A MODERNKORI MAGYAR HATÁRRENDÉSZET SZÁZTÍZ ÉVE

Méret: px
Mutatás kezdődik a ... oldaltól:

Download "A MODERNKORI MAGYAR HATÁRRENDÉSZET SZÁZTÍZ ÉVE"

Átírás

1 A MODERNKORI MAGYAR HATÁRRENDÉSZET SZÁZTÍZ ÉVE 1

2 2

3 A modernkori magyar határrendészet száztíz éve Magyar Rendészettudományi Társaság Határrendészeti Tagozat Budapest

4 Kiadja: A Magyar Rendészettudományi Társaság Határrendészeti Tagozata Felelős kiadó: Varga János elnök Szerkesztette: Gaál Gyula Hautzinger Zoltán ISBN: Nyomdai munkák: Kódex Nyomda Kft. (72/ ) Felelős vezető: Simon Béla 4

5 TARTALOMJEGYZÉK SZERKESZTŐI ELŐSZÓ...7 BEKÖSZÖNTŐ...9 A HATÁRRENDÉSZET TÖRTÉNETI VETÜLETEI...11 NAGY GYÖRGY: A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége...13 PARÁDI JÓZSEF: A dualizmuskori Magyar Királyság határrendőrsége...45 SALLAI JÁNOS: A határrendészet első kézikönyve...61 TÓTHNÉ DEMUS MÁRIA: A Határőrség alkotmányos jogállása és feladatrendszere a rendszerváltozást követően...67 JOZEF BALGA: A Csehszlovák Köztársaság határőrizetének jogi aspektusai...73 A HATÁRRENDÉSZET IRÁNYVONALAI...79 TEKE ANDRÁS: A folyamat-és rendszerszemlélet érvényesülése a határbiztonságban...81 PRÓKAI BÉLA: A határrendészet helyzetére hatást gyakorló néhány általános tényező...97 BABOS ALBERT: A XX. század elején kialakított határrendészet szellemiségének visszatükröződése a századvégi magyar-osztrák kapcsolatokban a szombathelyi kerület határszakaszán RITECZ GYÖRGY: Piros vonal helyett GAÁL GYULA: Az embercsempészés helyzete Magyarországon az ezredfordulón VAS GIZELLA: A határrendészeti tevékenység a schengeni elvekre épülő európai modellben ZSIGOVITS LÁSZLÓ: A rendvédelmi informatika kihívásai az első határrendőrségi törvény szellemében

6 IDEGENJOG ÉS MIGRÁCIÓ HAUTZINGER ZOLTÁN: Az első idegenjogi törvény GÖRBE ATTILÁNÉ ZÁN KRISZTINA: A migráció mint a magyar idegenrendészet XX. századi történetének sajátos területe GUBICZA JÓZSEF: Gondolatok a migráció és menekültügy magyarországi megjelenéséről, a határrendészet feladatairól NÉMETH JÓZSEF: Biztonsági kockázatok: a Balkán A HATÁRRENDÉSZETI KÉPZÉS FÁZISAI VIRÁNYI GERGELY: Határőrizeti/határrendészeti tisztképzés FÓRIZS SÁNDOR: A sorállományhoz kapcsolódó határőr tisztképzés végnapjai KOVÁCS GÁBOR: Az alap- és felsőfokú határőr tisztképzés sajátosságai a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem Határőr Tanszéken 2002 és 2008 között VARGA JÁNOS: Határrendészeti vezetők felkészítése rendészeti környezetben BEREGNYEI JÓZSEF: Egy határőr-pedagógus visszaemlékezése a Határőr Kiképző és Továbbképző Intézet beindulására és más kapcsolódó képzési történésekre

7 Szerkesztői előszó A modernkori magyar határrendészet megszületésének ideje arra a törvényhozói időszakra vezethető vissza, amikor március 11-én a magyar országgyűlés megszavazta a határrendőrségről szóló évi VIII. törvénycikket. Bár a törvény gyakorlati alkalmazására, így a határrendőrség tényleges felállítására ezt követően még három esztendőt kellett várni, ez volt az az év, amikor hazánkban is felismerték annak szükségességét, hogy az ország határszélének állandó felügyelet alatt tartása, az azon átirányuló forgalom folytonos ellenőrzése és a határ közelében felmerülő s az államrendészet szempontjából jelentékenyebb események figyelemmel kisérésére ( ) az állam a határőrizet czéljára külön, teljesen megbizható közeget alkalmaz. E kötet ennek a jogalkotói aktusnak kíván méltó emléket állítani azzal, hogy a törvény elfogadásának száztíz éves alkalmából a határrendészet tudományának művelői révén áttekinti mindazokat a területeket, amelyek az elmúlt évtizeddel bő egy évszázadban meghatározták az államhatár ellenőrzését. Ennélfogva írások születtek a határrendészet múltjáról, történeti vetületeiről, a határrendészet jelenéről és lehetséges fejlődési irányvonalairól, a határrendészet mint szakma elsajátításához fontos képzési jellemzőkről, nem utolsó sorban a határrendészetet is meghatározó legfontosabb társadalmi jelenségről, a migrációról és annak sajátos szabályozási rendszeréről, az idegenjogról. A jubileumi tanulmányok nemcsak azoknak a figyelmére számíthatnak, akik művelik vagy ápolják a magyar határrendészet tudományát és szakmai kultúráját, hanem mindazok számára is érdekes lehet, akik tisztelik avagy egyébként is érdeklődéssel fordulnak az államhatár őrizetével, a határrend fenntartásával, a határforgalom ellenőrzésével, nem utolsó sorban a külföldiek jogával és rendészetével kapcsolatos kérdések irányába. Ehhez kívánnak hasznos időtöltést és jó olvasást Budapest, május 15. a szerkesztők. 7

8 8

9 Beköszöntő Úgy tűnik, hogy bár a határőrség a korábbi szervezeti formájában megszűnt létezni, de volt munkatársai nem lankadó szorgalommal keresik egykori lényegét. Több ez egyszerű leltárkészítésnél, pláne nosztalgiázásnál! Jelen kötet szerzői azt igyekeznek számba venni, mi működött jól, és miért, s milyen maradandó értékek vihetők tovább. Voltaképpen több mint száz évet ível át vizsgálódásuk. A kiinduló állapotból a többé-kevésbé kiegyensúlyozott dualista határrendészetből kiindulva, a mai Európai Uniós békés határrendészethez tért vissza a rendszer. Igaz, volt közben több mint negyven év, amikor a fegyveres, időnként aknazárral megerősített határőrizet dominált. A szerzők túl a személyes elkötelezettségen, leltárt kívánnak felállítani arról a rendészeti ágról, melyről személyes tapasztalatokkal rendelkeznek. Személyes sorsuk is jól példázza, hogy az egykori határőr tapasztalataik hogyan hasznosíthatók az oktatásban, a rendfenntartásban, a határrendészetben, vagy a migráció kezelésében. És voltaképpen ez a lényeg: létezik szerves fejlődés. Jelenük nem a semmiből jön, az uniós követelményeket van mire építeni, és mindannyiunk szerencséjére köztünk él az a gyakorlott szakembergárda, akinek tapasztalataiból van mit átadnia. Tanuljunk, okuljunk belőle! Dr. Korinek László Magyar Rendészettudományi Társaság elnöke 9

10 A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége A HATÁRRENDÉSZET TÖRTÉNETI VETÜLETEI 11

11 Nagy György 12

12 A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége Dr. Nagy György nyá. határőr ezredes nyá. egyetemi tanár Előszó A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége Hazánk történetével foglalkozó számtalan könyv, kiadvány, disszertáció áttanulmányozása eredményeként evidenciaként fogadtam el, hogy minden birodalom, ország, politikai és gazdasági biztonsága érdekében, sok évszázad alatt kikristályosodott tapasztalata alapján, a szükségesnek tartott mértékben, jogosan és indokoltan őriztette, őrizteti határait, ellenőrizteti a határon átlépő személyeket, szállítmányokat, s kísérli meg távol tartani, eltávolítani a nemkívánatosakat. 1 Hazánk történetében Szent Istvántól napjainkig az államhatárhoz kapcsolódóan törvények sokasága rendelkezett. 2 Az idő távlatából, az események ismeretében bizonyos, hogy közülük máig ható az évi törvénycsomag is. A témában érintett törvények esetében nem az a nóvum, hogy azok kerettörvények, 3 hanem az, hogy e törvényeket, majd a kapcsolódó végrehajtási rendeleteket a törvénycsomag keretén belül tudatosan összhangba hozták. E tanulmány írásakor az 1945-ig tartó időszakot célirányosan, csak a rendelkezésemre álló joganyag összehasonlító vizsgálatával végeztem el, tekintettel arra, hogy a jelzett idősor részletes kutatását soha sem tekintettem saját feladatomnak. A saját kutatásaim során feltárt kapcsolódó dokumentumokból idézve, úgy ítélem, néhány, eddig nem ismert konkrétummal gyarapítani tudom az érdeklődők ismereteit. Bennem régen felvetődött a kérdés, miért volt szükség önálló magyar határrendőrségre az Osztrák-Magyar Monarchiában? Hiszen a felsorolt feladatokat ellátó I Például: Könyves Kálmán Dekrétumai első könyvének 82. fejezete, továbbá második könyvében intézkedett: Idegen papot vagy diakónust csak ajánló levéllel kell befogadni, (...) A kiket pedig befogadtak, meg kell vizsgálni, ha igaz úton jöttek-e azért, hogy ha valamelyiknek valami rossz híre ütné meg fülünket, az ilyen szűnjék meg hivatalból, míglen törvény szerint igazolja, vagy magát az országból el kitakarodik. Továbbá: CJH II Endre Aranybulla II. cikke. Márkus Dezső (szerk.): A magyar törvénytár betűrendes tárgymutatója , Franklin Társulat, Budapest, 1905 Márkus Dezső (szerk.): A magyar törvénytár betűrendes tárgymutatója , Franklin Társulat, Budapest,

13 Nagy György szervezet (szervezetek) működtek addig is a Birodalom külső határain, s azokban természetesen magyarok is szolgáltak? 4 A választ a korszak társadalmi gazdasági változásai vizsgálata után kaptam meg, melyek közül a legfontosabbaknak az alábbiakat tartom: 1. A technikai fejlődés eredményei (pl. térképészet, földmérés) az államterület, az államhatár pontosabb felmérését és kijelölését is lehetővé tették. E lehetőségét a szomszédos országok is támogatták a hosszú ideje fennálló területi vitáik megoldása érdekében. Első ízben a határok pontos kijelölésére a dualista Magyarország keretei között került sor. Hosszú viták, esetenként döntőbíráskodást követően alakították ki a határszerződéseket, melyek becikkelyezésére 1888 (Románia), 1889 (Horvátország), 1902 (Galícia), 1910 (Ausztria) években került sor. 5 Ezzel elérte az ország, hogy Mohács után újból elismerték a Kárpát-medencében lévő önálló államterületét, amely a Kiegyezéssel csak részben sikerült. A határszerződések egyben a normális határmenti viszonyok megfogalmazását is igényelték. 2. A dualizmus időszakában az infrastruktúra fejlesztése kiemelkedő szerepet játszott a nemzetgazdaság fejlesztésében. Erre fordították a beruházások több mint a felét. A legdinamikusabb ágazat a szállítás és a hírközlés volt. A vasút töltötte be az egész korszak gazdasági növekedésében a vezető szerepet. 6 A vasút katonai stratégia jelentőségén túl, lehetővé tette többek között a nemzetközi személy- és áruforgalom fellendülését. 7 A század végére a Balkán és az Adria felé vezető vasútvonalak megépítésével Magyarország a nyugatról kelet és délkelet felé vezető nemzetközi útvonalak fontos átmenő állomásává lépett elő. 8 Ez egyben az addig is létező, az ország gazdasági érdekeit sértő csempészést is fellendítette Kőműves József Nagy György Ravasz István: A magyar határőrizet és határvédelem szerveinek története a modern korban. Budapest, o. Ami a határőrizeti szervek fejlődéstörténetét illeti a korban, 1830-ban a cs. kir. hadseregben a mérnökkari testület analógiájára felállítatott a határőrségi kar, 1835-ben pedig a gyalogság új csapatnemeként a cs. kir. Határzárőrség. A nemzetközi kereskedelem volumenének gyors emelkedése nyomán a katonai jellegű határőrizettől a pénzügyi- és vámigazgatás fokozatosan elkülönült, hiszen a kettő egyre inkább eltérő szakismeretet igényelt ben a Határzárőrség és az ugyancsak 1835-ben felállított cs. kir. Jövedékőrség egyesítésével, önálló szervezetként megalakult a cs. kir. Pénzügyőrség. E kérdések részletesebb taglalása jelen tanulmány korlátozott méretére tekintettel nem volt lehetséges , 1889., és évi törvények. Például: évi VI. törvénycikk az első magyar-gácsországi mozdonyvasút építése és üzlete tárgyában, az 1891.évi XL. törvénycikk a rumán királysággal létesítendő vasúti és közuti összeköttetésekről Márkus Dezső (szerk.): A magyar törvénytár betűrendes tárgymutatója , Franklin Társulat, Budapest, 1905 Ránky György (főszerk.): Magyarország története Akadémiai Kiadó, Budapest, o. Frisnyák Zsuzsa: Megy a gőzős a XIX. és XX. században. História, sz o. 14

14 A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége 3. A 19. századi egyetemes migrációs folyamat részeként mintegy 1,2 milliónyi kivándorlási veszteség érte az ország népességét Az ugyanebben az időszakban bevándoroltak számáról statisztikai kimutatás nem készült, számuk ezer fő körülinek becsülték a szakértők. 11 Bizonyos, hogy a Monarchia határain a Monarchia érdekei szerinti ellenőrzés folyt, amely nem méltányolta a magyarországi kivándorlással kapcsolatos érdekeket Az illegális migráció is látens maradt. A megoldás útjának a kivándorlás nemzeti határon történő ellenőrzése bizonyult. 4. A nemzetközi politikai viszonyokban is jelentős változások következtek be. II. Viktor Emánuel (1861-től Olaszország királya) 1870-ben Velence után Rómát is Olaszországhoz csatolta és miután Ottó von Bismarck 1871-ben Németországgá egyesítette a német fejedelemségeket, Ausztria hatalmi súlya a térségben jelentősen lecsökkent. 12 Az 1878-cal kezdődő balkáni háború a balkáni népek török elleni harcai folytak a nemzetállamiságuk megteremtése érdekében. E változások lehetőséget biztosítottak Magyarország súlyának erősítésére, egyes területeken az önállóság formai megvalósítására. 5. Az államhatárok kijelölésével egyben annak az átlépése is korlátozhatóvá, feltételekhez kötése is lehetővé vált. 13 A sok közül öt pontban kiemelt, és felsorolt változások lehetővé tették, sőt igényelték a közbiztonság erősítése érdekében a közigazgatásban új nemzeti rendészeti szervezeti elemek létrehozását. Az államhatárok pontos kijelölésével tehát konkréttá vált Magyarország államterülete. Szükség volt tehát egyrészt a magyar államterület határának őrzési, átlépési, ellenőrzési szabályai koherens megfogalmazására, a szabályok betarttatásának, és betartásának ellenőrzésére legalább egy önálló magyar szervezetre, s e szervezet tevékenysége szabályai meghatározására. A cél, a határrendészeti teendők ellátása ami a mai megfogalmazással az államterület határtérségének rendészeti biztonsága megteremtését foglalja magába (tehát nem a katonai biztonságot!). A feladat a cél teljesítésének objektumainak megfo- II. 9 Ránky György (főszerk.): Magyarország története Akadémiai Kiadó, Budapest, o. 10 Ránky György (főszerk.): Magyarország története Akadémiai Kiadó, Budapest, o. 11 Ránky György (főszerk.): Magyarország története Akadémiai Kiadó, Budapest, o. 12 Világtörténelmi Enciklopédia, Kossuth, Budapest , 737. o. 13 Például: évi XL. törvénycikk a román királysággal létesítendő vasúti és közuti összeköttetésekről. Vö. Márkus Dezső (szerk.): A magyar törvénytár betűrendes tárgymutatója Franklin Társulat, Budapest,

15 Nagy György galmazása. A feltételek, a szabályok betartását kikényszerítő szervezet felállítása. Továbbá a szervezet jogszerű tevékenységét biztosító jogosítványok, kötelezettségek megfogalmazása. A több éves vitát követően azok megvalósultak. 14 A századforduló után a magyar törvényhozás egy törvénycsomagot alkotott, amely a kivándorlásról, az útlevelekről, az idegenrendészetről és a határrendőrségről szóló törvényeket tartalmazta. Megítélésem szerint ott rejlik a törvénycsomag több mint fél évszázados hatályban maradásának biztosítéka, hogy mindegyik tartalmazza a belügyminister rendeletileg állapítja meg szófordulatot. Ezért a koherencia, az összehangoltság lehetősége biztosított maradt. A határátlépés feltételeit az útlevéltörvényben, 15 a kivándorlást a kivándorlásról, 16 a külföldiek be és kiutazását az idegenrendészeti törvényben, 17 és magyar államisághoz igazodó második határőrizeti-határrendészeti szervezetről, 18 a Magyar Királyi Határrendőrségről rendelkezőt március 11-én az évi VIII. törvénycikkben fogalmazta meg. Ugyanott minden kétség kizárása érdekében tisztázta, részletezte, hogy a határrendészeti feladatok milyen objektumok. Az évi VIII. törvénycikk alapvető jelentősége: döntés az Ausztriától és az önkormányzatoktól független szervezetről, mely lehetővé tette az egységes központi irányítást a törvényben meghatározottak végrehajtására. De nemcsak az irányítást. A határrendőrség jogköre átfogta a nemzetbiztonság szinte valamennyi területét. Nemzetközi szerződésben rögzített jogkört, szabálysértési eljárási hatósági jogkört, rendőrhatósági jogkört kapott. Mielőtt a belügyminister rendeletileg állapitja meg szófordulat folytán a hatálybalépés és a részletező jogszabályra térnék, célszerűnek tartom, hogy megálljunk egy pillanatra, s megnézzük a jelzett törvénycsomag útlevelekre vonatkozó tagját. Hiszen e nélkül a határrendőrségről szóló törvény egyik megkülönböztetetten fontos feladata homályban maradna, mert útlevéltörvények korábban is voltak, 19 de a nemzetközi kapcsolatok változásai egy átfogó rendezést sürgettek. A törvény vitáján a képviselőház igazságügyi bizottsága is foglalt állást, hogy egy törvénycsomag keretén belül rendezzék végre az útlevélügyet mint a személyazonosság és állampolgárság igazolására szolgáló okmány Parádi József. A Magyar Királyság határrendőrsége. Rendvédelem-történeti füzetek Budapest. XVIII. évf. 21. sz o évi VI. törvénycikk évi IV. törvénycikk évi V. törvénycikk július 15-én a M.E. sz. rendelettel a magyar román és magyar szerb határszakaszon (az Osztrák Magyar Monarchia külső határán) közös belügy- és honvédelmi miniszteri utasítással Magyar Királyi Határszéli Csendőrséget állítottak fel. 19 Például: Útlevéltörvények: évi XXIII. törvénycikk,1659. évi LXI. törvénycikk, évi LXXV. törvénycikk, évi XXVI. törvénycikk, Erdély: évi I. törvénycikk, évi XLI. törvénycikk, évi XXVIII. törvénycikk évi VI. törvénycikk magyarázata 16

16 A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége Az évi VI. törvénycikk. Az évforduló és a dokumentum jelentősége e törvényből is igényli a szöveghű de nem teljes felidézést: 1.. A magyar korona országainak területén való tartózkodáshoz és utazáshoz, valamint az állam határán való átkeléshez útlevél rendszerint nem szükséges. 2. A ministérium felhatalmaztatik, hogy háború esetén, vagy ha az állam vagy valamely részének biztonságos, vagy valamely állammal szemben a viszonosság megkívánja, az útlevél-kötelezettséget az állam egész területére, vagy bizonyos részére, illetőleg a határszélre vagy ennek valamely részére ideiglenesen elrendelhesse, úgyszintén, hogy az útlevelet valamely külföldi államba való utazáshoz kötelezővé tegye, avagy az állam határán való átkeléshez s fegyveres erő kötelékébe tartozó egyének részére útlevelek kiadását egyáltalában beszüntesse. A jelen szakaszban nyert felhatalmazás alapján teendő intézkedésekről köteles a mimistérium a törvényhozásnak jelentést tenni. ( ) 9. Az útlevelek teljesen azonos alakú, a magyar korona országai egyesített czimerének rajzával ellátott nyomtatványokon állíttatnak ki: pedig Magyarországon magyar és franczia, Horvát-Szlavonországokban horvát franczia nyelven. ( ) 13. Magyarországon a belügyminister és Horvát-Szlavonországokban a bán a határszél közelében lakók részére az átkelés tekintetében könnyítéseket tehetnek. ( ) 15. Aki hamisított, vagy más névre szóló útlevelet használ, útlevelét másnak használatára átengedi, magára vagy útitársaira nézve hamis bejelentést tesz, - amennyiben ez a cselekménye súlyosabb beszámítás alá nem esik egy hónapig terjedhető elzárással és 200 koronáig terjedhető pénzbüntetéssel büntethető. Aki pedig a 2. értelmében elrendelt útlevélkötelezettség esetében útlevél nélkül az állam területén, illetve annak meghatározott részére utazik, vagy a határon kivagy belép, 15 napig terjedhető elzárással és 100 koronáig terjedhető pénzbüntetéssel büntetendő. Nézzük más megközelítésből: A cél, az állam területére belépni, az azt elhagyni szándékozó magyarok és horvát-szlavonok számára egységes szabályok és okmány - megfogalmazása, melylyel biztosíthatják szabad mozgásukat külföldön is. A feladat a cél teljesítéséhez a nemzetközi szerződésekben foglalt feltételeknek megfelelő okmány megalkotása, annak jogszerű alkalmazási feltételei megfogalmazása. A szervezet egyrészt a kiállító hatóság kijelölése. Másrészt a szervezet jogszerű tevékenységét biztosító jogosítványok, és a jogszerű alkalmazás betartását ellenőrző, illetve azt betartató szerve- 17

17 Nagy György zet szükségességének megfogalmazása. 21 A felidézettek bizonyítják, hogy a magyar törvényalkotói száztíz évvel ezelőtt is a jövőre, és Európára is tekintettek. Visszatérve az évi VIII. törvényre, annak jelentőségét nem csökkenti, hogy a korábban már említett belpolitikai viszonyok következtében nem került sor azonnal a határrendőrség tényleges felállítására. Arra csak az december 9-i az évi M.E. sz. rendelet, végrehajtására pedig a belügyminiszter számú körrendelete, valamint annak melléklete (az igen részletes végrehajtási utasítás) intézkedett. Tekintettel arra, hogy az utasítás a törvényben foglalt feladatokat és eljárásokat részletezi teljes mértékben, azzal nem kívánok foglalkozni. Ellenben különösen figyelemre méltók a tisztviselői létszámba való felvétel képzettségi követelményei: A fogalmazási szakban a következő képzettség kívántatik meg: Ügyvédi oklevél, vagy államtudományi, vagy jogtudományi tutorság, vagy végre legalább a jogi négyévi tanfolyamnak a fennálló szabályok szerint való bevégzése és az államtudományi államvizsga sikeres letétele. Továbbá Díjtalan gyakornokul csak oly egyén vétethetik fel, ki bebizonyítani képes, hogy addig, míg segélydíjjal, vagy fizetéssel összekötött állást nyer, tisztességesen megélhet. A képzettség, a jogismeret magas foka érthető, hiszen a határszéli rendőrkapitányságok hatóságok voltak. 22 Véleményem szerint a szükséges okmányok kiállításához, az ellenőrzéshez kapcsolódó feladatok legalább középfokú felkészültséget igényeltek. A határrendőrök felvételére vonatkozó szabályok 23 is figyelmet érdemelnek: A határrendőrt a belügyminiszter veszi fel. A felvétel ideiglenes és csak hat hónapi próbaszolgálat, valamint az elméleti vizsgának sikeres letétele alapján történik a véglegesítés. Felvételi feltételek: magyar állampolgárság és fedhetetlen előélet, legalább hatévi katonai vagy csendőrségi (esetleg együttes) szolgálat, a magyar nyelvnek szóban és írásban bírása, egészséges testalkat, negyven évet túl nem haladott életkor, rendezett anyagi viszonyok. A feltételek jelentős különbsége az eltérő (őrzés, biztosítás, kísérés) feladatkörből következik. Időtálló döntések voltak. A fenti törvény e szervezet feladatát is részletezte, amely merőben speciális volt. Speciális, mert úgy a külső, úgy a belső határon jelentős feladatokkal, s a hozzá kapcsolódó jogkörökkel ruházták fel. Kiemelt figyelmet érdemel a kapitányságok többségének földrajzi elhelyezése is: Bártfa és kirendeltsége: Lubotény, Liptószentmiklós és kirendeltsége: Poprád, 21 Például: évi B.M. sz rendelet az évi VI. törvénycikk végrehajtására, a /1904. P.M. sz. rendelet a bélyegbenyomásos kincstári útlevél-ürlapok forgalomba bocsátásáról január 1-jei hatállyal /1905 B.M. sz rendelet és a csatolt melléklet: Utasítás a határrendőrségről szóló 1903: VIII. törvénycikk végrehajtása tárgyában /1905. B.M. sz. és /1906. B.M. sz. rendelet 18

18 A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége Zsolna és kirendeltsége: Csacza, Pozsony és kirendeltsége: Királyhida, Sopron és kirendeltsége: Csáktornya és őrsége: Gyékényes. Aki csak rápillant, a korabeli Monarchia térképén láthatja, hogy azok mind a belső határon voltak! Talán csak nem az úti okmányok (a kivándorlás) ellenőrzésének biztosítása volt az egyik igen fontos cél? És ha még a később felállított Fiumei Kapitányságot is figyelembe vesszük, akkor e gondolatok csak erősödnek. Nem lehet elégszer ismételni, hogy a törvénycsomag kiemelkedő jelentősége az, hogy azok egymásra épülő összehangolt kerettörvények. E törvénycsomag tehát nemcsak döntött a szervezet szükségességéről, hanem megalkotta a kor igényelte célok teljesítéséhez szükséges egymásra épülő rugalmas feladatrendszert. A részletezések, a módosítások, könnyítések és szigorítások lehetőségeit alacsonyabb szintre utalta. Ezzel időtállóvá tette mindegyiket. Akár pozitív, akár negatív értelemben. A Magyar Királyi Határrendőrség felállításával a határőrizet irányítása is átkerült a császári és királyi közös Pénzügyminisztériumtól a magyar királyi Belügyminisztériumhoz, vagyis Bécstől Budapesthez. Tehát száztíz éve deklarálta hazánk az évi VI törvénycikkel, hogy az állam határán való átkeléshez útlevél rendszerint nem szükséges, de a VIII. törvénycikkel azt is, hogy a hatályos nemzetközi szerződéseknek megfelelően az állam határain és annak közvetlen közelében előforduló közbiztonsági teendőket az állami határrendőrség látja el. 24 A határrendőrség a részletszabályok megalkotása, és az időigényes szervezés után január 16-tól kezdte meg működését. 25 Központi irányító szerve a m. kir. Belügyminisztérium Határrendőrségi Osztálya volt. Feladatát Magyarország teljes határszakaszán látta el, szervezete határszéli rendőrkapitányságból (határrendészeti kapitányságból) és kirendeltségből állt. A fiumei kapitányság csak 1913-ban állt fel. Az új, központosított, és a vármegyei, járási, városi hatóságoktól független, állami testület, vezető szerepet töltött be az államhatár őrizetben részt vevő szervezetek tevékenységének összehangolásában, széles jogkört kapott a nemzetbiztonság, a határőrizet, az idegenrendészet és a határforgalom-ellenőrzés terén. 26 A határrendőrség rendőri büntetőbíróságként járt el útlevél, tiltott visszatérés esetén, valamint külföldiek bejelentkezési és lakhatási ügyeiben, hatáskörébe utalták a kivándorlási ügyeket, majd a leánykereskedés ellenőrzését is. A határforgalmat a Határrendőrség kizárólagosan 1912-ig ellenőrizte, bár a törvény 7. szerint a belügyminiszter más hatósági közegeket (csendőrség, állatorvosi hivatal, vámhivatal, pénzügyőrség, 24 A kivándorlásról szóló törvény taglalását nem tekintem feladatomnak évi M.E. sz. rendelete, /1904. B.M. sz. rendelet 26 Például /1904. számú pénzügyminiszteri rendelettel az útlevelek esetében. 19

19 Nagy György szolgabírói hivatal) 27 is megbízhatott. Ekkor a szerb és a román határon a Monarchia külső határán a Határszéli Csendőrség, amely ott addig is ellátta a határőrizeti feladatokat teljes egészét, a kishatárforgalmi úti okmányok ellenőrzési feladatait is átvette. Az ellenőrzési módszerek a belső határokon is ugyanazok voltak. Ott azonban csak a kivándorlók úti okmányait kellett ellenőrizni, hiszen a nem kivándorlók útlevél nélkül is átléphették az államhatárt. Gyanúok esetén bárkit ellenőrizhettek, s ha alapos volt a gyanú, illetve ha az bebizonyosodott, akkor a határrendőrök megtagadták a határ átlépésének engedélyezését. Bizonyára más kutatók figyelmét sem kerülte el az a mondat, melynek tartalma napjainkban is érvényes, miszerint Az utlevélkötelezettség alá tartózó vonalakon a mellékutak is állandó felügyelet alatt tartandók oly célból, hogy a határt mellékösvényeken, u.n. csempészutakon át ne léphessék Mint azt a törvénycsomag létrehozását generáló egyik okként már említettem, a 19. századi egyetemes migrációs folyamat részeként mintegy 1,2 milliónyi kivándorlási veszteség érte az ország népességét Az illegális migráció látens maradt, bár az ennek ellenére köztudott volt. A Monarchián belül, 1912-től 30 megélénkült az esetleges háborús teendőkre való felkészülés. Azidőtől a hadműveleti területen kívül a polgári közigazgatás hatáskörében maradt a rend fenntartása, és annak irányítását, természetesen korlátozással. A korlátozások közé tartozott a határátlépések szigorítása, útlevélhez, úti okmányhoz kötése a külső határokon kívül Horvátországba is. 31 A kerettörvények tehát már ekkor bizonyították megfogalmazóik szándékát. Hatályban maradtak, mert csak az alacsonyabb szintű szabályzókat kellett megváltoztatni. Az I. világháború idején a határrendőrség a hadtáp, illetve a hadműveleti területen működött, s a katonai hatóságoknak nyújtott segítséget ellenőrzéseivel. 32 A Tanácsköztársaság időszakában a szervezet szétzilálódott, csak a folyamatos átszervezés, a rövid ideig hatályos módosítások tömege volt a jellemző (1905 B.M. sz. körrendelete és a csatolt melléklet, utasítás a határrendőrségről szóló 1903: VIII. t.-c. végrehajtása tárgyában, Ránky György (főszerk.): Magyarország története Akadémiai Kiadó, Budapest, o. 29 Ránky György (főszerk.): Magyarország története Akadémiai Kiadó, Budapest, o évi LXIII törvénycikk a kivételes hatalomról /XI./1913. B.M. számú körrendelet. A kivándorlás csökkentése céljából teendő intézkedések. Továbbá például: BK év 98. o. m..kir belügyminiszter évi /XI- b/ számú körrendelete, továbbá BK év o. 5472/1914. és 5473/1914. M.E sz. rendelete, továbbá 285/1915. M.E. sz. rendelet az útlevél kötelezettség elrendeléséről évi eln.sz. rendelet, eln.sz. rendelet, évi M.E. sz. rendelet, 4,031/1915. M.E. sz. rendelet, 4,433/1917.M.E. sz rendelet, 1919.évi sz. B.M. körrendelet. 20

20 A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége A háborút és Trianont 34 követően nem váratott sokáig magára a határrendőrség újjászervezése. A viszonyok lényeges változásai, az ország területének jelentős csökkenése 35 az államigazgatás átszervezését is igényelte. Az önkormányzati rendőrség országos államosításával a magyar rendőrség államivá vált. Ez indokolta a határrendőri szervezet bevonását a Magyar Királyi Államrendőrség szervezetébe. A bevonás - beolvasztás bár jelentős szervezeti módosulást jelentett, - már a területcsökkenés miatt is - nem igényelte az évi VIII. törvénycikk érvénytelenítését. 36 A közvetlen budapesti irányítás a korábbi önálló határszéli rendőrkapitányságok esetében megszűnt. Állományuk egy részét a területileg illetékes kerületi rendőrkapitányságok szervezetébe olvasztották. Állományuk nagyobb része a kerületi rendőrkapitány közvetlen alárendeltségébe utalva határszéli rendőri kirendeltségen látta el feladatát. A kerületi rendőrkapitányságokat az országos kapitányságok, majd az országos rendőr-főkapitányság irányította. 37 A vizsgált terület ezzel egy vezetési szinttel bővült. De e tekintetben nem sérült a törvény szelleme. E változások azonban jelentős koncepciómódosulást is jelentettek a szervezetre vonatkozóan, hiszen elég hosszú időre megszűnt a belső határ. A korábbihoz képest lényegesen megnövelték a határszéli rendőri kirendeltségek számát, és az ellenőrzés helyét a természeti viszonyokra is tekintettel, közelebb vitték az államhatárhoz. Az ominózus törvény lehetőséget biztosított a kirendeltség hatáskörének leszűkítésére. A hatáskör a határállomás területére vonatkozott, továbbá az 5.645/1923 BM sz. körrendeletben meghatározott községek területére. Ezzel a rendőrhatósági tevékenység területi mértéke lényegesen lecsökkent, s előtérbe került a nemzetközi határforgalom ellenőrzéséhez szorosan kapcsolódó munkakör. A Trianon okozta trauma arra késztette a kormányzatot, hogy az új államhatár védelmére, az elvesztett területek visszaszerzésére, támadó harctevékenységre is képes hadsereget szervezzen. Ezzel a katonai határőrizet nyert prioritást a rendészetivel szemben, amit a Honvédelmi Határszolgálati utasítás többször módosított tartalma bizonyít. A trianoni diktátum miatt a haderő rejtésére volt szükség. 38 Ekkor vált először korszakalkotó jelentőségűvé az évi VIII. törvény, amelynek 9. -a lehetővé tette a feladat átruházást: az érdekelt ministerekkel egyetértésben a belügyminister III. 33 Csak példaként: /1919. B.M sz. körrendelete Az útlevélkötelezettség elrendeléséről szóló 285/1915. M.E szám alatt kiadott rendelet módosítása folytán szükséges intézkedések, továbbá /1920. B.M. sz. rendelete : XXXIII. törvénycikk a Trianonban kötött békeszerződés : XXXIII. törvénycikk a Trianonban kötött békeszerződés II. rész, Magyarország határai 27. c. 36 5,645/1923. B.M. sz. körrendelete (a határátlépő állomások kijelölése és az ott szervezett m.kir. állami rendőrségi kirendeltségek hatásköre) is az évi törvény 6. és 8..-ra hivatkozó 5,047/1919. M.E. számú rendeletre hivatkozik. 37 5,645/1923. B.M. számú körrendelete : XXXIII. törvénycikk a Trianonban kötött békeszerződés 21

21 Nagy György rendeleti úton állapítja meg. A szükségesnek ítélt katonai határőrizetet a Magyar Királyi Vámőrség augusztus 25-i létrehozásával oldották meg. Az államhatár őrizete egy szervezet hatáskörébe került, amely szervezet kis részét képezte a határon átmenő áruforgalom, s a határszéli (mai fogalmak szerint kishatár) forgalom felügyeletét végző igazi vámellenőrző szervezet. 39 A kialakult új szervezeti rendszerben a határszéli rendőri (határrendőri) kirendeltség a vámhivatalokkal közös elhelyezésben meghatározott belépő állomásokon a növény és állategészségügyi vizsgálatot végző állatorvosokkal együtt végezték munkájukat. A mozgó vonatokon az útlevélvizsgálatot és az azzal kapcsolatos teendőket a Központi Nyomozó Hivatal közegei látták el. A nemzetközi hajóforgalomban az ellenőrzést a folyamőrség, majd jogutódja a révkapitányság beosztottai látták el. 40 Az évi törvény e változtatásokat is lehetővé tette. A Magyar Királyi Rendőrség benne a határszéli rendőrség egyre jelentősebb része a háború időszakában az évi II. törvénycikk (a honvédelemről) 14. (5) 41 bek. értelmében tevékenységét a hadi események miatt kénytelen volt megszüntetni és fegyveres személyzetével a Honvédséghez csatlakozni. Fennmaradó részük a rendőrség sorait erősítette 1944 júniusáig, amikor a rendőrséget katonailag szervezett testületté alakították és a csendőrséggel egységes vezetés alá helyezték. 42 A harctevékenységeknek az ország területén való kiteljesedésével a közigazgatás szervezeti rendszere közte az államhatárhoz a határforgalom ellenőrzéséhez kapcsolódó is erkölcsi, személyi és infrastrukturális tekintetben ellehetetlenült, így felbomlott. Mindezek ellenére a határterületen a rendőri szervek újjáalakulására nem kellett várni a háború végéig. Az Ideiglenes Nemzeti Kormány a Magyar Nemzeti Függetlenségi Front javaslata alapján úgy döntött, hogy az állami adminisztráció szervezetét a régi szervezeti keretek és formák megtartásával szervezi újjá. A kormány ezzel a döntésével is jelezni kívánta, hogy nem a Tanács Magyarország, nem a proletárdiktatúra kormánya, melynek létrehozására pedig számos helyen történtek kísérletek. 43 Az Ideiglenes Nemzeti Kormány január 4-i rendelete 44 alapján a német megszállás alól felszabadult területeken a nemzeti bizottságok irányításával meg- IV. 39 Köműves Nagy Ravasz: HatárŐrségben. Hadtörténeti Intézet és Múzeum, Budapest, Honvédelmi Határszolgálati Utasítás szerint évi II. törvénycikk a honvédelemről /1944. M.E. számú kormányrendelet. 43 Rácz Béla: A BM újjászervezése 1944 december 1948 július. Levéltári Közlemények, Budapest, évi 1. szám. 91. o. 44 Az Ideiglenes Nemzeti Kormány január 4-i 13. számú rendelete a polgárőrség megszervezéséről. 22

22 A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége kezdték demokratikus összetételben a közigazgatás ujjászervezését. Erdei Ferenc belügyminiszter (Paraszt Párt) 45 már Debrecenben az Ideiglenes Nemzeti Kormány megalakítása után kinevezett rendőrtiszteket, detektíveket és rendőrségi tisztviselőket, akik 1945 januárban le is tették az esküt, illetve a fogadalmat, melyről jegyzőkönyvet vettek fel. Mint kordokumentum idézésre érdemes: Esküvételi jegyzőkönyv. Debrecen, 1945 évi január hó án 5016/1945 szám alatt kelt rendeletével kinevezett detektív az alulírott napon és helyen a következő esküt, illetve fogadalmat letette. Én esküszöm a mindenható és mindentudó Istenre, hogy Magyarországhoz, annak alkotmányához, az Ideiglenes Nemzetgyűléshez és az Ideiglenes Nemzetgyűlés által választott Ideiglenes Nemzeti Kormányhoz hü leszek, - Magyarország törvényeit, törvényes szokásait, az Ideiglenes Nemzetgyűlés határozatait az ideiglenes nemzeti kormány rendeleteit megtartom, hivatali elöljáróimnak engedelmeskedem, a hivatali titkot megőrzöm és hivatali kötelességeimet pontosan, lelkiismeretesen, a nép érdekeinek szem előtt tartásával teljesítem. Isten engem úgy segéljen. Én becsületemre és lelkiismeretemre fogadom, hogy Magyarországhoz, annak alkotmányához, az Ideiglenes Nemzetgyűléshez és az Ideiglenes Nemzetgyűlés által választott ideiglenes nemzeti kormányhoz hü leszek, - Magyarország törvényeit, törvényes szokásait, az Ideiglenes Nemzetgyűlés határozatait az ideiglenes nemzeti kormány rendeleteit megtartom, hivatali elöljáróimnak engedelmeskedem, a hivatali titkot megőrzöm és hivatali kötelességeimet pontosan, lelkiismeretesen, a nép érdekeinek szem előtt tartásával teljesítem. Debrecen, 1945 év január hó nap Esküvevő (fogadalomvevő) aláírása eskütevő (fogadalomtevő) aláírása 46 Tanulságos, a hívő és az ateista is tiszta lelkiismerettel aláírhatta. A magyar nép alkotmányos érzületével ellentétben álló törvények és rendeletek hatályon kívül helyezésével lehetőség nyílt az elbocsátott közalkalmazottak visszavételére. 47 Az általuk felállított rendőrségnek is minősíthető szervezetek a közrend és közbiztonság fenntartási feladataik mellett fontosnak tartották a határterületen a kialakuló forgalom ellenőrzésében való részvételüket. Ugyanis az ország német megszállás alóli felszabadításával lépést tartva az első, a legfontosabb feladatnak az élet újraindítása, illetve a belső rend helyreállítása tekinthető. Megindult az árufor- 45 Államtitkárok Zöld Sándor (MKP), Kovács Béla (KgP) 46 MOL XIX-B-1-r-790. Szn /1945. M.E. sz. rendelete. Az első, november 10-én /1945. IV/12. B.M. sz. kiadott szervezési intézkedés is utalt a késedelemre: a határon átlépő utasok ellenőrzését a /1945. IV/12. sz. rendeletemmel felállított, szervezés alatt álló Magyar Határrendőrség egyes kapitányságainak szolgálatba lépéséig, általában a Honvéd Határőrség látja el... Ezen intézkedéssel, a vízi és légi határforgalom ellenőrzésére felállították a Határfolyam és Légirendészeti Csoportot. 23

23 Nagy György galom, a nemzetközi szállítások elsősorban vasúton, a személyforgalom mint útleveles forgalom csak a szövetséges hatalmak szolgálati személyeinek néhány ezres nagyságrendű forgalma volt, melyet a mai értelemben vett kishatárforgalom (kettősbirtokosok) határátlépései egészítettek ki, közel százezerre. Az Ausztriát érintő szovjet csapatszállítások is jelentősek voltak. A magáncélú útleveles forgalom nem volt számottevő, s minden esetben a Szövetséges Ellenőrző Bizottság (SZEB) külön engedélye is kellett a határátlépéshez. A háborút követő első években idegenforgalmi célzatú határforgalomról nem is lehetett szó. 48 A helyzet bonyolult volt, hiszen nem az 1900-as évek békeidőszakát élték, amikor a törvényben foglaltak megvalósítására rengeteg idő állt rendelkezésre. Az idő sürgetett. Ezért ahol a távolsági határforgalomra és annak ellenőrzésére feltétlenül szükség volt, továbbra is a Honvédelmi Minisztérium szervezetében a Honvéd Kerületi parancsnokságoknak alárendelt már működő határportyázó századok végezték az átléptetést és az ellenőrzést. 49 A rendelet kiadása tehát még nem jelentette azt, hogy a szervezet már működőképes. Egyidejűleg folyt a vezető és végrehajtó szervezet megtervezése, megszervezése. A vizsgálat szerint érintett szervezet sem volt ez alól kivétel. A Magyar Belügyminisztérium VI. (Közrendészeti) osztály vezetőjének dr. Szebenyi Endrének április 20-án, a belügyminiszternek tett, az osztály megszervezésével kapcsolatos felterjesztésében 3 alosztály felállítását indítványozta, köztük a VI/2. Rendőrségi alosztályt, melynek ügyköre kiterjed a volt rendőrségi és csendőrségi ügyosztályra, valamint a szélesebb alapokra helyezendő határrendőrség ügyeire Az alosztály vezetésével Ékes István miniszteri osztálytanácsost javasolta megbízni. 51 A rendőrségi alosztályon Ékes Istvánon kívül (MKP) Tömpe András (MKP), Demeter János (SZDP), Bécsi Tibor (FKgP), Lukács Pál (FKgP), Nagy Imre (FKgP), Bíró András (FKgP) teljesített szolgálatot. A Közrendészeti alosztályt Zöld Sándor (MKP) politikai államtitkár felügyelte. 52 Természetesen, a vonatkozó /1945. VI.-2. B.M. sz. rendelet, /1946/IV-12/d. B.M. sz. rendelet a /1946/IV-12/d. B.M. sz. rendelet módosítására. A határőrség megalakulása BM.HŐR. POLCSF o. MOL-XIX-B-1-r-980/ /1946. Hivatalos feljegyzés május MOL-XIX-B-1-r-390/ / Szebenyi Endre Erdei Ferenc egyetemi évfolyamtársaként került a szervezetbe. Az március 12-én kelt 5525/1945. számú rendelettel a B osztály (közigazgatási és közjogi) Bibó István, C (közrendészeti) osztályt Szebenyi Endrére bízta. Lásd Rácz Béla: i.m. 94. o. 51 MOLXIX-B-1-r /1945 (17.doboz), és Rácz Béla: i.m. 93. o. Ékes István a moszkvai partizániskola volt parancsnoka több társával 1945 január második felében érkezett Debrecenbe, 1945-ben a Belügyminisztérium Közrendvédelmi Főosztály Rendőrségi ügyosztály vezetője, majd 1948 november 23-án érzékelve Péter Gábor határozottan éreztetett ellenszenvét munkaköréből történő felmentését kérte. BMPK nov A megbízás illetve a kinevezés időpontja tekintetében a dokumentumok eltérőek. A hivatkozott dokumentum szerint április 20-án még csak a javaslat született meg. A 3344/1945. BM. sz. rendelet (BM Kitt) április 17-én kelt. Rácz szerint Erdei Ferenc a VI. közrendészeti osztály és alosztály vezetőit csak május 11-én nevezte ki (illetve erősítette meg funkciójukban). Vö. Rácz Béla: i.m. 99. o. 24

24 A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége rendelet kihirdetése előtt már május 9-én megkezdődött a rendőrség, s így a Vidéki Főkapitányság újjászervezése. A határrendőr szervezetek a rendőrség megszervezése során a területi rendőri szerv részeként alakultak meg és azoktól nem elkülönülve tevékenykedtek (miként azt a II. világháború előtt tették). Ezt bizonyítják a fellelhető levéltári dokumentumok. A szervezői tevékenységet is terhelték hatásköri viták, amelyek a személyi kérdéseken túl a szervezet illetékességi területe mellett a vezetői hatáskörökre is kiterjedtek. Ezen nem kell csodálkozni, hiszen az egész Belügyminisztérium az átszervezés lázában égett. Erdei Ferenc belügyminiszter már júniusban döntött az átszervezésről. 53 A módosítás lényegi változtatás szándékát vetíti előre a korábbi, a két világháború közötti határszéli rendőrségi kirendeltséghez képest, a szervezeti elemekre és a szervezeti hierarchiában elfoglalható helyre nézve. Egyben jelzi az évi VIII. törvényben megfogalmazott szervezési elvek melletti egyre eltökéltebb állásfoglalást is. E módosítást már tervezet formájában is elhárította az akadályt az önálló határrendőrség felállítása elől, 54 amely ugyan csak november 10-én jelent meg a Rendőrségi Közlönyben, de valójában már augusztus 17-én aláírta dr. Szebenyi Endre. Az amúgy is nehézségekkel küzdő felállítás alatt álló szervezetet 55 bizonyára nem kívánták a választási csatározások céltáblájává tenni. A határrendőr kapitányságok szervezetének felállítása, feltöltése létszám, szállítási, szervezési problémákba ütközött Annak, hogy kis létszámmal is törekedtek e szervezetek felállítására egyebek mellett az is indokolta, hogy a közelgő választások idejére a határterületen is szükségét látták a sajátos feladatú rendőrségnek. Felvállalva egyben annak az ódiumát is, hogy a későbbiek során döntésüket felülvizsgálják. E szempont fontosságát bizonyítja, hogy a jelentősebb szakismeretet igénylő távolsági forgalmú határátkelőhelyek szervezésének intenzitása elmaradt a rendőrkapitányságokétól és az őrsökétől. Természetesen e jelzett helyeken a határrendőr szervezet létrehozása nem állt le. A határrendészeti ellenőrzési feladatokra történő felkészülésre, felkészítésre összpontosítás indokolta a feladat visszavétel elhúzódását. Az 1945-ben eredetileg felállításra eltervezett határrendőr kapitányságok és tiszti őrsök tekintetében a realitások szellemében átmenetileg csökkentették a létszámot. Összesen 254 tiszt és 1220 fő őrlegénység felvételét toborzását látták a szervezők megvalósíthatónak. 53 Rácz Béla: i.m o /1945. IV B.M. számú rendelet a Magyar Határrendőrség felállítása tárgyában 55 Rácz Béla: i.m o. hivatkozva a 6154/1945. BM. eln-re megjegyzi, hogy Erdei Ferenc 1945 júniusában eldöntötte az újabb átszervezést, amelyre augusztus 24-én került sor. Az átszervezés során kapta a Közrendészeti osztály a főosztály besorolást és a VI. számot, a rendőrségi alosztály az ügyosztály elnevezést és a VI/12. számot. Az ügyosztály létszámát a rendelet 28 főben határozta meg. 25

