a 2002. évben háromszor történt rendeletmódosítás. (Az Önkormányzat a 2002. évben havonta kapott a központi költségvetésből különböző jogcímeken pótelőirányzatokat.) A költségvetési rendelet első módosításakor a Közgyűlés 8/2002. (IV. 15.) számú rendeletével a pénzmaradvány jóváhagyásáról döntött, az első negyedévi előirányzat-változtatásokat nem vezették át. A 24/2002. (IX. 15.) számú rendeletbe a Közgyűlés hatáskörébe tartozó, továbbá a polgármesteri, intézményvezetői hatáskörben június 30-ig végrehajtott előirányzatmódosítások épültek be. A Közgyűlés 28/2002. (XI. 25.) számú rendeletében a szeptember 30-i időpontig a polgármester és az intézményvezetők által meghozott döntésekkel módosította a költségvetési rendeletet. Ezt követően a végrehajtott előirányzat-módosításokról a Közgyűlés a 2003. április 3-án benyújtott zárszámadásról szóló előterjesztés keretében értesült, ezekkel a változtatásokkal a 2002. évi költségvetési rendeletet nem módosították (központi költségvetésből származó forrás 1890 millió Ft, intézményvezetői hatáskörben 467 millió Ft, polgármesteri hatáskörben 498 millió Ft végrehajtott előirányzat-módosítás). Ezzel megsértették az Ámr. 53. (2) és (6) bekezdéseiben a költségvetési rendelet módosítására vonatkozó előírásokat. A módosítások a költségvetési rendeletnek megfelelő tagolásban, azzal összehasonlítható szerkezetben készültek. A benyújtott rendelettervezetekben a költségvetési rendelet mellékleteinek megváltoztatására tettek javaslatot, a szöveges rész számadatainak a megváltoztatását nem kezdeményezték. Ezáltal a módosított költségvetési rendelet szöveges részében és a mellékleteiben meghatározott előirányzatok eltérnek egymástól. 18