25 Nagy György Szembetűnő az eltérés az előre jelzett és a kihirdetett szervezeti elgondolás között. Míg az előző egy minimalizált, csak a távolsági forgalmú átkelőkről és állományigényéről szólt, addig ez utóbbi a teljes határterületet átfogó elkülönült, sajátos szervezetű és feladatrendszerű, központi irányítású rendőrség képét vetíti elénk (szemben a két világháború közöttivel). Az november 4-i választások után a belügyi tárcát megkapó Nagy Imre mellett a rendőrséget irányító belügyi államtitkári posztot is a kommunista párt kapta meg. Azt, hogy a korábbi jelzett nézeteltérések ennek ellenére nemcsak a Honvédelmi Minisztériummal, de a Belügyminisztériumon belül is jelentősek voltak, s alapvetően hátráltatták a szervezést, azt a már idézett, augusztustól november 10-ig altatott rendelet már az elején igazolja: A határrendőrséghez betoborzott személyek, mind a tisztek, mind a legénység egyelőre a Vidéki Főkapitányság állományába tartoznak és annak közvetlen alárendeltségében állnak. A határrendőrség vármegyei, városi vagy járási kapitányságoktól és községi rendőrbiztosságoktól függetlenül önállóan működik. Ez a megoldás lényegében az irányítási, vezetési és szervezési elvek tekintetében az évi rendszerhez való visszatérést jelentette. A közvetlen irányítást, a kétlépcsős vezetői és végrehajtói rendszert. Az évi rendszerhez való visszatérést jelzi, az a tény is, mely szerint a határrendőr kapitányságok hatáskörébe utalt feladatok csak annyiban tértek el az évitől amennyiben azt a megváltozott körülmények feltétlenül szükségessé tették. Például: a határátlépő-állomásokon és átkelőhelyeken, a határon átlépők útleveleinek záradékolása, ( ) a be- és kilépők jegyzékelése, ( ) a valuta, deviza rendelkezések betartásának ellenőrzése. 56 A rendelet bevezető része és 32. pontja is egyértelmű: ( ) a magyar határrendőrség a szolgálat ellátása tekintetében a felügyeletem (ellenőrzésem) és irányításom alatt működik, személyi, fegyelmi és gazdasági vonatkozású ügyekbe egyelőre a vidéki főkapitányság alá rendelem. Ezzel egy igen figyelemre méltó felhatalmazást kapott dr. Lénárt Imre rendőr alezredes: a Magyar Belügyminisztérium IV. (Közrendészeti) osztály szervezetében a IV/2. Rendőrségi alosztály (vezetője Ékes István miniszteri osztálytanácsos) alárendeltségében a Határ Folyam és Légirendészeti csoport és a Határrendőrség megszervezésére, amely felállásáig (további parancsig) a Vidéki Főkapitányság közvetlen alárendeltségébe maradt. A már kihirdetett rendelet szerint huszonhat 53 fős határrendőr kapitányság alkotta a szervezetet, amelyek alárendeltségébe a helyi adottságokat figyelembe véve kettő tizenegy őrs tartozott volna. 57 A távolsági határforgalomra kijelölt átkelőhelyekre tiszti őrsök szervezését tervezték 43 fővel. Azokra a távolsági határforgalomra kijelölt átkelőhelyekre, ame /1945. IV B.M. sz. rendelet a Magyar Határrendőrség felállítása tárgyában /1945. IV.-12. B.M. sz. rendelet a Magyar Határrendőrség felállítása tárgyában 1. számú melléklet 26

26 A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége lyek a kapitányságok székhelyével egybe estek, nem terveztek felállítani külön tiszti őrsöket. A tiszti őrsök felállítása azért volt szükséges, mert a várható nagyobb és nemzetközi forgalomra tekintettel tiszti rendfokozatú parancsnok jelenlétét tartották szükségesnek a gyors intézkedés miatt. Megítélésem szerint a gyorsaság kifejezés helyett inkább a szakmai hozzáértés lett volna az igazi, helyes indok. Így a kapitányságokhoz való csatolás okozta időveszteség ami az őrsök esetében elfogadható volt a rendelet szerint elkerülhetővé vált. E mellett egy nagyobb forgalmú átkelőhely ellenőrzése legalább hat főt igényelt az őrlegénységen felül. Az őrsöket a konkrét elhelyezkedéstől függően nagy létszámú őrsre (20 fő) és kis létszámú őrsre (12 fő) bontották. A Magyar Államrendőrség létrehozása a Belügyminisztérium kebelén belül ismét a központi irányítás megvalósítását célozta, a belügyminisztériumi irányítás újból a évi VIII. törvénycikknek elveinek megfelelően közvetlenné vált. Megítélésem szerint a létrehozott határrendőr szervezet szervezeten belüli, a különleges megkülönböztetett helyzetét az is indokolta, hogy szinte minden az államhatáron bekövetkező eseménynek nemzetközi vonatkozása volt, s a nemzetközi vonatkozású kérdésekben a végső szó minden esetben a Szövetséges Ellenőrző Bizottság hatáskörébe tartozott. 58 A helyzet azonban bonyolultabb volt. A szervezést még komplikálta Tömpe András rendőr ezredes a Magyar Államrendőrség Vidéki Főkapitánysága Politikai Rendészeti Osztály vezetőjének november 23-i felterjesztése, amelyben politikai rendészeti csoportok szervezését igényelte a határrendőrségnél. A felterjesztésre dr. Szebenyi Endre átiratában az alábbiakat közölte: A határon átlépő utasok ellenőrzését a /1945. IV/12. sz. rendeletemmel felállított, szervezés alatt álló Magyar Határrendőrség egyes kapitányságainak szolgálatbalépéséig, általában a honvéd határőrség látja el, mind a távolsági, mind pedig a kisebb határszéli forgalomban, kivéve a már működésben lévő határrendőrségi szervek hatásköri területét. Minthogy azonban magam is kívánatosnak tartom, hogy a távolsági forgalom részére megnyitott határállomásokon 59 az utasok ellenőrzésénél a politikai rendészet feladataira megfelelő szakképzettséggel bíró személy álljon rendelkezésre, a határrendőrség, a fentebb felsorolt helyiségekben (sic!) működő szerveihez a megállapított nyomozói létszám keretein belül, egy egy politikai rendészeti szolgálatra kiképzett nyomozót osztok be. 60 Ez a lépés sem sértette az évi vizsgált törvény előírásait. Egyben bizonyítja a Katonapolitikai Osztály (egyben a Honvéd Határőrség) törekvését a határforgalom ellenőrzés közvetlen felügyeletében való 58 Rácz Béla: i.m. 91. o. 59 Oroszvár, Hegyeshalom, Szentgotthárd, Sopron, Murakeresztúr, Gyékényes, Magyarbóly, Kelebia, Szőreg, Lőkösháza, Biharkeresztes, Nyírábrány, Záhony, Sátoraljaújhely, Hidasnémeti, Bánréve, Somoskőújfalú, Szob, Komárom 60 MOL-XIX-B-1-r /1945. Aláírás dr. Szebenyi Endre 27

27 Nagy György részvétel megtartása érdekében. Miután e törekvés célt ért, az események felgyorsultak. Nagy Imre belügyminiszter rendeletével a Magyar Határrendőrség elnevezés március 14-től megszűnt. A határrendőrkapitányság elnevezés helyébe a magyar államrendőrség határrendészeti kapitánysága elnevezés lépett. 61 A fenti rendelet 2. kimondta: A magyar államrendőrség határrendészeti hatóságai és szervei felett a szolgálat irányítását, a felügyeletet és az ellenőrzést a belügyminiszter közvetlenül gyakorolja. A rendelet március 14-én lépett hatályba. A rendelet kiadása aktusával természetesen csak jogilag tekinthető lezártnak az önálló határforgalom ellenőrző szervezet felállítása. Gyakorlatilag a felállítást egy demonstratív tiszti értekezleten deklarálták március 18-án a Magyar Államrendőrség Határrendészeti szerveinek tiszti értekezletén. A tiszti értekezleten a megnyitó beszédet dr. Lénárt Imre rendőr alezredes tartotta. Idézetek a beszédből: Bajtársaim! A magyar államrendőrség határrendészeti szerveinek, tiszti karának és legénységének kinevezése befejezést nyert, s ezzel a magyar államrendőrség határrendészeti szerveit véglegesen kialakultnak tekinthetjük, de ugyanakkor szükségessé vált a kiküszöbölése azoknak a nehézségeknek, amelyek a múltban is megvoltak és még ma is megvannak. ( ) Azok a feladatok, amelyek a magyar államrendőrség határrendészeti szervei, tehát a határrendészeti kapitányságok és tiszti őrsök ellátnak, olyan természetűek, hogy azok végrehajtására csupán a demokratikus Magyarország szempontjából a legteljesebb mértékben megbízható személyek vállalkozhatnak. Dr. Lénárt Imre ezt követően szó szerint ismertette Nagy Imre belügyminiszter rendeletét. Beszéde folytatásából is érdemes néhány gondolatot idézni: Általában a demokratikus Magyarország köztisztviselője a lehetőség szerint kerülje a bürokratikus formákat, járjon el úgy formailag, mint tartalmilag jogszerűen, de a jogszerűség teljes fenntartása ne jelentse a paragrafusok útvesztőjében való tévelygést, hanem jelentse a határozott és erélyes demokratikus szellemű cselekedetnek, vagy intézkedésnek az előírt jogi formába öntését. Befejezésül: a határrendőr kapitányságoknak nemcsak rendőri, hanem külpolitikai szerepük is van. Külföldről az ország területére lépő idegen az első benyomást innen kapja. 62 Tehát köztisztviselő, rendőr és nem katona. E beszéd nem tükrözi azt a tényt, hogy a rendeletet aláíró Nagy Imrét két nappal később március 20-án Rajk László követi a belügyminiszteri poszton. Nem tett említést arról sem, hogy a véglegesség még nem zárja ki a rövid időn belüli belső átszervezést. Bár nem a vizsgálat tárgya, de a szolgálati feladatok szoros kapcsolata és az együttműködés igénye miatt a Honvéd Határőrségnél bekövetkezett változásról célszerű e helyt is említést tenni. Bizonyára nem véletlenül, március 14-én kelt Pálffy György vezérkari ezredesnek a Katonapolitikai Osztály vezetőjének /1946. IV. 12. B.M. sz. rendelet 62 MOL-XIX-B-1-r /

28 A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége átirata a belügyminiszterhez, melyből néhány mondat idézésre érdemes: Miniszter Ur! A Sz.E.B. rendelkezésének megfelelően, a honvéd határőrsöket átszervezem, megerősítem és közvetlenül Katona Politikai Osztályom utján magamnak rendelem alá (sic) 63 A megbízhatóságról szóló mondat, és Pálffy ezredes tájékoztatása meszszire mutatónak bizonyult. A határrendészet és a honvéd határőrség átszervezéséből következő feladatmódosulások és az együttműködés pontosítása érdekében dr. Lénárt Imre rendőr alezredes április 10-én a Határszolgálat ellátása címmel valamennyi határrendészeti kapitányság és tiszti őrs részére intézkedést adott ki. A határon a határőrizetet a távolsági átkelőhelyek és az úgynevezett kis határforgalom (sic!) részére megnyitott átkelőhelyek kivételével kizárólag a honvéd határőrség látja el. A határsávban járőrszolgálat (portyázás) ellátására ugyancsak kizárólag a honvéd határőrség hivatott. Távolsági átkelőhelyeken és az úgynevezett kis határforgalomban megnyitott átkelőhelyeken a határszolgálatot a határrendészeti rendőri szervek látják el a honvéd határőrség szerveinek közreműködésével.( ) Távolsági forgalomban az úti okmányok érvényesség szempontjából való vizsgálatát, a be és kilépés feljegyzését és az ezzel kapcsolatos nyilvántartások vezetését a határrendészeti rendőri szervek teljesítik. A feladatrendszer megosztása, elkülönítése mögött nem egyértelműen politikai akarat rejtőzött, hanem hatásköri vita, hiszen mindkét szervezetet ugyanaz a párt felügyelte. A rendelet a feladatrendszer elkülönítése szempontjából a feladat tisztázás helyett inkább zavart okozott. A pontos feladat elhatárolásra még egy hónapot (1946. július 25.) 64 kellett várni. Figyelmet érdemel az állomány általános felkészültsége is, valamint az ez ügyben tett intézkedések. A határrendészeti kapitányságok állományának képzettsége rendkívül heterogén volt, a jogi végzettségtől az elemi (négy osztály) iskoláig terjedt. Az alhadnagyi, hadnagyi rendfokozat nem szabad megtévesszen senkit. E rendfokozatot viselők jelentős része a harmincas éveik közepén járt. Sőt még negyven éves is volt közöttük. A tisztek jelentős része a háború miatt nem is fejezte be felső, de középfokú tanulmányait sem. 65 Ez sajnos visszalépés volt az évi követelményektől. Az elnevezés változással együtt kihirdetett alárendeltség változást követően a feladatmódosulás hivatalosan június 10-én vált hatályossá, bár dr. Szebenyi Endre miniszteri osztályfőnök még május 10-én jóváhagyólag aláírta, 66 de az csak a június 16-i Magyar Közlönyben jelent meg. E rendelet 67 nem hatálytalanította a március 14-i rendeletet, így a határrendészeti szervek részben hivatalokká alakultak át. A hivatali helyiségekben a hivatalos órákat ( óra) szigorúan be kellett tartani, azon túl, pedig a szolgálat fo- 63 MOL-XIX-B-1-r / /1946.IV-12/d. B.M. sz. rendelet 65 A rendelkezésre álló dokumentumok e kérdésben reális statisztikai kimutatás elkészítésére elégtelenek voltak /1946. IV.12. B.M. sz. rendelet /1946. IV.12. B.M. sz. rendelet 29

29 Nagy György lyamatosságát ügyeletes tiszt beosztásával kellett biztosítani. Az őrszemélyzet feladata a határátlépő állomás folyamatos ellenőrzés alatt tartása volt, hogy azon az ellenőrző szervezet megkerülésével ki vagy belépés ne történhessen. A határrendészet tagjai megkülönböztetésére belügyminiszteri rendelet született, 68 az intézkedés április 27-én jelent meg. 69 A lényeget nem érintették a változtatások: a évi VIII. törvénycikk elvei továbbra is érvényesültek, és nem utolsó sorban rendőri szervezet maradt közjogi értelemben is. Az új feladatok megoldását már nem Nagy Imre, hanem Rajk László belügyminisztersége fémjelezte. Radványi Gyula rendőr őrnagy rövid ideig tartó megbízását követően május 20-tól a Marschall László rendőr alezredes vezette Határ-, Folyam-, és Légirendészeti alosztály (IV/12.d.) irányításával a Fikkert (Fikert?) Ferenc rendőr alezredes vezette politikai csoport közreműködésével valósították meg. Rajk László belügyminiszter radikalizmusa gyors szervezeti módosítást eredményezett. A Magyar Államrendőrség határrendészeti hatóságainak és szerveinek átszervezésére június 7-én kelt a rendelet Az június 7-i módosított szervezet 75 felállítása több problémába ütközött. Az 1945 novemberi választások után megkezdődött a közigazgatásban foglalkoztatottak felülvizsgálatát célzó rendelettervezetek kidolgozása, 76 amelyek egyben az új felvételek és az új kinevezések felfüggesztését jelentették. A jelentős fluktuáció, mert bár a biztos állás és a várt illetmény vonzóerőt jelentett, de a feladat, a végrehajtás körülményeinek megismerése sok alkalmas személyt /1945.IV.-12.B.M. sz. rendelet 69 MOL-XIX-B-1-r / MOL-XIX-B-1-r /1946. A IV/12 osztály öt alosztályra tagozódott: a: személyzeti, b: fegyelmi és szervezési, c: anyagi, d: határ-, folyam-, légi rendészeti alosztályok. 71 MOL-XIX-B-1-r / / /1946. IV-12. B.M. sz. rendelet a határrendészeti rendőri hatóságok és szervek székhelyeinek kijelölése. és MOL-B-10-V (1.d.) 73 BM. HŐR évi iratai /1946. IV. 12. B.M. sz. távirati intézkedés, /IV. 12 B.M. sz. rendelet / /1946. IV-12. B.M. sz. rendelet a határrendészeti rendőri hatóságok és szervek székhelyeinek kijelölése. és MOL-B-10-V (1.d.) /IV-12/d. B.M./1946. és Rácz Béla: i.m o. szerint Rajk László 1946 július 7-én a BM ügyosztályai felülvizsgálatát (felügyeletét) dr. Fischer Gyula miniszteri osztályfőnöknek, az elnöki főosztály vezetőjének alárendeltségébe utalta. A IV. főosztályt is. 76 A B lista alkalmazásáról szóló kormányrendelet ugyan csak május 19-én jelent meg, de a SZDP és az MKP már december második felében megvitatta a közigazgatás megtisztításával kapcsolatos kérdéseket. Vö. Balogh Sándor: Parlamenti és pártharcok Magyarországon Kossuth Kiadó, o. és o. 30 V.

30 A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége tántorított el annak vállalásától, illetve késztetett lemondásra. A háború alatti tettek alkalmasak voltak a felvételhez, a felvétel elutasításához vagy a későbbi eltávolításhoz. Az őrszemélyzet tekintetében, ahol a legnagyobb volt a hiány, a követelmény az írni-olvasni tudás volt az igazoltság mellett. Az elbocsátások jelentős része az előbbiből következett, mert a tájékoztató tanfolyamot, amely gyakorlatilag az alapfelkészítést jelentette, sokan elégtelen eredménnyel fejezték be. A tanfolyam eredményes elvégzése a kinevezés feltétele volt. A fluktuáció, az áthelyezések nagy száma a határforgalom ellenőrzés helyi ismeretei hiányához is vezetett. Ennek ellensúlyozására a határrendészeti kapitányságok vezetői lehetőséget kaptak kapitányságuk állományából kihelyezett őrsök, őrszobák kikülönítésére. Így például a Soproni Határrendészeti Kapitányság a rendszeresített őrsein kívül, kihelyezett őrsöket működtetett a nemzetközi forgalmú Bécsi úton, a GySEV pályaudvaron, a MÁV pályaudvaron, valamint a kapitányságon belül. 77 VI. A Határ-, Folyam-, és Légirendészeti alosztály (IV/12. d.) szervező tevékenységének eredményességét meghatározóan befolyásolta 5000/1946. számú, más néven B listázásnak nevezett Miniszterelnöki rendelet és a Közigazgatás racionalizálására vonatkozó /1946 számú Miniszterelnöki rendelet. E két rendeletben foglalt meghatalmazások alapján felállított bizottságok együttesen jelentősen megrostálták a rendőrség állományát. Az 5000/10946 M.E. számú rendelet (1-3) bekezdések alapján azonnali felmondással bocsátottak el csak a Budapesti Főkapitányságról a főnyilvántartó könyv adatai szerint többnyire augusztus 6-i dátummal 1995 személyt. A döntéseket a miniszterelnöki megbízottból, a belügyminiszteri megbízottból és a szakszervezeti tanács megbízottjából álló bizottság hozta. 79 A belügyminisztérium IV.- 12/d alosztály alárendeltségébe tartozó határrendészeti kapitányságoknál szolgálatot teljesítő tiszteket a 2. számú bizottság vizsgálta felül, s határozata 27 személyt érintett A /1946. M.E. számú rendelet címe: Az államháztartás egyensúlyi helyzetének rendbehozása érdekében az államrendőrség kebelén belül végrehajtandó szervezeti változásokról és az államrendőrséget érintő egyes kérdések újabb szabályozásáról. Azért, hogy a belügyi tárca költségvetése csökkenthető legyen, s az ügyintézés egyszerűbbé és gyorsabbá váljon, felhatalmazta a belügyminisztert a rendőrség bármely hatóságai és szervei összevonására vagy megszüntetésére, ne- 77 Varga Béla hőr. fhdgy: A Soproni FEP története Kézirat. 78 MOL-XIX-B-13-b /IV-12.a/1946-B.M. 83. d 79 MOL-XIX-B-13-b /IV-1.a/1946-B.M d. 80 MOL-XIX-B-13-b /IV-1.d/1946-B.M d /1946.IV.12/d B.M. sz. rendelet 31

31 Nagy György vük, alá és fölérendeltségük, felügyeletük megváltoztatására. 82 E lehetőséggel a belügyminiszter 1946 október végén élt is. Megszüntette a felvételt megelőző jelölést és a toborzást. 83 Azok a személyek, akik a rendelkezési állomány ideje alatt sem kaptak beosztást elbocsátották. 84 A /1946. M.E. számú rendelet 1. végrehajtására Rajk László belügyminiszter rendelete október 4-én született meg. 85 Ezek eredményeként szűntek meg a vármegyei főkapitányságok októbert 31-től, s váltak felügyeleti körzetekké, s olvasztották be a vidéki főkapitánysági Politikai Rendészeti Osztályt a budapestibe, és nevezték át azt a Magyar Államrendőrség Államvédelmi Osztályává. 86 Mindezek a határrendészetnél a valóságban azt jelentették, hogy októberig csak az elbocsátásokra és a lemondásokra kerülhetett sor. A felvételi kérelmek tömegét utasították el. 87 Mindezeknek a gátló tényezőknek ellenére a határrendészeti kapitányságok új szervezetének kialakítása tovább folyt. A szomszédos országok határrendészeti szerveivel létrejött megállapodások, s a megnövekedett forgalom újabb határátkelőhelyek megnyitását igényelték, amit Rajk László belügyminiszter is feltétlenül szükségesnek tartott. 88 A választ szeptember 25-én kapta meg szóban Marschall László rendőr alezredes Kolesznyikov ezredes közvetítésével. A SZEB a Belügyminiszter Úr kérése elé semmi akadályt nem gördít, így a fent nevezett helyeken a nagy távolsági forgalom megindítható. 89 A jóváhagyás megszerzése után a Honvédelmi Minisztérium Katonapolitikai Osztálya is egyetértett a bővítéssel, s a Pénzügyminisztérium XII. Ügyosztálya is hozzájárult az /1946. IV-1/d BM számú rendelethez. 90 E rendelet jelentőségét kiemeli, hogy teljes egészében hatálytalanította az 5.646/1923. BM számú körrendeletet és kiegészítéseit. Ezzel jogi szempontból az évi VIII. törvénynek megfelelően járt el, tehát nem helyezte új jogi alapra a határrendészet státusát. Az október 3-án kihirdetett szervezet nem más, mint az augusztus 2-án kihirdetett szervezet kisebb módosítással /1946. M.E. sz rendelet /1946. M.E. sz rendelet /1946. M.E. sz rendelet /1946. B.M. számú rendelet BM. sz rendelet. aláíró Rajk László. 87 Például: MOL-XIX-B-13-b-IV /1946 (20.d) 16 fő., MOL-XIX-B-13-b-IV-1/a /1946 MOL-XIX-B-13-b-IV-1/a / MOL-XIX-B-10-V (1.d.) 89 MOL-XIX-B-1-r-980/ / Nagy: A határforgalom ellenőrzés és szervezetei fejlődése és között. ZMKA Könyvtár, Budapest, I.sz. J sz melléklet. és /1946. IV/1.-d. B.M. sz rendelet október 6. MK: szám. 91 A rendelet szerinti általános határátlépő állomások A Csehszlovák Köztársaság felé eső határon: Oroszvár, Komárom, Esztergom, Szob, Somoskőujfalu, Bánréve, Hidasnémeti, Sátoraljaujhely. Szocialista Szovjet Köztársaságok Uniója felé eső határon: Záhony A Román Királyság felé eső határon: Nyirábrány, Biharkeresztes, Lökösháza. 32

32 A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége Az egyre hatékonyabban tevékenykedő határrendészet a kormányzat igényelte mértékben képes volt megakadályozni a tiltott határátlépést, ellenőrizni a távolsági határforgalmat. Képes volt kiszűrni a nemkívánatos elemek jelentős részét az utasok közül, vagy a felügyelt szervezetekből. Ám az országban az állambiztonsági munka területen a kommunista párton keresztül érvényesült a SZEB szovjet dominanciája. Ennek eredményeként nyert tért a centralizációs törekvés. 94 Ugyanis a háború befejeztével Közép-Európa harcok elől elmenekült lakosságának, a visszavonuló csapatok felbomlását követően a szervezetten és szervezetlenül hazaigyekvő katonák tömegeinek az ideiglenes államhatáron való megjelenése 1945-ben nem fejeződött be. A távolsági forgalomra megnyitott határátkelőhelyekre 1945 májusától szovjet ellenőrző őrségeket telepítettek. Parancsnokuknak, bár nem volt joguk felülbírálni a határrendészeti kapitányság SZEB előírásait betartva hozott döntéseit, azt rendszeresen megtették A szomszédos országokkal még nemzetközi jogilag nem elismerten, de diplomáciai kapcsolat szintjén folyó tárgyalásokon a SZEB hathatós közreműködésével a kormányok megállapodásra jutottak a hadifogságból, deportálásból, kényszermunkából hazatérni szándékozók Magyarországon való átutazásában, a bebocsátások feltételeiben. Megkezdődhetett a hadifogságból szabadult katonákat szállító vonatok közlekedése is. A magáncélú útleveles forgalom ugyan nem volt számottevő, ennek ellenére a határátlépéshez minden esetben a SZEB külön engedélye is kellett. 98 A megfelelő okmányok hiánya miatti visszautasítás, illetve a beléptetés megtagadása az azt elszenvedőket nehéz helyzetbe hozta. A szükséges okmányok és engedélyek ugyanis a határon nem voltak beszerezhetők, csak Budapesten, Bécsben, Prágában, Belgrádban és Bukarestben. 99 A SZEB május 23-án a belügyminiszter titkára jelenlétében tájékoztatta a Határrendészet IV osztály képviselőjét az egyéni és csoportos be és átutazás SZEB által meghatározott szabályairól. 100 A külföldről beutazni szándékozó magyar állampolgárok (nyugatra távozott magyar munkások, vasutasok, deportáltak, különféle kitelepített szervek személyzete A Föderatív Jugoszláv Köztársaság felé eső határon: Szöreg, Szeged (Röszke), Kelebia, Magyarboly, Barcs, Gyékényes, Murakeresztur. Az Osztrák Köztársaság felé eső részen: Szentgotthárd, Kőszeg, Sopron, Hegyeshalom, Horvátjárfalu /1946. IV/1. d. B.M. sz. rendelet október 3. OK.RT szám /1946. IV/1. d. B.M. sz. rendelet október 3. OK.RT szám BM. sz rendelet. aláíró Rajk László. 95 MOL-XIX-B-10-V-1/ / MOL-XIX-B-10-V-1/ / , MOL-XIX-B-1-r-/980/ /143-32/ MOL-XIX-B-1-r-980/ / /1945. VI.- 2. B.M. sz. rendelet /1946/IV-12/d. B.M. sz. rendelet a /1946/IV-12/d. B.M. sz. rendelet módosítására 100 MOL-XIX-B-1-r-980/ /1946. Hivatalos feljegyzés május

33 Nagy György stb.) akár egyenként, akár csoportosan jelentkeznek belépésre a SZEB külön engedélye nélkül továbbra is az addigi gyakorlatnak megfelelően a Hazahozatali Kormánybiztosság szűrőállomásán keresztül (Komárom, Debrecen) léphettek be. A szomszédos országokból kiutasított magyar állampolgárok beléptetésében sem változott az eljárás. Csak a bizonyítottan magyar állampolgárok (az állampolgárság megállapítása elsősorban a konzulátus feladata) vehették át a szomszéd ország hatóságaitól. 101 Annak ellenére, hogy már májusban pontosították a be- és átutazás feltételeit, elsősorban az átutazók még 1946 novemberében is sok esetben, a pontatlan tájékoztatásnak köszönhetően, a szükséges SZEB engedély nélkül érkeztek a határátkelőhelyre. Vissza is utasították őket, hiába könyörögtek vagy méltatlankodtak. 102 A párizsi békekonferencia július 29-én kezdődött. A tárgyalásokról a Magyarországra vonatkozó tájékoztatások nem tükrözték a magyar delegáció és az ország lakosságának várakozásait. A békeszerződést február 10-én írták alá Párizsban. Azt a Nemzetgyűlés július 16-án elfogadta és becikkelyezte (XVIII. törvénycikk). A ratifikációs okmányokat szeptember 15-én Moszkvában helyeztek letétbe, a békeszerződés tehát aznap hatályba lépett. Ezzel Magyarország nemzetközi jogi szempontból visszanyerte szuverenitását, és elvileg a független államok sorába lépett. A SZEB is csak azt követően oszlott fel. Az Ausztriával való összeköttetés biztosítására azonban egy ötvenezer fős szovjet katonai kontingens Magyarországon maradt. Ezt a békeszerződés lehetővé tette. A Szovjetuniónak fennmarad a joga magyar területen olyan fegyveres erők tartására, amelyre szüksége lehet ahhoz, hogy a Szovjet hadseregnek az ausztriai Szovjet megszállási övezettel való közlekedési vonalait fenntartsa. továbbá, ami a határforgalom ellenőrzése terén is jogosítványokat biztosított számukra rendelkezésre fog bocsátani minden olyan eszközt és könnyítést, amelyre az ausztriai Szovjet megszállási övezettel való közlekedési vonalak fenntartása céljából különlegesen szükség lehet. 103 A Békeszerződés 1. Cikke Magyarország határairól döntött, azon belül a 4) c. pontja rendelkezik Horvátjárfalú, Oroszvár és Dunacsuny községek Csehszlovákiának történő átengedésére. A párizsi békeszerződés a szuverén állami lét visszanyerésének történelmi jelentőségű dokumentuma. Azon túl az államhatárra, a fegyveres erőkre, a lakosságcserére és a gazdasági kötelezettségekre vonatkozó kitételei döntőek voltak és megdöbbentették a közvéleményt. A belső pártharcok felerősödése, Kovács Bélának a Kisgazdapárt főtitkárának 1947 februári letartóztatását és nyolc évre a Szovjetunióba történő elhurcolását követő disszidálási hullám 104 igazolni látszott az MKP és /1946. IV. B.M és /1946/.IV.-12.BM 102 MOL-XIX-B-1-r-980/ /33./1946 november Gerő András (szerk.) Sorsdöntések. Göncöl kiadó, Budapest, o. 104 Kovács Imre, Varga Béla, Payer Károly és a miniszterelnök Nagy Ferenc emigrálása 34

34 A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége vele egy frontban küzdők törekvését, hogy erőfeszítéseket tettek az os évben az állam- és közbiztonság védelmében jelentős szerepet játszó szervek egységes irányításának megvalósításáért. E szervek egyike a határforgalom ellenőrző szervezet volt, amelynek tevékenységét az év első hónapjaiban az előző évről áthúzódó feladatok teljesítése határozta meg. A rendőri szervezet helyzetének megszilárdítását az eltelt egy év alatt minden erőfeszítés ellenére sem sikerült elérni. A kaotikus állapotok megszüntetését célozta dr. Szebenyi Endrének a rendőrség létszámviszonyai tisztázásával és az azt követő folyamatos pontosításával kapcsolatos intézkedése. 105 A feszült kül- és belpolitikai helyzet a határterületen dolgozók között is érzékelhető volt. A Belügyminisztérium Határ-, Folyam- és Légirendészete vezetője Marschall László alezredes a miniszter utasítására 1947 áprilisában, két esetben intézkedett a szomszédos államok területéről Magyarországra beköltözni kívánó idegen állampolgárok további beözönlésének megakadályozására. A továbbra sem szűnő súrlódások megszüntetésére a határrendészet és a határőrség vezetői folytatták megbeszéléseiket, s annak eredményeképp az április 28-i tárgyaláson megegyezés jött létre Ékes István miniszteri tanácsos és Pálffy György vezérőrnagy között. 109 VII. E helyt egy kis kitérőt tartok szükségesnek, mert erről eddig igen kevés publikációt találtam. A határrendészetnek a határátkelőhelyeken hazatérők (a nyugatról hazatérő hadifoglyok, menekültek, kitelepítettek és deportáltak) rendőri vonatkozású ügyeinek intézését is át kellett vegyék a hazahozatali szervektől július 1- jétől. A rendőri vonatkozású ügyek intézése azt jelentette, hogy minden hazatérőről a személyi adatokat, állományviszonyát tartalmazó névjegyzéket kellett készíteni. A személyeket együtt tartva, vasúton Komáromba az Igmándi erődbe kellett kísérni. A komáromi szűrőtábor vezetésével addigi feladata érintetlenül hagyásával a komáromi határrendőr kapitányság vezetőjét bízták meg. Saját állományából kellett 105 Minden hónapban az előző havi kimutatástól való eltéréseket azok név, parancsszám és ok feltüntetésével kellett felterjeszteni. A létszámkimutatás három főcsoporton belül egy sor alcsoportot különböztetett meg. A főcsoportok: - tényleges állományú alkalmazottak, - rendelkezési állományba helyezettek, - élelmezési illetményben részesülők. Az alcsoportokban az alkalmazottakat állománycsoportonként, fizetési osztályonként és szolgálati beosztásonként (vármegye, határ-, rév-, légirendészet, tanosztályok, államvédelmi) kellett elkülöníteni 106 MOL-XIX-B (8.d) /1947. IV.-1. B.M. sz. és IV 1/B.M. 107 MOL-XIX-B (8.d) /IV1.B.M. 108 MOL-XIX-B (8.d) IV.-1 /B.M. 109 MOL-XIX-B (7.d) /1947. június 16 35

35 Nagy György kijelölje a nyomozócsoport vezetőjét aki egyben a táborparancsnok helyettese volt és az őrszemélyzet parancsnokát. A nyomozócsoportot rendőrnyomozókból és a katonapolitikai osztály nyomozóiból vezényléssel állították fel. A tábor anyagi ellátásáról a belügyminisztérium népgondozó osztályáról kirendelt ellátó főnök gondoskodott. Az egészségügyi feladatok ellátására a népjóléti miniszter rendelt ki orvost. A hazatérők elhelyezésére hazatérő-körleteket, mosdó és mellékhelyiségeket, orvosi rendelőt, gyengélkedő szobát az őrizetesek részére cellát, továbbá főző mosogató helyiségeket jelöltek ki. A hazatérő-körletek az akkori lehetőségeknek megfelelően rendezték be: fekszalmával kell ellátni és a fekvőhelyeket a közlekedésre kijelölt utaktól alkalmas módon /deszkával stb. / el kell keríteni. A hazatérők elhelyezésére személyenként 2 négyzetméternyi területet kell biztosítani. 110 A hazatérők mindaddig felügyelet alatt maradtak, amíg az előírt vizsgálatot le nem folytatták, s annak során bűncselekmény gyanúja nem merült fel. A táborba szállítottakkal először egy kérdőívet töltettek ki, majd kijelölték szálláshelyüket, s lehetőséget kaptak a tisztálkodásra. Azt az étkezés és az orvosi vizsgálat követte. Az általános szűrővizsgálatot a rendőri nyomozócsoport tagjai hajtották végre. A hivatásos katonákat azonban a katonapolitikai osztály nyomozói. A szűrővizsgálat a körözöttek nyilvántartásában való ellenőrzést és az egyenkénti tüzetes kikérdezést jelentette, amely az előéletre is kiterjedt. 111 Figyelmet érdemel, hogy a rendelet a szűrővizsgálatra bocsátás rendjét is meghatározta. Mindenekelőtt a kórházba szállításra szoruló súlyos betegek szűrésére került sor. Őket a deportáltak, majd a kisgyermekes anyák követték. Ha valaki deportáltnak vallotta magát és az hihetőnek látszott vagy igazolt volt, azt a személyt minden további vizsgálat nélkül azonnal el kellett bocsátani. A kisgyermekes anyák elbocsátása is soron kívüliséget élvezett. Őket az egyéb polgári személyek követték. A legénységi állományú honvédek és csendőrök, majd e két csoport tiszti állománya volt a sorrend. A vizsgálat ha bűncselekmény elkövetésének alapos gyanúja nem merült fel legfeljebb hetvenkét óráig tarthatott. Akivel szemben a vizsgálat során valamilyen bűncselekmény elkövetésének alapos gyanúja merült fel, azt a személyt őrizetbe vették. Az őrizeteseket 25 fős csoportokban a budapesti fogház- és toloncügyi alosztályhoz kísérték fel, adták át. 112 A kísérést is a határrendészeti kapitányság állománya végezte. A határrendészeti kapitányságok feladatbővülése a komáromi határrendészeti kapitányság állományán túl, tehát a hazatérőről a részletes névjegyzékkészítés és a személyek vasúton Komáromba az Igmándi erődbe kísérésében fogalmazható meg. A kapott feladat jelentős elfoglaltságot ígért a határrendészetnek, mert a határrendészeti csoport június 10-i SZEB-nek tett jelentésében az szerepelt, hogy szeptember 10 és június 1. között fő hazatérőt vettek nyilván- 110 MOL-XIX-B (8.d) 111 MOL-XIX-B (8.d) 5.p. 112 MOL-XIX-B (8.d) 6.p 36

36 A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége tartásba. A jelentés szerint főt ( fő hadifoglyot, köztük tisztet) az előírt ellenőrzést követően szabadon bocsátottak. A hatóságnak főt ( hadifoglyot, köztük 1715 tisztet és 4210 polgári személyt) adtak át. Megszökött 1179 fő: 720 hadifogoly, köztük 96 tiszt és 459 polgári személy. A jelentés idején a hazahozatali szerv ellenőrizte Igmándi erődben mindössze 16 fő tartózkodott. 113 Fontos következmény volt az is, hogy megsokasodtak a Záhony és Biharkeresztes vasúti határátkelőhelyein belépő hazatérő hadifoglyokat szállító vonatszerelvények, amelyek rendszerint ötven vagonból álltak. Tekintettel azonban, hogy elsősorban Romániából kiütéses tífuszjárványról érkeztek jelzések fertőtlenítésig a szerelvényeket senki sem hagyhatta el. Fertőtlenítésre csak Debrecenben volt lehetőség, ezért e szerelvényeknél a szokásos nyilvántartásba vételt nem lehetett végrehajtani, csak biztosítani. Az ilyen szerelvények biztosításához a vasúti határállomáson a határrendészeti kapitányság állománya kevésnek bizonyult, mint ahogy a kíséréshez kirendelt 9 fő karhatalom is, ezért a kísérő őrséget tíz fővel minden szerelvény esetében megerősítették. 114 A határrendészeti kapitányságok feladatai 1948 nyarára kikristályosodtak, jó együttműködést alakítottak ki a Honvéd Határőrséggel, a lehetőségek függvényében a szomszédos országok határforgalom ellenőrző és bűnüldöző szerveivel. Mai szóhasználattal élve a napi problémákkal együtt, olajozottan végezték munkájukat. Akikkel sok munka volt a hazatérő hadifoglyok több százezres tömege nem számított határforgalomnak. Az útleveles forgalom minimális volt. VIII. Visszatérve az eredeti témához, a dokumentumokból megállapítható, hogy a szolgálatok tevékenységére rányomta a bélyegét a békeszerződés aláírását követő, a választásokon túlnövő, kiéleződő pártok közötti politikai szembenállás. Ez a kérdés 1903-ban ilyen erőteljesen nem jelentkezett. A pártpolitikai agitáció nem kerülte el a rendőrséget sem. Az olyan méreteket öltött, hogy az a szolgálat zavartalan ellátását is komolyan veszélyeztetik, ezért Rajk László belügyminiszter dr. Szebenyi Endre javaslatára rendelettel volt kénytelen szabályozni az államrendőrség tagjainak politikai tevékenységét. 115 A rendelet tartalma figyelemre méltó. 116 Az egyes pártokon belül ugyanis rendőri szervezetek, úgynevezett rendőrségi frakciók is léteztek. 117 A rendelet október 29-ig maradt hatályban MOL-XIX-B (7.d) 114 MOL-XIX-B-1-r-78/ MOL-XIX-B-1-r /1847.B.M.IV/1.sz (89.d) 116 Azért is figyelemre méltó, mert a Rajk perben mindkettőjüknek terhére rótták fel a rendőrségi pártszervezetek megszüntetését. 117 Ezért megtiltom, hogy az államrendőrség tagjai politikai tevékenységük alkalmával olyan cselekményeket kövessenek el, illetőleg olyan magatartást tanusitsanak, amely a rendőrség tagjaira néz- 37

37 Nagy György A feladatmegosztás után lehetőség nyílt a speciális, célorientált szaktanfolyamok megindítására, 119 a szolgálati körülmények felülvizsgálására. A békeszerződés szeptemberi kihirdetésével Magyarország visszanyerte szuverenitását, megszűnt a SZEB. A határon történő átlépés előzetes engedélyezési jogköre is megszűnt, de az osztrák határszakaszon történő átléptetés zavarokat okozott, mert Ausztria szovjet megszállási övezetébe a beutazás SZEB engedélyezési joga nem szűnt meg. 120 Ennél fontosabb volt, és a határrendészeti kapitányságok szempontjából az év egyik legjelentősebb eseményének tekinthető Oroszvár kérdése. Oroszvár községet a békeszerződés értelmében Csehszlovákiához csatolták, helyette Rajkát jelölték ki határátlépő állomásként. Az elcsatolás október 15-én történt meg (Horvátjárfalu, Oroszvár, Dunacsuny). Tomola Károly rendőr hadnagy kapitányságvezető jelentése szerint október 14-én órára sikerült az összes rendőrcsaládot, a kapitányságot, valamint a két átléptető őrszoba teljes berendezését elszállítani. A rendőrcsaládok elhelyezését a rajkai jegyzővel történt megbeszélést követően úgy oldották meg, hogy őket menekültként kezelték. A szolgálat mindkét úton a csehszlovákok megérkezéséig eredeti helyén maradt, majd a formális átadás után a kapitányságra vonult vissza. 121 A határátkelőhely megszüntetésére, illetőleg a Rajka székhellyel felállításra kerülő határrendészeti kapitányság, illetve határátlépő állomás hivatalos létrehozására csak október 6-án került sor. 122 A pozsonyi hídfő átadása természetesen a honvéd határőrség több egységének átszervezését is igényelték. 123 A határrendészeti kapitányságok állományának létszámviszonyai 1947 decemberére stabilizálódtak. Létszámuk tartósan fő volt hónapokon keresztül a minisztériumban működő HFL alosztály (csoport) állományán felül. Közülük a határve fennálló rendeletekbe és szabályzatokba ütközik. A rendőri testület egységes szellemének és a szolgálati érdekeinek megvédése érdekében Rajk László elrendelte, hogy a rendőrség tagja, ha egyenruhában vesz részt politikai gyűlésen, nyilvános rendezvényen, akkor nem szólalhat fel. Pártjelvényt egyenruhán nem viselhet. Nem viselhet pártjelvényt még polgári ruhán sem hivatalos eljárás során, illetve hivatali helyiségekben. Megtiltotta a hivatali helyiségekben és bárhol szolgálatban a pártpolitikai tevékenységet. Szigorú büntetéssel fenyegette azt, aki a testület más tagjával szemben pártállása miatt ellenségeskedést, vagy gyűlöletet szít. Tilos volt a testülettel kapcsolatos bármely ügyet, még ha az szolgálati titkot sem képezett pártösszejöveteleken még csak érinteni is. Megtiltotta az államrendőrségnek, hogy kimondottan politikai gyűlést, vagy összejövetelt rendezzen, továbbá Tilos a rend fenntartására, illetőleg a szolgálat ellátására kijelölt rendőri erőkön felül, a rendőrség tagjait akár együttesen, akár egyenként a belügyminiszter jóváhagyása nélkül, valamely politikai gyülésre vagy összejövetelre hivatalból kirendelni. 118 MOL-XIX-B-1-r /1847.B.M.IV/1.sz (89.d) /1947. IV. 1. B.M. sz. rendelet február MOL-XIX-B-1-r szeptember MOL-XIX B (8.d) /1947. IV. 1. B.M. sz. rendelet és /1947. IV. 1. B.M. sz rendelet 123 MOL-XIX-B (5.d) 38

38 A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége rendészeti kapitányságokon 687 fő, a folyamrendészeti kapitányságokon 658 fő és a légirendészetnél 109 fő teljesített szolgálatot. 124 A disszidálási hullám, a vezetésből kiszoruló jobboldali pártok akciói, demonstrációi az erősödő belső és külső ellenséges tevékenység, a birtokon belüli pártok, de alapvetően a kommunisták részéről az állam és közbiztonsági szervezete továbbfejlesztését sürgették a biztonság szilárdítása érdekében. A szovjet minta kritikátlan másolására törekvés nyomán a jugoszláv és lengyel pártba befurakodott ellenség felfedése elfogadása, a példa magyarországi jelenséggé válásának lehetőségét is magával hozta. A jugoszláv és lengyel példa, a szaporodó diverziós és kémtevékenységi ügyek, a hatalomból kiszorított pártok szélsőséges tagjainak valós vagy annak értékelt ellenség tevékenysége, elsősorban a Belügyminisztérium Államvédelmi Osztálya gyors továbbfejlesztését helyezte előtérbe. Az MDP vezetői részéről igényként merült fel az ÁVO középfokú hatósági szintre emelése, a külföldre utazás, az országba való beutazás eddiginél szigorúbb állambiztonsági ellenőrzése, illetve rányitása. Az igény gyorsan vált valósággá. Az szeptember 6-án kelt rendelet szerint szeptember 10-i hatállyal a Belügyminisztérium Államvédelmi Hatósága középfokú hatósági szervezet. Alárendeltségébe tartoznak az államrendőrség határrendészeti, folyamrendészeti, légi közlekedési rendészeti hatóságai és szervei, a Külföldieket Ellenőrző Országos Központi Hatóság, az útlevélosztályok, valamint az államvédelmi szervek. 125 A szervezeten belül felállított másodfokú kihágási rendőr büntetőbíróság hatáskörébe tartozott a határ folyam és légirendészeti, útlevél és a külföldiek által elkövetett cselekmények elbírálása. A szervezet ügyosztályokra épült. A téma szempontjából érintettek: A ügyosztály II. alosztály (Határ-Folyam-Légirendészet AVH kirendeltség a Belügyminisztériumban), B" ügyosztály VII. alosztály (KEOKH), C ügyosztály IX. alosztály (útlevél alosztály). 126 A gyors szervezeti, hatásköri, személyügyi döntések eredményeként szeptember 10-én már fel is állt a BM ÁVH. A szervezeten belül a határ-folyam- és légirendészeti feladatokat központi irányítással 21 határrendészeti, 7-7 rév, illetve légirendészeti kapitányság látta el. A BM ÁVH-t a belügyminiszter, augusztus 4-től Kádár János irányította. Az egész folyamat ilyen részletes feltárását azért tartom fontosnak, hogy bebizonyítsam, lehetséges az egész határrendőr szervezet évi hatályban maradt törvénycsomagjának célja, feladatrendszere, szervezete és tevékenysége, egy igazán bonyolult társadalmi-politikai körülmények közötti fenntartása, fennmaradása, (akár pozitív, akár negatív értelemben) ha az alkotók körültekintően járnak el. 124 MOL-XIX-B-1-j-20/ (29.d) /1948. IV. 1. B.M. sz rendelet szeptember /1948. IV. 1. B.M. sz rendelet /1948. IV. 1/B.M. sz rendelet 39

39 Nagy György A Tájékoztató Iroda határozata nem változtatta meg egyidejűleg az MDP egész politikai irányvonalát, de a frissen megragadott államhatalom szilárd kézbentartásának feltételeit biztosítani akarta. Az események akkori értékelése szerint reális veszéllyé vált egy újabb háború. Egy küszöbön álló, a határainkat közvetlenül érintő háború, már nem a rendészeti biztonságot, hanem a katonai biztonságot igényli. Így történt ez akkor is. Nem is volt olyan akár bel, akár külföldi politikai tényező, amely (aki) a siker reményében ez ellen felléphetett volna. A BM ÁVH határrendészeti szervei dolgozói döntő többségét azonban mélységesen megdöbbentette és elbizonytalanította a korábbi belügyminiszter, majd külügyminiszter Rajk László, dr. Szebenyi Endre őrizetbe vétele és koholt vádak alapján történő elitélése, később Marschall László a BM ÁVH Határrendészeti Alosztály vezetőjének elitélése a koncepciós perek során. Dr. Szebenyi Endre távozásával nem maradt olyan tekintélyű belügyminisztériumi vezető, aki a határrendőrség rendőri, tisztviselői státus megtartását elérhette volna. Az MDP és a kormány vezetői értékelése szerint csak további szervezeti változtatás megvalósítása biztosíthatja a hatékonyságot. A Belügyminisztériumban tevékenykedő szovjet tanácsadók megelégedését is elnyerte a megváltozott nemzetközi és belpolitikai helyzetnek véleményük szerint jobban megfelelő szervezet tervezete. Az új szervezetre a Minisztertanács 4353/1949. (XII. 28.) számú rendelete intézkedett. A határrendőrség mint szervezet e rendelettel elvesztette az önállóságát. A rendelet lényegesebb szempontjai: 1. az Államvédelmi Hatóság önálló szerv. 5. Az Államvédelmi Hatóság alakulatainál megkülönböztető jelzéseket kell használni: b) a határőrségnél a tányérsapkán körbefutó zöld szalagot és zöld váll-lapot. 127 A szervezeti változtatás kiemelkedően fontos eleme, hogy a határátkelőhelyek forgalmát ellenőrző határrendészeti kapitányságok közvetlenül a határőrség alárendeltségébe kerültek, s azzal együtt beépültek az ÁVH szervezetébe. Parancsnokává Kajli József rövid ideig tartó megbízását követően Piros László államvédelmi vezérőrnagyot nevezték ki. A határrendészeti kapitányságok elnevezése a határőrség szervezetébe olvasztással Határ- Forgalom Ellenőrző Pont elnevezést kapta. A HFL osztályvezetői teendőkkel Kovács Mátyás államvédelmi századost bízta meg Péter Gábor. 128 A Határ- Forgalom Ellenőrző Pontok (a továbbiakban FEP) katonai szervvé történő átalakításának határideje január 3. volt. Addig a nem határfunkciókat ellátó feladatokat ellátó HFL szerveket a Belügyminisztérium illetékes rendőri szerveinek adták át. 129 A 4353/1949. MT. számú rendelettel 9 határőr kerületparancsnokságot, 3-4 zászlóaljat, egy önálló zászlóaljat hoztak létre. A határforgalom ellenőrző pontokat területi elhelyezkedésük szerint osztották el. 127 BMIF Irattári Osztály BMr. 1949/ /2 ÁVH vezetője 3. sz parancsa 128 BMIF Irattári Osztály BMr. 1949/ /4 ÁVH vezetője 4. sz parancsa és 1950/ /1950 ÁVH T. biz. ÁVH vezetője 042. sz. parancsa / /1950 ÁVH T.biz. ÁVH vezetője 041. sz. parancsa 40

40 A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége Az 1949 végén hozott minisztertanácsi rendelet végrehajtására 1950-ben került sor. A szervezet a BM ÁVH már meglévő szervezetére épült. Az ügyosztályokat főosztályokká szervezték át. Az I. Főosztályhoz tartozott többek között az útlevél ügyintézés és a külföldiek ellenőrzése. IV. Főosztály a határőrizeti és karhatalmi feladatok végrehajtását kapta, közte a határforgalom ellenőrzési feladatokat. Az Államvédelmi Hatóság Határőrség február 1-jén átvette a határrendőrség feladatát és azzal személyi állományának egy részét, 146 tisztet, 336 tiszthelyettest és tisztest az 1627 főből. A keletkezett hiányt 840 sorállományú határőr státusz rendszeresítésével pótolták, s 1322 főben állapították meg a mai fogalmak szerinti szolgálati ág létszámát. 130 E szervezet és feladatai közvetlen irányítására a határőrség parancsnokságán létrehozták a határforgalmi osztályt. Az átszervezés során az átcsoportosításokkal sok fiatal, tapasztalattal nem rendelkező személy került a határforgalmi szakfeladatokat ellátók sorába. Megfelelő felkészítésük a több éves tapasztalattal rendelkező régi határrendőrökre hárult. Az új szervezet azonban már nem határrendőr tehát nem tisztán hivatásos állományú és nem tisztviselőkből álló- rendőri szervezet volt. Jelentős létszámú sorozott állományú katona került a szervezetbe, így a régi szabályzatokat, utasításokat nem alkalmazhatták. Az ÁVH vezetőjének 041. sz. parancsával 1950 decemberében már egy, az akkori igényeknek megfelelő szervezet alakult ki. A forgalomellenőrző pontok katonai szervezetté alakultak át. Befejezés Az ÁVH létrehozásával a határellenőrzés rendészeti jellege megszűnt. A rendelet (1) bek. A jelen rendelettel ellentétes rendelkezések hatályukat vesztik mondat úgy is értelmezhető, hogy a korábbi, a határrendőrséggel foglalkozó jogszabályok érvénytelenek. 132 A katonai szervezetté válás, 133 az őrzéssel szemben a védelemre koncentrálás talán még jogos is volt. A határforgalom ellenőrzés jelentősége ugyanakkor elenyésző 130 Történeti Hivatal /1950 ÁVH Határőrség átszervezése 195. o. 131 MNK. MT. Rendeletei /1949. (XII.28.) Mt. sz. rendelet 132 E rendelkezés csak a szervezetre vonatkozhatott, mert az évi VI. törvényt csak a 10/1961 (III. 31) FM-PK rendelet 4.. hatálytalanította. 133 Hadtudományi lexikon. MHTT, Budapest, o. A katonai szervezet alapjellegzetessége, egy sajátos kettősség, amely abból ered, hogy alaprendeltetése a fegyveres harc megvívása nem a mindennapi működés feladata. Vö. Gáspár László: A határőrizet szervezeti változásai között. R-t F. VI. (1996) o. Vö. Bakondi György: Határőrség tegnap, ma, holnap. Belügyi Szemle 1995/11. sz. 13. o. 41

41 Nagy György volt, hiszen az útleveles forgalom 1950-ben sem érte el országosan sem a százezret, 134 s 1960-ban is csak 2,5 millió volt. A rendészeti szervezetté válás igényét újból Helsinki szelleme vetette fel ben. Ez azonban még hosszú ideig nem érte el azt a küszöböt, amelyet az évi VIII. számú törvénnyel létrehozott szervezet kiemelkedően fontos feladatát az utiokmányok ellenőrzése tekintetében megfogalmazott, s amely az évi VI. számú törvény szerint: A magyar korona országainak területén való tartózkodáshoz és utazáshoz, valamint az állam határán való átkeléshez útlevél rendszerint nem szükséges. Az 1978-as útlevéltörvény csak annyit mondott ki, hogy Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy külföldre utazzék. Ez a jog a jogszabályokban meghatározott rendelkezéseknek megfelelően gyakorolható. 135 Már lényeges változásnak tekinthető az 1987-es változás: 136 A magyar állampolgár alapvető joga, hogy külföldre utazzon. Két évvel később már erre a küszöbre is sor került. A külföldre utazáshoz, a hazautazáshoz és az útlevélhez való jog a magyar állampolgár alapvető joga. 137 A változáshoz az 2046/1989. Kormányhatározat is csatlakozott. A hivatásos állományra történő áttérés az igazgatóság, kirendeltség elnevezés már erre utal. A délszláv válság csak elodázni tudta az átszervezést, az Egységes határellenőrzési rendszer megvalósítását. 138 Ekkor már az Európai Unióhoz csatlakozás tárgyalásaiba természetesen csak virtuálisan, belegondolhatjuk a most vizsgált törvénycsomag elvi és gyakorlati kérdései megvalósulását. Az évi vizsgált törvénycsomag elvi és gyakorlati kérdései egy része a május 1-jei Európai Unióhoz csatlakozást, a többi (néhány kivétellel) majd a schengeni térséghez csatlakozást követően valósult meg az akkor már határrendészet rendőrségbe olvasztásával. Összegezve kijelenthetem, hogy az évi vizsgált törvénycsomag szelleme a belső határral együtt, napjainkra többségében ismét érvényesült, megvalósult. Az eltelt száztíz esztendő, a jelentős változások ellenére az évi törvények idézett néhány szava bizonyíték arra, hogy kijelenthessük, jogalkotóink szellemisége és produktuma a mai európai mércével mérve is megállja a helyét, hiszen napjainkban az állam határán való átkeléshez útlevél rendszerint nem szükséges, és lényegét tekintve az állam határain és annak közvetlen közelében előforduló közbiztonsági teendőket a határrendőrség látja el. Befejezésként megismételhetem az január 9-én A határforgalomellenőrző szervezet rövid története, a fejlődés vérható irányai című habilitációs 134 Nagy György: Személyi archivum. 1950: , 1960: 2,5 m. 1970:6,2 m. 1976: : 101,2 m. 135 Az évi 4. törvényerejű rendelet az útlevelekről, 136 Az évi 25. tvr. a külföldre utazásról és útlevelekről 137 Az évi XXVIII. tv. A külföldre utazásról és az útlevelekről 138 A 3126/1999. (XI.25) Kormány határozat, a 2087/ (V. 4.) Kormányhatározat 42

42 A Magyar Királyi Határrendőrség felállításának okai, máig ható jelentősége szakmai vitámon elmondottak közül néhány mondatot: Határellenőrzésre pedig mindig szükség lesz!, mert az állam területét, a felségterületét, amelyen teljes hatalommal, tehát jogilag korlátlanul rendelkezik, az államhatár veszi körül. Az államhatár az állami szuverenitás jelképe. Az sérthetetlen. Azt valamilyen jogszabályban megfogalmazottan, politikai és gazdasági biztonsága érdekében valamilyen szervezettel ellenőriztetni kell! És addig, ameddig lesz olyan ország, amelyik nem tagja az Európai Uniónak, Schengennek, ha csak a nemzetközi repülőtereken is, de addig lesz határforgalom (útlevél) ellenőrzés is. 43

43 A dualizmuskori Magyar Királyság határrendőrsége Dr. Parádi József nyá. főiskolai tanár elnök, Szemere Bertalan Magyar Rendvédelem-történeti Tudományos Társaság A dualizmuskori Magyar Királyság határrendőrsége A Magyar Királyi Határrendőrség (a továbbiakban: határrendőrség) az ország határőrizetének vezető testületeként funkcionált. A magyar határőrizeti modell lényegét tekintve a nyugat-európaihoz sorolható, hiszen békeidőben rendvédelmi testületekkel valósították meg a határok őrizetét. Szemben a kelet-európai modellel, ahol békeidőben is katonai erővel végezték a határok őrzését. Azonban a nyugati és a keleti határőrizet is absztrakció, hiszen azon belül az egyes országok eltérő módon valósították meg konkrét határőrizetüket. Olaszországban például a pénzügyőrség, az Osztrák Császárságban csendőrség, a Magyar Királyságban pedig az önálló rendőri szervezet a határrendőrség töltött be vezető szerepet a határőrizetben. 1 A határrendőrség létrehozásának több oka volt. A magyar határőrizeti modellt az jellemezte, hogy a nemzeti rendvédelmi testületek határmenti alakulatai láttak el olyan határőrizeti részfeladatokat, amelyek összhangban álltak alaptevékenységükkel. Szükségessé vált olyan szervezet kialakítása, amely összehangolhatta a magyar határőrizetben részt vevő rendvédelemi testületek határőrizeti teendőit, illetve bizonyos határőrizeti feladatokat maga is elláthatott. E szervezet volt a határrendőrség. 2 Bár csupán becsülhető a Magyar Királyságból kivándorlók száma, azonban az a létszám mindenképpen több milliót megközelítőleg mintegy három-négymillió főt tehetett ki, amely a csaknem 20 milliós fős ország lakosságának akkor is jelentős része, ha figyelembe vesszük, hogy ez a létszám több évtized során jött létre. Azért állapítható meg csupán nagyságrendileg a kivándorlók száma, mert a kivándorlókról hivatalos statisztikákat csupán a XIX. sz. végétől vezettek, másrészt pedig a nyitott határok miatt ez sem tekinthető pontosnak. Ugyanígy csupán tendenciaként értékelhetőek a kivándorlókat szállító hajóstársaságok kimutatásai, hiszen azok bemondás vagy észlelés alapján készültek, amely a soknemzetiségű Magyar Királyság esetében mindenképpen pontatlanságot eredményezett. Arról sem szabad megfeledkezni, hogy a kivándorlók döntő többsége ugyan az Amerikai Egyesült Államokat kívánta elérni általában néhány társaság hajóit használva, azonban léteztek más célok és más társaságok szolgáltatásait is igénybe vették. A korabeli kivándorlás fogalma sem egyezett meg a napjainkban használatos fogalommal, hiszen a kivándor- 1 2 Parádi József: A dualista Magyarország határőrizeti rendszerének kialakulása. Belügyi Szemle sz o. Parádi József: A polgári magyar állam első határőrizeti szakszerve, a Magyar Királyi Határrendőrség Hadtörténelmi közlemények sz o. 45

44 Parádi József lók egy része hazatért. Voltak, akik több ízben is kivándoroltak, illetve hazatértek. A magyar állam vezetése a kivándorlást nem kívánta megakadályozni, csupán korlátok közé szorítva ellenőrizhetővé szerette volna tenni oly módon, hogy a kivándorlók utaztatásából keletkezett jelentős haszon magyar vállalatokat gyarapítson. E kezdeményezést azonban nem koronázta siker. A határrendőrség létrehozása ugyan némileg javított a helyzeten, azonban az Osztrák Császárság és a Magyar Királyság közötti nyitott határ lehetetlenné tette a határforgalom körültekintő felügyeletét. 3 Beleillett a magyar közigazgatás dualizmuskori fejlesztési folyamatába, hogy a magyar határőrizet új vezető szervezete a kormány közvetlen irányításával működött, hiszen a korszakot a centralizáció előretörése jellemezte. 4 Az országgyűlés elé 1902 novemberében kerülő az illetékes szakbizottságok által támogatott javaslatot a törvényhozó testület egyhangúlag fogadta el. A határrendőrségről szóló törvényjavaslatot 5 az országgyűlés a kivándorlásról szóló, 6 a külföldieknek magyar korona országai területén való lakhatásáról, 7 az útlevélügyről 8 és három új csendőrkerület felállításáról 9 szóló javaslatok társaságában tárgyalta. A hozzászólások is egyetértő jellegűek voltak, tulajdonképpen részletkérdésekre szorítkoztak. Az egyenruhának nemzeti jelleget kívántak adni a képviselők, illetve felvetették a lehetőségét annak, hogy Eperjesen is állítsanak fel határrendőr kapitányságot, valamint bár a törvényjavaslatban, valamint a közigazgatási és igazságügyi bizottság javaslataiban is szerepelt még egyszer tisztázták, hogy a határrendőrség polgári fegyveres testület lesz. A kormány részéről az országgyűlésnek a határrendőrséget is érintő ülésein a miniszterelnök és belügyminiszter Széll Kálmán mellett jelen voltak a legtekintélyesebb tárcák vezetői báró Fejérváry Géza honvédelmi miniszter, Lukács László pénzügyminiszter, Plósz Sándor igazságügyminiszter, az üléseken részt vett még a kereskedelmi miniszter Láng Lajos és Cseh Ervin a horváth-dalmát-szlovén tárca nélküli miniszter is. 10 A határrendőrség felállításáról szóló törvényt III. 11-én szentesítette az uralkodó. 11 A testület működését azonban a XII. 9-i minisztertanácsi határozat alapján I. 15-én kezdhette meg. A törvény létrehozása és végrehajtása közötti több éves időszak oka a korabeli politikai eseményekben rejlik. E néhány évben hatal- 3 A Bencsik Péter: A kivándorlás jogi szabályozása Rendvédelem-történeti Füzetek sz o. 4 Csizmadia Andor: A kivándorlás jogi szabályozása Rendvédelem-történeti Füzetek sz o évi VIII. törvénycikk évi IV. törvénycikk évi V. törvénycikk évi VI. törvénycikk évi VII. törvénycikk 10 Képviselőházi Napló A törvények szentesítése, napjaink hatályosulási fogalmához hasonló. 46

45 A dualizmuskori Magyar Királyság határrendőrsége mas korábban nem tapasztalt sztrájkok söpörtek végig az országon. A politikai irányzatok között kiéleződő ellentétek pedig kormányválsághoz vezettek. 12 Ilyen politikai események között, ebben a légkörben nem csoda, hogy elhúzódott a határrendőrség kiépítése, 1906-ban azonban már működött az új határrendőrség. Az uralkodó X. 11-én jóváhagyta 11 határrendőr-kapitány, 18 határrendőrfogalmazó, 9 határrendőr-segédfogalmazó, 10 határrendőr-fogalmazó gyakornok, 19 határrendőr-felügyelő, 21 határrendőr hivatali segédtiszt, 50 határrendőr-biztos és 22 hivatalszolga kinevezését. Ez a 160 fő volt a határrendőrség első személyi állománya mely a kezdeti létszámhoz viszonyítva a későbbiek során tekintélyes mértékben növekedett. 13 A határszéli vármegyék főispánjai már 1905-ben szemrevételezték a határrendőrségi épületnek megfelelő házakat. Megvásárolták, illetve kibérelték a határrendőrség jövendő objektumait. A berendezkedést követően a határrendőrség I. 15- én kezdte meg szolgálatát. 14 A határrendőrség feladatait, a felállítását elrendelő törvény 15 pontban határozta meg Horváth József: Az évi vármegyei ellenállás története. Budapest, /1905. BM. r. 14 Parádi József: Rendőrség a határőrizetben, Tipico Design, Budapest, o. 15 A határrendőrség törvényben megállapított feladatait alkotta: a) a határon átkelők figyelemmel kísérése, a határmentén felmerülő, államrendészeti szempontból fontosabb mozzanatokról és eseményekről tájékozás szerzés és az észlelteknek az illetékes hatóságokkal való közlése; b) a külföldiek bejelentésére és lakhatására vonatkozó szabályok végrehajtása; c) a kémkedés megakadályozása, esetleg a kémek letartóztatása; d) a szomszédos állam lakó részéről személyek és tárgyak ellen jöhető erőszakos támadás meggátlása, különösen pedig a katonai védművek, az ország határának megjelölésére szolgáló határjelek, jelzők katonai vagy polgári hatóságok által felállított földmérési jelek megrongálásának, megsemmisítésének vagy megváltoztatásának megakadályozása és feljelentése; e) kitiltott, rendőri kifogás alá eső és magukat igazolni nem tudó egyének az állam területére belépésben megakadályozása; f) nyomozott, vagy valamely bűntető cselekménnyel gyanúsított s a törvények vagy a fennálló szabályok értelmében előzetesen letartóztatható egyéneknek a határszélen való letartóztatása; g) a határszélen letartóztatott a toloncz szabályok rendelkezései alá eső egyének eltoloczolása, külföldről érkező tolonczok átvétele és tovább indítása; h) fegyverek, lőszerek és hadiszerek ki- vagy bevitelének ellenőrzése, valamint tilalom esetén ilyenek és más tárgyak kivitelének és behozatalának megakadályozása; i) hadköteles egyének kiszökésének megakadályozása; j) nőcsempészet meggátlása; k) határszéli vasúti és gőzhajó állomásokon az államrendőri és közbiztonsági teendők ellátása s a közegészségügyi szabályok betartásának ellenőrzése; l) határszélén lévő szállodák, vendéglők, korcsmák, kávéházak és egyéb nyilvános helyek ellenőrzése; m) azon határvonalon, hol útlevél kötelezettség áll fenn az útlevek vizsgálata, határátkelési igazolványok kiállítása; 47

46 Parádi József A határrendőrség működését részletesen belügyminiszteri utasítás szabályozta, mely tartalmazta a hatóság célját, szervezetét és a határ menti közbiztonság teendőit. A határrendőrség működésére is vonatkozó utasítás 77 oldalon, 7 fejezetből és 117 paragrafusból állt, mely a kor színvonalán teljes részletességgel tárgyalta egy fegyveres államhatalmi szerv működésének szabályait. Lényegében a mai értelemben vett szolgálati szabályzat elődjének tekinthető. 16 A határrendőrségnek a határőrizetben részt vállaló társ rendvédelmi testületek határőrizeti feladatainak az összehangolása mellett önállóan kellett megoldania az útlevélköteles határszakaszokon a távolsági személyforgalom ellenőrzését, a nyomozati munka végzését, valamint a határvonal betartatásával kapcsolatos teendők végzését, mivel a testület felállítása nyomán a határszéli szolgabírói kirendeltségeket megszűntették. 17 A határrendőrség tagjait szolgálatuk ellátása során fegyverhasználati jog illette meg. 18 A határrendőrség a hírszerző, operatív munka segítéséből is kivette a részét. A határrendőr-kapitányságokat és kirendeltségeket ellátták az elhárítás által felfedett külföldi hírszerző ügynökök listájával. Útlevél ellenőrzések alkalmával a listán szereplő személyeket vagy letartóztatták, vagy a határrendőrség nyomozói megkezdték a figyelésüket, amit később a budapesti rendőrségnek vagy más szerv illetékeseinek adtak át. De nem csak előre meghatározott személyek felbukkanása esetén folytattak figyelést, kiterjesztették tevékenységüket mindenkire, akit gyanúsnak találtak, de letartóztatásához nem rendelkeztek megfelelő alappal. 19 Az ellenséges hírszerzők kiszűrése mellett segítséget nyújtottak a haderő felderítő főállomásainak az ügynökök szervezéséhez is. A véderő területileg illetékes hadtest-törzsei felderítő főállomásainak tisztjeit értesítették azon személyekről, akik a határon rendszeresen átjártak és véleményük szerint alkalmasak voltak információ szállítására a felderítő főállomás és a szomszédos országba telepített rezidentúra között. A hírszerző munka eredményes segítésének honorálásaként a hadtestn) az útlevél szabályok áthágása, tilos visszatérés, nőcsempészés, a külföldiek bejelentése és lakhatására vonatkozó szabályok megszegése által elkövetett kihágások eseteiben I. fokon való rendőri bíráskodás; o) a csempészet megakadályozásában való közreműködés és az erre hivatott közegek támogatása /1905. B.M. kr. 17 Parádi József: A Magyar Királyi Csendőrség határőrizeti feladatai Hadtörténelmi közlemények szám o Jogos védelem gyanánt, a tettes veszélyesen megtámadtatik; 2. ha életét vagy testi épségét komolyan fenyegető támadással oly körülmények között fenyegettetik, hogy annak bekövetkezésétől alaposan tarthat; 3. a szolgálat teljesítése közben olyan tettleges ellenszegülésre talál, mely azt meghiusítaná s az ellenszegülés legyőzésére már alkalmazott minden kíméletes eszközt sikertelen maradt; 4. ha a fegyver használata életükben vagy testi épségükben támadott harmadik személy megmentésére vagy megvédésére szükséges. (91 000/1905. B.M. kr.) /1909.BM.r. 48

47 A dualizmuskori Magyar Királyság határrendőrsége törzsek mellett működő felderítő főállomások több ízben tettek javaslatot határrendőr-kapitányságok és kirendeltségek vezetőinek legmagasabb szintű elismerésére. 20 A határrendőrség is végzett felderítést. Egyrészt megkísérelték kikérdezni a határon átkelő utasokat, másrészt megbíztak egyes személyeket, hogy a határ túloldalán a lakosság hangulatát, a közlekedési és hírközlő hálózatot, valamint az ott található katonai, határőrizeti erőket kipuhatolják. Ennek során egyes esetekben sor került a határ mentén szolgálatot teljesítő szerb vagy román hivatalnokok, vasutasok, katonák stb. lepénzelésére és beszervezésére. 21 A határrendőrség feladatát képezte még a határátkelő helyen be- vagy kilépő fontosabb személyek, az uralkodóház tagjai stb. személyi biztonságának szavatolása is. A biztosítási feladatokat a csendőrséggel szorosan együttműködve hajtották végre, mert a csendőrség feladata volt a határállomástól az ország belseje felé az exponált személyek menetvonalának biztosítása. 22 A határrendőrség szervezeti felépítésére vonatkozóan a belügyminiszter XII. 29-én kelt rendeletével intézkedett. 23 A határrendőrség a belügyminisztériumon belüli irányító apparátusát leszámítva két képcsős volt. Irányító felső szervként a határrendőr-kapitányságok, alárendeltségükben pedig a kirendeltségek működtek. Kezdetben 11 kapitányság és 24 kirendeltség funkcionált 160 fővel. A kapitányságok élén a határrendőr-kapitány állt. Közvetlen alárendeltjei a kapitánysági hivatal vezetője és a kirendeltségek vezetői voltak. Általában a kapitányságok székhelyén is működtek kirendeltségnek megfelelő létszámú határrendőri erők a kapitányság részeként. A határrendőrség szervezeti felépítése fennállási ideje alatt lényegesen nem változott. Kisebb módosítást jelentett a határrendőri őrségek szervezése között ben az őrségeket megszüntették, létszámukat beolvasztották a kapitányságok és kirendeltségek személyi állományába. A határrendőri őrségek feladatait a határszéli csendőri erők vették át. Bár a határrendőrség szervezeti rendszerében jelentős változás nem történt, számottevő mennyiségi fejlesztés tapasztalható. Az 1906-os helyzethez képest a kapitányságok száma 17-re, a kirendeltségeké pedig 41-re emelkedett. A legsűrűbben a szerb és román határon, valamint Bukovina és Galícia irányában helyezkedtek el a határrendőrségi alakulatok. A legkevesebb szervezeti egység Horvátország, Ausztria és Csehország irányában települt. 24 A határrendőrség működési területe általában a határtól számított megközelítőleg 40 km-es területsávra terjedt ki. A határőrizettel kapcsolatos nyomozati tevé- 20 Parádi József: A határszéli csendőrség állambiztonsági feladatai. Rendvédelem-történeti Füzetek sz o. 21 Vö. 14. lábjegyzettel 22 Loc.cit. 23 Loc.cit /1908. B.M. k.r.; /1912. B.M. k.r. 49

48 Parádi József kenységet a határrendőrség működési területén köteles volt végezni. A határrendőrség működési területét és diszlokációját 41 rendelettel módosították, szinte valamennyi rendelet a működési terület bővítésére irányult. Egyes kapitányságok működési területe nem csak a határmenti vármegyéket, hanem több a határvonallal nem érintkező vármegyét is magába foglalta. A határrendőrség megalakulásakor működési területe 25 vármegyére, a Monarchia összeomlásakor pedig 30 vármegyére terjedt ki. 25 A működési terület bővülésével együtt kellett volna járnia a létszám emelkedésének is. Bár a határrendőrség létszáma gyarapodott ugyan, de mértéke elmaradt a működési terület növekedésétől. A határrendőrség feladatainak eredményes végzése érdekében erőteljesen támaszkodott a helyi csendőri és rendőri erőkre. A határrendőrség személyi állománya 281,88 %-al, 160 főről 451 főre emelkedett az első világháború kitöréséig. 26 A határrendőrség viszonya a vármegyei közigazgatáshoz és a társ fegyveres testületekhez sajátos volt. Szolgálati tekintetben a határrendőrség közvetlenül a belügyminiszter alárendeltségébe tartozott. Azonban a határrendőr kapitányságok területileg illetékes vármegye főispánjának, a kirendeltségek pedig a szolgabíráknak a határőrizettel kapcsolatos korabeli szóhasználattal élve megkereséseit kötelesek voltak végrehajtani. Az illetékességet a határrendőrség maga döntötte el. Ha a határrendőrség és a helyi közigazgatás illetve rendőrhatóság között mégis hatásköri nézeteltérésre került sor abban a belügyminiszter döntött. Az államszervezet hierarchiájában határrendőr-kapitány a megyei főszolgabíróval illetve a városok rendőrkapitányaival állt azonos szinten. Az a gyakorlat érvényesült, hogy a határrendőrség működése során észlelt, nem a határrenddel kapcsolatos törvényellenes cselekedeteket az arra illetékes hatóságoknak, más hatóságok pedig az általuk észlelt és a határrendre vonatkozó törvénysértéseket a határrendőrségnek jelezték. E mellett a bűnügyi nyomozásra vonatkozó BM. rendelet a határrendőrségre is vonatkozott, amely alapján köteles volt a magyar királyi bíróságok és ügyészségek felhívásának eleget tenni, a büntetendő cselekmények kinyomozásában részt venni. A határrendőrség és a helyi rendőrhatóságok együttműködése alapvetően két területre osztható. 27 Egyes a határrendőrség hatáskörébe tartozó esetekben a határrendőrkapitányság működési területén lévő városok rendőrsége köteles volt automatikusan 25 Parádi József: A magyar határőrizet tere a kiegyezéstől a második világháborúig. Rendvédelemtörténeti Füzetek sz o. 26 Parádi József: A Magyar Királyi Határrendőrség a magyar határőrizet szakmai vezető testülete. Rendvédelem-történeti Füzetek sz o /1899.BM.r. utasítás a nyomozó rendőri hatóságok és közegek részére 50

49 A dualizmuskori Magyar Királyság határrendőrsége mindenfajta megkeresés, felszólítás, átirat nélkül is eljárni és arról az ügy jellege szerint azonnal, vagy havonta jelentést tenni a határrendőr-kapitánynak. 28 Amennyiben az adott város határának az ország határával volt közös határszakasza a városi rendőrség határőrizettel kapcsolatos kötelezettségei bővültek. 29 Sürgős esetben a városi rendőrkapitányságoknak el kellett tekinteni a határrendőr-kapitányság írásos megkeresésétől és a határrendőrség tisztjének szóbeli felhívásra is el kellett végezni ezen teendőket. 30 Lényegében a rendőrségekkel megegyező volt a csendőrséghez fűződő viszony is. A határrendőr-kapitányságok hatósági területén működő csendőri erők kötelesek voltak támogatni a határrendőrséget: karhatalom nyújtásával, megfigyelés végrehajtásával, nyomozásokban segéderő biztosításával. 31 A határrendőr kapitány felszólításakor a csendőrségnek tevékenységében a csendőrség szolgálati szabályzatának a vármegyék főszolgabíráira, vagy a városok rendőr-kapitányaira vonatkozó előírásait kellett alkalmaznia. A korabeli határrendőrség tehát a társ fegyveres testületek irányában is jelentős jogokkal felruházott szervezet volt. 32 Az államhatalom szervezeteihez fűződő viszonyában a határrendőrség helyzete egyértelmű volt, egy irányban merültek csak fel kezdeti nézeteltérések, melyek később rendeződtek a határrendőrség és a csendőrség kapcsolatának ismételt belügyminiszteri tisztázásakor tól a csendőrség határmenti erői a szolgabírói kirendeltségek irányításával működtek, de szolgálatukat önállóan tervezték meg és látták el, a csendőri felettes szervek teljes értékű alárendeltjei maradtak után, amikor a szolgabírói kirendeltségek feladatkörét a határrendőrség vette át a határrendőr-kapitányságok és kirendeltségek vezetői a határszéli csendőri erőket, alárendeltjeiknek tekintették. Az érintett őrsök csendőri szolgálati elöljáróikból ez tiltakozást váltott ki. A két fegyveres testület együttműködésének ez a része nem volt tisztázva ben belügyminiszteri rendelettel rendezték a kérdést, mely tisztázta, hogy a csendőrség önállóan is lát el határőrizeti szolgálatot, végez útlevélkezelést is A városi rendőrségek jelentési kötelezettségei közé tartozott: a) kémkedés; b) fegyverek, lőszerek szállításának; c) hadkötelesek kiszökésének; d) nőcsempészetnek és e) csempészetnek a megakadályozása valamint f) határszéli nyilvános helyek ellenőrzése. (91.000/1905. B.M. k.r.) 29 A határmenti városok határőrizettel kapcsolatos feladatai gyarapodtak: a) kitiltott illetve gyanús személyeknek az országba történő bejutását illetve a b) büntetőeljárás alatt álló személyeknek az országhatáron a kijutását megakadályozni és c) a külföldi tolonczokat átvenni illetve a helyi tolonczokat elszállítani. A városi rendőrségek kötelesek voltak még külön felszólításra: a) a határrendőrség részére adatokat szolgáltatni; b) a határrendőrség megbízásából nyomozást folytatni; c) a határrendőrség részére erőket és eszközöket biztosítani, amennyiben a kérdéses ügyek a határrenddel összefüggésben álltak. Loc.cit. 30 Loc.cit. 31 SZUT V. fejezet az őrs körlet és a határátlépés, valamint a határszéli szolgálat szabályozása 32 Loc.cit /1912. B.M. kr. 51

50 Parádi József A határrendőr kapitányságok a helyi vezetés tekintetében lényegében csak a főispánnak voltak alárendelve. A főispánok ebben az időben mikor a vármegyék már jórészt elvesztették korábbi függetlenségüket a központi államhatalommal szemben gyakorlatilag a vidék urainak tekinthetők. Főispánná általában exponált, nagy vagyonnal rendelkező személyeket kértek fel. Tisztségük eredményes ellátáshoz minden a jogszabályi keretek között lehetséges államhatalmi eszköz a rendelkezésünkre állt. Ellenőrzési jogot felettük csak az őket kinevező hatóság gyakorolt. 34 A határrendőr kapitányságok kötelessége volt, hogy a kirendeltségek negyedévente végrehajtásra kerülő ellenőrzése mellett, a határőrizetben résztvevő hatóságok határőrizeti munkáját hatósági területén félévente ellenőrizze. A határrendőrségi kirendeltségek havi jelentési kötelezettségéhez hasonló rendszeres jelentéstételi feladatuk a társ fegyveres testületeknek a határrendőr kapitányságok irányába nem volt. A határrendőr kapitányságok a hatósági területük határőrizeti helyzetéről évente tettek jelentést a belügyminiszternek. 35 Az I. világháború előtti években a szomszédos balkáni országokhoz fűződő kapcsolatok elhidegülése nyomán betervezésre kerülő katonai határőrizet előkészületi teendőinek végzése során, tisztázták a határrendőrség katonai rangjait 1911-ben. Ekkor a Katonai Határőrizeti Utasítás alapján a katonai határőrizetben együttműködő szervezetként résztvevő határrendőri közegek részére kötelezővé vált a kölcsönös tiszteletadás és elengedhetetlen volt a hivatalos érintkezés is a véderő tagjaival tagjaival. Ez azonban felvetette a rendfokozati feljebbvaló kérdését. A közös hadsereg képviselője a honvédelmi miniszter és a magyar belügyminiszter megállapodtak abban, hogy a határrendőri rangok mely katonai rangnak felelnek meg. A magyar határrendőrség főnöke ezredesi, a főnök helyettes alezredesi, a kapitányság vezetője őrnagyi, a kapitányságvezető helyettes századosi, a kirendeltség vezetői és a kapitányi hivatal vezetői főhadnagyi, a kirendeltség vezető helyettesi beosztás pedig hadnagyi rendfokozatnak felelt meg. Főhadnagyi rendfokozattal bírtak a határrendőr fogalmazók, hadnagyi rendfokozattal a határrendőr segéd-fogalmazók, zászlósi rendfokozattal pedig a fogalmazó-gyakornokok. A határrendőr biztosok rendfokozata a hadseregben a szakaszvezetőnek, a polgári biztosok, és a határrendőr őrségek vezetőinek rendfokozata a hadseregben az őrmesternek, a felügyelők és az irodai segédtisztek rendfokozata a hadseregben törzsőrmesternek feleltek meg. 36 A véderő és a határrendőrség között az együttműködés témáját szabályozták. A háborús időszakra vonatkozó magyarországi szabályozás ugyanis a haderőnek nem rendelte alá a polgári közigazgatást, így annak részeként működő rendvédelmi terü- 34 Csizmadia: i.m o /1905. B.M. k.r. 36 Parádi József: A dualista Magyarország pénzügyi szerveinek határőrizete Bölcsészdoktori disszertáció. ELTE BTK. Budapest,

51 A dualizmuskori Magyar Királyság határrendőrsége leteket sem. Kizárólag a hadműveleti területeken került a közigazgatás a haderő alárendeltségébe. 37 A XIX. század második felében, illetve XX. század elején Európa szerte törvényben foglalták össze a háborús időszakra vonatkozóan az országok működésének szabályait. E törvényekben lénygében a békeidőszakhoz viszonyított különleges hatalom gyakorlását szabályozták. A korabeli terminológia a kivételes hatalom időszakának kifejezését használta. Ezen időszakban az államok az emberi- és szabadságjogokat korlátozták. Eltérő volt azonban az, hogy e kiterjedt hatalommal a haderőt vagy a civil közigazgatást ruházta fel a törvényhozó testület. Két modell alakult ki, melyet valamilyen formában követtek az európai országok törvényhozói. A porosz modell szerint a kivételes hatalom széleskörű jogosultságaival a hadsereget ruházták fel. A brit modell szerint a kivételes hatalom speciális jogosultságai nem a hadsereget, hanem a polgári közigazgatást illették meg. Az Osztrák-Magyar Monarchiában a kivételes hatalomra vonatkozóan kétféle szabályozás született. Az Osztrák Császárságban a porosz mintát követték, a Magyar Királyságban pedig az angolszász megoldást részesítették előnyben. 38 Ausztriában már viszonylag korán 1869-ben létrejött a kivételes hatalom gyakorlására vonatkozó törvényi szabályozás. Ezzel Ausztriában a kivételes hatalom szabályozására vonatkozó jogszabályalkotási folyamat indult el ban újabb törvénnyel fejlesztették tovább a szabályozást a bíróságokra vonatkozóan, konkrétan az esküdtbíráskodás felfüggesztését tette lehetővé a törvény a kivételes hatalom időszakában ban az osztrák kormány és a hadvezetés szabályrendszer tervezetet hozott létre a kivételes hatalom időszakára. E rendelettervezet rendszert ben és 1912-ben aktualizálták és továbbfejlesztették. Végül pedig a Reichsrat ban átfogó jellegű törvényben újraszabályozta a kivételes állapotokat. Először a közös hadügyminiszter vetette fel 1906-ban, hogy kívánatos volna a Magyar Királyságban is rendezni a kivételes hatalom kérdését. A magyar fél azonban a kivételes hatalom porosz minta szerinti rendezését elvetette. Magyar körökben egyetértés uralkodott kezdettől fogva arra vonatkozóan, hogy a kivételes hatalmat a polgári kormánynak, illetve közigazgatásnak kell gyakorolnia. Vita csupán abban a kérdésben jött létre, hogy a kormányzat kiterjesztett kompetenciáinak hol legyenek a határai. Végül is a többszöri egyeztetés nyomán miután az uralkodó is visszaadta a törvénytervezetet a kormánynak további munkálatokra 1912-ben az országgyűlés elé került a törvényjavaslat. A törvényjavaslatban a közös hadügyminisztérium nem tetszése ellenére az angolszász mintát követő magyar felfogás érvényesült. A nézeteltérések azonban lassították a törvényelőkészítés ütemét. Annak ellenére, hogy 1906-ban és 1912-ben több olyan külpolitikai esemény is volt, amely gyorsítóan hatott a törvény létrehozására, mint például annexiós válság, bal- 37 Parádi József: Áttérés a háborús határőrizetre az első világháború előtt. Áttérés a háborús határőrizetre az első világháború előtt. Rendvédelem-történeti Füzetek szám o. 38 Mezey Barna: A kivételes hatalom. Rendvédelem-történeti Füzetek szám 4-6. o. 53

52 Parádi József káni háború, az Osztrák-Magyar Monarchiában a Magyar Királyság utolsónak alkotta meg a kivételes hatalomról szóló szabályozást ben a sajátos helyzetben lévő Bosznia-Hercegovina tartománygyűlése is jóváhagyta a kivételes hatalomról szóló törvényt. 39 A magyar kormánynak végül is sikerült érvényesíteni álláspontját. A magyar vélemény a dualizmus lényegéből fakadt. A dualista berendezkedés alapelve volt, hogy a magyar fél egyetértése nélkül a közös hadsereget nem lehetett aktivizálni. A közös hadsereg felhasználására ugyanis csak úgy kerülhetett sor, ha a magyar országgyűlés megszavazza az országra eső költségeket és újoncokat. A haderő belső felhasználása esetén az elszállásolás joga a magyar kormányt illette meg, azaz a Magyar Királyság területén csak a magyar kormány engedélyével állomásozhattak a közös hadsereg alakulatai. Ezzel ellentétes lett volna, ha a kivételes hatalom idején a haderő parancsnoksága gyakorol a polgári közigazgatáshoz tartozó jogokat. Amennyiben az osztrák megoldást alkalmazták volna Magyarországon a hatalom elsősorban Délvidéken és Kárpátalján gyakorlatilag a haderő kezébe került volna. Magyarországon a háború esetére szóló kivételes hatalomról szóló törvény a kormányt arra kötelezte, hogy kivételes intézkedéseit rendeletileg adja ki, melyeket az országgyűlésnél utólag köteles volt bejelenteni. A haderő és a civil hatóságok közötti együttműködés megvalósítására, a kivételes intézkedések végrehajtására a kormány kormánybiztosokat nevezett ki, akik a rendvédelmi szerveket is igénybe vehették. Erre azonban a haderőnek ellentétben az Osztrák Császársággal Magyarországon nem volt kompetenciája. A kivételes hatalom időszakában a kormány igénybe vehette a csendőrséget a városok területén is, az önkormányzatok határozatait megsemmisíthette, ellenőrizhette a postai távíró- és távbeszélő forgalmat, korlátozhatta az egyesületek működését, betilthatta a politikai gyűléseket, elrendelhette a cenzúrát és a statáriális bíráskodást. 40 A háború kirobbanását követően a törvény szellemében a kormány egy sor intézkedést léptetett életbe. Az egész ország területére érvényes hatállyal betiltották az útlevelek kiadását, amitől csak kivételes esetekben lehetett eltérni. Bevezették a sajtócenzúrát. A Délvidéken és Erdélyben bevezették a bejelentkezési kötelezettséget és felfüggesztették az esküdtbíróságok működését, átadva hatáskörüket a királyi törvényszékeknek. Elrendelték továbbá e térségben a gyorsított bűnvádi eljárást. A véderő rekvirálásokat sem hajthatott végre. A hadiszolgáltatásokat Magyarországon a polgári hatóságok szabták meg. Katonai hatóságok ilyen igényekkel a kormányhoz fordulhattak. Csupán sürgős esetben kereshették meg a megyei önkormányzatokat. Rendkívüli esetekben pedig a községi elöljárókat is felkereshették. Magához a szolgáltatóhoz azonban egyáltalán nem fordulhattak. A kormánynak a háború folyamán is sikerült érvényt szereznie a kivételes hatalom magyarországi szabályozását megvalósító törvénynek a közös hadsereggel 39 Loc.cit évi LXIII. törvénycikk 54

53 A dualizmuskori Magyar Királyság határrendőrsége szemben. Ebből adódóan a közigazgatás és a rendvédelmi szervezetek nem kerültek a véderő felügyelete alá. 41 A határrendőrség feladatai háborúban a határvonalon meghagyott határátkelőhelyeken, illetve a hadműveleti záróvonalon lévő - a polgári forgalom számára megnyitott átkelőhelyeken a forgalom ellenőrzése volt. A határrendőrség szolgálatában változás nem történt. Csupán a határőrizetben részt vevő társfegyveres testületekhez fűződő viszonyában történt módosulás. A hadműveleti területeken a vezető szerepet egyértelműen a hadsereg vette át. Ellenőrzési utasítási joga a területileg illetékes hadtestparancsnoknak volt, akinek a határőrizeti erők közvetlen alárendeltségébe kerültek. A határrendőr kapitányoknak a határőrizetben részt vevő társfegyveres testületekre vonatkozó ellenőrzési joga megszűnt. A határrendőrségnek a városi rendőrséghez fűződő viszonya azonban érintetlen maradt. A határrendőrség tagjait nem hívták be katonai szolgálatra, továbbra is folytatták a békeidőben megkezdett szolgálatukat. A határrendőrséget tehát a kivételes hatalom időszakában sem vonták be a katonai típusú határőrizeti tevékenység végrehajtásába. Természetesen a határrendőrség szolgálati tevékenysége is módosult ezen időszakban. A szervezet azonban a hadműveleti területek kivételével nem került a hadsereg alárendeltségébe. Lényegében elsősorban a forgalomellenőrzés tekintetében a békeidőszakban megszokott feladatait látta el, azonban a megváltozott körülményeknek megfelelően. 42 Figyelemre méltó, hogy a magyar kormány a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióba való belépése, illetve a Schengeni Egyezményhez történő csatlakozása nyomán a dualizmus korihoz hasonló helyzet kialakulásakor 2007-ben az Osztrák- Magyar Monarchia Magyar Királyságában alkalmazott megoldástól gyökeresen eltérő következtetésre jutott. A dualizmus idejében önálló határőrizeti testületet hoztak létre a határőrizeti feladatokat is ellátó rendvédelmi szervezetek határőrizeti teendőinek koordinálására. Ezzel szemben a harmadik évezred elején megszüntettek egy határőrizeti testületet. Ezzel pedig csökkentették a nemzet védelmi képességét, hiszen a határőrizeti szervezetek Carl Philipp Gottlieb von Clausewitz óta legalább is a fejlett országokban már nem láttak el határvédelmi teendőket. 43 Azonban az egészségügyi, gazdasági és szellemi nem kívánatos hatások kiszűrésére alkalmas rendvédelmi határőrizeti szervezeteknek továbbra is maradtak feladataik. E a szűrő fontos elemétől fosztotta meg a magyar nemzetet a XXI. században az ország vezetése a határőrség felszámolásával. Dualizmuskori elődeink ugyan szintén megszűntették a korábbi diktatúra nevezetesen a neo- 41 Loc.cit /1915. ME. r. 43 Carl Philipp Gottlieb von Clausewitz: A háborúról. Pesti Könyvnyomda Részvénytársaság. Budapest,

54 Parádi József abszolutizmus határőrizeti rendszerét. Ezt azonban nem úgy valósították meg, hogy a korabeli politikai nemzetvédelmi képességét mérsékelték, hanem úgy, hogy a megváltozott körülményekhez igazodó határőrizeti rendszert építettek ki. E rendszer példaértékű lehet az utókor számára. 1. sz. melléklet A Magyar Királyi Határrendőrség szervezeti felépítése Határrendőrségi Osztály (Magyar Királyi Belügyminisztérium) Határrendőr kapitányságok Határrendőr kirendeltségek Határrendőr őrségek ( ) Forrás: Parádi József: A Magyar Királyi Határrendőrség. Rendvédelem-történeti Füzetek szám o. 56

55

56 Parádi József Forrás: Parádi József: Rendőrség a határőrizetben. Tipico Design, Budapest, o. 3. sz. melléklet A dualizmuskori magyar határőrizetben tevékenykedő testületek személyi állománya Forrás: Parádi József: Rendőrség a határőrizetben. Tipico Design, Budapest, o. 58

57 A dualizmuskori Magyar Királyság határrendőrsége 4. sz. melléklet A dualista Magyarország határőrizeti szervezetei P É N Z Ü G YŐRSÉG VÁM ÉS ADÓŐRSÉG H A T Á R S Z É L I C S E N DŐRSÉG H A T Á R R E N DŐRSÉG V Á M H I V A T A L O K R É V H I V A T A L O K V E S Z T E G I N T É Z E T E K ERDŐHATÓSÁGOK EÜ. ÁLL.-OK Forrás: Parádi József: Rendőrség a határőrizetben. Tipico Design, Budapest, o. 59

58 A határrendészet első kézikönyve Dr. Sallai János nyá. határőr ezredes egyetemi docens, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Rendészettudományi Kar Közrendészeti és Alkalmazott Vezetéstudományi Intézet A határrendészet első kézikönyve Az elmúlt negyedszázadban nagyon sokan, főleg a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem, Rendőrtiszti Főiskola és a Kossuth Lajos Katonai Főiskola oktatói, hallgatói felkutatták, és publikálták a magyar államhatárok és az ahhoz tartozó határőrizet, határrendészet, határforgalom-ellenőrzés történetét. Ennek köszönhetően mára ismertté vált a dualizmust követő határrendészeti szakma története, illetve a szakmával kapcsolatos utasítások, törvények, szabályzatok összessége. E folyamat részeseként többször szemben találtam magam egy mások által megfogalmazott kérdéssel: mi szükség van minderre ma? Bár, magát a kérdést rosszindulatúnak tartottam és tartom ma is, azért két választ megfogalmaztam a kétkedők számára. Az első válaszom, hogy minden szakma, hivatás oktatásánál fontos a szakmai múlt megismerése ahhoz, hogy a jelenlegi helyzetet jól megérthessük. Katonai, rendészeti területen különösen fontos, mivel döntéseinket többnyire szakmai történelmi tapasztalatainkra alapozzuk. Általában a megvívandó csatákat, háborúkat, mindig az előző csatákban, háborúkban szerzett tapasztalatok alapján tudja tervezni, levezetni. A másik válaszom, a szakmatörténet oktatásának szükségessége, hogy kiváló utasítások szabályzatok születtek a múltban, melyekben a határőrizetre, fegyverhasználatra stb. már egyszer jó megoldásokat találtak ki, amelyek ráadásul a gyakorlatban is beváltak. Olyan dolgokat nem kell kitalálni, amit már egyszer kitaláltak és alkalmaztak. Erre jó példa az 1907-es Határrendészet kézikönyve. A Határrendészet kézikönyve 1907-ben négy évvel a nagy horderejű rendészeti törvények után két kiváló szakember: Pavlik Ferencz és Laky Imre tollából született ban ugyanis hat törvényt fogadtak el, amelyek a rendészethez kapcsolódtak. Erre a magyar parlamentben azóta sem volt példa. Ezek a törvények a következők: évi IV. törvénycikk a kivándorlásról, évi V. törvénycikk külföldieknek a magyar korona országai területén való lakhatásáról, évi VI. törvénycikk az útlevélügyről, évi VII. törvénycikk három új csendőrkerület felállításáról, évi VIII. törvénycikk a határrendőrségről, évi IX. törvénycikk a Magyarország és Ausztria között Szepes vármegye és Gácsország szélén az úgynevezett Halastó körüli területen, az or- 61

59 Sallai János szágos határvonalnak megállapítása iránt az évi II. tc. értelmében alakított választott bíróság által hozott ítélet beczikkelyezése tárgyában. A törvények címéből is jól látható, hogy azok jelentős része közvetlenül a határőrizethez, a határforgalom-ellenőrzéshez és a határrendészethez kapcsolódik. Nem véletlen a féltucat törvény egyidejű tárgyalása és meghozatala, ezért fontos az idevezető út is. A magyar államhatároknak patinás múltja van a honfoglalás óta. A gyepűrendszer, továbbá a végvárakkal megvalósított határvédelem, és a katonai határőr vidékek biztosították hazánk területének védelmét. Magyarország történetében az es kiegyezés jelentős hatást gyakorolt az élet minden területén. A kiegyezés, mint történelmi kompromisszum számos gazdasági előnnyel járt, azonban társadalmi értelemben a korszak magán viselte a megkésett és ezért következetlen polgárosodás jegyeit. Az alkotmányos monarchiában egyszerre voltak jelen a polgári átalakulás, a kapitalizálódás kísérő jegyei, és a feudális rend tovább élő maradványai. 1 Az 1860-as években a gazdasági átalakulások a belső migrációs mozgásokat és a kivándorlást felerősítették. Ebben a folyamatban volt meghatározó az 1888-as román-magyar határszerződés. Az 1888-as szerződésben rögzített magyar-román határokat az erre felállított vegyes bizottságok a terepen geodéziailag magas színvonalon kitűzték, majd térképen rögzítették és a határvonalat vörös színnel alászínezték. Az így megállapított és műtárgyakkal kitűzött államhatár jelentősége mai napig a határtörténetben a két állam határkapcsolatain túlmutat. Friedrich Ratzel: Politikai Földrajz c. munkájában kiemelt szerepet tulajdonít a magyar-román határszerződésnek. Véleménye szerint: A tudományosan megállapított határ természete az Április 16-án Ausztria-Magyarország és Románia között ratifikált szerződésben fejeződik ki. A fentieken túl az 1888-as román-magyar határszerződés hatásai a következők voltak: Az újonnan kijelölt határok őrizetét a pénzügyőrség már nem tudta megfelelő színvonalon ellátni, ezért az július 15-én kelt sz. közös miniszteri utasítás első fejezetének 1. -a elrendelte a Határszéli Csendőrség felállítását. A Határszéli Csendőrség feladata a határvonalra, annak berendezéseire felügyelni, az illetéktelen beavatkozásokat meggátolni és ezen szabálysértést elkövetőket elővezetni.. Feladatuk volt továbbá a határsértések megakadályozása és a határsértők elfogása. Kiadásra került a sz évi B.M.R. Határőrizeti utasítás a magyarromán határegyezmény alapján címmel. Megvalósult a határjelek büntetőjogi védelme, amely a következőket rögzítette 2 : 1. A ki az ország határának megjelölésére szolgáló szobrot, kő- vagy faoszlopot, 1 2 Kacziba Antal: Budapest Főváros Önkormányzata Városbiztonsági és Városrend-védelmi koncepciója, kézirat Budapest, o évi XLI. törvénycikk a határ- és földmérési jelek büntetőjogi védelméről 62

60 A határrendészet első kézikönyve árkot, kő- vagy földhalmot, vagy más jelzőt szándékosan és jogtalanul megrongál, vagy a határszobornak vagy oszlopnak feliratát vagy egyéb megjelölését részben, vagy egészben, olvashatatlanná vagy felismerhetetlenné teszi: vétséget követ el, és hat hóig terjedhető fogházzal büntetendő. 2. Három évig terjedhető fogházzal és hivatalvesztéssel büntettetik az, ki az előző -ban felsorolt határjeleket szándékosan és jogtalanul, ha nem is a birtokviszonyok megzavarása czéljából megsemmisíti, kidönti, szétrombolja, felismerhetetlenekké teszi, vagy áthelyezi. A kísérlet büntetendő. Az elkövetkezendő időszakban a gazdasági élet alakulása miatt mind a belső munkaerő vándorlás, mind a szegényebb területekről a kivándorlás felerősödött. A kivándorlás nagyobb mérvben két irányba terelődött és van folyamatban: a tengerentúli államokba, különösen pedig Észak-Amerikába és a szárazföldön főként Romániába. 3 Erre vonatkozólag pontos statisztikai adat nincs, de a közvetett és becsült adatok alapján például 1899-ben több mint 63 ezren hagyták el a Magyar Királyság területét. A kivándorlást motiválta a megélhetésen túl a kalandvágy és a meggazdagodás reménye. A magyar állam kezdetben tiltó rendszabályokkal, (Például: az útlevél megtagadása, a határról való visszautasítás) igyekezett megakadályozni 4 a kivándorlást, de nem sok eséllyel járt mindez, ugyanis a visszatartottak, kivándorolni akarók, útlevél nélkül, kiszöktek az országból. A kialakult helyzet, illetve a nemzetközi életben bekövetkezett változások (tíz évvel az első világháború előtt járunk!) a magyar politikai vezetés szükségesnek látta az első útlevélről szóló törvény megalkotását, melynek indoklásaként a következőket tartotta fontosnak megemlíteni a törvényjavaslat beterjesztésénél.: mert külháborúk, belső zavargások vagy az államot veszélyeztető egyéb mozgalmak esetében szükségessé válhatik, hogy az utazók, különösen pedig a határokon ki- és belépő egyének éber figyelemmel kísértessenek és, a határszélen való forgalom is szigorúan ellenőriztessék s indokolt esetekben a ki- vagy belépés meg is akadályoztassék. Ezen kívül valamely külállam által ez irányban tett rendszabály is arra utalhat bennünket, hogy a viszonosság elvét alkalmazzuk és az illető állammal szemben hasonló rendszabályt léptessünk életbe. A kül- és belföldi polgároknak ebben az időszakban megnövekedtek az utazási lehetőségei és kedvük is, hisz ebben az időszakban az első és második ipari forradalom következtében a mobilizáció és a hírközlés felgyorsult. De a külföldit gyakran nem is tisztességes szándék vezeti az idegen államba, hanem vagy hazája büntető évi IV. törvénycikk indokolása a kivándorlásról Bizonyára úgy politikai mint nemzetgazdasági szempontból sajnálatos, hogy az ország vidékeinek lakossága mind nagyobb számban, sőt tömegesen hagyja el hazáját Ezen baj gyökeresen csak helyes közgazdasági és közigazgatási intézkedések folytán orvosolható..lassú volta miatt csak hoszszabb idő múlva valósítható meg. Ebből kifolyólag a kir. kormány feladatának tekinti, hogy a kivándorlás mérséklésére és az ebből eredő hátrányok ellensúlyozására, alkalmas intézkedéseket és rendszabályokat megállapítsa, és fokozatosan életbe léptesse Vö: A m. kir. belügyminiszter évi sz körrendelete 63

61 Sallai János igazságszolgáltatása elől menekül s törvényellenes üzelmeit más államban, hol nem ismerik, könnyebben véli folytathatni, vagy azzal a határozott szándékkal jön, hogy ennek az államnak érdekei és biztonsága ellen működjék. 5 Ezért vált indokolttá a külföldiek lakhatásáról szóló törvény megalkotása, amelyre szintén 1903-ban került sor. A nagy méreteket öltött kivándorlás és a szomszédos országokból történő beáramlás kezelésére a kormány egy új európai értelemben modern határrendészeti szerv: a Határrendőrség felállítása mellett döntött 1903-ban, amelynek megszervezésére, felállítására 1906-ban került sor. A fenti törvények mellett folyamatosan jelentek meg a különböző rendeletek utasítások, amely már-már átláthatatlanná tették a kialakult helyzetet. Ennek a helyzetnek a feloldására készült el és adták ki a Határrendészet kézikönyvét 1907-ben, amelyet a szerzők a határrendészettel foglakozó tisztviselőknek, szakembereknek szántak. A határrendőrség reformjának anyagi biztosítéka megvan. De az még nem elég. A határrendőrség legénységének kiképzése is, mely ténykedéssel e mű összeállítói lettek megbízva, nagy fontossággal bír. Hozzáértő, végrehajtó közegek kellenek, akik ismerik a követendő eljárás legapróbb részleteit. 6 Úgy gondolom a szerzők sorai magukért beszélnek, és soha nem voltak annyira aktuálisak, mint ma. Annak érdekében, hogy elképzelésük megvalósuljon, összeállították ezt a kézikönyvet, amely a határrendészethez kapcsolódó legfontosabb utasításokat, rendeleteket, és törvényeket tartalmazza, magyarázatokkal kiegészítve. Az előírások nagy száma miatt a szerzők látták, hogy az egy negyedéves tanfolyamon nem sajátítható el, ezért azt az általános rendőri oktatásra, továbbképzésre is célszerűnek tartották kiterjeszteni. A könyvet maguk a szerzők sem tankönyvnek, inkább gyűjteménynek tartották, amellyel a gyakorlati életnek kívántak megfelelni. A kézikönyv felépítése logikus, az eligazodást tartalomjegyzék és betűrendes tárgymutató segíti. Felépítése: I. csoport: A határrendőrségről II. csoport: A kivándorlásról III. csoport: Az útlevélügy IV. csoport: Külföldieknek a magyar korona országai területén való lakhatásáról V. csoport: határrendőrséget érintő egyéb tények és rendeletek Minden csoportban logikus sorrendben került bemutatásra először a témát meghatározó törvény, majd az ehhez kapcsolódó szabályzók, rendeletek. Például az első csoportban az első helyen a Határrendőrségről szóló törvényt követi a hatályba léptető Miniszterelnöki rendelet, majd az életbeléptetéséről, és végrehajtásáról szóló évi V. törvénycikk indokolása külföldieknek a magyar korona országai területén való lakhatásáról Pavlaik F. Laky I.: Határrendészet kézikönyve. Budapest, o. 64

62 A határrendészet első kézikönyve BM rendelet. Ezután az államhatárhoz, és a határrendőrséghez kapcsolódó jogszabályok következnek, mint például a román-magyar határkijelölésről, a szerb majom és medvetáncoltatókról vagy egy korábbi külföldieknek az ország területére történő elutazásáról szóló jogszabályok. A kézikönyv további segítséget nyújt az alkalmazás során a felhasználónak, amikor egyes törvényekben előforduló más jogszabályt vagy meghatározást lábjegyzetben kommentárral lát el. Ugyanígy segítség az olvasónak, hogy nem kell minden mondatot végigolvasnia ha keres valamit, a törzsanyag előtt széljegyzetben kiemeli a lényeget, utal a tartalomra. A kézikönyvet a határrendőri tevékenységet érintő más törvényekre utalások zárják. A határrendőrségi tisztviselők munkáját nagymértékben megkönnyítette, hogy a kézikönyvben kötelező statisztikai jelentések és jegyzőkönyvek mintái találhatók Mivel az 1900-as években (is) a fő bevándorlási cél az USA volt, ezért a kézikönyv rögzítette az USA évi bevándorlási törvényének kivonatát, leglényegesebb tudnivalóit. E törvény szerint nem bocsáthatók be az USA területére: Hülyék, elmebetegek és eskórban szenvedők, olyanok kiknél öt éven belül vagy bármikor kétszer elmebetegségi tünetek fordultak elő, szegények és olyanok, kik előreláthatólag a közkönyörületnek terhére fognak esni, koldusok és azok kik veszedelmes undorító, vagy ragályos betegségben szenvednek, személyek kik megbecstelenítő bűntett, vagy vétség miatt bűntetve voltak, anarchisták, vagy olyanok kik északamerikai Egyesült Államok kormánya, vagy bármely kormányforma, vagy bármely törvényes forma felforgatását vagy köztisztviselők meggyilkolását hirdetik, vagy védelmezik; kéjnők vagy kerítőnők, kik nőket kéjelgés céljából akarnak becsempészni; továbbá oly személyek kik szerződött munkára fogadtattak fel és akikért a szállítási költséget mások fizették meg, vagy e célból mások által segélyeztettek, valamint azok kik az északamerikai Egyesült Államokba bebocsátási iránti kérelem keltétől számítva egy éven belül visszautasítattak, mint szerződött munkások, úgyszintén mindazok, kiknek bevándorlását nem tarják kívánatosnak. Úgy gondolom, a fentiekben megfogalmazottak jól szemléltetik, hogy milyen távol esik az elmélet a valóságtól. Valószínűleg az USA-nak kevesebb gondja lenne ma, ha saját bevándorlási törvényét be tudta volna tartani. A kézikönyv érdekessége még, hogy miután a főleg USA-ba tartó kivándorlók hajóval kívántak utazni (ekkor még légiközlekedés 7 nem volt), ezért a hajózási szabályokat is tartalmazta. A szerzők véleményem szerint jelentős gyűjtő munkát végeztek, kiválóan megszerkesztették a kézikönyvet. Tudásuknál csak a szerénységük volt nagyobb, amit az alábbi gondolataik is igazolnak: Miután úttörő munkát végeztünk bocsánatot kell kérnünk ha munkánk nem minden részletében tökéletes, noha teljes odaadással iparkodtunk a határrendőri legénység elméleti kiképzésének anyagát legjobb tudásunk szerint összeállítani és 7 Ebben az időszakban maximum légi hajózás volt csak. Az első világháború előtt a postagalambok és a meteorológiai léggömbök uralták csak a légteret 65

63 Sallai János annak gyakorlati oldalát könnyen megérthető és elsajátítható módon megvilágítani. A kiadványhoz később egy pótfüzetet és egy pótlapot csatoltak. A pótfüzetben egy német-magyar-francia szótár található, amelyet az tett szükségessé, hogy az évi útlevéltörvény nem írta elő az útlevélben a fénykép alkalmazását, csak a személyleírást. E szótár az útlevél kiállításhoz és az útlevél ellenőrzéshez nyújt idegen nyelvi segítséget. A pótlap, a későbbi BM rendelettel megszervezett Kassai Kapitányságra vonatkozó tudnivalókat rögzítette. A könyv eredeti fellelhető példánya a Szabó Ervin Központi Könyvtárban található. 66

64 A Határőrség alkotmányos jogállása és feladatrendszere a rendszerváltozást követően Tóthné Dr. Demus Mária A Határőrség alkotmányos jogállása és feladatrendszere a rendszerváltozást követően A rendszerváltozás előtti időszakban a fegyveres szervek jogállásának alaptörvényi szintű meghatározása nem szerepelt az Alkotmányban. Az Alkotmány módosításáról szóló évi XXXI. törvény azonban, amely jelentősen megváltoztatta az alaptörvény szinte minden rendelkezését, nóvumot jelentett a tekintetben is, hogy új fejezetként beiktatta az Alkotmányba a fegyveres erők és a Rendőrség alapvető kötelességére vonatkozó rendelkezéseket is. 1 Mivel a korabeli hatályos honvédelmi törvény 2 az államhatárok őrzését a fegyveres erők feladataként határozta meg, így a szabályozás alkotmányos szintre emelésével a jogalkotó formailag a Határőrséget is a fegyveres erők részeként definiálta a haza katonai védelmének kötelezettségével. 3 Ugyanakkor ez nem érintette a Határőrség szervezeti önállóságát és belügyi ágazati irányítását. A hivatkozott alkotmányi szakasz azonban a fegyveres erők alapvető kötelességeként kizárólag a haza katonai védelmét határozta meg. A Határőrség esetében így az a paradox helyzet állt elő, hogy miközben alkotmányos kötelessége a haza katonai védelmére vonatkozott, más törvények és alacsonyabb szintű jogszabályok 4 alapján viszont rendészeti jellegű feladatokat látott el, amelyek elsősorban az ország jogellenes elhagyásának megakadályozását célozták. Ezt az ellentmondásos helyzetet részben feloldotta az Alkotmány 1993-ban elfogadott módosítása, amely beiktatta a Határőrség rendészeti feladatkörére vonatkozó alkotmányos jogtételt. 5 Ennek megfelelően az államhatár őrzése, a határforgalom ellenőrzése és a határrend fenntartása is megjelent, mint államfeladat az Alkotmányban rögzített általános védelmi klauzula részeként január 1-jétől kezdődően tehát a Határőrség sajátos jogállású védelmi és rendészeti feladatokkal felruházott kettős rendeltetésű szervezet lett. A hazánkban lezajlott társadalmi, politikai, gazdasági változások, és ezek jogi környezetének megváltozása, továbbá a határok átjárhatóságának kétségtelen pozi évi XXXI. törvény 26. -a szerint: az Alkotmány a 40. után a következő VIII. fejezettel egészül ki: VIII. fejezet: A fegyveres erők és a rendőrség (Hatálybalépés: X. 23.) évi I. törvény 16. (1) bekezdés évi XX. törvény: A Magyar Köztársaság Alkotmánya (Alkotmány) 40/A. (1) bekezdés. (Hatálybalépés: X. 23.) Az állam- és közbiztonságról szóló évi 17. tvr.; Az MK államhatárának őrizetéről szóló 40/1974. (X.1.) MT rendelet és a végrehajtására kiadott 1/1975. (IV.2.) BM rendelet évi CVII. tv. 2. az MK Alk. 40/A. (1) bekezdés kiegészítése. (hatálybalépés: I. 1.). Alkotmány 5. A Magyar Köztársaság állama védi a nép szabadságát és hatalmát, az ország függetlenségét és területi épségét, valamint a nemzetközi szerződésekben rögzített határait. 67

65 Tóthné Demus Mária tív hatása mellett megjelenő új kihívások, mint a szabálytalan migráció erősödése és ezzel összefüggésben az államhatáron átlépő szervezett bűnözés megjelenése, új típusú, döntően rendészeti tevékenységet ellátó Határőrség kialakítását igényelték, amelynek feladata nemcsak az ország jogellenes elhagyásának megakadályozása lett, hanem az ország területére történő jogellenes beutazások megakadályozása is. Az idegenrendészeti törvény és a rendőrségi törvény 1994-ben történt hatályba lépésével 7 a Határőrség rendészeti feladatköre bővült, rendészeti jogalkalmazó tevékenységének eszközrendszere törvényi keretek között került szabályozásra. Az idegenrendészeti törvény értelmében a Határőrség is idegenrendészeti hatósági hatáskörrel felruházott szerv lett. Idegenrendészeti hatóságként a jogellenesen beutazni szándékozó, illetve Magyarországon tartózkodó külföldiekkel kapcsolatos ügyekben így a visszairányítás, a kiutasítás, az idegenrendészeti őrizet, valamint a kijelölt helyen való tartózkodás elrendelése esetén a Határőrség jogszabályban meghatározott szerve is jogosult lett a hatósági eljárás szabályai alapján közigazgatási határozat meghozatalára. A rendőrségi törvény pedig kimondta, hogy a törvény IV-IX. Fejezeteiben 8 foglaltak a bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtés kivételével irányadók a Határőrségre is az Alkotmányban meghatározott rendészeti feladatkörében. 9 E rendelkezés azért volt jelentős, mert ebben az időszakban még nem született meg a határőrizet törvényi szintű szabályozása. S bár ez csupán közvetett módon, mögöttes jogszabályként, mégis elsődleges jogforrásként már 1994-ben megteremtette a Határőrség működésének, az intézkedések és kényszerítő eszközök alkalmazásának, továbbá a Határőrség titkos információgyűjtésének, valamint a határőrségi adatkezelés törvényi alapjait. Egyértelmű helyzetet e kérdések szabályozása tekintetében a később megalkotott határőrizeti törvény és a kapcsolódó végrehajtási jogszabályok hatályba lépése teremtett. A rendőrségi törvény más vonatkozásban is jelentős volt a Határőrség szempontjából. E törvény nevesítette első alkalommal értelmező rendelkezéseiben a Határőrséget a rendvédelmi szervek 10 között, bár a rendvédelmi szerv definícióját a jogalkotó nem határozta meg. Jóllehet a hivatkozott alkotmánymódosítás, továbbá az idegenrendészeti törvény és a rendőrségi törvény keretei között törvényi szinten körvonalazódott a Határőrség jogállásának, rendészeti feladatrendszerének és e feladatok végrehajtását biztosító jogosítványainak tartalma, átfogó törvényi szabályozás hiányban a határrendé- 7 A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló LXXXVI. törvény (Idtv.) (Hatály: 1994.V XII.31.), Rendőrségről szóló évi XXXIV. törvény (hatályba lépett: ) 8 Rtv..IV. Fejezet: A rendőrség működésének általános elvei és szabályai; V. Fejezet: A rendőri intézkedések; VI. Fejezet: A kényszerítő eszközök; VII. Fejezet: A titkos információgyűjtés; VIII. Fejezet: A rendőrség adatkezelése; IX. Fejezet: Jogorvoslat. 9 Rtv. 98. a közlönyállapotnak megfelelően. E rendelkezést hatályon kívül helyezte a Hőr.tv. 86. b) pontja 10 Rtv. 97. (1) bekezdés g) pont (Közlönyállapot) 68

66 A Határőrség alkotmányos jogállása és feladatrendszere a rendszerváltozást követően szeti feladatok jelentős részét továbbra is a korábbi, elavult jogszabályok alapján hajtotta végre. Már ekkor felmerült a határőrizet átfogó törvényi szabályozásának igénye és megkezdődött a jogalkotás szakmai előkészítése. A Határőrség jogállásának, feladatrendszerének, hatáskörének, illetékességének, szervezetének, irányítási viszonyainak teljes körű törvényi szintű szabályozására április 29-én került sor. Az Országgyűlés ezen a napon fogadta el a határőrizetről és a Határőrségről szóló évi XXXII. törvényt (Hőrtv.), amely november 1-jén lépett hatályba. A törvény mérföldkőnek tekinthető a Határőrség tevékenységének jogi alapjait illetően, ugyanakkor számos kérdést, mint például a Határőrség idegenrendészeti és nemzetközi feladatait, az intézkedések, kényszerítő eszközök és a titkos információgyűjtés szabályait, a szabálysértésekkel kapcsolatos jogköreit, bűnüldözési feladatait csak keretjellegű szabályozással, illetve hivatkozó vagy utaló normákkal állapította meg. A Hőrtv.-ben új elemként jelent meg a Határőrség nyomozóhatósági jogköre meghatározott bűncselekmények esetén, s úgyszintén bővült helyszínbírságolási jogköre is. Ezt követően további új jogszabályok jelentek meg, amelyek a Határőrség szempontjából is jelentősek voltak. Így például a menedékjogról szóló törvény, amely a Határőrséget a menekültügyben közreműködő szervként nevesítette, 11 az új szabálysértési jogszabályok, 12 amelyek alapján bővültek a Határőrség szabálysértési jogkörei, valamint megjelent a katasztrófavédelem szervezet- és feladatrendszerének átfogó szabályozása, amely taxatíve meghatározta a Határőrség katasztrófavédelmi feladatait is. 13 A biztonság és védelempolitikai alapelveket meghatározó országgyűlési határozat 14 pedig, az ország biztonságát veszélyeztető kockázati tényezők között nevesítve például a tömeges migrációt, illetve a szervezett bűnözést a komplex biztonság garantálásában jelentős feladatot jelölt ki a Határőrség számára is. A kilencvenes évek második felére kikristályosodott a Határőrség rendészeti feladatköre, amely jogi értelemben az államhatár rendjének védelmét biztosító közigazgatási, idegenrendészeti, büntető és szabálysértési, valamint nemzetközi jogi normák betartatását, betartásuk ellenőrzését, megsértésük esetén pedig a szükséges eljárások lefolytatását jelentette. Konkrét tevékenységfajták szerinti felosztásban a Határőrség rendészeti feladatköre négy nagy területet foglalt magába: az államhatár őrzését, a határforgalom ellenőrzését, a határrend fenntartásához kapcsolódó egyéb évi CXXXIX. törvény a menedékjogról (MET.) 30. (2) bekezdés évi XLIX. törvény a szabálysértésekről (Sztv.); 218/1999. (XII.28.) Korm.rendelet az egyes szabálysértésekről; 10/2000. (II. 23.) BM rendelet a helyszíni bírságolás részletes szabályairól évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről; 179/1999. (XII.10.) Kormányrendelet (Vhr.); 48/1999.(XII.15.) BM rendelet A belügyminiszter irányítása alá tartozó szervek katasztrófavédelmi feladatairól és a védekezés végrehajtásának rendjéről, valamint e szervek irányítási és működési rendjéről 14 94/1998. (XII.29.) OGY. határozat a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikájának alapelveiről 69

67 Tóthné Demus Mária igazgatási, és veszély-elhárítási feladatokat és az idegenrendészeti tevékenységet. Ezen túlmenően bűnüldözési feladatokat is ellátott. E két utóbbi tevékenység a 90- es évektől új elemként jelent meg a határőrségi feladatrendszerben, amelyek tartalma az alábbiak szerint írható le. A Határőrség idegenrendészeti feladatköre három tevékenységi területet jelentett. A már hivatkozott idegenrendészeti ügyekben (visszairányítás, kiutasítás, idegenrendészeti őrizet, kijelölt helyen való tartózkodás elrendelése) hatósági hatáskörben járt el, ellátta a visszafogadási egyezmények hatálya alá tartozó személyek államhatáron történő átadás-átvételét, valamint hatósági kísérettel történő átszállítását, továbbá lefolytatta a menekülési szándékukat kinyilvánító külföldiek elsődleges meghallgatását. A Határőrség idegenrendészeti hatósági hatáskörének tartalma a január 1-jén hatályba lépett új idegenrendészeti jogszabályok alapján jelentősen módosult. A migrációs törvénycsomag ugyanis új alapokra helyezte a migráció kezelésének kérdését, amely nyomán a Határőrség klasszikus értelemben vett közigazgatási hatósági jogkörei csökkentek. A jogszabályi változások következtében ettől kezdődően a rendészeti jogalkalmazás keretében gyakorolta idegenrendészeti hatásköreit, ami elsősorban az idegenrendészeti hatósági intézkedések foganatosítását jelentette. Fontos kiemelni, hogy a korábbiakhoz képest új és jelentős feladatként jelent meg a Határőrség számára az idegenrendészeti eljárásban elrendelt őrizet végrehajtása. A Határőrség bűnüldözési feladatait illetően szintén három fontos terület emelhető ki. E körben ellátta egyrészről a külön törvényben hatáskörébe utalt bűnüldözési feladatokat (pl. ismeretlen helyen tartózkodó külföldi személykörözésének elrendelése), másrészről a Hőrtv.-ben hatáskörébe utalt nyomozási cselekményeket (halaszthatatlan nyomozási cselekmények, határkörözés, határfigyelőztetés), harmadsorban pedig nyomozóhatóságként járt el a külön törvényben meghatározott büntetőügyekben. Az 1997-ben hatályban volt büntetőeljárásról szóló törvény 15 (Be.) eredetileg azonban mindössze öt bűncselekmény 16 esetén jogosította fel a Határőrséget nyomozóhatósági jogkör gyakorlására, ha az alapos gyanút a Határőrség észlelte. Ez lényegében korlátozott nyomozóhatósági jogkört jelentetett. Nyomozási tevékenységének fő iránya az embercsempészés és az úti okmány tekintetében elkövetett közokirat-hamisítás volt. A későbbiekben tovább bővült nyomozóhatósági jogköre, így július 1-jétől az államhatárhoz kapcsolódó más súlyos, a szervezett bűnözés körébe tartozó bűncselekmények így például emberkereskedelem és fegyvercsempészet esetén is nyomozhatóságként járt el. A 2004-ben elfogadott honvédelmi törvénycsomag gyökeresen megváltoztatta a Határőrség alkotmányos jogállását. Maga a fegyveres erők kifejezés is kikerült az 15 A büntetőeljárásról szóló évi I. törvény (Be.) 16. (4) bekezdés 16 jogellenes belföldi tartózkodás (Btk ), tiltott határátlépés (Btk ), embercsempészés (Btk ) határjelrongálás (Btk. 22. ), úti okmány tekintetében elkövetett közokirat-hamisítás (Btk ) 70

68 A Határőrség alkotmányos jogállása és feladatrendszere a rendszerváltozást követően Alkotmány VIII. fejezetéből, a Határőrség pedig január 1-jétől kizárólag az alkotmányos rendvédelem része lett. Alapvető feladataként az Alkotmány az államhatár őrzését, és rendjének fenntartását jelölte meg ban kormányzati döntés 17 született arról, hogy január 1-jétől a Határőrség önálló szervként megszűnik, mivel a schengeni teljes jogú tagság elnyerésével a határok funkciói megváltoznak és ennek megfelelően az államhatárhoz kapcsolódó feladatok is lényegesen átalakulnak, ami új, adekvát szervezeti struktúrát követel meg. Az Alkotmány módosításáról szóló évi LXXXVIII. törvény ezért december 31-ével megszüntette a Határőrséget, és január 1-jétől kezdve a határrendészeti szolgálati ággal kiegészült integrált rendőri szervezet kezdte meg működését. Napjainkban Magyarország Alaptörvénye az államhatár rendjének védelmét kiemelt államcélként a Rendőrség alapvető feladataként határozza meg, 18 amelynek konkrét tartalmát a rendőrségi törvény részletezi. 19 Összegezve: A 90-es évektől a határok hagyományos katonai védelmi funkciója háttérbe szorult és a biztonsági funkcióra került át a hangsúly. Az irreguláris migráció és a határokon átnyúló szervezett bűnözési formák, mint új negatív jelenségek a hagyományos határőrizeti tevékenység mellett új megoldásokat igényeltek az államhatárhoz kacsolódó feladatellátásban. A rendszerváltozást követően a Határőrség alkotmányos státusza lényeges változáson ment keresztül a fegyveres erők részeként történt meghatározástól a rendvédelmi szerv jogállásig. Feladatrendszere a jogállamiság követelményeinek megfelelően törvényi alapokra helyeződött. Rendészeti feladatkörében új elemként jelent meg 1994-től az idegenrendészeti hatósági jogkör, 1997-től pedig nyomozóhatósági jogkörrel felruházott szerv lett. A Határőrség a rendszerváltozást követően az alkotmányos rendvédelem részeként szerteágazó feladatai ellátásával jelentős mértékben hozzájárult hazánk komplex biztonságához /2006. (VI.30.) Kormányhatározat 18 Magyarország Alaptörvénye 46. cikk (1) bekezdés 19 Rtv. 1. (1) bekezdés pont 71

69 A Csehszlovák Köztársaság határőrizetének jogi aspektusai Dr. Jozef Balga rendőr ezredes, egyetemi docens Pozsonyi Rendőr Akadémia Közjogtudományi Tanszék Bevezetés A Csehszlovák Köztársaság határőrizetének jogi aspektusai Az állam meghatározó tényezői a terület, a lakosság, az állami hatóságok és az államhatár (országhatár). Az országhatár alapvető jogi, államtudományi és történelmi kategória, meghatározza az alapvető állami funkciókat és elválasztja az egyik állam más országok hatóságának cselekvéseitől. Az önálló államterület létrejötte szinte automatikusan felvetette az államhatár biztonsági és gazdasági megfogalmazását. Természetesen, kivétel nélkül minden állam jogosan és indokoltan ellenőrizteti az államhatárt, amely nagyon fontos szerepet játszott és játszik az egyes országok politikájában. Az államhatár természetéből kifolyólag szükséges, hogy a határon, az állam megvédje főleg a politikai, biztonsági, gazdasági és katonai érdekeit. Az államhatár védelme és őrzése igényli a jogi, intézményi, személyi és pénzügyi keretlétrehozását és annak biztosítását. E tanulmánya volt Csehszlovákia államhatár őrizetéről szólójogi vonatkozásokra összpontosul. Az államhatár őrizetének jogi szabályozása években A Csehszlovák Köztársaság létrehozásáról szóló első törvény, amelyet 1918.október 28-án fogadtak el, megteremtette a Pénzügyi Őrséget is. Az államhatár védelme az államgazdaság területére irányult. Az első jelentős jogszabályváltozásra az államhatár őrzési területén a szervezet szempontjából 1919 végén került sor. Az évi 28.sz. törvény a Pénzügyi Őrséget megszüntette, és létrehozta a Pénzügyi Határőrségét, amelynek fő feladata volt az országhatáron való szolgálat végrehajtása. Jelentős beavatkozás volt a Pénzügyi Határőrség szervezetébe az évi114.sz. vámtörvény és a végrehajtásáról szóló évi 168.sz.kormányzati rendelet. A Pénzügyi Határőrséget ismét átnevezték Pénzügyi Őrségre, és ellentétben a korábbi hagyományokkal vámhatóság lett. Az új szabályok lehetővé tették, hogy a pénzügyi őröket ellenőrzési szolgálatba lehessen beosztani, ha már nem alkalmasak a határ menti szolgálatra. A Pénzügyi Őrség a Pénzügyminisztérium alárendeltségébe tartozott. A vámtörvény 12. rendelkezései értelmében a kormány elfogadta1930. december 19-én 202. sz. rendeletét. A kormányrendelet módosította a Pénzügyi Őrség szervezetét, szolgálati szabályokat és 73

70 Jozef Balga járandóságokat. A jogszabály sem helyezte hatályon kívül az évi pénzügyi szabályokat. A Pénzügyi Őrségfegyveres és egyenruhás testület volt, amelyet a katonai fegyelem jellemezte. Személyzetet a tisztek, pénzügyi határőrök és segéd pénzügyi határőrök alkották. A Pénzügyi Őrség feladatai közétartozott a felügyelet a személyek átlépése és az áruszállítás ellenőrzése az államhatáron, vámbűncselekmények megakadályozása, valamint a határőrizet. Segítség nyújtása az illetékes hatóságnak vagy szervnek a közbiztonság védelmére és intézkedések végrehajtására, valamint együttműködés az államhatár katonai védelmében. Ezen a területen a szervezet feladata volt bebiztosítani a határ menti területet, közvetlen veszélyeztetés vagy indított konfliktus esetén a felderítő hírszerzésben részt venni. A pénzügyi őrök a szolgálatban azonos jogosultságokban részesültek, mint a csendőrök és a rendőrök. A Pénzügyi Őrség tagjai kötelesek voltak megőrizni a lojalitást acsehszlovák Köztársasághoz és betartani az összes érvényes jogszabályt. Szigorúan be kellett tartaniuk a fegyelmet, engedelmeskedni feletteseiknek, végrehajtani rendeletüket és tisztelettudóan viselkedni feletteseikhez. A szakmai kapcsolatokban kötelesek voltak udvariasan, pártatlanul és igazságosan eljárni és betartani a titoktartást. Házasságkötésük terén kötelesek voltak bejelenteni e szándékukat a pénzügyi szolgáltató hivatalnak. Ez a rendelkezés lehetővé tette letiltani olyan házasságokat, amelyek politikailag vagy anyagilag nem voltak megfelelők a pénzügyi őr adott szolgálati pozíciójához. A Pénzügyi Őrségtevékenysége elsődlegesen az ország gazdasági érdekei védelmére összpontosított, amely megfelelő volt az akkori időszakra, mikor viszonylag stabilizált kapcsolatok uralkodtak a szomszédos államokkal. A 20. század harmincas éveiben azonban változás kezdődött, amely összefüggött a szomszédos államokban növekedő csehszlovák ellenes hangulatokkal. Németországban a fasizmus hatalomra kerülése után 1933-ban a Pénzügyi Őrség nem volt képes végrehajtani az államhatár őrizetét, védelmét és garantálni a lakosság biztonságát az államhatár mentén. Ezért kormányrendelettel csendőr szakaszokat létesítettek. Ezzel azonban a biztonság nem javult az államhatár mentén. Az új nemzetközi helyzetben szükségessé vált az államhatár biztonságának újraértékelése. A legrosszabb helyzet a cseh-némethatáron alakult ki. Szükséges volt megerősíteni az őrizetét és védelmét. Ennek az erőfeszítésnek az eredményeként mint válasz az agresszív fasiszta Németország magatartására május 13-án a Nemzetgyűlés elfogadta az évi 131. sz. törvényt az államvédelemről. A törvény végrehajtási rendeleteiből a legfontosabbak az évi 155 sz. kormányrendelet a határövezetről és az évi 155 sz. kormányrendelet a határzónában (határövezetben) szabályozó tulajdonjogokról, ingatlanokról és más fontos állami védelmi helyekről voltak. Ebben az időszakban fontos intézkedés volt az Államvédelmi Őrség létrehozása az évi 270. sz. kormányrendelettel. Az Államvédelmi Őrség a Belügyminisztérium alá tartozott, amely katonai szervezetként az államhatárok védelméért voltfe- 74

71 A Csehszlovák Köztársaság határőrizetének jogi aspektusai lelős. További feladataikhoz tartozott megvédeni az államhatárok sérthetetlenségét és az ország terület integritását, főként a határzóna és az erődítmények között, kölcsönhatásban segíteni a közrend védelmét és a biztonság megerősítését. Az államvédelmi őrök meghatározott esetekben használhattak fegyvert, és a szolgálatban együttműködés keretében kérhettek segítséget az egyes közszolgáltatási szervektől, elsősorban a polgári hatóságoktól és más őrségektől, a polgármesterektől és a katonai parancsnokságoktól. A Köztársaság szétesése után1939-bennem indokolta tovább az Államvédelmi Őrség létezését és a protektorátuskormány az évi 3. sz. rendeletével 1940-ben felszámolta. A Szlovák Köztársaságban a pénzügyi őrség részt vett az újonnan kijelölt állami határok védelmében és őrizetében március 14-től a Szlovák Köztársaság területén a pénzügyőrség szavatolta a biztonságot szoros együttműködésben csendőr és rendőr szervekkel. A második világháború befejezése után az államhatár védelmét és őrizetét a nemzetbiztonsági testület, a pénzügyi őrség és a csehszlovák hadsereg biztosította január 1-jén a pénzügyi őrség megszűnt és a feladatait a nemzetbiztonsági testület (későbbi rendőrség) hajtotta végre. Az államhatár védelmének és őrizetének jogi szabályozása között A második világháború befejezése után a Pénzügyi Őrség működését Csehországban és Morvaországban megújították a köztársasági elnök 86. sz. rendeletével. A szervezet így október 2-től és az Pénzügyminisztérium alárendeltségébe került. Szlovákiában a Pénzügyi Őrség közvetlenül a pénzügyi népbiztonság részévé lett és a helyettes pénzügyi ellenőr vezetése alatt állt. Az események azonban fokozatosan azt mutatták, hogy az új körülmények között a pénzügyi szervezet nem tudja betölteni szerepét az államhatáron. Ezért 1945-ben az államhatár felügyeletében és őrizetében a Nemzetbiztonsági Testület is részt vett. Ebben az évben a belügyminiszter döntése alapján létrehozták a Nemzetbiztonsági Testület Készenléti Ezredét is. Ennélfogva az ezred lett az alapja az újállamhatár védelmi hatóságának, amelynek az tagjait fokozatosan képezték ki. A számos illegális államhatár átkelések eredményeként az Alkotmányozó Nemzetgyűlés május 29-én elfogadta az államhatárok jogellenes átlépésére vonatkozó 109. sz. törvényt, amely minden külföldire olyan külföldire kiterjedt, aki illegálisan lépte át az államhatárt vagy illegálisan tartózkodott az ország területén. Ezt követően július 11-én a Nemzetgyűlés jóváhagyta a nemzeti biztonság testületéről szóló 149. törvényt, amely jogszabály szervezetileg egyesítette a biztonsági hatóságokat az egész köztársaság területén és kitűzte az alapvető feladatokat. Ezek közé tartozott az államhatár őrizete is. A törvény 10. (1) bekezdése értelmében május 5-én a Belügyminisztérium a Nemzetbiztonsági Testület részére szervezeti szabályokat adott ki, és az államhatárok őrizetére létrehozott egy külön ala- 75

72 Jozef Balga kulatot. A Nemzetgyűlés december 2-án hagyta jóvá a 275. sz. törvényt, amely megszüntette a Pénzügyi Őrséget, és az összes hatáskörébe tartozó feladatot átruházta a Nemzetbiztonsági Testületre. A határőr tevékenység jogi szabályozása és az elkezdett folyamat befejezésének utolsó stádiuma az július 11-én elfogadott, az államhatár védelméről szóló 69. sz. törvény elfogadása volt. Szintén ebben az esztendőben (1951. július 14-én) hagyta jóvá a nemzetbiztonsági miniszter a határőrök fegyverhasználatáról szóló 70. sz. rendeletét. A törvényátfogóan szabályozta az államhatár védelmét és azon a tényen alapult, hogy ez a védelem minden állampolgár kötelezettsége. Ennek a törvénynek az alapján létesült a Határőrség is. A jogszabály formailag tömör és sok általános jellegű rendelkezést tartalmazott. Előtérbe került az a követelmény, hogy a Határőrségnél csak a dolgozó nép kiválasztott tagja teljesíthet szolgálatot. A szervezet szolgálati, személyi és gazdasági tekintetben közvetlenül a Nemzetbiztonsági Minisztérium alárendeltségébe tartozott. A határőröknek a szolgálatot honvédelmi szolgálatként számolták el, és katonai rendfokozatot viseltek. A Határőrség szervezetét, személyi létszámát és a szolgálati előírásokat a nemzetbiztonsági miniszter rendeletileg szabályozta. A határőrök jogai és kötelezettségei, a nemzeti határok védelmével kapcsolatos hatáskörük gyakorlása ugyanazok voltak, mint a Nemzetbiztonsági Testület tagjainak. A Határőrség többi hatósággal való együttműködését és a szolgálati utasításokat az érdekelt miniszterekkel (honvédelmi miniszter, pénzügyminiszter) egyetértésével a nemzetbiztonsági miniszter rendeleti úton állapította meg. A törvény a nemzetbiztonsági minisztert felhatalmazta a feladatok teljesítésére, jogszabályok elfogadására olyan területen, mint a tartózkodás szabályozása és engedélyezése meghatározott állami területen. A Határőrség az államhatár őrizetét és védelmét a volt Nyugat-Németország és Ausztria határain biztosította, felhasználva a katonai rendszer hírszerző eszközeit. Magyarország, Lengyelország, a volt Szovjetunió és a Német Demokratikus Köztársaság határain az államhatár őrizetét a rendőrség határosztályai és az útlevél ellenőrző osztályok végezték, hírszerző módszerekkel. Ez a dualizmus egészen ig tartott. A Határőrség a belügyminisztérium része volt 1966-ig, majd december 31-ig a honvédelmi minisztérium alárendeltségébe került január 1-jétől a szervezet visszakerült a Belügyminisztérium alá és június 15-én miniszteri rendelettel létrehozták az Országos Határőrség és Államhatár Őrizeti Főigazgatóságot, amelynek székhelye Prágában volt. Ezáltal kialakult az egységes államhatár őrizeti rendszer igazgatása, amely 1989-ben a politikai rendszerváltás után megváltozott. A volt Csehszlovákiában az államhatár védelmi rendszerének megváltozása, a Rendőrség és Határőrség integrációja az évi 333. és 334. törvénnyel fejeződött be. Egyúttal a Határőrség határrendészetté vált és hivatásos rendőrök teljesítettek szolgálatot. A rendvédelmi integráció több szinten ment végbe. A jogi szintet az említett törvények jelentették, a szervezési szintet pedig az Országos Határrendészeti Igazgatóság reprezentálta. A Szlovák Köztársaság 76

73 A Csehszlovák Köztársaság határőrizetének jogi aspektusai területén három határrendészeti igazgatóság működött (Bratislava, Banská Bystrica, Košice). Az utolsó szintet képviselte a határőrség állományának az integrációja és a rendőri tevékenység elsajátítása. A határőrség állományát szakközépiskolában képezték ki, ahol elsajátították az alap rendőri tevékenységeket. Az iskola központja Morvában, Holešovban volt. Az iskolázások és a kiképzések fontos eszköze volt a integrációnak. Ezért nem volt komolyabb probléma bebiztosítani a határrendészeti kirendeltségeken a rendőri feladatok ellátását. A politikai rendszerváltozás 1990-ben jelentős szerepet játszott az integráció szempontjából, és új értelmet nyert a határőrizet demokratikus körülmények között. Az integrált rendőrök száma a Szlovák Köztársaságban nem haladta meg a 300 főt az 1528 rendőrből, akik szolgálatot teljesítet az államhatáron. Ez a 300 volt határőr az osztrák határon teljesített szolgálatot. Paradox, hogy a dualizmus az államhatár őrizetében a volt Csehszlovákiában hozzá segített a sikeres integrációhoz től ugyanakkor már nem volt hatályban olyan törvény, amely kifejezetten az államhatár védelmére és őrizetére összpontosított volna. Következtetés A volt Csehszlovákiában az államhatár védelmének és őrizetének jogi szabályozása sajátos kormányzati struktúrák igényeire épült. A Pénzügyi Őrség feladatai három csoportra oszthatók. Ami a vám területét illeti: a vám határőrizete és az áruszállítás felügyelete volt a fő feladat. Az egyéb pénzügyi területen (ágazaton) az őrzési, ellenőrzési és nyomozói szolgálat dominált. A közigazgatási ágazat révén pedig járőrözést teljesített a határon és felügyelt a közbiztonságra az államhatár közelében. Egészen 1948-ig, az államhatárvédelme és őrizete az államgazdaság érdekei védelmére összpontosított. Az államhatár védelmében és őrizetében erőfölényes helyzetben volt a Pénzügyi Őrség, tevékenységüket törvények és rendeletek szabályozták, valamint pénzügyminisztériumi belső szabályzatok is ban a kommunista hatalom megerősítésére létrehoztak olyanjogszabályokat, amelyek a biztonsági kérdések terére irányultak, nem zárva ki az államhatár védelmet és őrizetét sem. A kommunista kormánynak megfelelőszabályokat és törvényeket kellett elfogadni az államhatár védelmére és őrizetére, amelyek megfelelő kommunista ideológiai elemeket viseltek után, a határőrizet terén új rendszer fejlesztésére került sor, amely biztonsági és védelmi jellegűek voltak. Eredménye az volt, hogy szervezetileg megalakult a Határőrség és azok a nemzetbiztonsági szervek, amelyek határőrizeti és határvédelmi feladatokat hajtottak végre 1991-ig. Fontos kiemelni, hogy a csehszlovák jogrendszerben nem volt olyan jogszabály, mint amilyen a Magyarországon az1903-ban elfogadott határrendőrségről szóló törvény volt. Törvény, amely teljes körűen szabályozta az államhatárok védelmét és őrizetét Csehszlovákiában az 1951-ben elfogadott államhatár védelmi törvény volt kommunista ideológiai tartalommal. A határrendőrségről szóló évi VIII. tör- 77

74 Jozef Balga vénycikk ráadásul sokkal részletesebb volt, mint az évi csehszlovák törvény, hiszen ez a jogszabály már száztív éve meghatározta az államhatár védelmi elveit, és megfogalmazta a határrendőrség feladatait és a szervezetét. Ilyen precizitást a csehszlovák törvényben nem találhatunk. A határrendőrségről szóló törvény megalkotásának alapvető jelentősége az állami, az önkormányzatoktól független, központosított szervezeti jelleg, amely lehetővé tette az egységes központi irányítást. A törvény megalkotását több tényező is befolyásolta, még pedig: Magyarország szuverén államterülete és a határok kijelölése a nemzetközi szerződések rögzítették, nem rendelkezett központi irányítású határrendészettel, harmadrészt az új szervezet létrehozását rendőri feladatoktól merőben eltérő új feladatrendszert igényelt. Irodalom Nagy György: Százéves a magyar útlevéltörvény és a határrendőrség felállításáról szóló törvény. Hadtudomány, szám Vojáček, Ladislav: Ochrana československých státních hranic po Únoru Praha 1988 Vojáček, Ladislav: Střežení československých státních hranic v letech Praha 1986 Vojáček, Ladislav: Stanovení a ochrana státních hranic buržoázní ČSR. II. část Ochrana státních hranic. Praha

75 A folyamat-és rendszerszemlélet érvényesülése a határbiztonságban A HATÁRRENDÉSZET IRÁNYVONALAI 79

76 Teke András 80

77 A folyamat-és rendszerszemlélet érvényesülése a határbiztonságban Dr. Teke András nyá. határőr ezredes A folyamat-és rendszerszemlélet érvényesülése a határbiztonságban Ha eredményesen akarunk valakit megcáfolni, bebizonyítva, hogy téved, előbb vizsgáljuk meg, melyik oldaláról szemléli a dolgot, mert arról az oldalról tekintve rendszerint igaza is van. Blaise Pascal ben a Pécsi Nemzetközi Tudományos Konferencián 2 a vizsgálati módszerek szelektív megválasztásából fakadó potenciális veszélyekre 3 szándékoztam ráirányítani a figyelmet. Látszólag ennek ellentmond, hogy jelen esetben a határbiztonság vonatkozásában a folyamat-és rendszerszemlélet érvényesülésének körülhatárolása képezi a polémia tárgyát. Hogyan értelmezhetjük, illetve hogyan lenne célszerű értelmezni a megváltozott viszonyok közt a határbiztonságot? A határbiztonság, mint elem, rész, alrendszer hogyan van jelen a nemzeti biztonságfelfogásban és hogyan realizálódik? 1. Bevezetés Jelen tanulmány egy, a magyar rendészet/rendvédelem történetében fontos esemény évfordulója kapcsán, nevezetesen az évi VIII. törvénycikk a határrendőrségről című jogszabály 4 elfogadása tiszteletére íródik. A határrendőrségről szóló törvényjavaslatot az országgyűlés a kivándorlásról szóló, külföldieknek magyar korona országai területén való lakhatásáról, az útlevélügyről, három új csendőrkerület felállításáról szóló törvényjavaslatok társaságában tárgyalta. 5 Az előbbiek egyértelműen jelzik, hogy a határbiztonság vonatkozásában a problémamegközelítés egy évszázaddal ezelőtt is annak a rendszerelméletnek/szemléletnek a gyakorlati érvényesülését preferálta, amelyet csak a XX. század második felében fogalmaztak meg. Természetesen nem szabad a mai szemlélettel értékelni a több ( i letöltés) A Biztonság rendészettudományi dimenziói változások és hatások című nemzetközi tudományos konferencia Pécs, június 28. Teke András: Biztonság-rendészettudomány: ami a dimenziók, aspektusok, komponensek és kompetenciák mögött van. Pécsi Határőr Tudományos Közlemények XIII. Pécs, o. ( i letöltés) Parádi József: A Magyar Királyság határrendőrsége, Rendvédelem-történeti Füzetek szám 101. o. 81

78 Teke András mint száz évvel ezelőtt történteket, mert más volt az akkori politikai, gazdasági, biztonsági környezet, más volt a fogalomhasználat, egyes ma használatos fogalmak akkor még nem is léteztek. A határbiztonság mindenkor, kimondatlan, vagy másképp megfogalmazott érvényesítése a hatalom demonstratív eszköze volt. A biztonságfelfogás változásával együtt az államhatárok szerepe is jelentős módosult, és az államhatár jellegének változása is visszahatott a biztonság-megközelítésre. Az európai integrációs folyamatban kialakult szubglobalizációs térségben a belső határ(ok)hoz a retorikában a mozgásszabadság, míg külső határhoz a kollektív biztonság igényének jogi megfogalmazása kapcsolódik. A klasszikus nemzetállami határok hagyományos funkciói az európai integráció során tartalmilag átalakultak és ez az átalakulás ma is tart, ami kihat a határbiztonsági érdekpozicionálásra is. A határbiztonság meghatározó eleme a határrend fenntartása, amely jelenleg nem képezi a közösségi jogharmonizáció súlyponti elemét és azt a mozgásteret biztosíthatná a nemzetállamok részére, amit a közösségi szemlélet a maga vonatkozásában korlátozni akar. Hagyományosan a biztonsággal, rendészettel összefüggő tevékenységekre az államok funkcionális szervezeteket hoznak létre, amelyek elnevezése rendszerint tükrözik az általuk végzett tevékenysége(ke)t. Ma Magyarországon ilyen szervezet önállóan nem létezik. A határbiztonsági, határrendészeti tevékenység a rendőrségi multifunkcionális működés részeként valósul meg, ami felveti a rendszerműködés elveinek érvényesülési problémáját, azaz a közbiztonság és a határbiztonság, a közrend és határrend, az általános rendőri és a határrendészeti tevékenységek viszonyrendszerét. A kihívást az alapvető szabadságok és az integritás tiszteletben tartásának biztosítása, és egyidejűleg Európa biztonságának garantálása jelenti. 6 A stockholmi program 7, a korábbi hágai program és a tíz prioritás 8 folytatásaként megerősíti, hogy elsődleges fontossággal bír a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség (SZBJT) kialakítása, fenntartása, és ebben a térségben kell(ene) a nemzeti biztonsági, rendészeti, határbiztonsági és határrendészeti rendszert is működtetni, és az előbbiek stratégiai illesztését, pozicionálását megvalósítani. Bár a határbiztonság fogalom (Grenzsicherheit, Border Security) nem túl gyakori az EU dokumentumokban, de a bel- és igazságügyi területre vonatkozó programoknak, így a hágai programnak is kiemelt részét képezte és a stockholmi programban is prioritást kapott. Kérdés, hogy a nemzeti általános és szakpolitikákban ez milyen súllyal jelenik meg és mutat-e rendszerszerű tulajdonságokat A stockholmi program A polgárokat szolgáló és védő, nyitott és biztonságos Európa. Az Európai Unió Tanácsa, Brüsszel, , 17024/1/09. REV1 (hu) U.o. Hágai Program, november 4-5, az Európai Tanács következtetései Brüsszel (doc 14292/04, november 5.), I Függelék = A Hágai program HL C 53/ A Hágai Program: Tíz prioritás a következő öt évre - Partnerség Európának a szabadság, biztonság és jog területén való megújulásáért, Brüsszel, COM (2005) 184. végleges. 82

79 A folyamat-és rendszerszemlélet érvényesülése a határbiztonságban Egy rendszerszemléletű elemzést elvégezve megelőlegezhető, hogy nemzeti szinten is az integrált határbiztonság intézményi és tevékenységi rendszereknek van létjogosultsága. 9 A folyamat- és rendszerszemlélet érvényesülését tehát a fentiek összefüggésében célszerű körülhatárolni. 2. A folyamat-és rendszerszemlélet határbiztonsági elvi adaptációja W. Edwards Deming gondolatából kiindulva, Ha nem tudod folyamatként leírni, amit csinálsz, nem tudod, mit csinálsz 10, arra a következtetésre (is) lehet jutni, hogy a biztonság, közbiztonság, határbiztonság, rendészet, rendvédelem vonatkozásában a valós folyamatok leírása elengedhetetlen feltétele a valós problémamegközelítésnek. Ez azért is lényeges tény, mert az Általános tapasztalat szerint, a működési problémák, hibák 96%-a a folyamatokban található, és mindössze 4%-áért felelősek az emberek. 11 Minden szervezetnek vannak (és mindig is voltak folyamatai), de ezek átnyúlnak szervezeti és funkcionális egységeken, ezért felismerésük nem mindig egyszerű. (Michael Hammer) A hierarchikus szervezetekre egyértelműen a szervezeti/intézményi problémamegközelítés a jellemző, az hogy feladatokban, hatáskörökben, szervezeti egységekben, beosztásokban, felelősséget megalapozó szabályzatokban gondolkodnak az arra jogosult vezetők. Elterjedt az a nézet, hogy a rendészeti, rendvédelmi tevékenység jogszabályokkal, szabályzatokkal teljesen le van fedve, és ezt folyamatszemléletnek tartják. A folyamatok eredményeként jelennek meg a produktumok, amelyeket a környezet érzékel, értékel, jogkövető magatartásként elvisel. Tehát a folyamatok menedzselésén keresztül befolyásolható, javítható a teljesítmény, mérhető az elvárásoknak való megfelelés. A folyamatszemlélet elterjedése, érvényesítése segít(het)i a szervezeti tevékenységek áttekinthetőségét, hatékonyság növelését és integrálását. 12 A fentiekhez tehát visszacsatolva nézzük meg, mi is az a folyamat: tudatos cél érdekében rendszeres időközönként, vagy rendszeres események kapcsán zajló, megfigyelhető változás, egymással logikailag összefüggő tevékenységek olyan leírható, ismétlődő vagy ciklikusan kapcsolódó sorozata, amelyek megvalósulása során egy vagy több bemenetből konkrét, mérhető és származtatható kimenet keletkezik, s amely valós értéket teremt a 9 Részletesebben lásd: Teke András: A határbiztonsági és határrendészeti tevékenység stratégiai szemléletű rendszer-illesztési aspektusai integrált rendészeti környezetben, Belügyi Szemle szám o. 10 If you can't describe what you are doing as a process, you don't know what you're doing. 11 W. Edwards Deming, 12 Teke András: Az integrált intézményi és tevékenységi működés komplex megközelítése a vezetésirányítás oldaláról. Pécsi Határőr Tudományos Közlemények IX. Pécs, o. 83

80 Teke András kivitelezésben résztvevők vagy az igény-kielégítési folyamat szereplői számára és az ismétlődő interakciók révén jellegzetese mintákat alakít ki. (dr. Teke A.) A folyamatszemlélet: a tevékenységek sorozatát kezeli egy egységként, és a szervezeten belül alkalmazott folyamatok és különösen a folyamatok közti kölcsönhatások módszeres meghatározására, irányítására és működtetésére fókuszál, míg a funkcionális szemlélet: a feladat egymáshoz hasonló elemi tevékenységeire es az ehhez kapcsolódó specializációra épít. Ebből látható, hogy a folyamatszemlélet nem azonos a sok szabályzat meglétével. A folyamaton nem a rendszer valóságos mozgását, hanem ennek formálisan megvont kereteit, a rendszer működésének hivatalosan kinyilvánított elveit célszerű érteni. A folyamatokat a biztonságközpontú megközelítése alapján célszerű konszenzuson alapuló, definícióval is meghatározva kategorizálni: (1) vezetési/koordinációs+előállítási (fő folyamatként+ támogató folyamatok vagy (2) irányító/vezérlő+kulcs(alap)+támogatói folyamatok. A folyamatok valós leírása egyértelműen jelzi, hogy az egyes folyamatszakaszok értelmezése, illesztése, hiánya vagy éppen irracionális dominanciája hogyan hat az eredményre. A meglévő szabályozások a folyamatoknak csak egyes szakaszait fedik le, és rendszerint nincsenek megjelölve a kapcsolódási pontok sem. A folyamatok után nézzük meg a rendszereket! Rendszer általános megközelítésben egymással kölcsönhatásban lévő elemek - meghatározott totalitásként megjelenő sokasága. Munkadefinícióként javasolt rendszerfogalom: a rendszer olyan, a környezetéhez illeszkedő entitás, melyet cél szerint determinált, kölcsönös kapcsolatban álló elemek körülhatárolható, funkcionálisan strukturált halmaza képez. (dr. Teke A.) A rendszerszemlélet lényege: a valóság minden eleme, az alapvető különbözőségek ellenére igazi egységet alkot, mely leírható módon teljesedik ki. A rendszer minden egyes megnyilvánulása visszavezethető a megnyilvánulás kiváltó okára. A rendszerszemlélet alapelve, hogy egy rendszer nem egyszerűen az alkotóelemek halmaza, hanem azoknak együttesként viselkedő egysége. Az alkotóelemeket nem célszerű a rendszerből kivéve önmagában vizsgálni, ezért összefüggéseket és folyamatokat célszerű alapul venni. A rendszerszemlélet kiindulópontja, hogy minden egységes egészet alkot, amelynek lényegi jellemzője, hogy folyamatosan változik. A rendszerszemlélet komplex megközelítési módszer, amely azt állítja, hogy ha valamilyen problémára valódi megoldást akarunk találni, akkor rendszerszemléletű válaszokat kell keresnünk, vagyis összefüggésében és folyamatában kell látnunk a dolgokat. Amíg tehát nem értjük a kiváltó okokat, csak tüneti kezelést, vagy látszateredményt tudunk elérni. Ha nem összefüggéseiben vizsgáljuk a folyamatokat, rendszereket, akkor állandóan újratermelődik a probléma. A biztonsággal összefüggő, biztonságszolgáltatási folyamatok rendkívül összetettek. Úgy célszerű kezelni őket, mint egy bonyolult problémát, és megközelítésüket, kezelésüket, komplex vizsgálatukat rendszerorientált módon, egy rendszer keretén belül indokolt elvégez- 84

81 A folyamat-és rendszerszemlélet érvényesülése a határbiztonságban ni. A rendszer és a környezet közötti kölcsönhatás a peremen 13 (az a zárt felület, amely a rendszert a környezettől elválasztja) keresztül jut érvényre. A környezet ismert hatásait a rendszerre inputnak, az ismeretlen, véletlenszerű hatásokat zavarásnak célszerű felfogni. A rendszer hatása a környezetre az output. Az input-output kapcsolat alapján a rendszert olyan transzformátornak tekinthetjük, amely az inputot outputtá alakítja, azaz létrejön egy állapot, eredmény, helyzet, amit biztonságnak, vagy határbiztonságnak nevezünk. Egyértelműen meg kell(ene) adni a folyamatok sorrendjét és kölcsönhatásait, teljes körűen meg kell(ene) határozni a folyamatok működtetéséhez és szabályozásához szükséges kritériumokat és módszereket, és természetesen gondoskodni kellene a folyamatok működtetéséhez, fenntartásához, fejlesztéséhez és méréséhez szükséges (komplex) erő- és információforrásokról. A viselkedési megnyilvánulások szorosan összefüggnek az érdekérvényesítő-képesség egyedi, eseti és rendszerszintű hatékonyságával is. 14 A rendszerműködésben vannak sajátos, ismétlődő viselkedési minták, amelyek rendszerint kihatnak a teljes rendszerre, de általában két, esetleg több al/részrendszer, rendszerelem érdekmotivációs konfliktusait juttatják kifejezésre. Ezek fölött sem célszerű a rendszer működésére való hivatkozással átsiklani. 15 Tudomásul kellene venni, hogy amikor egy rendszer átjut egy bizonyos fejlődési fázison, a rendszeren belüli viszonyokat (iterálva) újra és újra kell definiálni és ez az, ami rendszerint nem történik meg, vagy leginkább megkésve, és akkor is csak részben. A rendszer akkor rendszer, ha szerves egészet képez és eleme, rész/alrendszerei működése egységesen koordinált. Ha egy rendszerelem prioritása a rendszerműködést nem azonos szintű koordinációs, kooperációs, kommunikációs mechanizmusok párhuzamos működtetésére inspirálja, akkor előbb-utóbb komoly rendszerműködési zavarokra kell számítani. A fentiek alapján például Schengenland esetében elérkezett az ideje a rendszerműködés komplex felülvizsgálatának. 16 A klasszikus rendszerszemléletű megfigyelésnél általában nem veszik figyelembe a rejtett szabályokat. A szereplők reagálásában saját észleléseik, elképzeléseik, vélt vagy valós választási lehetőségeik is benne vannak és ezek nem mindig a rendszerműködés normális és látható tartományában jutnak érvényre. 17 A fentiek szerinti megközelítés egyben szemléleti váltást is eredményezhetne és így könnyebben a helyükre kerülnének a dolgok. A problémakezelés komplex rendszerét lenne célszerű kialakítani a horizontalitás, a szubszidiaritás és a szinergia előnyeinek érvényesítésével, a képességtervezést egy komplex biztonsági koncep- 13 Ezt a jelenséget a szerző ún. biztonsági határproblémaként értelmezte több írásában, így eljutva a multi-és interdiszciplinaritás felismeréséhez a biztonsági rendszerek vizsgálatakor. 14 Teke András: Integráció, modell, mintakövetés és valóság. In: Hautzinger Zoltán Verhóczki János (szerk.): Sodorvonalon. MRTT Határrendészeti Tagozat, Budapest, o. 15 U.o. 16 U.o o. 17 U.o o. 85

82 Teke András ció kereteibe ágyazva. 18 (Sok esetben az értelmezésekben keveredik a rendszer és a struktúra, vagyis szerkezet, ami nem más, mint a rendszer alrendszereinek és elemeinek egymáshoz való rendeződése egy adott időben. Ez többé-kevésbé állandó.) Érdemes elgondolkodni azon, hogy a hagyományosan kialakított, biztonsággal, határbiztonsággal összefüggő folyamatok, rendszerek esetében a változások hatásai hogyan mérhetők, mennyire követik ezt a folyamat-és rendszerillesztések, milyen hatást gyakorolnak a modellkövetések és a paradigmaváltások késése. 3. A határbiztonság, vagy valami, amely nem az, ami? A határbiztonság értelmezését jelen tanulmány szerzője számos tanulmányban, cikkben, előadásban már kifejtette. 19 A határbiztonság folyamat, rendszer- és hálózatszemléletű értelmezése feltételezi az európai biztonságfelfogás és az ezzel összefüggő gondolkodásfilozófia telepítését (exporting the thinking style) minden vezetésistrulturális szinten. A határbiztonság is egy rendszerként fogható fel, amely a koordinációs és intézményi, tevékenységi rendszer elemei mellett (a külső határ egyoldalú preferálása helyett) az államhatárhoz köthető mindennemű, béke (normál) időszakban politikai, diplomáciai, gazdasági, szociológiai, rendvédelmi eszközzel, módszerrel kezelhető biztonsági, biztonságot támogató, reagáló, kezelő, megelőző tevékenységet (koordináció, kooperáció, kommunikáció) is magába foglal. Határbiztonság nélkül nem beszélhetünk komplex nemzeti és európai biztonságról, s az Európai Biztonsági Stratégia 20 alapján is kiemelt veszélyforrások elleni fellépés hatékony és hosszútávon mással nem helyettesíthető egyik eszköze, módszere és megoldása a határbiztonsági rendszer hatékony működtetése. A határbiztonsági rendszer meghatározó eleme a határrendészeti tevékenység, határigazgatás, ezt funkcionálisan a rendőrség végzi, de e tevékenységhez szorosan kapcsolódik a bevándorlási, menekültügyi szabályozó-kezelő, vám- és jövedéki, gazdaságpolitikai, munkaügyi, nemzetbiztonsági, általános biztonsági és a diplomáciai, stb. tevékenység is. 21 A fentiek tükrében került megalkotásra az a munkadefiníció, amely a határbiztonság folyamat- és rendszerszemléletű megközelítését hivatott tükrözni. 18 Teke András: A közösségi biztonságról. Comitatus, XXI. évf szám, április-május 34. o. 19 Többek közt: Teke András: Határbiztonság, Magyar Rendészet szám o., Teke András: A veszélyhelyzetek kezelése és a határbiztonság, Pécsi Határőr Tudományos Közlemények VI. Pécs, o. Teke András:. Ami a kérdés mögött van Pécsi Határőr Tudományos Közlemények XI. Pécs, o., Teke András: A határbiztonsági és határrendészeti tevékenység stratégiai szemléletű rendszer-illesztési aspektusai integrált rendészeti környezetben, Belügyi Szemle, szám o. 20 Az Európai Unió Európai Biztonsági stratégiája, A SECURE EUROPE IN A BETTER WORLD (European Security Strategy) ( i letöltés) 21 Teke András: A határbiztonsági és határrendészeti tevékenység stratégiai szemléletű rendszerillesztési aspektusai integrált rendészeti környezetben. Belügyi Szemle szám o. 86

83 A folyamat-és rendszerszemlélet érvényesülése a határbiztonságban A határbiztonság a komplex biztonság eleme, rész/alrendszere, amely valamely állam, államszövetség, megállapodáson alapuló tevékenységi keretben fennálló formáció működése általános rendjének és feltételeinek jogi szabályozottsága, az adott államban, államszövetségben, formációban jogszerűen tevékenykedő, működő, élő hatóságok, intézmények, szervezetek, szerveződések, közösségek, természetes személyek (szereplők, érdekeltek, érintettek) képességei, ismeretei, érdekei, igényei, beállítódásai és magatartásformái, az alkalmazott eszközök, módszerek, eljárások, technológiák technikai színvonala, általános állapota, aktív és passzív biztonsága, a terület, térség teljes infrastruktúrája, állapota, kiépítettsége, az irányítás, szakirányítás, szakmai szabályozás módja, a folyamatok leírhatósága, komplex szabályozottsága és környezeti illesztése, az ezekben rejlő kockázatok kezelése, a határellenőrzés, őrzés, felügyelet, biztosítás, migrációkezelés, mozgás szabályozottsága, mint technológia és az ehhez társuló szakmai és szervezeti kultúra rendszerszemléletű koordinációja, a társadalmi tolerancia és támogatási készség eredményeként az államhatár státusához, az állam felségjogához, joghatóságához, szuverenitásához, érdekérvényesítéséhez, szerződéses kötelezettségéhez kötődően megvalósuló olyan fenntartható és fejleszthető működési állapot, eredmény, helyzet, amelyben a határbiztonságot megvalósító, támogató, direkt vagy indirekt módon befolyásoló funkcionális tevékenységek koordináltan, folyamatosan, korlátozásoktól mentesen, egyre javuló minőségben végezhetők és a határbiztonsági tevékenységet végző, támogató elemek, rész/alrendszerek védelme is teljes körűen biztosított. A határbiztonság fogalmára a szerző által javasolt korábbi változat 22 egy ország esetében, és közösségi vonatkozásban is értelmezhető, és nem csak az államhatárra vonatkozik, de nem hangsúlyozza a rendszersajátosságokat. Előnye, hogy rövidebb a fentinél. A határbiztonságot, azaz a Border Security -t sokféleképpen értelmezik. Egyes szakírók megközelítésében a határbiztonság olyan küldetés, amelynek funkciói vannak, mint például a helyzetelemzés és értékelés, felügyelet, információmenedzsment, kommunikáció, felderítés-azonosítás, felkészítés és a végrehajtás, minden funkcióhoz képességeket társítanak, amelyek a megvalósítást biztosítják, ezek lehetnek önálló projektek, vagy intézkedések. Ebben a megközelítésben a hierarchikus tagolódás azonosítható, a horizontális elemek egyértelműek, viszont a kapcsolódási pontok és a minimálisan elvárható rendszerelemek, rész/alrendszerek, azaz az intézményi, szervezeti megjelenítés nem történt meg. 23 A határbiztonságra vonatkozó EU-formátumú tanulmányok alapvetően formális megközelítésből indulnak ki. A DCAF által megjelentetett tanulmány pl. a Schengeni rendszer esetében quasi hárompilléres megközelítést alkalmaz. Meghatározza első pillérként az ún. formális szabályozást (The formal acquis), amely szerint a schengeni kritériumokat implementáló határbiztonsági szervek ren- 22 Teke András: Határbiztonság. Magyar Rendészet szám o. 23 EU Security Research related to border surveillance and control, ( i letöltés) 87

84 Teke András delkezzenek szilárd jogi háttérrel. Kiemeli, hogy a határbiztonságban érintett egyes nemzeti hatóságok közti feladatok megosztását a nemzeti jogban le kell fektetni. A szomszédos, harmadik országok határbiztonsági szerveivel funkcionális együttműködési megállapodást kell kötni. A vízumpolitikát az elvárásokhoz kell igazítani. Második pillért az adminisztratív képességek (The administrative capacity) kialakítása képezi. Ennek lényege, hogy szakpolitikán alapuló nemzeti stratégiából kell levezetni a határellenőrzést. A határbiztonsági kérdések egységes megközelítése érdekében a határellenőrzés a nemzeti stratégián kell, hogy alapuljon, ezáltal biztosítva az érintett hatóságok közti zökkenőmentes együttműködést. Megfelelő (alapvető) határbiztonsági infrastruktúrát kell kialakítani. A harmadik pillér a megvalósítás hatékonysága (The implementation performance), amely szerint az egyes határszakaszokon a nemzeti határbiztonsági stratégia megvalósítására alkalmas szervezeteket kell kialakítani. A nemzeti határőrizeti hatóságok közt funkcionális együttműködés szükséges, közös kockázatelemzés, interoperábilitás, felkészítés, stb. A szomszédos országok határbiztonsági szerveivel folyamatos kapcsolattartást (együttműködést) kell biztosítani. Fontos a hatékony és szabályozott SISalkalmazás, és adatvédelem. 24 Mindez 11 évvel ezelőtt, 2 évvel Magyarország EUcsatlakozása előtt került publikálásra. Bár teljes egészében nem a folyamat- és rendszerszemlélet elveit követi, keverednek benne a stratégiai, taktikai és operatív elemek, zavarólag hat az operábilitás értelmezése, de egy olyan rendszert vázol fel, amely a schengeni biztonsági elvárások teljesítést hivatott garantálni. Ha megvizsgáljuk a magyar nemzeti határbiztonsági rendszert, akkor számos kérdést kell feltenni, annál is inkább, mert a határbiztonság vonatkozásában ehhez még a bizalmi elv érvényesítése is járul, mert a külső határral nem rendelkező tagországok közvetlenül nem tudják érvényesíteni a biztonsági elvárásokat, azok teljesítését más tagországok hivatottak megvalósítani A valós határbiztonsági rendszer és környezete, a rendszerkörnyezet A célszerű megvizsgálni a közbiztonság és a meg nem nevezett határbiztonság egymáshoz való viszonyát, amely tipikus indikátora a nemzeti biztonságszemléletnek. Churchman megközelítésben a rendszer célkitűzések elérésére koordinált elemek halmaza. 26 Ez feltételezi, hogy bizonyos cél érdekében történik a rendszerszervezés. Ha megnézzük jelen írás 5. fejezetét, akkor látható, hogy ilyen célmegha- 24 GENEVA CENTRE FOR THE DEMOCRATIC CONTROL OF ARMED FORCES (DCAF) WORKING PAPER SERIES NO. 8 EU/SCHENGEN REQUIREMENTS FOR NATIONAL BORDER SECURITY SYSTEMS Arto Niemenkari Geneva, March, EU/SCHENGEN REQUIREMENTS FOR NATIONAL BORDER SECURITY SYSTEMS 25 Teke András: A veszélyhelyzetek kezelése és a határbiztonság. Pécsi Határőr Tudományos Közlemények VI o. 26 C. West. Churchman: Rendszerszemlélet, Statisztikai Kiadó Vállalat, 1977 Budapest, 2. kiadás, 39. old. 88

85 A folyamat-és rendszerszemlélet érvényesülése a határbiztonságban tározás a határbiztonságra nézve nem szerepel a nemzeti stratégiai dokumentumokban (ergo, ha nem cél a határbiztonság megvalósítása, akkor a hozzá fűződő érdek sem artikulálódik). Helyette a közrend és közbiztonság jelenik meg, tehát a hivatalos megközelítés szerint a határbiztonságot ott célszerű keresni. Ez azonnal felveti a rendszerértelmezés hazai megközelítését, ellentétben a klasszikus elvvel, mely szerint a szervezeti tagozódás helyett a funkciókról, a munkakörökről, tevékenységről kell beszélni, a feladatok ésszerű felosztásáról, amelynek segítségével a rendszer működik. 27 és amely tipikusan jelzi, hogy valamely rendszer definiálásánál fontos a döntéshozó identifikálása 28 fontos. Valamely rendszer értelmezésének problémája megfogalmazható abban, hogy mi az egész rendszer célja, és részletesebben az egész rendszer működésének az értékmérője, milyen a rendszer környezete: a meg nem változtatható korlátok, melyek a rendszer erőforrásai, hogyan azonosíthatók a rendszer alkotóelemei, tevékenységük, céljaik és értékmérőik, hogyan valósul meg a rendszer vezetése. 29 A fentiekből kiindulva az eddigi biztonságpolitikai szemlélet és deklarált megközelítés átfogó rendszerét, struktúráját, a komplex biztonságértelmezés igényét, ezen belül a funkcionális folyamatok, valamint rész/alrendszerek, elemek, szerepek és szereplők azonosítását, magának a nemzeti biztonsági rendszernek a működtetését célszerű volna más szempontok alapján is megvizsgálni, abban a stratégiai, taktikai és operatív elemeket strukturálisan azonosítani. Magyarország Alaptörvénye, 46. cikk (1) alapján A rendőrség alapvető feladata a bűncselekmények megakadályozása, felderítése, a közbiztonság, a közrend és az államhatár rendjének a védelme. Itt szó sincs a határbiztonságról, az államhatár rendje pedig annak csak egy eleme. A továbbiakban a közbiztonság és határbiztonság viszonyrendszerét vizsgáljuk vázlatosan, megjegyezve, hogy a közbiztonság értelmezése sem egységes. A közbiztonság tágabb értelmezése alatt társadalmi és az egyéni lét minőségét befolyásoló, elhárító, megelőző, hatáscsökkentő, helyreállító és konszolidáló- fejlesztő mechanizmusainak működőképességét, a létet meghatározó szabályok és garanciák érvényesülését szavatoló viszony, környezeti viszonyrendszer minőségét célszerű érteni. A közbiztonság vonatkozásában indokolt megvizsgálni a jogbiztonság, a vagyonbiztonság, önkéntes jogkövetés, szokásjog, bűnüldözés, bűnmegelőzés, terrorizmus, határbiztonság, migráció, társadalmi integráció, belbiztonság, a konfliktus megoldás társadalmilag tolerált helyzetét, módszereit, eszközeit és egymáshoz való viszonyát. Az összetevők egyikének vagy másikának elhanyagolása megbontja az egyensúlyt, és biztonsági deficit lép fel (ide sorolható a határbiztonság is). A közbizton- 27 U.o. 50. o. 28 U.o. 59. o. 29 U.o. 40. o. 89

86 Teke András ság ezért csak a társadalmi és környezeti folyamatokba ágyazottan, rendszerszemlélettel kezelhető. A közbiztonság esetében a rendszerhatárokat nem lehet egyértelműen meghúzni, tehát a nemzeti funkcionális biztonsági rész/al/rendszerek sajátos megközelítést igényelnek. Érdekes kérdés, hogy a közbiztonság csak az országhatáron belül értelmezhető-e. EU-tagságunk óta a biztonsági kérdéseket, beleértve a biztonságot, már kiterjesztően kell értelmezni, a határon átnyúló rendőri együttműködés és a belső határon való ellenőrzés nélküli mozgás vonatkozásában. A belső biztonság, mint olyan, nem létezhet külső dimenzió nélkül, mivel léte egyre nagyobb mértékben függ a külső biztonságtól. 30 Arról viszont egyelőre sajnos nincs szó, hogy egységes európai közbiztonsági térség alakult volna ki. Pedig A biztonság ezért kulcsfontosságú tényezővé vált az európai társadalom nyújtotta magas életminőség biztosítása, valamint a kritikus infrastruktúrának a közös veszélyek megelőzésével és kezelésével történő védelme szempontjából. 31 A határbiztonsági rendszert a komplex biztonsági rendszerben indokolt vizsgálni. Ezt indokolja, hogy: (1) a határbiztonság veszélyeztetése esetén a feladatokban az általános biztonság szereplői is érintettek; (2) a speciális helyzetből adódóan a speciális tevékenység az általános tevékenységre épül, de az általános megoldások önmagukban nem elegendőek, ehhez speciális ismeret, kompetencia és tacit tudás szükséges; (3) a folyamatok komplexitásából kiindulva a reagálás a biztonsági rendszer keretein belül történik, ha annak egyes elemei, rész/alrendszerei alulreprezentáltak, akkor a rendszer sem hatékony; (4) a tervezés rendszerében a képességalapú, veszélyalapú, az erőforrásalapú és a célorientált módszereket egyidejűleg indokolt alkalmazni. (5) Mindezt szakpolitikára épülő, stratégiai alapokon célszerű megvalósítani. (6) Hosszú távú, hatékony és hatásos, a nemzeti és az EU rendeletekkel, ajánlásokkal (is) kompatibilis határbiztonsági megoldásokra van szükség. A komplex biztonság nem a szakspecifikus veszélyek lineáris kezelését jelenti, hanem a folyamatok integrált kezelését, amelynek részei az egyes veszélyekre való reagálási sorozatok. Az egyidejűség, a kapcsolódások szükségessé teszik a párhuzamosságok és átfedések kiküszöbölését, ezért az elemzés-értékelés részt a tevékenységi integrációra is ki kell terjeszteni. 32 Következtetés helyett: A jelenlegi biztonság-felfogásban hazánkban a közbiztonság védelme keretében értődik vagy értetődik a határbiztonság. Ez azon túl, hogy nem folyamat- és rendszerszemléletű megközelítés, már önmagában annyi ellentmondást hordoz, ami egy külön tanulmányt is megtöltene. Ezek után nem célszerű a határbiztonsági rendszer környezetét és a határbiztonság rendszerkörnye- 30 Az Európai Unió belső biztonsági stratégiája: Az európai biztonsági modell felé (Tervezet) AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA, Brüsszel, február 23. (24.02), 5842/2/10. REV2 31 U.o. 32 Teke András: A határbiztonsági és határrendészeti tevékenység stratégiai szemléletű rendszerillesztési aspektusai integrált rendészeti környezetben. Belügyi Szemle szám o. 90

87 A folyamat-és rendszerszemlélet érvényesülése a határbiztonságban zetét vizsgálni, mivel az a klasszikus rendszervizsgálati kritériumoknak nem felel meg és a releváns folyamatok leírása sem történt meg, hiányzik az azok megvalósulást garantáló szakirányítási struktúra is. 5. A határbiztonság beágyazottsága a nemzeti tervezési és döntési mechanizmusokba, dokumentumokba A folyamat- és rendszerszemlélet érvényesülését azzal is lehet körvonalazni, hogy a folyamat- és rendszerelemek a kapcsolódási pontok révén a látszólag alapvető különbözőségek ellenére szerves egységet alkotnak, mely egy lényegre törő lépcsőzetességben, hierarchiában teljesedik ki. Vagyis a biztonság és annak al/részrendszerei, elemei (így a határbiztonság is) minden egyes vonatkozása le- és visszavezethető valamely megnyilvánulás kiváltó okára. És ebből következik az igazi probléma, mert ehhez feltétlenül ismerni szükséges a folyamatok természetét és az adott rendszer működését. A határbiztonság vonatkozásában a levezethetőséget és a lépcsőzetességet a globalizáció korában a globális, komplex biztonságból kiindulva célszerű beazonosítani. Kérdés, hogy milyen formában és konkrétsággal jelenik meg a biztonság és ezen belül a határbiztonság a tervezési, döntési, szakmai, politikai dokumentumokban. Az Európai Unió esetében az általános jellegű dokumentumokból származtatva szakpolitikák rendszere jelenik meg, amelyet a tagállamoknak is célszerű, és elvárt megjelentetni saját általános és szakpolitikai rendszerükben. Így lehet magasabb szintről levezetni bizonyos folyamatokat és biztosítani a hierarchikus kontinuitást. Ezt nehezíti az az általánosnak nevezhető fogalomzavar, amely az eredeti gondolatot átértelmezi és a szerves kapcsolatot eltorzítja, így megalapozatlan (hierarchikusan nem levezethető), mozaikszerű megoldásokra kerül sor. A biztonság kifejezésre a magyar nyelvben legfeljebb jelzős szerkezetekkel találunk variációkat, ugyanakkor az angol nyelvben a security és safety, a secure és safe nem azonos jelentésűek, de magyar fordításban a biztonság, biztonsági, biztonságos szavakat találjuk. Az angol operational és a magyar operatív kifejezés sem azonos jelentéssel bír. Így egy paradox jelenséggel találkozunk, amikor az EU-s általános és szakpolitikákból a magyar nyelvre lefordított anyagokban az eredeti kifejezésjelentést keressük, és egy a nemzeti szaknyelvvel sem azonos és az eredetitől is eltérő változatot találunk. Ezek után célszerű megnézni, hogy a határbiztonság fogalmilag (morfológiailag) hogyan jelenik meg a releváns dokumentumokban. Ezt a magyar nyelvű hivatalos szövegek átolvasásával, illetve az elektronikus formában rendelkezésre álló anyagokban automatikus kereséssel a határbiztonság, határ és biztonság szavakra való rákereséssel objektíven megtehetjük. A 94/1998. (XII. 29.) Országgyűlési határozat a Magyar Köztársaság biztonságés védelempolitikájának alapelveiről című dokumentumban nem szerepel a határbiztonság szó. A határ szó a határon túli magyar közösségek nevesítésében, az államhatáron átnyúló veszélyekben, kihívásokban jelenik meg. 91

88 Teke András A 2144/2002. (V.6.) Kormányhatározat a Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiájáról című dokumentumban sem szerepel a határbiztonság kifejezés. Határral kapcsolatos kifejezések: országhatárokon átnyúló fenyegetés, határon túli magyarok helyzete. A Határőrség határrendészeti és határvédelmi feladatokat lát el. E kettős rendeltetésből fakadóan kell humán és anyagi erőfeszítéseit összpontosítani, míg az ország fegyveres védelmére a Magyar Köztársaság Fegyveres Védelmi Tervében rögzítetteknek megfelelően vesz részt. A 2073/2004. (IV. 15.) Kormányhatározat a Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiájáról című dokumentumban sem szerepel a határbiztonság kifejezés. A határral kapcsolatos kifejezések: határon túli magyarság, országhatárokon átnyúló fenyegetések, országhatárokon átnyúló szervezett bűnözés, Magyarország határai, külső határai, uniós határszakasz igazgatása, a külső elsősorban szárazföldi határok fokozott védelme, a magyar határőrizeti szervek; biztonságos határigazgatási rendszer, határon átívelő problémák, határproblémák, határmenti együttműködés, határokon átnyúló regionális együttműködési formák, határon túli magyarok, Schengeni együttműködés, határigazgatás, migráció, A határőrség változó feladatrendszere, az EU külső határok fokozott védelme és a belső határok ellenőrzési rendszerének kialakítása ugyancsak megköveteli a szervezeti rendszer átalakítását, a határvédelmi és rendészeti tevékenység összekapcsolását. Alapvető érdekünk, hogy a majdani külső határok nemzeti biztonságunk mellett az Európai Unió egészének biztonságát is megfelelően szolgálják. A évi LXXXIX. törvény az államhatárról című jogszabályban a határbiztonság nem szerepel. A biztonság szóra az alábbi találatok születtek: a közbiztonság védelme érdekében, nemzetbiztonsági érdekből, a ki- és beléptetés biztonságos, gyors és kulturált végrehajtásához szükséges. Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.): a határbiztonság szó nem szerepel benne. A határ szóra: D) cikk - a határain kívül élő magyarok; 45. cikk (1) Magyarország függetlenségének, területi épségének és határainak katonai védelme, 46. cikk A rendőrség alapvető feladata a bűncselekmények megakadályozása, felderítése, a közbiztonság, a közrend és az államhatár rendjének védelme, 47. cikk (1) határátlépéssel járó csapatmozgás anyagrészek találhatók. A biztonság szóra történő keresés eredménye: NEMZETI HITVALLÁS, a biztonság, a rend, az igazság, a szabadság kiteljesítése.; E) cikk (1) - biztonság, Q) cikk (1) - a béke és a biztonság megteremtése és megőrzése; IV. cikk (1) - Mindenkinek joga van a személyi biztonsághoz.; XVII. cikk (3) - biztonságát; XIX. cikk - szociális biztonság; 40. cikk - időskori létbiztonság; 46. cikk nemzetbiztonság, közbiztonság, 48. cikk élet- és vagyonbiztonság, cikkek közbiztonság, élet és vagyonbiztonság. Az 1035/2012. (II. 21.) Kormányhatározat Magyarország Nemzeti Biztonsági Stratégiájáról című dokumentumban a határbiztonság kifejezés nem szerepel. A határ szóra: Globalizált világunkban a biztonság nem a határainknál kezdődik. A távoli biztonsági kockázatok, kihívások és veszélyforrások drámai gyorsasággal 92

89 A folyamat-és rendszerszemlélet érvényesülése a határbiztonságban kerülhetnek határainkon belülre; A határon túli; határokon átívelő fenyegetések; A szervezett bűnözés, különösen annak a határokon átnyúló súlyosabb formái. Magyarország határainak egy része a belátható jövőben is az EU vagy a schengeni térség külső határa marad, ami együtt jár az uniós határszakasz igazgatásának felelősségével és feladataival. Az évi XXXIV. törvény a Rendőrségről című jogszabályban a határbiztonság szó nem szerepel. A határ szóra történő keresés eredménye: őrzi az államhatárt, megelőzi, felderíti, megszakítja az államhatár jogellenes átlépését, ellátja a hatáskörébe utalt idegenrendészeti és menekültügyi feladatokat, 12. határesemények, az államhatár felmérése, megjelölése, a határjelek felújítása, 13. az államhatár rendjét közvetlenül veszélyeztető konfliktushelyzet, az államhatár rendje ellen irányuló erőszakos cselekmények, 5. (l) az államhatár rendjének fenntartása, 6. (4) az államhatár rendjének fenntartása érdekében; 13. (1) az államhatár rendjét sértő, 35/A. (1) a határátlépésnek, 77. (2) államhatár rendjének védelme. A biztonság szóra történő keresés eredménye: közbiztonság; vagyonbiztonság, nemzetbiztonság; nemzeti biztonsági; adat biztonsága; őrzés biztonsága; közbiztonság védelme; közbiztonságot fenyegető veszély elhárítása; közlekedésbiztonság, biztonsági intézkedés; közbiztonsági őrizet; őrzésbiztonsági, adatbiztonsági, közlekedés biztonsága, közúti forgalom biztonsága, forgalom biztonsága, jármű biztonsága, közrend és a közbiztonság fenntartása, vagyonbiztonság, a személyek élet- és vagyonbiztonságát; nemzetbiztonsági szolgálat, biztonsági követelmények, rendezvények biztonsága, repülésbiztonság. Az évi XXXII. törvény a határőrizetről és a Határőrségről című jogszabályban a határbiztonság szó nem szerepel. A biztonság szóra történő keresés eredménye: nemzetbiztonság, nemzetbiztonsági, közbiztonsági és közrendvédelmi érdek, nemzetbiztonsági szolgálatok, közbiztonság, közbiztonsági őrizet, az államés közbiztonság. A határbiztonság, mint eredmény, állapot, tevékenységi folyamatok indikátora, sajátosan összetett jelenség, fogalom. Nem kerülhető el, hogy a határbiztonság multi- és interszektorális, valamint multi- és interdiszciplinális folyamatait és kölcsönhatásait vizsgáljuk. Ez a viszonyrendszer a fenti dokumentumok alapján teljes körűen nem azonosítható. 6. Quo vadis határbiztonság? A határbiztonság, mint körülhatárolható elem, rész/al/rendszer elméletileg létezik, de a fentiek alapján a szerző dilemma előtt áll, hogy hogyan fogalmazza meg (fogalmazza újra), és foglalja össze a releváns következtetéseit. Nyilvánvalóan értékelni kellene az elért eredményeket, rámutatva esetleg azok egyedi vagy eredeti jellegére, továbbá a kutatás következményeire, de ezek a jelenlegi intézményi és szelektíven horizontális szemlélet miatt nem tűnnének kompatibilisnek. Ildomos 93

90 Teke András volna a kapott eredmények értékelése során rámutatni a módszer érvényességének és megbízhatóságának a feltételeire, az eredmények partikuláris, általános avagy általánosítható voltára, illetve a kapott eredmények és a felhasznált, korábbi elméletek illeszkedésére. Ám ez újabb kérdést vet fel, mert nem volt komplex az elemzés, és egy olyan szempontrendszer került alkalmazásra, amelyet a hivatalos, vonatkozó szabályozási, intézményi, tevékenységi, szemléleti hozzáállás nem preferál. A strukturált probléma-felvetés 33 nem túl udvarias olyan célzás esetén, amely felfogható, mint egy válaszkeresés igénye arra, hogy hogyan is állunk akkor, amikor elméletileg tudható, minek kellene lenni és ezen hogyan lehetne változtatni, strukturált válaszra is lenne szükség. A Pécsi Határőr Tudományos Konferencia Quo vadis rendvédelem? 34 címmel hasonló szemlélettel vizsgálta a rendvédelem/rendészet viszonyrendszerét. Arra kérdésre, hogy Mi a neved? (valóban úgy hívnak, aki, ami vagy?), a határbiztonság vonatkozásban lenne egyértelmű válasz, de ez a jelenlegi helyzetben a közbiztonság, határigazgatás, rendészet, határrendészet, rendvédelem és sok esetben a közbiztonság védelme és horribile dictu az államhatár védelme, az államhatár rendje, a határrend fogalmak keverednek. Arra kérdésre, hogy Ki vagy? (mi is van a határbiztonság-értelmezés mögött?), azt kellene kifejteni, hogy mit is takarna a határbiztonság valójában? Kulcsfontosságú fogalmak, azok meghatározó elemei, helyes értelmezésük nélkül magának a határbiztonságnak a konszenzusos definiálása sem lehetséges. Az intézményi megközelítés alapján a határbiztonság, mint fogalom nem jelenik meg a dokumentumokban és a feladat-megjelölés, ami a jogszabályokban markánsan feltüntetésre kerül, csak részben fedi le a folyamat- és rendszerszemléletű elvárásokat. Disszonancia van a nemzeti, az EU-s és a schengeni határbiztonság-felfogás deklaratív megjelenésében és a valós tartalom nem határolható egyértelműen körül. Arra a kérdésre, hogy Merre tartasz?, a jövő- és a stratégiai tervezésben kellene a választ keresni, de az 5. fejezetben leírtak alapján ez nem vezetne eredményre. Az integrált szemlélet sajátosan tud érvényesülni a rendőrszakmai környezetben, így a határbiztonság helyett a határrendészet feladatalapú megközelítése és a közbiztonsági feladatrendszerben való elhelyezése dominál. Ez együtt jár a határbiztonsági képességtervezés deficitjével is. Arra a kérdésre, hogy Hova mész?, a határbiztonság lehetséges pozícióját célszerű érteni. Úgy is meg lehetne kérdezni, hova akar eljutni a határbiztonság, határrendészet, mivé akar válni? Ez egyben jövőkép és küldetés is. A jövőkép egyben a jövő határbiztonságát, határrendészetét is prognosztizálná. Ismerni kellene ehhez a valós elvárásokat és igényeket! Ezek nem azonosak a jogszabályokkal, előírásokkal, a szervezeti változtatásokkal. Az EU-s, schengeni környezetben legalább ennyire fontos annak ismerete, hogy milyen lehetne, milyennek kellene lenni és ezt más 33 Teke András: Ami a kérdés mögött van i.m o. 34 U.o. 94

91 A folyamat-és rendszerszemlélet érvényesülése a határbiztonságban tagországokban hogyan csinálják, ez a nemzeti környezetre adaptálva adná meg a kérdésre a választ. Arra a kérdésre, hogy Mit akarsz?, a válasz az, hogy integrált rendőri környezetben létezhet-e határbiztonsági szakmai akarat? Hogyan tudja a határbiztonság, a határrendészet a saját szakmai, és tevékenységi érdekeit pozícionálni? Arról van szó, hogy hogyan képes a határbiztonsági, határrendészeti szakterület felismerni az igényeket, elvárásokat és ezeket hogyan tudja szinkronba hozni azokkal az elgondolásokkal (ha van ilyen), amelyekkel meg kíván felelni a szerinte fennálló igényeknek. A fentiek szellemében a határbiztonság esetében az egyik fő probléma abban áll, ha egy rendszer szerkezetét megváltoztattuk, akkor az új szerkezet a rendszerműködés változását is determinálta. Ha a rendszert szeretnénk más működésre átállítani, akkor ennek megfelelően kellene átállítani azt szerkezetileg is. Ez természetesen több oknál fogva is nehéz, hiszen a változások miatt nehéz kiismerni a rendszert magát, illetve a rendszernek mindig van egy külső környezete is, amely a rendszert ugyancsak változásra kényszeríti. A változásokkal szemben a rendszerek szerkezete és funkciója sem konzerválható. A struktúraváltozások vizsgálata során fontos lenne különválasztani a struktúrát (szerkezet, felépítés) és a funkciót (lefolyás, folyamat dinamika). Paradigmáink szabják meg, hogy mi az, amiről vitákat folytatunk, és mi az, amiből nyilvánvaló alapként gondolkodásunkban probléma nélkül kiindulhatunk. A rendszerszemlélet lényegi pontja az, hogy megtaláljuk azt a beavatkozási pontot, melyen keresztül kis erőfeszítéssel, nagy változást tudunk létrehozni. 7. Befejezés Most egyfajta összegzést kellene írni mind az elemzett témakör, fogalom, jelenség, folyamat, rendszer, mind a szakirodalom, mind rendszer és környezete, mind a rendszerkörnyezet, mind pedig a saját vizsgálódás végszavaként. A befejezés célja, hogy megnyugtassa az olvasót, mert nem lenne szabad, hogy az elemzést, hangos gondolkodást, összefüggés keresést tanulmányozók úgy érezzék, hogy lezáratlan, konklúziót nélkülöző elemzést kellett olvasniuk. A határbiztonság vonatkozásban a folyamat- és rendszerszemléletű megközelítés az olvasót jelen esetben megfosztja ettől az élménytől, de talán sikerült ráirányítania figyelmet arra, hogy vannak még kihasználatlan lehetőségek. Hogy mégsem maradjon hiányérzet, a tanulmányhoz csatolt ábra tartalmazza azokat az összefüggéseket, amelyre a cím is utalt, és amit a szerző képvisel. A világ, amit teremtettünk a gondolkodásunk eredménye; nem lehet megváltoztatni gondolkodásunk megváltoztatása nélkül. (Albert Einstein) 95

92 Teke András 96

93 A határrendészet helyzetére hatást gyakorló néhány általános tényező Dr. Prókai Béla nyá. határőr dandártábornok a hadtudományok kandidátusa A határrendészet helyzetére hatást gyakorló néhány általános tényező A politika, a hadtudomány és a határrendészet viszonya Közismert, hogy a hadügy és a hadtudomány szempontjából döntő és meghatározó a politika szerepe, bár ezt sokan vitatják, vagy éppen tagadják. Az ország megvédése, rendjének fenntartása elképzelhetetlen pusztán csak katonai és fegyveres eszközökkel. Ebben prioritása van a politikai, így a külpolitikai, gazdasági, diplomáciai, stb. eszközöknek. Katonai megoldások alkalmazására általában csak végső esetben, más eszközök elégtelensége esetén kerül sor. Így a katonai (fegyveres) erőt joggal tekinthetjük a politika tartalékának, mint ahogy az is nyilvánvaló, hogy a hadügyi terület és a hadtudomány mindig a hatalmi viszonyokhoz kapcsolódik. A politikai és a hadügy kapcsolata kétirányú. A politikának célmeghatározó, irányító, szervező szerepe van a fegyveres szervek tevékenységére, tehát prioritása van azok működése szempontjából. A fegyveres szervekkel jogilag szabályozott és elosztott hatáskör alapján közvetlenül a politika (államhatalom) szervei és az erre kijelölt és felhatalmazott személyiségei rendelkeznek. A fegyveres szervek tevékenysége azonban vissza is hat a politikára, adott esetben még befolyásolhatja is a hatalmi viszonyokat. Ezért kiemelt jelentőségű a fegyveres szervek és a politika mindenkori jól beszabályozott, korrekt viszonya. A fegyveres szerveknek ugyanakkor a függőség mellett van bizonyos önállósága saját tevékenységük tervezésében, szervezésében. A fegyveresek a hatalmat gyakorló politikai erőktől való függősége, illetve függetlensége mindig csak viszonylagos, időszakonként változik és mértéke, milyensége csak nagyon széles határértékek között fejezhető ki. Magyarország határőrizetét, annak szervezeti kereteit történelmünk folyamán minden esetben az ország szűkebb és tágabb nemzetközi környezete, veszélyeztetettségének vélt vagy valós foka alapján alakították ki. A határőrizet rendszere és módszere, az alkalmazott eljárások, a szervezet jogosítványai mindig a belpolitikai helyzet és a nemzetközi körülmények függvényében alakultak. Ennek érzékeltetésére és igazolására elég az elmúlt száz év néhány történését felidézni. A magyar határőrizeti szervek múltja, fejlődésének főbb irányai Az első világháborút követően a történelmi Magyarország területe jelentősen, csaknem kétharmadával csökkent. Ennél is lényegesebb volt viszont, hogy ezáltal 97

94 Prókai Béla elvesztette a térségben korábban meglévő jelentőségét. Az új rendszer számára a megváltozott államhatárok őrizete és védelme a korábbiaknál jelentősebbé vált. Miután a dualizmus korszakából megmaradt határőrizeti szervek maradványai nem voltak elégségesek az új helyzet követelte feladatok ellátására, szükségszerűen új szervezetet kellett létrehozni. Az első világháborút követő években eleinte a kiépült és szervezetileg stabilizálódott vámőrség látta el a határőrizeti feladatokat. Később, a nemzetgyűlés 1922-es döntésével rendvédelmi szerveink központosított vezetés alá kerültek a Magyar Királyi Vámőrségről, Csendőrségről és Rendőrségről szóló törvény elfogadása után. A határőrizet azonban a későbbiekben egyre inkább a magyar királyi honvédség felügyelete és befolyása alá került. Így 1932-ben a vámőrségből az átszervezés folytán először a Magyar Királyi Határőrség lett, majd 1938-tól a Magyar Királyi Határőrség határvadász néven a honvédség szervezetébe lett integrálva. Sajátos magyar jellegzetessége volt tehát ennek az időszaknak, hogy az ország határőrizeti feladatok ellátására hivatott szerve a pénzügyi tárca irányítása alatt állt, de a valóságban illegálisan ugyan a honvédelmi tárca gyakorlati irányítása valósult meg. Ez a helyzet végül is 1939-ben szűnt meg, amikor egy törvény a határ őrizetét véglegesen a honvédség feladatává tetté. Eleinte tehát a határőrizet és a határvédelem szervezetileg elkülönült egymástól, csupán a harmincas évek második felében került egy testület hatáskörébe mindkét feladat. Ennek magyarázata az akkori sajátos magyar viszonyokban rejlik. A trianoni békeszerződés komoly mértékben korlátozta a hadsereg létszámát, melyet igyekeztek kijátszani. Ennek egyik formája volt az, hogy a határőrizeti szerv fedésében növelték a fegyverek erők létszámát. Így a vámőrség jelentős mértékben a katonai szervezetek fedésének és katonai káderek átmentésének szervezetévé vált. Így nem is lehet különösebben csodálkozni azon, hogy a hadsereg a határőrizetet nemcsak felügyelte, hanem több sajátos határőrizeti hatáskört maga gyakorolt. (Pl.: útlevél-kibocsátás). A revansista politika erősödésével, amikor már nem volt szükség a szándékok eltitkolására. a határőrizeti testületet egyértelműen határvédelmi szervvé alakította át, amely a második világháborúban a honvédség részeként tevékenykedett. A határvédelmi erők mellett természetesen így is megmaradtak bizonyos határőrizeti feladatokat ellátó részek is, hiszen a területgyarapítások nyomán megnövekedett határvonalak ezt szükségessé tették. Csupán a belső szervezeti arányok tolódtak el jelentősen a határvédelmi csapatok javára. A határőrizeti feladatokat ellátó szervek sorában a két világháború között említeni kell a Magyar Királyi Államrendőrség határszéli kirendeltségeit is, amelyek a távolsági személyforgalom ellenőrzését végezték. A két világháború között a magyar határőrizeti szervek fokozatosan militarizálódtak. A kiegyezés után kialakult, elsősorban rendészeti jellegű határőrizeti szakszerv folyamatosan elsorvasztásra került, és a határőrizeti feladatokat egyre inkább 98

95 A határrendészet helyzetére hatást gyakorló néhány általános tényező határvédelmi, katonai jellegű feladattá tették. Teljesen egyet lehet érteni tehát azzal a következtetéssel, hogy: A határőrizet ilyen jellegű átszervezésének igénye nem a belső fejlődés eredményeként, hanem külső tényező, a trianoni békediktátum következményeként alakult ki. 1 A honvédelmi miniszter február 23-i rendelete alapján a honvéd kerületparancsnokságok alárendeltségében határportyázó századok és örsök lettek felállítva. Ugyanezen év végére már kialakult a 27 határportyázó századba szervezett, 150 örsből álló határőrizeti rendszer. Miután a határőrizeti szerveknek ekkor még nem volt önálló, központi szerve, tevékenységüket a honvéd kerületparancsnokságok egymástól függetlenül, alapfeladataik ellátása mellett irányították. A tömegessé vált csempészés, a fegyveres bandák tevékenysége és a nagyarányú ki- és áttelepítések azonban hamarosan indokolttá tették a határőrség átszervezését. Erre 1946-ban került sor. Ennek lényege az volt, hogy szervezetileg ugyan a honvédség kötelékében maradtak, de megszűntették a honvéd kerületparancsnokságoknak történt alárendelésüket. Irányításukat az új szervezetként létrehozott Határőr Parancsnokság látta el. A második világháború végén határőrizeti szerveink az önálló magyar államiságegyik fontos kifejezőjeként kerültek létrehozásra. A határőrizeti szerveink múltjának bemutatásakor még napjainkban is érdemtelenül kevés szó esik egy másik, a második világháború végén, a hazánkban folyó harcok befejezése után létrehozott új fegyveres testületről, a Magyar Határrendőrségről. A közhiedelemmel ellentétben ugyanis a határrendőrség nem kizárólag határforgalom ellenőrzési feladatok ellátásra volt csak hivatott, hanem jelentős menynyiségű határőrizeti feladatot is teljesített. 2 A Magyar Határrendőrség szervezetébe 26 határrendőr-kapitányság és 170 különböző típusú határrendőr örs tartozott. Már ez a számadat és feladataik felsorolása is bizonyítja, hogy valóban komoly feladatokat teljesített a határőrizetben. Az 1940-es évtized utolsó éveiben egyre távolabb kerülve a világháborútól, több nyugat-európai ország akkori példáját követve időszerű lehetett volna nálunk is a nem katonai jellegű határőrizetre való visszatérés. Ennek azonban nem kedvezett a kibontakozó hidegháború, majd a Jugoszláviát ért valótlan vádak hatására viszonyunk megromlása déli szomszédunkkal. E két körülmény miatt került sor a hadseregfejlesztés új, erőltetett, a népgazdaság teherbíró-képességével nem számoló koncepciójának megvalósítására. Ennek folyamán a határőrség létszámát is emelték, szervezetét többször módosították tavaszán például a Határőr Főparancsnokság állományába már 14 határvadász zászlóalj, 36 határvadász század és 194 örs tartozott végén a kötelékek elnevezése határvadászról határőrre változott Parádi József: A magyar állam határőrizete Kandidátusi disszertáció. I. kötet 223. o. Parádi József: Határőrizet = Határvadászok?! Főiskolai Figyelő szám o. Gáspár László: Az erőösszpontosítás és a mélyfelépítésű határőrizet kialakítása az közötti szervezeti változások tükrében. Belügyi Szemle szám 52. o. 99

96 Prókai Béla január 1-je jelentős dátum a magyar határőrség történetében. Nyilvánvaló szovjet példa alapján az AVH szervezetébe került, mely a Belügyminisztériumtól függetlenül működött. Ekkor alakultak ki a kerületek és ekkor kerültek a határőrség szervezetébe a korábban említett határrendészeti kapitányságok is. A határőrség állományába, ezáltal csaknem fő tartozott. Ebben az időben került sor nyugaton és délen az aknamező telepítésére, a magasfigyelők felépítésére az országhatár mentén. Az 1950-es évek elején többször került sor kisebb-nagyobb szervezeti kiigazításokra, létszámcsökkentésre. Az 1956-os eseményeket követő időszak jelentős változásokat hozott a határőrség életében. Ismét az egységes Belügyminisztérium szervezetébe került, mint önálló szerv. Egy sor intézkedés történt, melynek a határőrizet eredményessé tételét, a nagyszámú határsértési kísérlet visszaszorítását szolgálták. A déli országhatár mentén is visszaállításra került a határövezet, nyugati viszonylatban ismét telepítésre került az aknamező és a műszaki zár, melyek a későbbiekben megszüntetésre kerültek. Bár a rendszerváltást követő évek történéseinek, tapasztalatainak átfogó, tudományos igényű elemzésére, értékelésére még nem került sor, mégis szükséges érintőlegesen foglalkozni vele. Nyilvánvaló, hogy ezeknek az éveknek felgyorsult társadalmi mozgásai nem hagyták érintetlenül más a társadalmi szervekhez, intézményekhez hasonlóan a határőrséget sem. Ezekben az években a határőrség mindennapos tevékenysége más fegyveres szervekhez hasonlóan - több szempontból a hazai, de túlzás nélkül állítható, hogy néhány vonatkozásban a nemzetközi közvélemény érdeklődésének középpontjába is került. A belpolitikai és a szomszédos volt szocialista országokban bekövetkezett események jelentősen hatottak tevékenységére május 1-én a Minisztertanács megtárgyalta és elfogadta a határőrség feladatainak, szervezetének korszerűsítéséről szóló jelentést. Elismerte és eredményeznek minősítette a testület munkáját. Határozatát követően megkezdődött az elektromos jelzőrendszer (sokak által az úgynevezett vasfüggöny ) lebontása. Megszüntetésre került a határsáv, a nyomsáv, feloldásra a határvízi halászattal, horgászattal kapcsolatos korlátozások. Gyökeresen megváltozott és humanizálódott a határőrség fegyverhasználata. Hazánk csatlakozott a genfi menekültügyi konvencióhoz december 17-én a kormány ismét foglalkozott a határőrség helyzetével. A 2046-os számú határozatában úgy rendelkezett, hogy a testület 1990 elején kezdje meg és 1995 végéig fejezze be a hivatásos szervezetre való áttérést. Ennek értelmében 1990-ben a balassagyarmati és miskolci, 1991-ben pedig a győri és zalaegerszegi kerületek áttértek a hivatásos szervezetre, és elnevezésük is igazgatóságra változott. Emellett további más szervezeti és eljárásbeli változások is bekövetkeztek a határőrizetben. A leglényegesebb, hogy megszűnt annak totális jellege. Kialakult a szovjet mintára megszervezett, a változások miatt jelentős részben funkcióját vesztett katonai védelmi jellegű feladatokat felváltó rendészeti feladat- 100

97 A határrendészet helyzetére hatást gyakorló néhány általános tényező rendszer, illetve az azt eredményesen végrehajtani képes határrendészeti szervezet koncepciója elején megkezdődött a hivatásos határőrizetre való áttérés, megtörtént az állomány átképzése az új rendészeti feladatokra. E történelmi folyamatban még egy jelentős állomást szükséges megemlíteni január 1-jén megszűnt az addig önálló határőrség. Szervezete, feladatrendszere a rendőrség szervezetébe került integrálásra. Ez az aktuálpolitikai döntés, bár nem volt teljesen előzmény nélküli, akkor és azóta is élénk viták forrása. A rövid múltbeli áttekintést összegezve megállapítható, hogy a dualizmus korában a határőrizetet előbb a pénzügyi, majd a belügyi tárca felügyelte, és rendőri jellegű határőrizeti szervezet alakult ki. A két világháború között fokozatosan előtérbe került a militarizáció, mely a határőrizetet háttérbe szorította, illetve egyre inkább katona feladattá változtatta. Emiatt a határőrizet elmélete és gyakorlata ebben az időszakban nem is fejlődött kellően. A honvédelmi tárca a határőrizeti szervet a honvédelmi alakulatok egyik fedőszerveként kezelte. A második világháborút követően a honvéd kerületi parancsnokságok alárendeltségében létrehozott határvadász alegységek szolgálatukat portyázó és ellenőrző járőrözéssel látták el. Ezzel párhuzamosan újra létrehozásra került a határrendőrség is. Vagyis kezdetben a rendvédelmi, rendészeti jellegű tevékenységük volt a meghatározó. A későbbi években azonban elsősorban külső tényezők miatt háttérbe szorultak a belső fejlesztési törekvések és a katonai jellegű határőrizet került előtérbe. A határőrség katonai jellege egészen a rendszerváltásig megmaradt, csupán a honvédelmi tárca irányítását váltotta fel kezdetben az önálló belső védelmi, majd a belügyminisztériumi szervezet. Ennek alapvető oka, hogy a BM Határőrség is a sztálini típusú társadalmi berendezkedés egy sajátos formája, másolata volt évtizedeken keresztül, egészen 1989-ig, amikor megkezdődött ennek a szervezetnek radikális megváltoztatása, illetve lebontása. Összegzésképpen megállapítható, hogy a jelenlegi határőrizeti szervezet elődjei elsősorban nem katonai szervezetként kerültek létrehozásra és fejlesztésre. Az egyes történelmi időszakok és szituációk valós, vagy csak feltételezett háborús fenyegetései, majd a monolitikus társadalmi formáció miatt került sor időszakonként államhatáraink katonai jellegű őrizetére. Napjaink nemzetközi és belpolitikai viszonyai azonban már nem indokolják az államhatár totális katonai jellegű őrizetét, a határőrizeti és határvédelmi (határbiztosítási) tevékenység ismételt összevonását. A helyzet európai gyakorlathoz való igazodást, a rendészeti jellegű tevékenység és szervezet általánossá tételét igényli. Jogi és alkotmányos igények A társadalom más szerveihez hasonlóan a változó határrendészetnek is igazodnia kell az állami és jogi élet változásaihoz. A határrendészet csak az alkotmánynak, az 101

98 Prókai Béla alaptörvénynek és a törvényeknek alárendelt szervként működhet. Tevékenységének függetlennek kell lennie és maradnia a pártpolitikai tevékenységektől. Ezért is került sor a rendszerváltást követően depolitizálására. A múlthoz hasonlóan a jövőben sem a szervezet és vezetése fogja önmaga számára a főbb feladatokat, hatásköröket meghatározni. A pártok beleszólási jogának csökkenése mellett a mindenkori kormányzati, államhatalmi szerveknek kell majd megfogalmazniuk elvárásaikat a határrendészeti feladatokat ellátó szervekkel szemben, illetve azt, hogy milyen jogosítványok illetik majd meg szolgálati személyeit feladatai teljesítése során. A mindenkori kormánynak kell biztosítania, hogy a határrendészet megfeleljen a kor követelményeinek, hogy olyan erőt képviseljen, amelyre a kormányzat és a lakosság bizton számíthat, hogy az államhatár mentén mindig alkotmányos és törvényes rend uralkodjon, hogy azt tiltott módon senki ne használhassa fel a normasértések elkövetésére. Ezekkel egyúttal járuljon hozzá a társadalom stabilitásához és a szomszédos országokkal a jó és normális viszonyok fenntartásához is. Természetesen az is megengedhetetlen, hogy a rendőrséget, mint fegyveres szervet politikai erő felhasználhassa önös érdekei, vagy bármilyen belpolitikai kérdés megoldására. Ránk is vonatkoznia kell annak a napjainkban más fegyveres szervre vagy testületre már korábban megfogalmazott elvnek, hogy szervezetünk csak az alkotmánynak és a mindenkor hatályos törvényeknek megfelelően, azok talaján és szellemében, annak alárendelten fejtheti ki tevékenységét. Működésünknek függetlennek kell maradnia a gyakran szélsőséges és egymásnak is homlokegyenest ellentmondó pártpolitikai vitáktól és a napi politikai eszmeáramlatok ingadozásaitól. Testületünk eredeti jellegéből adódóan továbbra is meg kell őrizni képességünket, lehetőségünket bizonyos társadalmi stabilizáló szerep betöltésében való részvételre. A fegyveres szerveket ugyanis általában, - de különösen napjainkban - a belpolitikai kérdések békés megoldásának egyfajta biztosítékaként indokolt felfogni és kezelni. A fegyveres testületek nemzeti érdeket szolgálnak, ezért közvetlen pártirányításuk nem lehetséges. Egy dolgot mindenképpen világosan látni kel. A fegyveresek a szó igazi értelmében egyetlen országban, egyetlen társadalmi formációban sem teljesen függetlenek a politikától. Hiszen erejükről, felhasználásukról minden jogállamban közvetlenül a politikai és államhatalom intézményei, szervei döntenek e jogilag megfelelően behatárolt és elosztott jogkörök alapján. Természetesen a fegyvereseknek a hatalmon lévő politikai erőktől való függése mindig viszonylagos és mértéke széles skálán mozoghat. Mindez csupán azért került külön is kiemelésre, mert nem megengedhető, hogy a fegyveresek pártcsaták, különböző politikai irányzatok harcának szinterei legyenek. Elengedhetetlen a határrendészeti munka jogi tartalmának erősítése. A magasabb szintű törvényesség a rendészeti szerveknél is csak a szélesebb körű jogi háttérrel, az állomány jogi ismereteinek és általában a jogi kultúra növelésével biztosítható. Ezért is fogalmazódott meg annak idején egy korszerű, hatékony, a jogállamiság 102

99 A határrendészet helyzetére hatást gyakorló néhány általános tényező követelményeinek megfelelő kisebb létszánú professzionális határrendészet megteremtésének és részére a megfelelő jogi szabályozás biztosításának igénye. A hazánkban és környezetünkben zajló változások közepette az államhatárainkon mindenkor kiegyensúlyozott viszonyoknak, rendnek kell lennie. Az államhatár megbízható őrizetéhez jelentős társadalmi, politikai érdekek fűződnek. A határőrizet tehát egy szolgálat, szolgáltatás, melyet ez a szervezet az ország, unió, a lakosság érdekében és érdekeinek védelmében végez. Fontos, hogy a szervezet jogai és kötelezettségei törvényileg szabályozottak, a törvényesség betartása pedig ellenőrzött legyen. Az emberi jogok, a demokrácia kiteljesedése, a szabadság sem jelenti azt, hogy az államhatáron, a határral kapcsolatban bárki tetszése szerint cselekedhet. Bizonyos szűk körű korlátozások, tilalmak szükségesek, épp az emberi és szabadságjogok teljesebb érvényesülése érdekében. De a határrendészeti munkában csak odáig terjedhetnek ezek a korlátozások, ameddig azok nem sértik a magyar és külföldi állampolgárok érdekeit. A határrendészet erőinek eszközeinek csoportosításánál, alkalmazásánál ezért figyelembe kell venni, hogy a több irányból is reálisan keletkezhető veszélyek ellenére sincs szükség a jövőben a totális, minden viszonylatban és időben egyformán erős határőrizetre. Csak ott, olyan mértékben és módon célszerű tevékenykednünk, ahol, amikor és amilyen jellegű és nagyságrendű veszély határainkon keletkezik. Az egyre nagyobb mértékeket öltő migráció ellenére is az alapvetően nyitott, korszerű, az emberek, eszmék, információk és javak szabad áramlását lehetővé tevő határmenti szűrőrendszer megvalósítása és funkcionáltatása lehet csak a célunk. A határrendészet helye a tudományok kiemelten a hadtudomány rendszerében: A politika és a határőrizet viszonyában egyértelműen a politikáé a meghatározó szerep. Ugyanakkor a tudományok és a politika viszonyában mindig a tudományé az elsőbbség. A tudománynak kell az alapnak lennie, a politika a tudományt nem tudja és nem is akarhatja befolyásolni, mert valahányszor a tudományba beavatkozott a politika, a végeredmény mindig valamiféle ostobaság lett. 4 /4./ Ez a felfogás áttörést jelent a korábbi évek egyoldalú, a politika mindenhatóságát, a tudományokkal szembeni elsődlegességét jelentő felfogásával szemben. Ezen alapon jelentős fejlődés következett be a biztonságpolitika felfogásában, megközelítésében is. Egyre többen vallják, hogy a biztonságpolitika napi, gyakorlatias feladatokra épül, ezért nem megengedhető az ideológiai alapokra való helyezése. A magyar hadtudományokhoz hasonlóan a határrendészet is hosszú évtizedek önállótlansága után most próbálja meghatározni saját helyét, szerepét a tudományok rendszerében, illetve kialakítani sajátos, a csak rá jellemző elméleti arculatát. 4 Antall József: Tudomány és politika. Magyar Tudomány szám 661. o. 103

100 Prókai Béla Magyarország honvédelmének alapját a biztonságpolitika alapelvei képezik. A honvédelem alatt legtágabb értelemben hazánk területének, függetlenségének és különböző érdekeinek a béke és a háború időszakában fegyveres és nem fegyveres eszközökkel megvalósuló általános védelmét célszerű érteni. Eddigi ismereteink és felfogásunk szerint az államhatár őrizetével, rendjének fenntartásával összefüggő ismeretek a honvédelem részét képezik. A határrendészet (határőrizet), mint a nemzet és közbiztonság védelmének egyik szakága a kialakulóban lévő belső védelem vagy rendvédelem (megnevezése még nem eldöntött) tudományág egyik területe. Lényegét tekintve az államhatárral össze-függő rendészeti tevékenységek, elméletének és gyakorlatának összessége. A honvédelem időszakai szerint pedig az államhatár őrizetére hivatott határrendészeti erőknek elsősorban, de nem kizárólagosan békeidőszaki tevékenysége. Ezt azért hangsúlyozom külön is, mert meglátásom szerint a hadtudomány tárgyát indokolt lenne az eddiginél jóval tágabban, nem csak a háború, hanem a béke időszakára is értelmezni. Felfogásom szerint ugyanis nemzetünk biztonsága, határaink őrizete és védelme, fegyveres erőink és testületeink felkészítése, tevékenysége, fejlesztése szempontjából nemcsak a háború, hanem a béke időszaka is kiemelt jelentőségű. 5 Ebben a felfogásban a honvédelem alatt sem csak a fegyveres küzdelem lefolyásának időszakát, hanem a béke időszakában megvalósuló, sokoldalú, jelentőségében nagyon is kiemelkedő védelmet indokolt értenünk. A határrendészet sajátos feladatrendszerét, szervezetét is úgy célszerű tehát kialakítani, hogy képes legyen megfelelni a Belügyminisztérium béke időszakbeli, rendészeti, belső védelmi jellegű biztonsági elvárásainknak, ugyanakkor tevékenysége szervesen illeszkedjen hazánk honvédelmének rendszerébe és adott helyzetben alkalmas legyen korlátozott célú határvédelmi részfeladatok teljesítésére is. A határrendészet szervezetének működlési elveit, tevékenységi rendjét alapvetően a hadtudomány által kidolgozott és sajátos feladatrendszerre adaptált határőr szakismereti rendszer tartalmazza. Tehát szakismeret jellegű, multidiszciplináris ismeretrendszerről van szó. Ezért jellegének megfelelően elsősorban az alkalmazott tudományok ismeretrendszeréhez kapcsolódhat, de belső struktúrájának végleges feltárása és meghatározása - ha történtek is erre biztató kísérletek még megoldásra váró feladat. Ugyancsak indokolt érdemben foglalkozni a megváltozó, bővülő feladatrendszerrel, a megújuló szervezettel összhangban a határrendészet fogalmai, szakkifejezései egy része tartalmának, egymáshoz való viszonyának feltárásával, egységes terminológiai bázisának mielőbbi kialakításával. Az átmeneti időszak jellegéből következik, hogy régi fogalmaink egy része elvesztette értelmét, tartalmát. Gyakran mást értünk alattuk, mint korábban. Emellett természetszerűen új fogalmak is keletkeztek, melyek tartalma a régi fogalmakhoz 5 Ugyanerre a következtetésre jutott Sándor Vilmos (Vö: Országhatár Magazin szám 18. o.) és Bogár Károly. (Vö: Hozzászólás az október 26-i első hadtudományi konferencián) 104

101 A határrendészet helyzetére hatást gyakorló néhány általános tényező való viszonya még nem mindig egyértelműen tisztázott. Hiányzik még az elméleti általánosítás, a letisztuláshoz szükséges történelmi távlat. Következtetések Magyarország államhatárainak rendje, őrizete politikai kérdés és várhatóan hoszszú ideig még az is marad. Határaink őrizete nemcsak jól felfogott nemzeti érdekünk, hanem jogunk, szűkebb és tágabb nemzetközi környezetünkkel szemben kötelességünk is. A következő években még nem fog csökkeni az államhatár őrizetének jelentősége, sőt az európai folyamatokhoz, az Európai Közösség országaihoz való csatlakozásunk, Uniós tagságunk miatt még növekedett is. Ez pedig megköveteli egy szakmailag jól képzett, szervezetileg egységes és a nemzetközi gyakorlathoz igazodó módszereket alkalmazó szervezet meglétét és fenntartását. Államhatárunk rendje és biztonsága ugyanis lakosságunk jogos igénye, de befolyásolja szomszédainkkal, de kontinensünk, sőt távolabbi földrészek országaival való viszonyunkat is. Helytálló az a mondás, hogy az államhatár nemcsak elválaszt, hanem össze is köt. Az államhatár mint érzékeny műszer mindig egyik hiteles jelzője, tükre volt a nemzetközi és belső helyzetünk alakulásának. A határőrizetben alkalmazott módszerek, a határőrizettel szemben támasztott követelmények mindig az adott kor és a mindenkori társadalom által determináltak. A határrendészet szervezeti kereteit, tevékenység alkalmazott módszereit a jövőben is az államhatalmi szervek, a politika fogják meghatározni. Vagyis megmarad a politika prioritása. Ennek kimunkálásában azonban indokolt bevonni az e területeken tevékenykedő, az ehhez értő szakembereket, akik javaslataikkal, megalapozott szakmai véleményekkel segíthetik az érdemi döntések meghozatalát. További felhasznált irodalom: 1. Parádi József: Határőrizet / / = Határvadászok. Főiskolai Figyelő szám 51. o. 2. Menekültügyi konferencia kezdődött Berlinben. Nem akarunk új falakat. Magyar Hírlap október Határőrség = határrendőrség? Interjú Nováky Balázs vezérőrnaggyal. Határőr Magazin szám 4-5. o. 4. Elképzelt határvédelem. Magyar Honvéd szám 36. o. 5. Léderer Pál: Európai belügyesek az illegális bevándorlók ellen. Népszabadság október Ortutay L. Gyula: Magyarország az ütközőzónában. Népszabadság Világtükör december o. 7. Freész Károly: Nincs konszenzus a katonapolitika elveiről. Népszabadság december o. 105

102 Prókai Béla 8. Parádi József. Elképzelések a határőrség korszerűsítésére. Belügyi Szemle szám o. 9. Kábítószer, terrorizmus, illegális bevándorlás. Horst Eisel miniszteri tanácsos, az NSZK határőrsége alelnökének tájékoztatója. Határőr Magazin szám 10. A magyar Határőrség a rendszerváltás folyamatában. A társadalom és a rendészeti szervek. Tanulmánysorozat BM Kiadó, Budapest, A Határőrség évkönyve A Határőrség évkönyve

103 A XX. század elején kialakított határrendészet szellemiségének visszatükröződése a századvégi Dr. Babos Albert nyá. határőr dandártábornok a hadtudományok kandidátusa A XX. század elején kialakított határrendészet szellemiségének visszatükröződése a századvégi magyar-osztrák kapcsolatokban a szombathelyi kerület határszakaszán Előszó helyett december :35 óra, Kerületparancsnokság Szombathely. A Hörmann-forrási őrsparancsnok jelentése: Jelentem, hogy az Írott-kő szolgálati helyről bevonuló járőr jelentette az alábbi eseményt. A menetvonalukon haladtak, amikor a Hármashatár 1 nevű határtörésnél osztrák katonák jöttek át magyar területre, majd előttük 4-5 méterre megálltak és fegyvereiket élesítve a rájuk szegezték. A bevonuló járőrrel együtt haladt egy kiránduló magyar házaspár gyermekükkel. A helyzetet a polgári személy, a férj oldotta meg, aki minimális német tudásával tisztázta, hogy ők kirándulók és nem menekültek. A beszélgetés ideje alatt a járőr tagjai szintén élesítették fegyvereiket és az osztrák katonákra szegezték. Ezek után a négyfős osztrák járőr visszafordult és elvonult az erdős terepre. A behatolás területén frissen hullott, mintegy negyven centiméteres hó van, amelyben a lábnyomok jól láthatók. A polgári személyek elmondását, adatait rögzítettem. A kerületparancsnok utasítása az őrsparancsnoknak: A helyszínt azonnal biztosítsa a további parancsig, a nyomokat rögzíttesse és azokat takartassa le. Végrehajtásról jelentést kérek! Az eseményt jelentettem az országos parancsnoknak, Nováky Balázs tábornoknak, aki rövid konzultálás után utasított a történtek kivizsgálására, gyors, csendes, toleráns lerendezésére december :00 óra, Kőszegi Határátkelőhely. A határtalálkozóra Kőszeg határátkelőhelyen került sor, ahol megjelentek a Burgenlandi Biztonsági Igazgatóság, a Burgenlandi Katonai Parancsnokság képviselői, a határszolgálatot ellátó zászlóalj (a karintiai Spittalban állomásozó hegyivadász zászlóalj) parancsnokhelyettese. A magyar delegációt személyem, a felderítő osztály vezetője és a FEP parancsnoka alkotta. 1 A Hármashatár töréspont nevét a magyar-osztrák határvonal, Kőszeg város és a hegyaljai községek erdőhatárainak találkozásáról kapta. 107

104 Babos Albert A megbeszélés során összegeztük ismereteinket a történésről, annak helyéről és azokat térképen, határleírási vázlatokon pontosítottuk. Szükségesnek ítéltük meg a helyszíni bejárást is. Az osztrák felek kérték az érintett katonák és parancsnokaik jelenlétét, amellyel egyetértettünk. A kivizsgálást még aznap, 13 órakor megtartottuk december :00 óra, Hörmann-forrási Őrs, Hármashatár határtörés (a volt aknamező és nyomsáv területe) Az Írottkő-kilátóhoz vezető járőrcsapás eléri a határvonalat a Hármashatár töréspontnál, majd onnan a határ vonalában, attól mintegy méter távolságra halad a kilátó felé. A helyszín beállítása, rekonstruálása gyorsan megtörtént, a friss, mély hóban a nyomok jól látszódtak. Az érintett katonák újra szemben álltak egymással, most már fegyver nélkül. A tolmácsok segítségével újra elmondták a történteket, majd egymáshoz lépve kezet fogtak és barátságukról biztosították egymást, illetve parancsnokaikat. A helyszínen, a kivizsgáló bizottság ezzel lezártnak tekintette munkáját. A jelenlévő osztrák katonai személyek külön kérést fogalmaztak meg egy újabb határtalálkozót illetően, mellyel egyetértettünk és az időpontját január 3-án, helyét pedig az Írottkő-kilátón határoztuk meg. Kedves Olvasó! Engedje meg, hogy a közel negyven éves, aktív határőr szolgálatom utolsó évtizedének eseményeivel, élményeivel foglalkozzam, amely egyben a század befejező éveit is jelentik. A visszaemlékezéseim sajátos idő és értékrendet követnek, amelyekben eltekintettem a szakmai értékelésekről és a teljességre való törekvéstől. A rendszerváltás teljes kibontakozása folyamatában vettem át a Szombathelyi Határőr Kerület vezetését, készülve az első szabad választásokra. A határhelyzet legfőbb jellemzője az, hogy előző évben fizikailag is megsemmisült az államhatár elválasztó jellege, és az azt biztosító elektromos jelzőrendszer (EJR) 2, egyéb adminisztratív eszközök szűntek meg, illetve módosultak, mint pl. a működési terület vagy mélységi ellenőrzés, megváltozott a határsértés minősítése, bűncselekményből szabálysértéssé vált. A határsértést elkövetők nemzetiségi összetétele az előző öt év alatt átalakult, a külföldiek részaránya a 99 %-ot érte el. Számuk folyamatosan emelkedett és év végére elérte országos szinten a 40 ezer főt. 3 A határőrizeti tevékenységünk alapja már egyértelműen a jogszerűtlen tartózkodás felfedése, bizonyítása. Jöttek, csak jöttek a migránsok, szükségessé vált az elhe- 2 3 Sallai János: Egy idejétmúlt korszak lenyomata. A vasfüggöny története. Hanns Seidel Alapívány2012. Katona Klára: A határőrség a rendszerváltás időszakában ( ) Levéltári közlemények LXXXII. évf. 1. szám 108

105 A XX. század elején kialakított határrendészet szellemiségének visszatükröződése a századvégi lyezésük az eljárások lefolytatásáig. Szinte egyik napról a másikra működtetni kellett a közösségi szállást. Megtanulni, végezni az idegenrendészet-et, a külföldiekkel szembeni eljárásokat és megismerni azok életviteli, magatartási, felekezeti normáikat. Az EJR lebontása utáni években a totális határőrizetet átalakítottuk és kiépítettük a határrendészet szervezeteit, erőit, eszközeit, és a végrehajtás folyamatából kivontuk a sorállományt, helyettük hivatásos állományú kirendeltségeket, alegységeket hoztunk létre. Bevezettük az új szolgálati rendszereket, a mindenkori határhelyzet igazítottuk az alkalmazási formákat (pl. a határvadász századok bevetései, az útlevél ellenőrzés egyoldalú, gyorsított végrehajtása), ami megfelelt a hazai és nemzetközi elvárásoknak. A hivatásos és közalkalmazotti állományt folyamatosan készítettük fel az EU-csatlakozás időszerű feladataira, az osztrák és szlovén határőrizeti szervekkel a szakmai együttműködésre, naponkénti közös járőrözésre és útlevél ellenőrzésre. A külföldi állampolgárok tömeges megjelenése és akadálytalan kijutása az államhatáron rendkívüli nyomást gyakorolt a nyugati határon szolgálatot teljesítőkre. A migránsok nagy száma az osztrák felet is intézkedésekre késztette. Ennek során a határ őrizetére vezényelték az osztrák hadsereg (általuk kisegítőnek, asszisztenciának nevezett) alakulatait zászlóalj, század erőben a magyar-osztrák határ észak, közép és déli szakaszaira, melyek megegyeztek az államhatár A, B, C szakasz felosztásával. A határőrizetre vezényelt alakulatokat Burgenland Tartomány Katonai Parancsnoksága irányította és felügyelte. Az osztrák segédcsapatok felvonulását megelőzte egy tanácskozás a Burgenlandi Biztonsági Igazgatóságon, ahol a négy nyugati kerület Győr, Sopron, Szombathely, Zalaegerszeg elmondta és átadta határőrizeti tevékenységük főbb jellemzőit, tapasztalatait. Az osztrák hadsereg előzetesen 10 hétre tervezte az asszisztencia fenntartását, amelyet az élet egy kissé átírt. Az eredetileg tervezett bevetési szolgálatot először 26 héttel, majd 1991-től évenként meghosszabbították. A bevetés ideje alatt hozzávetőleg , egész Ausztria területéről érkező katona szolgált az asszisztenciában a magyar és szlovák államhatár mentén. Működésükkel a világ 110 országából érkező, több mint illegális határátlépőt adtak át a biztonsági hatóságnak. 4 A tényleges szolgálatuk december 15-ig tartott, amelyet a következő napon, Eisenstadtban szervezett ünnepségen az osztrák kormány képviselői, a hadügyminiszter, a szövetségi és tartományi képviselők értékeltek és méltattak. Az ünnepségre meghívták az akkori és a jelenlegi határőrizetért felelős magyar vezetőket is. Nagy örömömre szolgált a meghívás, a részvétel lehetősége és így a sok-sok ismerőssel, baráttal való találkozás, akik részesei, szereplői is voltak a közös programjainknak és élményeinknek. 4 Österreich Bundesheer / www. bmlv.gv.at 109

106 Babos Albert Az január 3-ra tervezett határtalálkozó létrejött, amelyen a burgenlandi katonai parancsnok megbízottja is részt vett. Egyetértés alakult ki, hogy a hasonló esetek megelőzése és a határszolgálat eredményessége érdekében a helyi és területi vezetők rendszeresen találkozzanak, ezek időpontját az asszisztenciaváltásokhoz igazítsák. A szolgálati megbeszéléseken részt vettek:- osztrák részről a járási hivatalok idegenrendészeti referensei, a helyi csendőrparancsnokok és a katonai alegységek parancsnokai; - magyar részről irányfelelős szakfőelőadók, (határőrizeti, rendészeti, felderítő), őrsparancsnokok, kirendeltségvezetők. A találkozókról jegyzőkönyvek nem készültek, a szóbeli beszámolók mindig tartalmaztak hasznos információkat a határsértőkről és azok módszereiről. Emlékeim szerint az ilyen találkozók után kirajzolódott egy embercsempész csatorna, amelyet a Rohoncon (Rechnitz) élő román család szervezett és működtetett huzamosabb időn keresztül. Az osztrák fél az említett család ellen eljárást indított és többek között elköltöztette őket a határtérségből. A találkozások során, a szakmai kapcsolatokon túl, lassan személyes, baráti és családi kötődések is kialakultak. Ezek hasznossága és szakmai jelentősége kiteljesedett a mindennapi munkánkban, sőt egy nagy jelentőségű akcióban is, amely több országon átívelő és tevékenykedő kábítószercsempész hálózat sikeres felderítését és felszámolását eredményezte. A kerület, később az igazgatóság elsősorban a burgenlandi Biztonsági Igazgatósággal tartotta a kapcsolatot, rendezte az államhatárral kapcsolatos ügyeket, a migránsok átadás-átvételét. Szükséges kiemelni a Biztonsági Igazgatóság szerepét a II. János Pál pápa augusztusában, Szombathelyen tett látogatásának biztosítására a kijelölt vezetők és alegységparancsnokok felkészítésében. A több napos foglalkozásról jegyzőkönyv készült, melynek készítése során nyelvtani, nyelvhelyességi vita alakult ki a magyar tolmácsnő és a biztonsági igazgató, dr. Johann Schoretits udvari tanácsos között, aki később elismerte a tolmácsnő igazát és könyvekkel ajándékozta meg Vörösné Mélykúti Máriát. Az 1990-es évek elején nagyon felerősödtek a különböző civil szervezetek kezdeményezései a határ egyszerűbb, gyorsabb és több ponton történő átlépésére. Fórumokat, megbeszéléséket szerveztek a határ mindkét oldalán, melyekre minden esetben meghívást kaptunk. A két ország kormányzati szervei döntései alapján, a magyar-osztrák határon új átkelőhelyek nyíltak,így Vas megye határszakaszán Bozsok-Rechnitz, Szentpéterfa-Eberau között, az itt élők nagy örömére. A korlátozott nyitva tartási idejű és utas kategóriájú átkelőhelyek igazolták szükségességüket és hasznosságukat. A közel féléves tapasztalatok megbeszélésére év végén, dr. Orbán Péter tábornokkal, a megye rendőrfőkapitányával közösen találkozóra hívtuk dr. Schoretits udvari tanácsos urat, a biztonsági igazgatót. A bozsoki határátkelőhelyen, az ideiglenes konténeres munkahelyeken a jelentéseket hallgattuk, amikor megjelent a határvonalnál az Osztrák Hadsereg (Bundesheer) szemlebizottsága, amelyet a hadsereg főfelügyelője vezetett, akinek Friedrich Dialer tábornok, a tartományi katonai 110

107 A XX. század elején kialakított határrendészet szellemiségének visszatükröződése a századvégi parancsnok mutatta be a bevetésen lévők tevékenységét. A találkozó így nem várt módon kibővült és a pihenőházban egy munkavacsorával folytatódott. Itt kell megjegyeznem, hogy Dialer tábornok 2002-ig látta el a tartományi katonai parancsnoki beosztást. Nyugállományba vonulása után a megyénkben, egy Rába menti kisfaluban, Pápócon házat vásárolt. Vele azóta is folyamatos, jó barátságot ápolok, hetihavi rendszerességgel találkozunk, a vadászati idények adta lehetőségeinket kihasználva. A rendkívül hangulatos és eredményes munkavacsora után a résztvevő felek az ilyen és hasonló találkozásokat a jövőben is szükségesnek tartották. Hangot adtak azon elgondolásuknak, hogy saját hatáskörükben eljárnak a közös munka, az együttműködés további fenntartására és eredményességének biztosítására. Meghívásokat kaptunk többek közt, az osztrák katonai eskütételekre, amiket számunkra érdekesnek tűnő módon, mindig más és más községben, városban tartottak. Elmondták, hogy náluk a települések előre bejelentkezhetnek a megrendezés jogáért, melynek elnyerése megbecsülést és megtiszteltetést jelent a kérelmezőknek. A következő években rendszeressé váltak a meghívások katonai eskütételekre, határőr-, rendőrnapokra, amelynek mindig, mindenkor kölcsönösen eleget tettünk. A találkozók egyike Léka (Lockenhaus) várában volt, ami a turisták számára jelenleg is látogatható. Az állandó kiállítások megtekintésén túl, megnyitották a vár lovagtermét, ahol a piros-fehér-zöldbe öltözött várúrnő (általunk, azonnal Kunigundának elnevezett hölgy) fogadott bennünket, akinek a beszéde, szereplése és az általa szervezett fogadás-vacsora a középkori kosztümös filmek világát idézte. Emlékezetes, hangulatos este volt, amelyen részt vett a pécsi határőr kerületparancsnok is, aki szabadságát töltötte a bozsoki pihenőházban. A burgenlandi katonai parancsnokkal egy baráti beszélgetésen a sok-sok téma mellett, a fegyverzetről is véleményt cseréltünk. A terroristák által kedvelt fegyvereket felsorolva azt láttuk, hogy a két legkedveltebb gépkarabély az AK-47 Kalasnyikov, a Sturmgewehr 77, amelyek a szervezeteink, katonáink rendszeresített eszközei. Szinte magától vetődött fel a kérdés, hogy hogyan ismerhetnénk meg ezeket a fegyvereket és ismertethetnénk meg a beosztott állománnyal. Felvetettem, hogy szervezzünk közös lövészeteket, alapelvként megegyeztünk, hogy a rendező biztosítja a lőteret, fegyverzetet és a végrehajtást. Az ötletet tett követte november 16-án a kőszegi lőtéren megtartottuk, az első közös lövészetet a burgenlandi Katonai Parancsnokság és a szombathelyi Kerület Parancsnokság között. A második közös lövészet már Pinkafőn (Pinkafeld) zajlott le. Mindkét eseményt nagy várakozás előzte meg. A versenyzők különös izgalommal fogták kézbe a korábban már megcsodált, de sohasem használt fegyvereket. A megismerés, kezelés, lövés, mind-mind megannyi élmény vitte tovább ezt a kezdeményezést odáig, hogy jelenleg is szervezik osztrák-magyar-szlovén részvétellel, immáron túl van a 25. rendezésen. A lő versenyek alapvetően pisztoly (Glok, PA-63), illetve gépkarabélyok (AK-47, Sturmgewehr 77) egyéni és csapat számaiból tevődtek össze, esetenként kibővültek egyéb fegyver (Parabellum, Dragunov) számokkal. A közös lövészetek 111

108 Babos Albert történetében volt, amikor 16 csapat indult, osztrák, magyar katonák, szlovén rendőrök, határőrök, vámőrök. Több esetben versenyen kívül csatlakoztak polgári támogatók, bajtársi szövetségek csapatai is. A lövész csapatok vezetői és kísérői részére a lövészetek az osztrák rendező mindenkor ideje alatt külön programot szervezett. Ezek közül néhányat megemlítek, a teljességigénye nélkül, így Bruck-i erődrendszer 5 elemei, a Hainburgban a monarchia haditengerészeti-, a Wiener Neustadti katonai akadémia múzeumának megtekintése. A burgenlandi Katonai Parancsnokság több alkalommal meghívta és felkészítette a katonai járőrversenyeikre, a próbatételre tiszthelyetteseinket, ezek időtartama 5-10 nap volt. Ez alatt lehetőséget biztosítottak számukra nyelvtanulásra is és nem elhanyagolható gesztus volt, hogy a teljes ellátásukat biztosították. A hivatásos határőrizetre való áttérés egyik jelentős feladata volt a megfelelő szolgálati ruházat kiválasztása és rendszeresítése. Az országos parancsnokság szakemberei megtekintették, a kérésünkre, Eisenstadtban szervezett katonai ruházati bemutatót, amely során láthattuk az amerikai mintára készített hagymahéj rendszerű, az időjárásnak megfelelően alakítható osztrák szolgálati ruházati kollekciót. Az évek folyamán kialakultak a szolgálati tevékenységeken kívüli, részvételi és képviseleti formák, ezek közül szükségesnek tartottam kiemelni a tartományi Katonai Parancsnokság zenekara által tartott koncerteket. A jelentősebb bemutatókra Eisenstadtban, az Eszterházy-kastélyban került sor, melyre mindenkor meghívást kaptak a megye katonai, rendőri és határőr vezetői. Hasonlóan alakult ki a farsangi tiszti bálokon való részvételünk. A kismartoni (Eisenstadt) tiszti kaszinóban minden évben, a farsang végén, farkán, húshagyó kedden rendezték a bált, amelyen örömmel vettünk részt kollégáimmal. A viszonzás szándékával szerveztük meg húsvéti tojás-báljainkat, melyre szeretettel hívtuk az osztrák barátainkat is. Sikerült egyfajta viszonosságot kialakítani és hamar kinőttük a bozsoki pihenőház lehetőségeit, ezért rendezvényünket Szentgotthárdra helyeztük át, ahol már volt hagyománya a határőr báloknak. A XX. század utolsó évtizede a magyar honvédség számára is átszervezések sorozatát hozta, amelyet a Savaria laktanya alakulatainak változásain keresztül szinte testközelből figyelhettünk meg. Az akkori szervezetek egyike volt a Savaria dandár, amelyik új csapatmúzeumot alakított ki. Az ünnepélyes átadáskor itt találkoztak az osztrák, magyar meghívottak, köztük a pinkafői ezredparancsnok is, aki meghívta a határőrkerület vezetőit egy laktanya látogatásra. A pinkafői látogatáson találkoztunk a K.u.K. Magyar Honvédség 83. gyalogezredének emlékeivel, ezred történeti könyvével, amely magyar nyelven íródott. Az ezred vezénylő nyelve- a K.u.K. haderejében csak néhány egységnél- volt a magyar. A fő állomáshelye Szombathely, további állomáshelyei illetve elhelyezési körletei voltak Körmenden, Kőszegen és Pinkafőn. A pinkafői katonai alakulatok jogelődjüknek tekintik a 83. gyalogezredet és tárol- 5 Spannocchi-tan az osztrák katonai doktrína. Emil Spannocchi tábornok: Kampf ohne Fronten. (Harc arcvonalak nélkül) című műve alapján. Forrás: Wikipedia 112

109 A XX. század elején kialakított határrendészet szellemiségének visszatükröződése a századvégi ják, gyűjtik a hozzá kapcsolódó emléktárgyakat. Büszkén mutatták az I. világháborúban eredményesen és példamutatóan helytálló ezred emlékszobrát és elmondták, hogy két azonos szobor készült, az egyik Szombathelyen van, de nem találták meg. Kérésüket, hogy keressük meg a szobrot, sikerrel teljesítettük, felkutattuk és képeket, videókat készítettünk, amelyeket az ezred vezetőinek átadtunk. Az egykori huszárlaktanyában, az 1930-as évek elején avatott szobrot többször áthelyezték, jelenleg Szombathelyen a Kálvária melletti parkban található, felújítva, de részben hiányosan. A határrendészet, határforgalom ellenőrzés mindennapjaiban a szolgálati érintkezés mellett a személyes kapcsolatok is erősödtek. A kerület vezetése rendszeresen találkozott a felsőpulyai, felsőőri, németújvári járási vezetőkkel, főszolgabírókkal, csendőrparancsnokokkal. Helyi szinten gyakorta megtörtént, hogy csendőrőrsparancsnok, vámparancsnok születésnapjára vagy egyéb családi programra invitálta magyar kollégáját és munkatársait. A határrend a két ország közti szerződésnek megfelelő fenntartása mindennapi közös tevékenységünk alapját jelentette, az előírt normák alapvetően érvényesültek. A 90-es évek elejére befejeződött a határvizeken (Pinka, Arany-patak) a határvonalak újbóli kijelölése, a területcserék végrehajtása. A határvízi horgászat problémamentesen folyt. A határnyiladék tisztítása folyamatosan, rendben történt az önkormányzatok feladataként. Egy eset azonban, nagyon kirívó volt. Történt ugyanis, hogy az egyik határ menti faluban az önkéntes tűzoltó egylet kapta meg a tisztítási feladatot. Az önkéntes tűzoltó, egy traktoros, szárzúzóval végezte faladatát, ami olyan jól sikerült, hogy néhány (12) határkövet megsemmisített illetve megrongált. Ez az eset mindkét oldalon jogos felháborodást váltott ki, de a rendezés során újra működött a megértés, a toleráns magatartás. A határ menti vadászatok pozitív, negatív eseményekkel színesítették mindennapi munkákat. A sebzett vadak rövid úton történő át- és visszaadása kedvezően hatott az elejtők, illetve a vadásztársaságok számára. Gondoljunk csak bele, dióhéjban, egy szarvasbika súlya kg, és a hivatalos formában a visszaadás 2-3 nap, augusztus van, hol és hogyan hűtik, tartják olyan módon, hogy az felhasználható maradjon. A pinkamindszenti őrs határszakaszán történt eset nem tartozott a követendő példákhoz. Az osztrák vadászok a határnyiladékra építették a leshelyüket és a magyar területen létesítettek vadetető helyet. A helyszínre kért határtalálkozó előtt a konkrét helyzetet lefotóztuk illetve videóztuk. A tárgyalás időpontjára az osztrák vadászok az etetőhely nyomait eltűntették, de a bemutatott bizonyítékok alapján elismerték a szabálysértő magatartásukat, a tiltott vadászatot, a magaslest lebontották. A határ menti vadászatok a későbbiekben is jelentős hangulati tényezőként, időnként negatívan hatottak a két ország viszonyára, mint például a vadmozgást akadályozó kerítés építése a határ mellett, magyar területen. 113

110 Babos Albert A határőr igazgatóság nyugállományba vonulásom után is eredményesen folytatta a közös tevékenységeket, tovább erősítette a szolgálati és személyes kapcsolatokat és teljesebbé tette az államhatár összekötő szerepét. Befejezés helyett október :00 óra, Hörmann-forrási Őrs határszakasza A határőrizeti szabályzat, illetve a kerületparancsnok éves határőrizeti parancsa alapján az őrs hivatásos állománya évente köteles volt ellenőrizni a határjelek meglétét, azok állapotát és jelentésben összegezni a tapasztalatokat. A feladat végrehajtáshoz biztosították az őrsparancsnoknak az aknazáron 6 a kapu helyét, a határleírást, a határjelek számozását és elhelyezkedését. Az aknazáron meglévő kapuk szigorúan titkosak voltak és csak az ott szolgáló a hivatásos állomány ismerhette. Az őrsparancsnok járőrtársaként teljesítettem ezt a feladatot, végighaladtunk a közel 10 kilométeres szakaszon és útközben megálltunk egy járőrháznál, amelyet az 1920-as évek elején építettek a járőröző vámőrök, csendőrök számára. A határnyiladékot az osztrák oldalon folyamatosan tisztították, a határkövek jól láthatóak voltak és a köztük kirajzolódó nyomok, a rendszeres járőrözésről tanúskodtak. Elgondolkodtam, hogy kik, milyen módon járnak határt ellenőrizni, mivel foglalkoznak a tereplejárások során, hogy tartják a kapcsolatot társaikkal, elöljáróikkal. Az idős kőszegiek elmondásai szerint, az új határok kijelölése ellenére, továbbra is rendszeresen átjártak, a két világháború között kirándulni az Írottkő-kilátó érintésével Lékára, majd a Rőti-völgyön keresztül vissza Kőszegre és hozzátették, nagyon ritkán találkoztak osztrák csendőrrel vagy vámőrrel. Az akkor felmerült kérdéseimre, azokat kissé már feledve, 25 év múlva kaptam meg a választ, amelyet a fent leírtak szemléltetik. A visszaemlékezéssel célom volt bemutatni azt, hogy a totális határőrizetet miként válthatta fel a határrendészet, a határ elválasztó szerepének megszűnése hogyan erősítette és tette mindennapivá a határ összekötő szerepét. 6 Gecsenyi Lajos: A második vasfüggöny. Archívnet szám 114

111 Dr. Ritecz György nyá. rendőr ezredes külső szakértő, Belügyminisztérium Piros vonal helyett Piros vonal helyett A szükségszerűség és a szabadság ellentmondása nélkül nem csak a filozófia, hanem a szellem fölöttébb magasztos akarata is elhalna, mint ahogy ez meg is történik azokban a tudományokban, amelyekből hiányzik ez az ellentmondás. (Schelling) Azok, aki valaha foglalkoztak a határellenőrzéssel, határbiztonsággal jól tudják, hogy ezt a feladatot lehetetlen egy szűk térben, egy vonalban megvalósítani. Jól példázza ez már a honfoglaláskorában alkalmazott gyepűrendszer, a török időkben működtetett végvári rendszer, a XX. század elején elfogadott határrendőrségi törvényből eredő feladatok, valamint a szovjet mintájú ún. totális határőrizet, amelynek egyik meghatározó elve volt a több vonalasság. Ezen elveket követve az Európai Unió, illetve a Schengeni tagállamok megalkották az Integrált Határbiztonsági Modellt (IBM) mely négy szűrőt/szintet (four tiers) foglal magába. Az IBM-t talán úgy lehet a legérzékletesebben bemutatni, ha a térben való elhelyezkedés vetületében tekintjük át a rendszer egyes elemeit. Ugyanis az IBM intra-, inter- és international együttműködésének szintereit kivetítve egyfajta többszörösen összetett rendszert alkot, mely egyes alrendszerei egyfajta értelemben biztonsági szűrőként szolgálnak. Az IBM rendszer szűrői (vázlat) VIS Célország Migrációs nyomás Európai Unió területe Tranzit országok Migráció kibocsátó országok 115

112 Ritecz György Szerző által készített vázlat az IBM rendszer 1 vizuális megjelenítésére 1. Politikai, gazdasági és tájékoztató eszközök a migráció kezelésében; 2. Vízumrendszer; 3. Delegált okmányszakértő; 4. Összekötő tisztviselők; 5. Szállító vállalatok felelőssége; 6. Tranzit államok határőrizeti rendszere; 7. Biztonságos harmadik országok; 8. Külső határok szigorú őrizete; 9. Kiegyenlítő intézkedések; 10. Belső határ térsége. A felsorolt lépcsők egy elméleti komplex rendszert alkotnak az egyes elemek kölcsönösen hatnak egymásra és együtt egy összetett szűrőrendszert alkotnak, így az egyes szűrőelemek hiánya, vagy elégtelen működése a mögötte lévőkre plusz terheket hárít, illetve jelentős mértékben csökkenti az egész rendszer hatékonyságát, több elem egyidejű működési hiánya a teljes rendszer eredménytelenségéhez is vezethet. 1. Ez a lépcső csak kvázi tekinthető az IBM rendszer szerves részének, mivel a jelenlegi működési rendszer csak közvetett módon tudja ezen elem részeit befolyásolni. Ezzel együtt mégis a rendszer részének kell tekinteni abban a vonatkozásban, hogy az IBM-t érintő valamennyi folyamatot érintően az egyik legnagyobb befolyással rendelkező eleme. Migrációs szempontból nem (csak) az egyes illegális migráns honi területre való bejutását akadályozza, illetve nehezíti meg, hanem elsősorban a migráció kiváltó okát kívánja megszüntetni, éppen ezért a migrációt kezelő, illetve a határellenőrzési komplex rendszer elengedhetetlen eleme. Elsősorban politikai, de nem mellékesen gazdasági eszközökkel is képes egy adott állam, illetve államszövetség esetünkben például az EU politikai és gazdasági nyomást vagy támogatást nyújtani a nem kívánatos migráció elkerülése, illetve az illegális migráció akadályozása céljából. A potenciális kibocsátó országok migrációt kiváltó okait elemezve, a vándorlás által érintett (vagy várhatóan érintett) ország, ország-csoport a migrációs veszély mértékére, érdekeik veszélyeztetésének függvényében általában képesek, illetve 1 Jelen tanulmány a szerző doktori értekezése és Makai Viktorral közösen írt Integrált Border Menedzsment című a Határőrség Tudományos Tanácsa és a Magyar Rendészettudományi Társaság Határrendészeti Tagozat és a Magyar Hadtudományi Társaság Határőr Szakosztálya évi pályázatán I. helyezés nyert mű felhasználásával készült. 116

113 Piros vonal helyett készek politikai, gazdasági 2 támogatást nyújtani ennek elkerülésére, avagy szankciókkal élni, amennyiben a migráció nem csökken. Tipikus példája ennek Jugoszlávia, 3 amely a kilencvenes évek eseményei folytán az európai földrészen a legnagyobb migráns kibocsátóvá vált. A Milosevics vezette állam háborút és polgárháborút gerjesztett, illetve vívott, mely embertömegek elvándorlásához, migrációjához vezetett. Ezen cselekmények elítélése és nem elsősorban elhárítása, megakadályozása érdekében az európai közösség politikai életben elszigetelte Jugoszláviát, kizárták, illetve felfüggesztették a nemzetközi szervezetekben való tevékenységét, valamint gazdasági blokád alá helyezték. Milosevics őszi bukását követően szinte azonnal elismerte az EU és tagállamai az új szerb elnök (Kostunica) legitimitását, az országot ismét fel-, illetve visszavették az addig őt kirekesztő szervezetekbe, illetve a gazdasági szankciók feloldásával egyidőben a pénzügyi segélyek is beindultak. Ezzel is stabilizálni kívánták az országot, valamint a demokratikus és gazdaságilag fejlődőképes társadalmi lét megteremtését elősegíteni és ezáltal is csökkenteni, illetve akadályozni a migráció eszkalálódását ebben a térségben. Másik példa, amikor 1998 első napjaiban több ezer törökországi kurd illegális migráns hajóval igyekezett a görög vagy az olasz partokat elérni. Az EU államok politikai és akár gazdasági szankciókat is kilátásba helyeztek, ha a török hatóságok nem akadályozzák meg az illegális migrációs hullámot, melynek hatására január végére már meg is szűnt az ilyen nagy tömegű, egyidőben hajón Törökországból induló kurd menekülthullám. Akkor, amikor az ILO 4 adatai szerint 12 millió embert zsákmányolnak ki kényszermunkában még ma is, és közülük közel 2,5 millióan az emberkereskedelem áldozatai is, akkor belátjuk ezen elemnek még számtalan és súlyos problémát kell kezelnie. Különösen nehéz munkának ígérkezik, amikor a becslések szerint az emberkereskedelem évi haszna 32 milliárd dollár, vagyis minden kényszermunkás dolgoztatása kb. 13 ezer dollárt hoz az emberkereskedőknek. Az emberkereskedelem és a kényszermunka áldoztainak 40-50%-a 18 év alatti gyerek. Politikai, diplomáciai és gazdasági lépéseket is meg kell tenni annak érdekében, hogy az érintett országokban hatékony igazságszolgáltatás működhessen és a kiváltó okok strukturális gyökerek feltárása megtörténjen, ugyanis csak a kormányok és nemzetközi szervezetek aktív lépései hozhatnak eredményeket. Részben ehhez a szűrőhöz tartozónak tekinthető a potenciális migránsok tájékoztatása, informálása a legális migráció lehetőségeiről, az illegális migráció veszé Gazdasági fellendülés hatására előbb-utóbb csökkennek a kriminális és (a célországok, vagy más országok irányába ható) egyéb biztonsági kockázatok is, amelyek elsősorban a diktatúrák nyomása alól felszabadult, szegény és válsághelyzetben lévő országokból eredeztethető. Vö: Szabó A. Ferenc: Migráció biztonság EU-bővítés Stratégiai és Védelmi Kutatóintézet o. Nem mellékesen más tényezők is közrehatottak az alább leírtak megvalósulásában, de jelen műben ezek elemzésére nincs mód. International Labour Organization 117

114 Ritecz György lyeiről, valamint az idealizált célország valós körülményeiről. 5 Az ilyen jellegű megelőzésnek olyan információt kell adnia, amely korrekt, valóságos, teljes, hozzáférhető, a megfelelő szövegösszefüggésbe van elhelyezve, szisztematikus, a társadalmi viszonyoknak megfelelő, stratégiailag úgy irányított, hogy a maximális együttműködést kihozza a hallgatóságból, mivel csak így képes hatékonyan betölteni preventív szerepét. 2. Ez a lépcső lényegét tekintve két részből áll. Elsőször is a vízummentesség, illetve vízumkötelezettek körének meghatározásából, valamint a vízumkötelezett országokban a külképviseletek vízumkiadó hatóságainak tevékenységéből. A vízumkötelezettség, illetve az attól való mentesség megállapításához az adott ország a rövid és hosszú távú érdekeit, így a migrációs tényezőket és a biztonsági kockázatokat is figyelembe veszi. Ennek megfelelően azon országokkal szemben, ahonnan nagy arányú nem kívánt migráns, vagy biztonsági kockázatot jelentő személyek érkezése prognosztizálható más irányú érdekekkel együtt komplexen vizsgálva - vízumkötelezettség bevezetése indokolt. A vízumkötelezett országokban a külképviseletek kijelölt, illetve felkészített személyei jogosultak a vízum kiadására. Ennek során a belépés és tartózkodás feltételeit is vizsgálják. Az EU előírásainak megfelelően, ennek keretében a többi uniós tagállam érdekeit is képviselni kell. A valamennyi tagállamban vízumköteles országok állampolgárai számára a schengeni egységes vízumot a külképviselet állítja ki, a Schengeni határ-ellenőrzési kódexnek 6 megfelelően. Meg van szándék arra, hogy a nemzetközi együttműködés erősítése mellett közös vízumkiadó helyeket hoznak létre a harmadik államokban. Például a hazánk Kisinyovi külképviselete már jelenleg is 14 másik tagállam nevében (számára) is ad ki vízumot. A vízum kiadáshoz szükséges az adott ország, illetve a közösség azon adatbázisait (VIS) és információit felhasználni, melynek segítségével kiszűrhető azon személy, aki az adott ország (vagy a közösség más államának) valamely érdekét sértené, vagy sérthetné meg beutazásával, tartózkodásával. Ennek segítségével akadályozható azon személyek beutazása is, akik illegális vándorlási céllal kívánnának adott országba bejutni, illetve aki biztonsági kockázatot jelent valamely tagállamra. 3. Harmadik elsősorban migráns kibocsátó, illetve jelentős tranzit - országba delegált (kihelyezett) okmányszakértők, akik szakértelmükkel, tanácsaikkal, javaslataikkal segítik az adott helyen működő külképviseletek, szállító vállalatok illegális migráció elleni tevékenységét. A kihelyezett okmányszakértő adott országban intézkedési jogosultsággal nem rendelkezik, így csak a hamis, hamisított okmányok, illetve ezeket felhasználó személyek felismerésében szerzett szakismeretét használ- 5 6 Például lásd Kanada Plakát programját Miskolcon 2013 januárjában. A személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határ-ellenőrzési kódex) létrehozásáról szóló március 15-i 562/2006/EK rendelet. 118

115 Piros vonal helyett hatja fel. Objektív okokból kifolyólag a kiküldött szakértő nem lehet minden esetben jelen a külképviselet, illetve a szállító vállalat útokmány ellenőrzései során, így a kiküldött okmányszakértő által tartott - felkészítés, képzés során történő ismeret-, tapasztalatátadásnak nagy jelentősége van. E mellett kérdéses esetekben az okmányszakértő fizikai közelségéből adódóan direkt módon is képes segítséget nyújtani. Ezen tevékenység jelentős mértékben növelheti a külképviseletek és a szállító vállalatok illegális migráció, nemzetközi szervezett bűnözés (és más biztonságra veszélyt jelentő személyek, szervek) elleni munkájának hatékonyságát, ezért is tekinthető ez külön lépcsőnek, valamint ezen személyek általában a küldő ország határőrizeti szervének tagjai, így szervezetileg rendszer szemléletű megközelítésből elkülönítendő az általa támogatott két másik elemtől. E mellett célszerű, ha a fogadó állam rendészeti szerveivel is partneri viszonyt alakít ki. Megemlítendő az EU, illetve a schengeni államok az okmányszakértők kiküldését igyekeznek összehangolni, így általában adott helyre csak egy tagállam delegál szakértőt, aki viszont munkájával valamennyi (vagy legalább is több) tagállam szerveit, illetve szállító vállalatait támogatja. Bizonyos mértékig a FADO rendszer külső határon kívüli elemeinek is lehet őket tekinteni. A delegált okmányszakértők, 7 ugyanúgy mint az összekötő tisztek az ILONet, vagyis a migrációs összekötő tiszti rendszer 8 részei jól mutatja ezt az erre vonatkozó EU rendelet 9 és a még mindig el nem fogadott ILO Közös Kézikönyv 10 is. 4. A kihelyezett összekötő tisztek, tisztviselők általában azon országokba kerülnek kiküldésre, amelyben az illegális migrációs tevékenységek, illetve a küldő ország (ország-csoport) biztonságát fenyegető cselekmények (terror és/vagy nemzetközi szervezett bűnözés) ez által is hatékonyan gátolhatók, vagyis azon kibocsátó vagy tranzit államokba ahonnan releváns információk szerezhetők be a migrációs és kockázatot jelentő folyamatokról. 11 Igazán akkor lehet eredményes ez a munka, ha a helyi szervekkel való együttműködés, információ-átadás során kezelhetőbbé válik a migráció, valamint a helyi hivatalos és nem ritkán a civil szervekkel kialakított közvetlen kapcsolat a migrációból eredő és a más jellegű biztonsági kihívások kezeléséhez is hozzájárul. Az összekötők szakértőként a fogadó állam rendészeti szerveivel szorosan együttműködnek és az információcserében vesznek részt, mely segítségével a küldő és a fogadó állam érdekében egyaránt az operatív és a preventív határbiztonsági tevékenységet is támogatni képesek. A helyi (regionális) migrációt megelőző tevékenység, a határbiztonsági rendszer kiépítése, fejlesztése, egyes elemeinek hatékonyabbá tételében nyújtott szakmai támogatásban, illetve az összekötő 7 Jelenleg a magyar Rendőrség Kisinyovban és Isztambulban foglalkoztat delegált okmányszakértőt. 8 A rendszerről bővebben az IBM kialakítását célzó projektekben lesz szó. 9 Council Regulation (EC) No 377/2004 of 19 February 2004 OJ L 64. p DRAFT Common Manual For Immigration Liaison Officers posted abroad by the Member States of the European Union 11 Jelenleg hazánk (BÁH) összekötő tisztviselőket alkalmaz Ankarában, Kairóban és Hanoiban. 119

116 Ritecz György szakértői véleményére alapozott segélyek, támogatások biztosításában is megnyilvánulhat. Az illegális migráció operatív kezelése elsősorban a határőrizetben, idegenrendészetben résztvevő szervek munkájának összehangolása, konkrét információk cseréje, akciók végrehajtása útján valósul meg, melyhez elengedhetetlen az összekötői feladatok ellátása. Ma már az ellenőrzött szállítás, határon túli figyelés, közös nemzetközi akció elképzelhetetlen az összekötők bevonása nélkül, nemkülönben a felderítési technikák megismerése, bevezetése és alkalmazása, operatív és általános stratégiai információk cseréjében is jelentős szerepük van. 12 Ebből is kitűnik, hogy az összekötők az ún. korai előjelző rendszer (early warning system) 13 szerves és elengedhetetlen részei. Ez a rendszer a statisztikai adatok elemzésével értékelésével és közvetlen és közvetett operatív információkkal egyaránt igyekszik mind a legális, mind az illegális migrációs tendenciákat, folyamatokat nem csak figyelemmel kísérni, hanem a kockázatot jelentős eseményeket, folyamatokat oly mértékben előre jelezni a tagállamoknak, hogy azok megtudják tenni a szükséges lépéseket. Sajnálattal tapasztalhatjuk, hogy ezen dokumentum, illetve a rendszer is mutatja, hogy az IBM szellemét még nem teljes mértékben képviselik még a jogalkotók sem. Pedig talán könnyen belátható, hogy a terrorizmus, a szervezett bűnözés és a migráció a globalizálódott világban csak széles nemzetközi együttműködés révén kerülhet kezelhető keretek közé, ha ennek elemei már meg is vannak, akkor azt alkalmazni is kellene. A már meglévő lehetőséget jelzi, hogy összekötő tiszteket nem csak a határőrök, bevándorlási szervek, hanem a vámőrség mellett a rendőrség, csendőrség és más a bűnüldöző hatóságok is kiküldenek, akik aktívan részt is vesznek az ILONet-ben. 14 Az ILONet, illetve a korai előjelző rendszer is jól mutatja viszont, hogy az IBM mint nagy rendszer egyes alrendszerei mennyire egymásba érnek, mivel a korai előre jelző rendszer információkat, adatokat kap az IBM mind a tíz szűrőjétől és egyben elemzett, értékelt információkat, ajánlásokat is ad, hogy milyen lépéseket kellene tenni az adott szűrő hatékonyabb működtetése érdekében. 5. Szállító vállalatok, amelyek annak ellenére, hogy az ún. civil szférához tartoznak, az illegális tranzit- és bevándorlás célú migráció és a nemkívánatos elemek vonatkozásában - ezen belül is elsősorban (de nem kizárólag) a légi közlekedést 12 Hazánk ILO-i által felfedett illegális szándékú beutazás május és december között 912 fő. Vö: Belügyminisztérium Külső határok Alap Solid rendszer 2011/3.3.1 projekt december havi Előrehaladási Jelentés 13 Resolution of 27 May 1999, on the creation of an early warning system for the transmission of information on illegal immigration and facilitator networks. - Council Decision Establishing a secure web-based Information and Co-ordination Network for Member States' Migration Management Services /* COM/2003/0727 final ben 18 tagállam 170 országban 384 összekötőt működtetett. Forrás: https://circa.europa.eu/members/irc/jai/iconet/libadmin?l=/ilo_network/list_ilo_and_alo&a=ls letöltve ( i letöltés) 120

117 Piros vonal helyett választóknál - az egyik fontos kiszűrési pont. Jogszabályok kötelezik a szállító vállalatokat a nem megfelelő útokmánnyal rendelkező, illetve a beutazási feltételekkel nem rendelkező utasok visszaszállítására, valamint a tartózkodási költségeinek megtérítésére, ha a személyek beutazásáért az adott szállítóvállalat felelős. Indokolt esetben pénzbírság is kiszabható a vállalattal szemben. Ezen lépcső elősegíti, hogy a szállítóvállalatokat igénybe venni kívánó, de legális útiokmánnyal nem rendelkező illegális migránsok kiszűrhetők legyenek, illetve amennyiben mégis az adott országba jutnak, onnan különösebb nehézség más eljárások igénybevétele - nélkül visszajutathatók a kiindulási helyre, anélkül, hogy ennek költségei az érkezési állam határőrizeti szervét (ezáltal az állami költségvetést, vagyis a polgárokat) terhelnék. A Rendőrség által kiszabott közrendvédelmi bírságok a szállító vállalatokat érintően Bírságolások száma Bírság összértéke (Ft) Forrás: ORFK Határrendészeti Főosztály 6. A migráció kibocsátó-, valamint a tranzit-országok határrendészeti ellenőrző, szűrő tevékenysége. Adott migrációs hullám tranzitországaiban működő határőrizeti rendszerének jellege, eredményessége nagyban befolyásolja a célország államhatáráig eljutó illegális migránsok számát, minőségét, útvonalát, ezáltal befolyásolják az ide koncentrálandó erő-eszköz mennyiségét és minőségét. A tranzit államokban amennyiben a honi jogszabályi keretek, a határőrizeti szervek szervezettsége, hatékonysága nem teszi indokolttá, illetve nem teszi lehetővé az adott illegális migrációs cselekmények akadályozását, akkor várhatóan ezen ország területe fokozottabb mértékben válik illegális migrációs útvonallá és a mögötte lévő migrációs lépcsők terhelése jelentősen megnő. Példa volt erre a majdani Szovjetunió utódállamai, a határőrizeti rendszer megbomlása miatt a távol-keleti illegális migránsok egyik kedvenc útvonalává váltak. Másik példa, amikor 2000 nyarán a Milosevicsrezsim elősegítette kínai állampolgárok Jugoszláviába jutását és továbbvándorlását, melynek következtében 2000 év második felében hírtelen jelentősen megnőtt Közép-Kelet-Európában és Nyugat-Európában egyaránt az illegális kínai migránsok száma. Ilyen szempontból fontos ezen elem, melynek megléte, hatékonyságának növelése - közvetett és közvetlen támogatással - elősegítheti a migrációs folyamatok eredményes kezelését. A Szélesebb Európa gondolata és programjai is ezen irányba hatnak, ahogyan a különböző twinning, CARDS és más nemzetközi (NA- 121

118 Ritecz György TO, EBESZ, ENSZ, stb.) programok is, azáltal, hogy igyekszik biztonságossá tenni a külső határok menti országokat, de ez már át is vezet a következő szűrőelemhez. 7. Ez részben a 6. szűrő részének is tekinthető, de talán külön is megemlítendő a jelentőségénél, illetve az illegális migráció feltartóztatásának gyakorlatában elfoglalt helye, szerepe folytán, mely nem más, mint az Unió külső határai mentén elhelyezkedő harmadik (gyakorlatilag csatlakozásra váró, abban reménykedő) országok határőrizeti és biztonsági rendszere. A csatlakozási szándék kényszerén túl a toloncegyezmények rendszere, valamint az ún. biztonságos harmadik ország elve is arra inspirálja ezen országokat, hogy ne engedjék eljutni a potenciális illegális migránsokat és a kockázatot jelentő személyeket (tárgyakat) az EU külső határára, illetve területére és ennek érdekében szoros együttműködést alakítson ki a tagállamokkal ig Magyarország is ebbe a körbe tartozott, mely megmutatkozott abban is, hogy hazánk primer érdekei nem kívánták, hogy jelentős határőrizeti erőket tartson fenn és működtessen a nyugati határain, ennek ellenére a magyar szervek a hosszú távú érdekek szem előtt tartásával jelentős erőfeszítéseket tett arra, hogy minél kevesebb illegális migráns jusson az EU külső határára, illetve a közösség területére és ezzel az Unió külső határán, valamint a mélységben dolgozó határőrizeti szervek munkáját jelentős mértékben segítette. Mint láthattuk, a lényegét tekintve az 1-7 lépcső egyfajta értelemben preventív intézkedést jelent, legalábbis a schengeni tagállamok szempontjából, erre utal az IBM fogalmában a külső határok előtt kifejezés. Itt jegyzendő meg, hogy a biztonságos harmadik ország, manapság inkább idegenrendészeti szempontból használatos, melynek lényege, hogy a biztonságosnak tekintett államból érkező migráns, menedékkérő kérelmét alapvetően elutasítandónak ítélik a tagállami szervek tekintettel arra, hogy már biztonságos, üldözés mentes helyen tartózkodhat, így nem indokolt a tovább vándorlása Külső határral rendelkező Unió (schengen)-tag szigorú határforgalomellenőrzése és aktív zöldhatár őrizete. A SVE, Schengen Kódex illetve az ún. Schengeni Közös Kézikönyv, illetve a Katalógusok (határok ellenőrzése, rendészeti szervek közötti együttműködés, SIS, SIRENE, Vízum kiadás) igen részletesen rögzítik milyen módon, milyen eszközökkel kell megvalósítani, a valamennyi tagállam biztonsági érdekeit szolgálni képes, hatékony határforgalom-ellenőrzést. Az átkelőhelyek közötti határszakaszok az ún. zöldhatár-őrizet megvalósításával szemben támasztott igények kielégítésére vonatkozóan egyértelmű (számonkérhető) előírások nemigazán vannak, ennek ellenére a kialakult gyakorlatok egy igen szigorú, a legkorszerűbb technikai eszközökkel felszerelt és kellő mennyiségű és minőségű humánerőforrással rendelkező határőrizeti-rendszer működtetésére van szükség. A külső határokon érzékelhető talán a leginkább az IBM összetett jellege, melyben a határforgalom ellenőrzésben résztvevő határőr, vámőr, állat- és növény- 15 E gondolat mentén született meg a Dublin Konvenció is. 122

119 Piros vonal helyett egészségügyi hatóságokon kívül a civil szféra érintett képviselői (speditőrök, szállító vállalatok, de például a polgárőrség is, stb.) a nemzet biztonsági szervek, a rendőri szervek és nem utolsó sorban a zöldhatár őrizetéért felelős szervek is részt vesznek. A háromszintű (intra-, inter-, international) együttműködést - a fent említett szervek bevonásával is jól prezentálják az információcsere hivatalos kereteit is biztosító, kapcsolattartó helyek, közös központok, közös kapcsolattartási szolgálati helyek, valamint a közös akciók és a Fókuszponti Irodák. 9. Az ország területén foganatosítandó ún. kiegyenlítő 16 intézkedések több elemet foglalnak magukba. Ide tartoznak: a harmonizált idegenrendészeti szabályok, eljárások (belépés, tartózkodás feltételei, szabályai, menedék iránti-, menekültkérelem elbírálás előírásai); a bűnügyi jogsegély intézmények; a rendőri-, határőrizeti együttműködés kérdései; az összehangolt információs rendszerek, adatbázisok (SIS, VIS, FADO, EURODAC, stb.). Mindez azt tükrözi, hogy valamennyi tagállam területén, valamennyi migráció kezelésben résztvevő szerv azonos elvek alapján, a kölcsönös információ-csere segítségével a közös érdekek kielégítése érdekében tevékenykednek 17. Ennek keretében történik a legális migrációként (menekült, menedékes tevekénységnek) álcázott illegális migrációs cselekmények kiszűrése elsősorban idegenrendészeti eljárások keretében, az illegálisan bejutottak, illetve az illegálisan tartózódók, illegális munkavégzők, valamint a keresett személyek, tárgyak felderítése és a velük szembeni eljárás lefolytatása, a főbb migrációs csatornák, csomópontok lefogása. Az ún. kiegyenlítő intézkedések sorában is célszerű megemlíteni a tömegtájékoztatást, 18 mivel mind a migránsok, mind az őshonos lakosság migrációval kapcsolatos cselekedetei, reakciói ezáltal sokkal racionalizáltabbakká, kiszámíthatóbbakká és így kezelhetőbbé válhatnak, vagyis az objektív és szubjektív biztonság is nagyobb mértékben biztosítható (lehetne). Ennek keretében a migránsokat, a bennszülötteket egyaránt fel kell világosítani a valós tényekről és fel kell tárni az érintettek 19 tényleges érdekeit, bemutatni az együttélés normatíváit. Ebben a tevékenységben jelentős szerepet vállalhatnak és vállalnak a civilszervezetek, nem utolsó 16 Elnevezése a belsőhatár átjárhatóságából eredő biztonsági vákuum kiegyenlítése, kompenzálása érdekében bevezetett intézkedésekből ered, bizonyos megközelítésben ide tartoznak a felsorolt lépcsők más elemei is. 17 Az elmélet és a gyakorlat között, mint oly sok más területen itt is vannak eltérések. 18 Hasonlóan, mint az első pontban szereplő tájékoztatás, ezen elem általában nem jelenik meg a schengen rendszer vizsgálatakor, bár a migrációt és különösen az illegális migrációt érintő tényezők e nélkül nagyságrendekkel kevésbé hatékonyan kezelhetők. 19 Értve ez alatt az illegális és legális migránsokat, az embercsempészeket, a szűkebb és tágabb környezetet, az intézményeket, stb. 123

120 Ritecz György sorban a xenofóbia visszaszorításában és a migránsokban élő irreális illúziók eloszlatásában. Talán még sokak által nem kellően ismert, hogy miért is van szükség a kiegyenlítő intézkedések keretében az ún. komplex mélységi ellenőrzésekre és a belső határok mentén folytatott tevékenységekre. A statisztikai adatokat áttekintve 20 láthatjuk, hogy még a jelenlegi EU és schengen államokban is milyen jelentős szerepe van a mélységi és a belső határ menti ellenőrző rendszereknek. Erre példa nyugati szomszédunk Ausztria is. Az adatokból jól érzékelhető, hogy igen sok csempészett személy kerül felfedésre már a belépés megkísérlése során, de ennek kétszeresét is elfogják a mélységi területeken, sőt még kiutazáskor is sikerül ilyeneket elcsípni. A jogellenesen beutazóknak, pedig csak töredékét sikerül a külső határon feltartoztatni, a mélységben és a kilépéskor is tízezres nagyságrendben fognak el ilyen jogsértőket. A nyomozati munka jellegéből adódóan az embercsempészek többségét is a mélységben fogták el Ausztriában az illegális migránsok felfedésének helye csempész csempészett személy jogellenesen beutazó belépéskor mélységben kiutazáskor komp. Int. Forrás: Organisierte Schlepperkriminalitat Jahresbericht 2003, 2004, 2005, 2006 Republik Österreich Bundesministerium Für Inneres adatai alapján a szerző által készített grafikon Mindebből azt a következtetést vonhatjuk le, hogy amennyiben csak és kizárólag a külső határ térségében működtetjük a határrendészeti rendszert (IBM-t), vagyis csak itt alkalmazzuk a határrendészeti erőket, akkor a jogsértők nagyobb aránya nem kerül az igazságszolgáltatási rendszerbe, vagyis a jogérvényesítés elve sérül, azaz biztonsági kockázat (nem is kis mértékben) keletkezik. 20 Jelen tanulmány terjedelmi korlátai nem engedik meg az adatok részletes ismertetését, így ajánlott az eredeti disszertáció, illetve tanulmány megtekintése. 124

121 Piros vonal helyett A magyar Határőrség ezt felismerve dolgozta ki az illegális migrációt ellenőrző mélységi hálót (CheckNet) 21. Ennek megvalósítása érdekében az érintett miniszterek (Belügyminiszter, Pénzügyminiszter, Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Miniszter) a közöttük lévő együttműködési megállapodások alapján közös utasítást adtak ki, 22 majd ennek folyományaként 2004-ben 23 az illegális migráció és az ahhoz kapcsolódó más jogellenes cselekmények elleni hatósági fellépés hatékonyságának növelése, illetve összehangolása érdekében létrehozta az Integrált Vezetési Központot. A CheckNet feladata, hogy a szolgálati és a hatósági tevékenység időben, térben és módszereiben történő összehangolásával, a rendelkezésre álló erők és eszközök gazdaságos felhasználásával, az információcsere felgyorsításával, a totális ellenőrzés mellőzésével, differenciált és szelektív módon, az ország egész területén biztosítsa a külföldiek jogszabályokban meghatározott hatósági ellenőrzésének végrehajtását, továbbá az illegális migráció, valamint az ahhoz kapcsolódó más jogellenes cselekmények felfedését, illetve a szükséges hatósági eljárások lefolytatását. Sajnálatos módon a Rendőrség Határőrség integrációja ezt a rendszert gyakorlatilag megszüntette (minimalizálta), melyet az is jól prezentál, hogy 2004-ben 3065, 2005-ben 3635 illegális migránst fedtek fel a mélységben, addig 2010-ben mindössze csak 71-et és a nemzetközi kifogások következtésben 24 is csak 745-öt 2011-ben. 25 Ausztriában felfedett illegális migránsok érkezés iránya szerinti megoszlása %-ban Németország Csehország Szlovákia Magyarország Szlovénia Olaszország Svájc Nem ismert vagy légi Forrás: Organisierte Schlepperkriminalitat Jahresbericht 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 Republik Österreich Bundesministerium Für Inneres adatai alapján a szerző által készített grafikon 21 A szerző által megalkotott kifejezés az Ellenőrző Hálózat angol fordításának felhasználásával. 22 2/2002 BM-PM-SZCSM együttes utasítás /2004. (BK 15.) BM-FMM-PM együttes utasítás 24 A korábban elvont erőket, eszközöket részben vissza irányították ezen feladatokra. 25 Az Ausztriában felfedett illegális migránsok érkezési arányának változása jól érzékelteti, miért is érkeztek a nemzetközi jelzések hazánk ellenőrzési rendszerének hiányosságaival kapcsolatban. 125

122 Ritecz György A CheckNet ilyen jellegű vizuális megjelenítése a szerző műve. 10. A belső határok térségében elsősorban azon országoknál, ahol szárazföldi külső határ is van és ezek szomszédainál a tranzit illegális migráció, a más tagállam területére lépni nem jogosultak, valamint más jogsértők továbbhaladásának megakadályozására és a határokon átnyúló jogsértő cselekmények felfedésére, megakadályozására irányuló intézkedések foganatosítása elengedhetetlen a biztonság megteremtése és fenntartása érdekében. A schengeni rendszer a már ismert és elterjedten alkalmazott intézményeken, illetve eljárásokon túl újakat is létrehozott, ezen a lépcsőn belül a határon átnyúló megfigyelést, a határon átlépő követés, közös nyomozások, közös járőrözések, információcseréket és a kapcsolattartási helyeket 26 sorolhatjuk ide. A határon átnyúló megfigyelés - SVE a nemzeti jogosítványokat kiegészítve - az egyik tagállam kijelölt 27 szervei tisztviselőinek engedélyezi, hogy bűnüldözés céljából, bizonyos feltételek mellett, személyek vagy csoportjaik, illetve tárgyak tervszerű, észrevétlen megfigyelését egy másik tagállam felségterületén folytathassa. A megfigyelésnek tehát a megfigyelő rendőri szerv államának felségterületén kell kezdődnie, és a kijelölt szervnek a hazai jog szerinti felhatalmazással kell bírnia a 26 Nem tévesztendő össze a kontakt pontként emlegetett EUROPOL nemzeti egységgel, vagy a SIS nemzeti kapcsolattartási helyével. 27 SVE 40. cikk 4. bekezdésben felsorolt. 126

123 Piros vonal helyett megfigyeléshez. A megfigyelés általában rövid távú, csak szigorú feltételek mellett lehet hosszú távú. A határon átlépő követés nem más, mint egy olyan szökésben lévő személy üldözése, aki ki akarja vonni magát a letartóztatás alól. Kritériumai: a kiadatást megalapozó bűncselekmény; a követést végző tisztviselő számára biztosított fogvatartási jog; a követés idő- és térbeli korlátozottsága. Közös nyomozás manapság már megkerülhetetlen, amikor a bűnszervezetek több ország területén hozzák létre és működtetik a szervezetüket. Ezekkel szemben két, vagy több ország bűnüldöző hatóságai is készek és képesek egy, vagy több nyomozó csoportba összeállva hatékonyan és közösen nyomozati cselekményeket lebonyolítani és az illetékes igazságszolgáltatási szerv és eljárás számára lehetővé tenni a jogérvényesítést a jogsértőkkel szemben. A közös járőrözés, illetve a járőrözés összehangolása a szoros együttműködés egyik legeklatánsabb megnyilvánulása, mely ahogy a közös nyomozás és más együttműködési kérdésben egyaránt a kétoldalú nemzetközi szerződésekben rögzítetteknek megfelelően, meghatározott rendszerességgel (általában heti) egyeztetett rendben történik. A szerződés rögzíti nem csak a tevékenységek fizikai (általában a határtól km-es sávon belül) korlátait, de az intézkedési kötelezettségeket és jogosultságokat egyaránt, mely magába foglalja a felszerelésre, fegyverzetre vonatkozó előírásokat is. Az együttműködés elképzelhetetlen gyors, pontos és szakszerű információcsere nélkül, ennek egyik részben szimbolikus, de egyben nagyon is gyakorlatias helyszíne a kontakpont. A közös kapcsolattartási szolgálati hely lényegét tekintve elsősorban a belső a határon a két vagy több állam határőrizeti (lehet még más érintett rendvédelmi, határvédelemben érintett szerv is) szervei közötti információ csere helyszíne és bázisa. Feladatkörébe tartózóan a határterületet - de tágabban értelmezve ennél nagyobb területet is magában foglaló területet - érintő határőrizeti, rendőri, idegenrendészeti információk, adatok kölcsönös cseréjét, tevékenységek összehangolását, koordinálását hajtja végre. A belső határok térségében a bűnüldöző (rendészeti) szervek közötti együttműködés erősítenek szükségességét támasztja alá, hogy május 27-én az ún. Prüm-i egyezményt (quasi Schengen III). Az egyezmény résztvevői a jövőbeni európai együttműködés szempontjából úttörő szerepet kívánnak játszani azáltal, hogy a lehető legmagasabb szintű együttműködést kívánják létrehozni, főként a terrorizmus, a nemzetközi bűnözés, és az illegális migráció elleni küzdelemre vonatkozó információcsere területén A 9. és 10. szűrőelemmel talán kicsit bővebb terjedelemben is foglalkoztam, melyek oka éppen az, hogy ezeket kevésbé ismerik, illetve ismerik el az IBM szerves részeként, pedig a gyakorlat szerint markáns szerepük van a rendszer hatékonysága tekintetében. 127

124 Ritecz György Jól látható, hogy kialakult egy viszonylag egységes szűrőrendszer elve az IBM, melynek gyakorlati elemei meg is találhatók a tagállamokban, de az is nyilvánvalóvá vált, hogy egységes rendszer csak koordináltan, összehangolt módon működtetve lehet csak hatékony, aminek intézményi háttere nem volt, illetve a Brüsszeli bürokrácia szövevényes rendszeréből nem lehetet egyértelműen kihámozni. Ezért született meg az Egységes Európai Határőrség gondolata, majd a Frontex. 29 Az elmúlt években a Frontex tevékenysége, illetve az EU számos normatívája és intézkedése még mindig szinte kizárólag a külső határ (vonalra) koncentrálódik és nem képes túl lépni a keretein, kihasználni az IBM többlépcsős összetett rendszerét. Nem csak hazánkban, de az Unió semelyik országában sem definiálódott eddig még egyértelműen az IBM fogalma. 30 A gyakorlatban lényegében három szintű értelmezés alakult ki. Egyik szerint ez nem más, mint közvetlenül az államhatárhoz kapcsolódó határforgalom ellenőrzés és a határőrizet tevékenységeinek integrált módon való kezelése. Másik megközelítés már tágabb ennél, a fentieken túl tartalmazza még a vámellenőrzés és az állat- és növény-egészségügyi ellenőrzést is. A harmadik legtágabb értelmezés szerint személy szerint én ezzel értek egyet - a másodikként említetten kívül valamennyi olyan tevékenységet és intézkedést magában foglal, amelyek az állam (közösség) határának biztonságát érintheti (ennek megfelelően alakítottam ki az ún. 10 lépcsős szűrő elvét, melyet lásd fentebb). A három fajta megközelítés zsargonban talán úgy lehet jellemezni, hogy az első a piros pontok (határátkelőhelyek), míg a második a piros vonal (határvonal)-on történő ellenőrzésként értelmezi, míg a harmadik a határelőtti és mögötti számtalan alrendszerből építkező komplex rendszert képező IBM-ben gondolkodik. Mint az az egész tanulmányból is érzékelhető, hogy az IBM által érintett tevékenységek rendkívül szerteágazóak és összetettek, hazánk és az európai közösség biztonságának szavatolásában meghatározó szerepet játszik. Ennek megfelelően kormányközi szinten kell megteremteni ennek koordinációját, de mindenek előtt a szemléletet, gondolkodásmódot kell átalakítani. Ugyanis a hazánkat, állampolgárainkat (belső gazdasági, demográfiai, szociális helyzetünkből, hazánk földrajzi pozíciójából, EU és NATO tagságunkból eredő, stb.) a jelenben és a közel és távolabbi jövőben fenyegető veszélyek legjelentősebb része csak ebben a szemléletben, illetve rendszerben kezelhető hatékonyan. Talán nem utolsó szempont, hogy az IBM szisztéma nem csak az eredményesség, hanem a költség-hatékony működtetés egyik legreálisabb formája is. 29 Az Európai Unió Tanácsának október 26-i 2007/2004/EK rendelete az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség felállításáról 30 Egyetlen fogalmat sem lehet önmagában meghatározni, és csak az egésznek való megfelelés nyújtja a fogalom tudományos teljességét Vö. Friedrich Wilhelm Joseph Schelling: Filozófiai vizsgálódások az emberi szabadság lényegéről és az ezzel összefüggő tárgyakról. Attraktor Máriabesnyő- Gödöllő o. 128

125 Piros vonal helyett Végül, de semmiképpen utolsó sorban meg kell említeni, hogy talán nem is szerencsés a rendszer megnevezése tekintettel arra, hogy a benne rejlő tevékenységeknek csak egy kisebbik része koncentrálódik közvetlenül az államhatárokra, illetve nem kizárólagosan a határok biztonságát hivatott szolgálni. Talán ezért is idegenkedik ezen kifejezéstől több a rendszerben résztvevő, de nem határőrizeti szerv. Ezért talán célszerűbb lenne a Migrációt Kontrolláló Rendszer (Controlling System of Migration - CSM). 31 Annál is inkább mert annak ellenére, hogy a fentebb említett szűrök ismertetése során elsősorban az illegális migráció feltartoztatása, megakadályozása került bemutatásra, a gyakorlatban a rendszer valamennyi eleme képes pozitív megkülönböztetésre is, vagyis a tagállamok számára kedvező migráció támogatására, elősegítésére. Ezen tevékenység viszont, a közel- és főleg a távolabbi jövőben egyre nagyobb jelentőséget kaphat az egyre fogyatkozó és elöregedő tagállamainkban és a közösségben. További felhasznált irodalom 1. Biztonságpolitika A Stratégiai és Védelmi Kutatóintézet, az Eötvös Loránd Tudományegyetem Bölcsészettudományi Kara és a Magyar Történelmi Társulat Tanári Tagozata Pierre-Henri Bolle: Az európai migráció kriminálpolitikai tendenciái Belügyi Szemle szám o. 3. Pierre Henri Bolle: Les réponses sociales et institutionelles á la migration dans les pays européens: tendances de poltique criminalle et approches multilaltérales. Revue internationale de criminologie et de police technique et scientifique 3/ o. 4. Border Management in Europe - ICMPD Finszter Géza: Rendészet vagy rendvédelem Belügyi Szemle szám o. 6. ICMPD Határrendészet Európában Bécs, Készült az Európai Unió Odysseus Project és az Osztrák Belügyminisztériummal együttműködésben 7. H. Maslow: Elmélet az emberi motivációról Psychological Review, 50. k o. 8. Sík Endre Tóth Judit (szerk.) Migráció és politika. MTA Politikai Tudományok Intézet, Budapest, Nagy Boldizsár: Magyarország az Európai Unió peremén: uniós jog és nemzetközi együttműködés a migráció terén. Acta Humana o. 31 Tagadhatatlanul remek találmány egy ilyen általános név megalkotása, mellyel egész szemléletek egyszóval leírhatók. Ha egy rendszerre egyszer megtaláljuk a megfelelő nevet, akkor a többi már magától jön, és nem kell fáradoznunk azon, hogy a rendszer sajátosságát pontosabban megvizsgáljuk. u.o. 10. oldal 129

126 Ritecz György 10. Ritecz György: Az illegális migráció és az EU csatlakozás hatása a magyar határőrizetre. PhD. értekezés. Budapest, Ritecz György: Félreértések és téves nézetek a schengeni határok kapcsán. Szakmai Szemle szám o. 12. Ritecz György Makai Viktor: Integrált Border Menedzsment című a Határőrség Tudományos Tanácsa és a Magyar Rendészettudományi Társaság Határrendészeti Tagozat és a Magyar Hadtudományi Társaság Határőr Szakosztálya évi pályázatán I. helyezés nyert mű 13. Sallai János: Schengeni Egyezmény felépítése, tartalma és végrehajtásának tapasztalatai - BVTI Sík Endre: Idegenellenesség a mai Magyarországon. Belügyi Szemle szám o. 15. Teke András: (Nem szokványos) Gondolatok a biztonságról Szakmai Szemle szám o. 16. Tóth Pál Péter: Népesség fogyás népességpótlás kézirat 17. Statistische Erfassungen des Ausländer- und Asylrechts durch den Bundesgrenzschutz und die beauftragten Behörden Jahresstatistik Organisierte Schlepperkriminalitat Jahresbericht 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 Republik Österreich Bundesministerium Für Inneres 130

127 Az embercsempészés helyzete Magyarországon az ezredfordulón Dr. Gaál Gyula rendőr alezredes hivatalvezető, Baranya Megyei Rendőr-főkapitányság Hivatala Az embercsempészés helyzete Magyarországon az ezredfordulón A kelet-közép-európai térségben és Magyarországon az 1990-es években végbement társadalmi, politikai, gazdasági változások hatására - a kétpólusú nemzetközi rendszer időszakához képest - minimálisra csökkent egy világméretű fegyveres konfliktus veszélye, ugyanakkor lényegesen megnőtt és összetettebbé vált a kockázatok és veszélyforrások köre. Új transznacionális biztonsági kockázatok és veszélyek jelentek meg, mint például a terrorizmus, a nemzetközi bűnözés, a tömeges migráció. 1 A Nyugat-Európába irányuló illegális migráció 2 egyik tranzitállomása hazánk lett. A Magyarországot érintő illegális migráció az 1990-es évek elején tetőzött, amikor az illegális migránsok 3 száma meghaladta az évi harmincezer főt. Ezt követően csökkenő tendencia vált jellemzővé, amelynek mélypontja az évtized közepén évente tizenhét-tizennyolcezer illegális migránst jelentett. Az év kiugró volt a közel huszonhatezer elfogott illegális migráns tekintetében. 4 Az államhatárhoz kapcsolódó jogsértések közül kiemelkedett az illegális migrációra épülő embercsempész tevékenység. Ezen időszakban az embercsempészés megjelenésében és minőségében változások következtek be, a korábban tapasztalt alkalomszerű segítségnyújtási formát felváltotta a szervezetszerű embercsempészés. Az 1990-es évek közepén a tiltott határátlépést elkövetők mintegy %-ánál Lásd a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikájának alapelveiről szóló 94/1998. (XII.29.) OGY. határozat 2. pontját. Amennyiben egy vagy több személy lakóhelyváltoztatása, elvándorlása az egyik országból egy másik országba a jogszabályok betartása nélkül, szabálytalanul történik, illegális migrációról beszélünk. E fogalmat Gubicza József részletesen elemzi. Vö: Gubicza József: A Határőrség menekültügyi feladatai. PhD értekezés, ZMNE, Budapest, Ritecz György szerint illegális migráns: aki jogszabályokba ütköző módon kívánja tartós tartózkodási helyét (lakhelyét) egyik országból a másikba áthelyezni, és nem minősül menekültnek vagy menedékesnek. Vö: Ritecz György: Az illegális migráció és az EU csatlakozás hatása a magyar határőrizetre. PhD értekezés, ZMNE, Budapest, o. Az illegális migráció számszerűsítéséhez a Határőrség által nyilvántartott következő jogellenes cselekmények halmazát vettem alapul: tiltott határátlépés, embercsempészés, közokirat-hamisítás, jogellenes belföldi tartózkodás bűncselekmények, valamint tiltott határátlépés és kísérlete, továbbá külföldiek rendészetével kapcsolatos szabálysértések április 1-jétől a Büntető Törvénykönyv módosítását követően a tiltott határátlépés (217. ) bűncselekményi alakzata megszűnt és a jogellenes belföldi tartózkodás (214. ) bűncselekményt a beutazási és tartózkodási tilalom megsértése (214. ), valamint a jogellenes belföldi tartózkodás elősegítése (214/A. ) bűncselekmények váltották fel. 131

128 Gaál Gyula közreműködtek segítők vagy embercsempészek, az ezredfordulóra ez az arány 70 % fölé emelkedett. 5 Az illegális migráció szervezését és irányítását nemzetközi bűnszervezetek vették át. Tevékenységükre jellemző volt a magas fokú szervezettség, a konspiráltság, a cél- és tranzit országok jogrendszerének tanulmányozása, az azokból eredő lehetőségek maximális kihasználása. Rendkívül veszélyes tendenciát jelzett a szervezettség alakulása, amely főleg interkontinentális, de lokális szinten is megállapítható volt. Idetartozott a legális szervezetek, így utazási irodák, szállodák összefonódása az illegális szervezőmunkát végző csoportokkal, a nemzetközi koordinációs és szervezőközpontok kialakulása, a migrációs költségeket megelőlegező vállalkozások és magánszemélyek megjelenése. A migránsok között fellelhető fizetőképes kereslet táptalajt biztosított az embercsempészek számára, az illegális bevételeket milliárdokban mérték. Az embercsempészés büntetőjogi szabályozása Az 1990-es években az embercsempészés növekedése és szervezetté válása a hazai büntetőjogi szabályozás szigorítását eredményezte. Az évi LXXIII. törvény a tiltott határátlépés szabálysértéshez nyújtott segítség esetén is bevezette a vagyoni haszonszerzés miatti célzatot, minősített esetként értékelte a bűnszervezet tagjaként vagy megbízásából megvalósuló cselekményt és büntetni rendelte az embercsempészésre irányuló előkészületet. Az évi LXXXVII. törvény 52. -a a büntetési tételeket megemelte, így minden elkövetési magatartás bűntettnek minősült: 218. (1) Aki tiltott határátlépéshez (217. ) vagyoni haszonszerzés végett segítséget nyújt, bűntettet követ el, és két évtől nyolc évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. (2) Aki a Magyar Köztársaság államhatárának engedély nélkül vagy meg nem engedett módon történő átlépéséhez vagyoni haszonszerzés végett segítséget nyújt, bűntettet követ el, és három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. (3) Aki a cselekményt bűnszervezet tagjaként vagy megbízásából követi el, bűntett miatt az (1) bekezdés esetén öt évtől tíz évig, a (2) bekezdés esetén két évtől nyolc évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. (4) Aki az (1) (3) bekezdésben meghatározott embercsempészésre irányuló előkészületet követ el, vétség miatt két évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. (5) Az embercsempészés elkövetőjével szemben mellékbüntetésként kitiltásnak is helye van. A április 1-jén hatályba lépett évi CXXI. törvény az embercsempészésnek mind az alapesetét, mind a minősített eseteit módosította. E törvény hatály- 5 Szőke István: A bűnüldözés és bűnmegelőzés összefüggései határőrségi tapasztalatok alapján. Pécsi Határőr Tudományos Közlemények II. Pécs, o. 132

129 Az embercsempészés helyzete Magyarországon az ezredfordulón ba lépéséig az embercsempészés tényállásának valamennyi szabályozását a tiltott határátlépés bűncselekményhez való kapcsolódás jellemezte, azonban a jogalkotó a tiltott határátlépés bűntettét arra figyelemmel hatályon kívül helyezte, hogy a Magyar Köztársaság államhatárának jogellenesen, fegyveresen történő átlépése adott esetben megvalósítja a visszaélés robbanóanyaggal vagy robbantószerrel (Btk ), illetve a visszaélés lőfegyverrel vagy lőszerrel (Btk. 263/A. ) bűntettet. Az embercsempészés tényállásának újraszövegezése a Schengeni Végrehajtási Egyezmény 27. cikkének első pontjára is figyelemmel történt, amely szerint: A szerződő felek kötelezettséget vállalnak arra, hogy megfelelő büntetőintézkedéseket vezetnek be mindazokkal szemben, akik haszonszerzés céljából külföldieknek segítenek, vagy kísérletet tesznek az ilyen segítségre annak érdekében, hogy a szerződő félnek, a külföldiek beléptetésére és tartózkodására vonatkozó törvényei megsértésével, ennek a területére külföldiek belépjenek, vagy ott tartózkodjanak. Az újrakodifikált törvényi tényállás két lényeges különbséget mutat az előző szabályozáshoz képest. Egyrészt a tényállás akként bővült, hogy az embercsempészést a jogalkotó nem csupán a Magyar Köztársaság államhatárának, hanem bármely államhatárnak a jogellenes átlépéséhez kapcsolja. Másrészt szűkült az alaptényállás annak következtében, hogy kikerült a célzat, vagyis a bűncselekmény alapesetének megvalósulásához nem szükséges a vagyoni haszonszerzés végett történő elkövetés. 6 A célzat mellőzését elsősorban gyakorlati bűnüldözési tapasztalatok indokolták, amelyek szerint ugyan az államhatár jogellenes átlépéséhez általában vagyoni haszonszerzés céljából nyújtanak segítséget, ennek a bizonyíthatósága azonban véletlenszerű körülményektől függött. 7 A jogalkotó a korábbi normaszöveggel ellentétben mellőzte a bűnszervezet tagjaként vagy megbízásából való elkövetést a minősített esetekből, mivel az ilyen módon történő elkövetések súlyosabb szankcionálását a módosult általános részi rendelkezések biztosítják. 8 Az embercsempészés április 1-jétől hatályos törvényi tényállása a következő: 218. (1) Aki államhatárnak más által a) engedély nélkül, b) meg nem engedett módon történő átlépéséhez segítséget nyújt, bűntettet követ el, és három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő Csemáné Váradi Erika - Görgényi Ilona - Gula József - Lévay Miklós - Sántha Ferenc: Magyar Büntetőjog Különös Rész II., Bíbor Kiadó, Miskolc o. A évi CXXI. törvény indokolása - Corpus Juris Hungarici CD, Budapest Kőhalmi László: A Határőrség hatáskörébe tartozó bűncselekmények az új Btk. Novella tükrében, Pécsi Határőr Tudományos Közlemények I. Pécs, o. 133

130 Gaál Gyula (2) A büntetés egy évtől öt évig terjedő szabadságvesztés, ha az embercsempészést a) vagyoni haszonszerzés végett, b) államhatár átlépéséhez több személynek segítséget nyújtva követik el. (3) A büntetés két évtől nyolc évig terjedő szabadságvesztés, ha az embercsempészést a) a csempészett személy sanyargatásával, b) fegyveresen, c) üzletszerűen követik el. (4) Aki az (1)-(3) bekezdésben meghatározott embercsempészésre irányuló előkészületet követ el, vétség miatt két évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. (5) Az embercsempészés elkövetőjével szemben mellékbüntetésként kitiltásnak is helye van. A bűncselekmény jogi tárgya az államhatár sérthetetlenségéhez, a határrendészeti előírások érvényesüléséhez fűződő állami érdek, hogy mindenki csak jogszabályban vagy nemzetközi szerződésben meghatározott feltételek (engedély) teljesítése és a határrendészeti szervek ellenőrzése mellett a kijelölt és a határforgalom számára megnyitott határátkelőhelyen lépje át az államhatárt. Az államhatár határozza meg az állami szuverenitás terét, az állam ezen belül gyakorolja korlátlan és oszthatatlan főhatalmát. 9 Az államhatár a nemzetközi szerződésekben meghatározott azon képzeletbeli függőleges síkok összefüggő sorozata, amelyek az ország területét a légtérben, a föld, a víz felszínén, a föld vagy a víz mélyében a szomszédos államok területétől elválasztják. 10 A határvonal az államhatár és a föld (víz) metszési vonala. 11 A Magyar Köztársaság államhatárának vonalát a terepen elhelyezett határjelek jelölik. 12 Az elkövetési magatartás az államhatárnak más által engedély nélkül vagy meg nem engedett módon történő átlépéséhez segítségnyújtás, azaz fogalmilag bűnsegély (Btk. 21. (2) bekezdés). A jogalkotó a tiltott határátlépés szabálysértésnek minősülő cselekményhez kapcsolódó bűnsegédi magatartást társadalomra fokozottan veszélyessége miatt önálló deliktumként szabályozza. Segítségnyújtás minden olyan magatartás, amely bűnsegély megállapítására alkalmas. A segítségnyújtás lehet fizikai vagy pszichikai. Fizikai segítségnyújtás például, ha az elkövető a tiltott határátlépést tervező személyt az államhatár közelébe szállítja vagy gépjárművében elrejtve jelentkezik átléptetésre a határátkelőhelyen. Pszichikai bűnsegély például a tiltott határátlépésre készülő személy megfelelő információval, tanáccsal, útbaigazítással való ellátása. 9 Belovics Ervin Molnár Gábor Sinku Pál: Büntetőjog. Különös Rész. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest, o. 10 A határőrizetről és a Határőrségről szóló évi XXXII. törvény 3. (1) bek. 11 A határőrizetről és a Határőrségről szóló évi XXXII. törvény 4. (1) bek. 3. pont 12 A határőrizetről és a Határőrségről szóló évi XXXII. törvény 3. (2) bek. első mondata 134

131 Az embercsempészés helyzete Magyarországon az ezredfordulón Az elkövetési magatartás kizárólag aktív tevékenység lehet. A bűncselekmény megállapíthatóságának alapvető feltétele, hogy a segítségnyújtás olyan személy számára történjen, aki az államhatárt engedély nélkül vagy meg nem engedett módon lépi át. 13 Az államhatár engedély nélkül történő átlépése akkor valósul meg, ha az elkövető érvényes úti okmány nélkül vagy érvényes úti okmány birtokában, de a határellenőrzés kijátszásával lépi át az államhatárt, mivel az államhatár csak jogszabályban (a külföldre utazásról szóló évi XII. törvényben) vagy nemzetközi szerződésben meghatározott okmánnyal léphető át. Meg nem engedett módon történik az államhatár átlépése, ha az elkövető nem rendelkezik úti okmánnyal vagy az hamis, hamisított vagy más nevére szóló. Hamis az úti okmány, ha azt nem az arra illetékes hatóság készítette és állította ki. Hamisított abban az esetben, ha az okmány valódi, de a benne lévő adatot, bejegyzést, vízumot, bélyegzőlenyomatot illetéktelenül megváltoztatták vagy elhelyezték, illetve a fényképet kicserélték, manipulálták. Megállapítható a meg nem engedett módon történő elkövetés akkor is, ha az elkövető a hatóság megtévesztésével szerez érvényes úti okmányt, holott vele szemben kizáró ok áll fenn. Az elkövetési magatartás az államhatár befelé, illetve kifelé történő átlépésével egyaránt megvalósítható. A törvényi tényállásból adódóan közömbös, hogy mely ország államhatárának átlépésére kerül sor. Az embercsempészés az elkövetési magatartás tanúsításával befejezetté válik, függetlenül attól, hogy az államhatár átlépésére sor került-e vagy a segítségnyújtás az államhatártól milyen távolságban történt. 14 A bűncselekmény kísérlete akkor állapítható meg, ha az elkövető az érintett személyekkel a törvényben meghatározott célból a kapcsolatot már felvette, a segítségnyújtás további mozzanatára azonban még nem került sor. 15 A bűncselekmény alanya bárki lehet. Nincs akadálya társtettesség megállapításának sem, ha többen, egymás tevékenységéről tudva és egymás tevékenységét kiegészítve nyújtanak segítséget másnak az államhatár jogellenes átlépéséhez. Elvileg nincs akadálya a felbujtás megállapításának sem. Ilyen minősítésre akkor kerülhet sor, ha valaki a segítséget nyújtó személyt veszi rá a fenti módon történő segítségnyújtásra. A felbujtónak természetesen tudnia kell a határátlépés módjáról is. 16 A bűncselekmény csak szándékosan követhető el. Az elkövető tudatában valamennyi objektív tényállási elemnek meg kell jelennie, tehát annak, hogy más vagy 13 Kőhalmi László: i.m.: 150. o. 14 Erdősy Emil Földvári József Tóth Mihály: Magyar Büntetőjog. Különös Rész. Osiris Kiadó, Budapest, o. 15 Belovics Ervin Molnár Gábor Sinku Pál: i.m.: 248. o. 16 Erdősy Emil Földvári József Tóth Mihály: i.m.: 220. o. 135

132 Gaál Gyula mások jogellenesen szándékoznak bármely ország államhatárát átlépni, s ehhez magatartásával segítséget nyújt. A törvényi tényállásban kétféle súlyossági szinten összesen öt minősítő körülmény található. - A (2) bekezdés a) pontja szerinti minősített esetbe került át az alaptényállásban mellőzött vagyoni haszonszerzési célzat, amelyre figyelemmel e minősített tényállás egyenes szándékkal követhető el. Az embercsempészés esetén a vagyoni haszonszerzésre irányuló célzat magában foglal minden olyan tevékenységet, amely a vagyoni gyarapodásra - akár az aktív vagyon követelésére, akár a passzív vagyon csökkentésére irányul (BH ). A vagyoni haszonszerzési célzat akkor állapítható meg, ha az elkövető anyagi ellenszolgáltatás vagy előny, avagy tartozás elengedés fejében nyújt segítséget. Annak tényleges megszerzése azonban nem szükséges a befejezett bűncselekmény megvalósulásához. A tényállás megállapítása szempontjából közömbös, hogy az anyagi előnyhöz ténylegesen hozzájutott-e az elkövető vagy sem. - A (2) bekezdés b) pontja törvényi egységet (delictum complexum) létesít arra az esetre, amikor az elkövető az államhatár átlépéséhez több személynek segítséget nyújtva valósítja meg az embercsempészést. E minősítő körülmény legalább két személy jogellenes határátlépéséhez nyújtott segítség esetén valósul meg. Amenynyiben az elkövető több személynek nyújt segítséget az államhatár átlépéséhez, nem többrendbeli bűncselekményt kell megállapítani, hanem egyrendbeli, e pont szerinti minősített esetet. A évi CXXI. törvénnyel történt módosítást megelőzően annyi rendbeli embercsempészés bűncselekményének megállapítására került sor, ahány személy tiltott határátlépéséhez az elkövető segítséget nyújtott (BH ). - A legsúlyosabban büntetendő eseteket az utolsó bekezdés tartalmazza. A (3) bekezdés a) pontjába ütközik annak az elkövetőnek a cselekménye, aki az embercsempészést a csempészett személy sanyargatásával követi el. Sanyargatással valósul meg a bűncselekmény, ha az elkövetés a csempészett személynek testi vagy lelki szenvedést, gyötrelmet okoz. Ilyen az éheztetés, víz, folyadék megvonás, embertelen körülmények között, így sötét, fűtetlen helyiségben tartás, életveszélyes megfenyegetés, avagy a hozzátartozókról olyan valótlan hírek közlése, amelyek rémület, illetve gyász előidézésére alkalmasak. - A (3) bekezdés b) pontja alapján hasonlóan súlyos megítélés alá esik a fegyveresen történő elkövetés. A Btk a) pontja szerint fegyveresen követi el a bűncselekményt, aki lőfegyvert vagy robbanóanyagot tart magánál. A fegyveres elkövetésre vonatkozó rendelkezéseket akkor is alkalmazni kell, ha a bűncselekményt lőfegyver vagy robbanóanyag utánzatával fenyegetve követik el. A lőfegyver fogalmát a 253/2004. (VIII. 31.) Kormányrendelet 1. (1) bekezdés 11. pontja határozza meg, mely értelmében lőfegyver a sörétes lőfegyver (huzagolatlan hosszú), golyós lőfegyver (huzagolt hosszú), maroklőfegyver (rövid), 7,5 joule vagy annál kisebb csőtorkolati energiájú flóbert fegyver és 7,5 joule csőtorkolati energia feletti 136

133 Az embercsempészés helyzete Magyarországon az ezredfordulón teljesítményű légfegyver. Robbanóanyag pedig az olyan, kifejezetten erre a célra előállított anyag, keverék, vagy vegyület, amely valamilyen mechanikai-, hő-, elektromos-, vegyi behatás, illetve ilyen jel következtében igen rövid idő alatt nagy hő, fény, hang, nyomás, feszítőerő kifejtése mellett alakul át, és ily módon romboló hatást vált ki. - A (3) bekezdés c) pontja az előző két esettel azonosan értékeli az üzletszerűen történő elkövetést. Az üzletszerűség fogalmára a Btk pontja az irányadó, mely szerint üzletszerűen követi el a bűncselekményt, aki hasonló jellegű bűncselekmények elkövetése révén rendszeres haszonszerzésre törekszik. A bírói gyakorlat értelmében az embercsempészés üzletszerűen elkövetett, ha az elkövető e célra alakult szervezet tagjaként, bár első ízben valósítja meg a bűncselekményt (BH ). Az embercsempészésnek az előkészülete is büntetendő, így például amikor az embercsempész megállapodik a tiltott határátlépést tervező személlyel abban, hogy neki ahhoz segítséget nyújt. Mind az alapeseti, mind a minősített esetekben meghatározott embercsempészésre irányuló előkészület büntetéssel fenyegetett. A bírói gyakorlat szerint az embercsempészés előkészületét valósítja meg, aki vállalkozik másoknak az államhatáron való átkísérésére, de a határt illegálisan átlépni szándékozó személyeket a határőrök elfogják. (BH ). Mellékbüntetésként kitiltásnak is helye van az (5) bekezdés rendelkezése szerint. A Btk a alapján törvényben meghatározott esetekben azt, akit szabadságvesztésre ítélnek, egy vagy több helységből vagy az ország meghatározott részéből ki lehet tiltani, ha e helyeken tartózkodása a közérdeket veszélyezteti. A kitiltás legrövidebb tartama egy év, leghosszabb tartama öt év. A kitiltás, mint mellékbüntetés az elkövető azon jogát korlátozza, hogy tartózkodási helyét szabadon választhassa meg. A kitiltás alkalmazásának két lényeges korlátja van. Az egyik, hogy e mellékbüntetés csak a törvényben meghatározott bűncselekmények esetén alkalmazható. A másik lényeges korlát az, hogy a szabadságvesztésen kívül más büntetési nem mellett ugyancsak nem kerülhet sor e mellékbüntetésre. A szabadságvesztésnek nem kell szükségszerűen végrehajtandónak lennie, a kitiltás alkalmazható próbaidőre felfüggesztett szabadságvesztés kiszabása mellett is. Az egység- halmazati kérdések tekintetében az embercsempészés halmazatba kerülhet egyéb bűncselekményekkel is, leggyakrabban a visszaélés robbanóanyaggal vagy robbantószerrel, a visszaélés lőfegyverrel vagy lőszerrel, illetve a közokirat-hamisítás bűntetteivel. Bűnhalmazat létesül akkor, ha a segítségnyújtás az embercsempészés mellett más bűncselekményt is megvalósít, így például külföldre távozás elősegítése céljából, ellenszolgáltatásért útlevél meghamisítása, hivatalos személy által kötelességszegéssel elkövetett vesztegetés bűntette és hivatalos személy által közokirat-hamisítás bűntette mellett embercsempészet bűntettének is minősül az, ha a meghamisított útlevél felhasználásával az országot elhagyták (BH ). 137

134 Gaál Gyula Ha az embercsempészés során a csempészett személy meghal vagy testi sérülést szenved, a bűnösségtől függően szándékos vagy gondatlan emberölés, illetve testi sértés halmazata az embercsempészés alapesetével állapítható meg. Az embercsempészés alapvető útvonalai, jellemzői Magyarország határrendészeti-operatív helyzetét az 1990-es évtizedben az állandósult illegális migráció, az embercsempész tevékenység szervezettségének kialakulása, az elkövetési módszerek folytonos változása jellemezte. Egyre kiszámíthatatlanabbá vált a határsértők mozgása, jellemző volt a csoportos, időben és térben rendkívül szórt elkövetés. Meghatározó volt a külföldi elkövetők, elsősorban a románok és jugoszlávok aránya, valamint a különböző ázsiai és távol-keleti országok állampolgárainak növekvő száma. Az államhatárhoz kapcsolódó jogsértő cselekmények közül a tiltott határátlépés és kísérlete szabálysértés, a külföldiek rendészetével kapcsolatos szabálysértés, a közokirat-hamisítás és az embercsempészés bűncselekmények domináltak. A jogellenes cselekmények és az illegális migrációs mozgás alapján igen aktív volt az osztrák, a román, a szlovén, a szerb és az ukrán határszakasz. Budapest főváros a szervezett embercsempészés és a hozzá kapcsolódó okmányhamisítás meghatározó központjává vált. 138

135 Az embercsempészés helyzete Magyarországon az ezredfordulón Hazánkba a migránsok három alapvető irányból érkeztek, majd megkísérelték az államhatár engedély nélküli vagy meg nem engedett módon történő átlépését. Az egyik illegális migrációs irány Oroszország-Ukrajna felől húzódott hazánkon át Ausztria, Szlovákia érintésével Németország és Nyugat-Európa más országai felé. A magyar fővárostól között két útvonalra oszlott a migrációs csatorna. Az egyik útvonal közvetlenül Ausztria, míg a másik Szlovákia-Ausztria irányába húzódott. Ezen az útvonalon elsősorban afgán, kínai, bangladesi, srí lankai, vietnámi, indiai állampolgárok csempészése történt. A másik illegális csatorna Törökországon keresztül vezetett a Balkánra, majd a határ menti romániai nagyvárosokon át Debrecen-Budapest felé. Budapesttől ez a migrációs irány is kettévált, Ausztria-Németország, illetve Szlovénia-Olaszország felé. Ebből az irányból románok, iraki kurdok, törökök, grúzok, örmények és arab országok állampolgárai érkeztek. A harmadik illegális migrációs útvonal szintén Törökországból kiindulva Bulgária, Szerbia és Montenegró felől, Budapest érintésével az osztrák és a szlovén határterületen keresztül a fentiekben már említett célországok felé vezetett. Ezt az illegális csatornát főleg koszovói albánok, kínaiak és számos afrikai ország állampolgárai vették igénybe. Fertőzöttségi térkép: Az embercsempészés területi megoszlása

136 Gaál Gyula Hazánk területén az embercsempészés alapvetően kétféle tevékenységi formában nyilvánult meg. Egyrészt az 1990-es évek közepéig jellemző volt az alkalomszerűen, nem szervezetten történő elkövetés, azonban az 1990-es évtized második felétől a meghatározó elkövetési forma a szervezett embercsempész tevékenységhez kapcsolódott és az illegális migráció mindenkori helyzetére, fizetőképességére épült. Magyarországon a rendszerváltozásig az Ausztriába és a Jugoszláviába irányuló tiltott határátlépések domináltak, amelyek elkövetői zömmel magyarok és a szocialista országok, főként a Német Demokratikus Köztársaság (NDK) állampolgárai voltak. A határsértők többnyire magukra utalva, ismeretlen terepen mozogtak és térképek, vázlatok, jellegzetes mű- és tereptárgyak alapján tájékozódtak. Az államhatárt jellemzően gyalog kísérelték meg illegálisan átlépni, kihasználva a sötét időszakokat, a rossz látási viszonyokat és a terep nyújtotta megbújási lehetőségeket. Az elkövetők száma esetenként egy-kettő fő, ritkábban három-öt fő alkotta kiscsoport volt. A kétpólusú világrend felbomlásával, Közép- és Kelet-Európa országai társadalmi, politikai, gazdasági viszonyainak átrendeződésével a migrációs folyamatok térségünket is elérték, hazánk területén megjelentek a migránsok, akiknek a célországokba való illegális bejuttatásának szervezését és végrehajtását az alkalomszerű embercsempészés jellemezte. Ezen időszakban térségünkben jelentősen átalakult az államhatár őrzésének nemzetközi környezete is. Szlovénia, Horvátország, Ukrajna és Szlovákia függetlenné válásával új szomszédos államok jöttek létre. Az átalakulással járó bizonytalanságok a migrációs folyamatokat erősítették. Hazánk határrendészeti operatív helyzetét ekkor a délszláv polgárháború hatásai, a döntően Ausztria felé irányuló nagy létszámú illegális migráció, az embercsempészés alkalomszerűen történő megvalósulása, a külföldi elkövetők, elsősorban a románok és a jugoszláv utódállamok állampolgárainak magas száma, valamint a csoportos elkövetés jellemezte. Az embercsempészek döntően az Ausztriába kilépő nemzetközi gyorsvonatokon lévő rejtekhelyeken kísérelték meg a migránsokat illegálisan kijuttatni az országból. Az embercsempészés Romániában és Budapesten román, arab és magyar állampolgárok közreműködésével szerveződött. A délszláv polgárháború kiszélesedése miatt az illegális migrációs hullám a magyar-osztrák határszakaszon tovább erősödött. Az embercsempészek felkutatták a Nyugat-Európába eljutni szándékozó, zömmel jugoszláv állampolgárságú személyeket, és anyagi ellenszolgáltatásért segítséget nyújtottak részükre az államhatár illegális átlépéséhez. A nagyszámú jugoszláv állampolgárságú migránsra ráépültek a jugoszláv embercsempészek is, akik közül többen Ausztriában éltek, azonban bűncselekmények elkövetése miatt onnan kitiltották őket, így Magyarországon a határ menti településeken Mosonmagyaróvár, Rajka, Hegyeshalom, Győr telepedtek le. Tartózkodásukat házasságkötéssel és vállalkozások létesítésével legalizálták. 140

137 Az embercsempészés helyzete Magyarországon az ezredfordulón Az embercsempész szervezetek tevékenysége mindinkább szervezettebbé és konspiráltabbá vált, tagjai között bizonyos szakosodás volt jellemző. Külön személyek foglalkoztak a felhajtói tevékenységgel, a szállítással és az átvezetéssel. A kiválasztott határszakaszt alaposan tanulmányozták, próbautat végeztek a megközelítés, a menekülés lehetőségeinek felmérésére. Az elkövetés módszere az volt, hogy a migránsokat a Magyarországra történt legális vagy illegális beutazást követően pihentető helyekre szállították, budapesti, Budapest környéki, győri, mosonmagyaróvári szállodákba, panziókba, kempingekbe, majd tevékenységük konspirálása céljából magánházaknál helyezték el őket. A szállítás során előfutót vettek igénybe, aki közvetlen összeköttetésben állt a gépkocsivezetőkkel és lebukási veszély esetén azt azonnal jelezte. Az 1990-es évtized második felétől szervezetté váló embercsempészés egyik leggyakrabban alkalmazott módszere volt, amikor a jogellenes tevékenységet már a kiinduló országból a célországig megszervezték és mindvégig illegálisan történt a határok átlépése. Másodikként kell említeni, amikor a migránsok legálisan érkeztek Magyarországra és itt - elsősorban Budapesten - szervezték meg illegális továbbjuttatásukat. Új módszerként megjelent a menekültügyi befogadó állomásokon, főként Debrecenben szerveződött embercsempészés. A szárazföldi határszakaszokon történt embercsempész tevékenység mellett jelen volt a határátkelőhelyeken elkövetett embercsempészés is. Az embercsempész tevékenységhez sajátos kísérő bűncselekmény, úgynevezett másodlagos bűnözés, az úti okmány tekintetében elkövetett közokirat-hamisítás is szervesen kapcsolódott. A határátkelőhelyeken meghatározó volt a hamis, hamisított útlevelek felhasználásával megvalósult embercsempészés és a megbújásos módszer alkalmazása. 141

138 Gaál Gyula Az embercsempész szervezetek általános felépítése A vizsgált időszakban a hazánkban működő embercsempész szervezetek jelentős átalakuláson mentek keresztül, amelynek oka az volt, hogy folyamatosan alkalmazkodtak a gazdasági, politikai, jogi környezet változásaihoz és a határrendészeti szervek ellentevékenységéhez. Magyarországon között az embercsempészés alakulása a kezdeti laza szervezettségű, alkalmi jellegű embercsempész csoportok működésétől, a professzionális szervezetek megjelenéséig, három szakaszra különíthető el. Az első szakaszt között a kis létszámú, változó személyi összetételű, alkalmi jellegű embercsempészés jellemezte. Az elkövetés súlyponti területei a román és az osztrák határszakaszon koncentrálódtak. Az 1994-től 1997-ig tartó második szakaszban a bűnözői csoportok személyi öszszetétele állandósult, amely néhány tagból álló mag köré csoportosult. Az elkövetők száma emelkedett és tevékenységüket kiterjesztették a szlovák, ukrán, szerb és szlovén határviszonylatra is. Az évre kialakultak az állandó magból álló, vertikálisan és horizontálisan szerveződő hierarchikus embercsempész szervezetek, amelyeknek hivatásos bűnöző tagjai tervszerű munkamegosztással rendszeres illegális haszonszerzésre törekedtek. Az embercsempész szervezetek struktúrájában a hierarchikus felépítés dominált, amely a feladatok meghatározásában, az utasítás adás jellegében, az illegális jövedelem szétosztásában is megmutatkozott. Az embercsempész szervezetek általános felépítése három szintre tagolódott: vezetői, összekötő és végrehajtó. a) Vezetői szint - A bűnözői csoportok élén az egymással közvetlen kapcsolatot tartó főszervezők álltak. Gyakran azonos nemzetiségűek voltak, esetleg rokoni szálak fűzték össze őket. Tevékenységüket általában a kiindulási vagy a migrációt kibocsátó térségben végezték annak érdekében, hogy megfelelő számú fizetőképes illegális migránst toborozzanak és segítsék elindulásukat a célországok felé. Fedőszervként gyakran használtak legális utazási vagy munkaerő-közvetítő irodákat. - A főszervezők kapcsolatban álltak a regionális szervezőkkel, akik az illegális migrációs útvonalon fekvő országokban fejtették ki tevékenységüket. Gondoskodtak az illegális migránsok adott országba való bejuttatásáról, elrejtéséről, pihentetéséről, a továbbszállítást végzőknek történő átadásáról. b) Összekötő szint - A tolmácsok között nők is voltak, akik valóságos vagy névházasságot kötöttek egy-egy szervezővel, így velük szemben az idegenrendészeti eljárás lefolytatása akadályokba ütközött. - Az ellenőrök feleltek a szállítások biztonságáért, a felderítés, biztosítás végrehajtásáért, a hatósági kapcsolatok rendezéséért, a megbízhatatlan közreműködők kiszűréséért. 142

139 Az embercsempészés helyzete Magyarországon az ezredfordulón c) Végrehajtó szint - A kalauzok állandó vagy alkalmi segítők, feladatukat az államhatáron való átkísérés jelentette. Jól ismerték a határterület földrajzi, infrastrukturális helyzetét, a határrendészeti szervek eljárásait, módszereit. - A csoportokon belül más-más személy végezte a szállítást, az előfutóbiztosítást, a felderítő-biztosítást. Közreműködésük bérmunka jellegű volt. Az embercsempész szervezeteket segítették még olyan személyek is, akiknek a feladata a különböző tevékenységek végrehajtásának visszaigazolása, a pénzátutalások, kifizetések rendezése, valamint az okmányhamisító műhelyek működtetése volt. A szervezetek működésének alapeleme a konspiráció. Egy-egy szint vagy az egyes csoportok tagjai nem ismerték egymást, nem tartottak közvetlen kapcsolatot a szervezőkkel. Az utasításokat telefonon, előre megbeszélt virágnyelven továbbították. A lebukás veszélye alulról felfelé haladva egyre csökkent, az embercsempész szervezetek vezetőit szinte lehetetlennek bizonyult bíróság elé állítani. Az embercsempész szervezeteket hierarchikus felépítésük miatt teljes mértékben nehéz felderíteni, ezért tevékenységüket a lelepleződés kis kockázata és nagy anyagi nyereség jellemezte. Az Alagi majori embercsempész bűnszervezet felszámolása Az embercsempész tevékenység elleni fellépés iskolapéldája a Dunakeszi Alagi majorhoz kapcsolódó embercsempész bűnszervezet felszámolása, amely bűncselekmény nagyságrendjét és kiterjedtségét tekintve egyedülálló a magyar kriminalisztika történetében július 27-én, a délelőtti órákban a Határőrség Balassagyarmati Bűnügyi és Felderítő Szolgálatának munkatársai - előzetes információk alapján - akciót hajtottak végre Dunakeszin, az Alagi majorban, amelynek eredményeként az egyik épületben és annak környékén összesen 284 külföldi állampolgárt fogtak el, akik illegálisan tartózkodtak hazánkban. Személyi vagy úti okmánnyal egyikük sem rendelkezett. Az illegális migránsokat a Balassagyarmati Közösségi Szállásra szállították. Az embercsempészés bűncselekményének alapos gyanúja miatt elrendelt és rendkívüli alaposságot követelő nyomozás megállapításai a következőkben foglalhatók össze: A migránsok utaztatását hazájukból (Afganisztán, Pakisztán, Banglades) a nyugat-európai célországokig embercsempészek szervezték és irányították. Az államhatárokat legálisan vagy illegálisan lépték át. A legtöbben Ukrajnán és Románián keresztül illegálisan érkeztek Magyarországra. Már elindulásuk előtt ki kellett fizetniük személyenként 2-5 ezer dollárt az embercsempészeknek, azonban Magyarországról csak akkor szállították tovább őket, ha újabb összegeket fizettek. Az illegális migránsok elszállásolására használt épületet egy legálisan működő gazdasági társaság bérelte. Az épületet átalakították, hogy pihentetésre alkalmas 143

140 Gaál Gyula legyen. Az ablakokra rácsot szereltek, és megerősítették az ajtókat is. Az épület előtti úton közlekedőket figyelmeztették, hogy a területen tilos az átjárás. Az első csoportot feltehetően 1999 márciusában szállították az épületbe. A szállítások általában hajnalban történtek. A pihentető helyre érkezett illegális migránsoktól elvették a pénzüket, az ékszereiket és egyéb értékeiket. Addig nem szállították tovább őket, amíg a hozzátartozóik nem utaltak újabb összegeket az embercsempészek által megadott számlaszámra. Az illegális migránsok az embercsempészek felügyelete mellett telefonon tarthatták a kapcsolatot hozzátartozóikkal. Az őrzésüket egyszerre többen látták el. A magyar embercsempészek mellett, az illegális migránsok között is voltak főnöki feladattal megbízottak, akik tevékenységükért több élelmet és cigarettát kaptak, illetve kivételes bánásmódban részesültek. Az illegális migránsok napi 3-4 szelet kenyér mellett leggyakrabban rizst kaptak. Ha volt még pénzük, akkor az őröktől élelmiszereket vásárolhattak a piaci ár többszöröséért (például: egy db tojás egy, egy kg kenyér kettő, egy kg alma kettő, egy üveg kóla három dollárba került). A pihentető helyen szigorú napirend szerint folyt az élet. Reggel 6 órakor volt ébresztő, 9 óra körül érkezett meg az élelem, amelyet megfőztek és szétosztottak. Szinte mindennap óra között megjelentek az embercsempész szervezet vezetői és ellenőrizték a rendet, majd elszállították azokat, akik kifizették a továbbutaztatás költségeit. Az egészségügyi ellátást egy afgán orvossal végeztették. Az orvosságért 10 dollárt, egy injekcióért 60 dollárt kértek. Az illegális migránsokat gyakran minden ok nélkül és rendszeresen bántalmazták az embercsempészek. Az embercsempészek az Alagi majori épületből az illegális migránsokat időszakonként - rendőri ellenőrzéstől tartva más pihentető helyre szállították, majd két nappal később visszavitték őket. Az átszállításokat az embercsempész szervezet tagjai végezték, akik ezt újabb jövedelemszerzésre használták. Pihentető helyként működött Budapesten a III. kerületben egy faház is. A faházat fiktív építőipari kft. bérelte egy telepen. A helyiségeket átalakították és őrkutya is vigyázott az illegális migránsokra. Itt folyamatosan főt helyeztek el. Az őrzésben ukrán állampolgárok is közreműködtek. Az illegális migránsokat folyamatosan szállították Dunakeszire, majd az Alagi majori épületből személygépkocsival Balassagyarmat térségébe, ahonnan szlovák embercsempészek juttatták át őket az államhatáron. A szlovák bűnözők az államhatáron átjuttatott személyekért általában száz-száz német márkát kaptak. Ők határozták meg, hogy hová kell szállítani az illegális migránsokat. Az embercsempész szervezetben nemzetközi bűnözők is részt vettek. Feladatuk az volt, hogy a legálisan vagy illegálisan hazánkba érkező migránsok továbbszállítását elsősorban Nyugat-Európába és Olaszországba megszervezzék. A legálisan érkezők Kijeven keresztül utaztak Budapestre, ahol a repülőtéren már várták őket az embercsempész szervezet tagjai vagy taxival mentek az előre megadott címekre. 144

141 Az embercsempészés helyzete Magyarországon az ezredfordulón Hivatalosan működő hotelekben vagy panziókban helyezték el őket. Az illegális migránsok Ukrajnán és Románián keresztül érkeztek, majd a pihentető helyekre szállították őket. Az Alagi majorban elfogott személyek tanúvallomásai alapján bizonyítást nyert, hogy a magyar embercsempész szervezetek kiterjedt kapcsolatokkal rendelkeztek Szlovákiában is, hiszen az illegális határátlépésnek ez volt az egyik fő iránya. A nyomozás megállapította, hogy az embercsempész szervezeteknek a közösségi szállásokon is voltak tagjai, akik az ott elhelyezett illegális migránsokat megkeresték és megszervezték szökésüket, illetve illegális határátlépésüket. A Dunakeszi Alagi majorban felfedett és felszámolt kiterjedt embercsempész bűnszervezet tagjai ellen 3206 rendbeli a Btk (3) bekezdésbe ütköző és a szerint minősülő embercsempészés bűntettének elkövetése miatt indult büntetőeljárás, amely összesen 39 fővel szemben zárult vádemeléssel. Az elkövetés módjai a) Vagyoni haszonszerzésből A célzat a vagyoni haszonszerzés, ezért az elkövető ez esetben bármely vagyoni jellegű ellenszolgáltatás elérése érdekében cselekedhet. Mivel célzatról van szó, a tényállás megállapításánál közömbös, hogy az elkövető a tényleges vagyoni előnyhöz hozzájutott-e vagy sem, és annak sincs jelentősége, hogy azt kitől kapta. Jelen esetben egyértelműen megállapítható a vagyoni haszonszerzés célzatának minden változatban történő megvalósulása: - Az illegális migránsok már elindulásuk előtt kifizettek 2-5 ezer dollárt a Magyarországra történő szállításukért a hazájukban működő embercsempész szervezet toborzójának. - Magyarországról azonban csak akkor szállították tovább őket, ha újabb öszszegeket fizettek. - A pihentető helyeken a kapcsolattartás a hozzátartozókkal a pénzátutalás érdekében ingyenes volt, azonban a további telefonokért kiugróan magas percdíjat számoltak fel (10 dollár/perc). - Az alapellátás ingyenes volt, de az étkezés feljavításáért már a piaci ár többszörösét is elkérték azoktól, akiknek még maradt pénze. - Az embercsempész szervezet szállítást végző tagjai minden egyes alkalomért 15 ezer forintot kaptak közvetítőkön keresztül. Bizonyítható volt, hogy az embercsempész szervezet tagjai a legváltozatosabb módon jutottak a lehető legnagyobb haszonhoz, kihasználva az illegális migránsok kiszolgáltatott helyzetét. b) Bűnszervezet tagjaként vagy annak megbízásából A történeti tényállás alapján megállapítható, hogy az embercsempészés bűntettét a különböző bűnszervezetek jól összehangolt, közös tevékenységével valósították meg. 145

142 Gaál Gyula A bűnszervezetek között egyértelmű volt a munkamegosztás és az együttműködés. A kiindulási országokban megtalálhatók a toborzók, akiknek a feladata a migránsok összegyűjtése és az indulási összegek beszedése volt. Más embercsempész szervezetek a szállításra specializálódtak. Feladatuk a tranzit országokon történő átszállítás végrehajtása. A tranzit országokban lévő pihentető helyek konspiratív működtetésének megszervezését újabb bűnszervezetek végezték. Feladatuk az illegális migránsok összegyűjtése, ellátása, szökésük megakadályozása, a további pénzösszegek átutaltatásának megszervezése, a továbbszállítókkal való kapcsolattartás volt. Az államhatárokon történő átszállítást egy másik bűnszervezet végezte, amelynek feladatát a megfelelő helyszín és időpont kiválasztása és a szállítók kifizetése jelentette. A különböző feladatrendszerrel működő embercsempész szervezetek tevékenységében is kimutathatóan elkülönült a munkamegosztás. Az Alagi majorban működő bűnszervezetnél a másodrendű vádlott feladata volt a megfelelő bérlemények felkutatása, bérlése, az élelmezés megszervezése, az egészségügyi ellátás biztosítása. A harmad-, negyed- és ötödrendű vádlott főzött, osztotta az élelmet és fenntartotta a rendet. Más a pénzügyeket intézte. További személyek tervezési, szervezési, koordinálási és ellenőrzési feladatokat hajtottak végre. Alapvető ismérv a bűnszervezeteknél a hierarchikus felépítettség. Ezen nem konkrétan a közvetlen irányítóval való kapcsolattartást kell érteni, hanem azt, hogy kettő vagy több személy, aki a vezető irányítása alatt tevékenykedik, további személyeket is bevon a részcselekmények végrehajtásába. A bűnszervezet tagjaként történő elkövetésnél nem feltétlenül fontos, hogy minden előre megtervezett cselekményről tudjon a végrehajtó alrendszer, feltétel azonban, hogy az elkövető tudjon a bűnszervezethez tartozásáról. Jelen esetben a tanúvallomások és az elkövetők vallomásai ezt egyértelműen bizonyították. Végül meg kell említeni a bűnszervezet alaposan és sokoldalúan megszervezett, precíz tevékenységét. A váratlan helyzetekre jól és hatékonyan reagáltak. Többször szervezetten elhagyták a pihentető helyüket, félve a rendőri ellenőrzéstől. Alkalmazták a modern technika vívmányait például mobiltelefonokat, modern, nagy teljesítményű szállítóeszközöket. Pontos, mindenre kiterjedő kimutatásokat vezettek a beérkező és továbbszállított illegális migránsokról, illetve a különböző költségekről és a bevételről. A felszámolt bűnözői csoport jól példázza a magasabb szervezettségi fokon lévő bűnszervezet elkövetési sajátosságait, amelynek ismérvei: több személy tartós öszszefonódásán alapul; hierarchikus szervezeti struktúra jellemzi; tagjai tervszerű munkamegosztással dolgoznak; rugalmas bűnözési technológiát alkalmaznak, a bűnözési módszerek megválasztásának sokoldalúságával; a modern infrastruktúrát tudatosan használják fel; nemzetközi kapcsolatokat építenek és használnak; tevékenységükben egyértelmű a nyereségre, anyagi haszonszerzésre való törekvés. 146

143 Az embercsempészés helyzete Magyarországon az ezredfordulón Összegzés Az ezredfordulóra a magyarországi embercsempészés a szervezett bűnözés alapiskolája lett. Az embercsempész szervezetek ismérvei megfeleltek a szervezett bűnözői csoport kritériumainak. Tevékenységükre a szervezetszerű bűnelkövetés volt jellemző, amely módszerében, szervezettségében, konspiráltságában egyre kifinomultabbá és szerteágazóbbá vált. Az embercsempészés indukálta a hagyományos bűnözést. Az embercsempészek az illegális migránsoktól elvették a pénzüket és az úti okmányaikat, így azok teljes függőségbe kerültek. Gyakran zsarolták őket vagy családtagjaikat, csak hogy megakadályozzák a tanúvallomás tételt a hatóságok előtt. Sok esetben előfordult a testi épség, az egészség veszélyeztetése, az engedély nélküli foglalkoztatás és munkavállalás. Nagyságrendben nem mérhető az adócsalás, jellemző volt a személyi szabadság megsértése, a kényszerítés, a zsarolás, esetenként az emberkereskedelem, az árucsempészés, a kábítószer-kereskedelem, a beutazási és tartózkodási tilalom megsértése, valamint a jogellenes tartózkodás elősegítése bűncselekmények elkövetése az embercsempészéshez kapcsolódóan. Az illegális migránsok, bár áldozataivá váltak a bűncselekményeknek, ugyanakkor maguk is jogsértést követtek el, ezért nem tettek feljelentést. Céljaik elérése érdekében anyagi lehetőségeiket maximálisan mozgósították és minden biztosíték nélkül az embercsempész bűnszervezetekhez juttatták. Az embercsempészés jövőbeli tendenciáit prognosztizálva megállapítható, hogy alakulását a gazdasági, politikai, biztonsági és jogi környezet, valamint a hazánkat érintő illegális migráció változásai befolyásolják. Az embercsempész bűnszervezetek aktivitásában nem várható csökkenés annak ellenére sem, hogy határviszonylatonként jelentősek az eltérések, sőt a tevékenység globalizálódására lehet számítani. A belső határokra irányuló embercsempészés volumene előreláthatóan növekedni fog, és ezzel párhuzamosan a nyílt mélységi ellenőrzés is nagyobb szerephez jut. A bűnügyi munka jelentősége megnő, az operatív felderítés, a fedett nyomozók alkalmazásának szélesítése, a határon átnyúló megfigyelés (obszerváció), a fedett műveletek végrehajtása és a közös nyomozó csoportok működtetése lehet az embercsempészés elleni sikeres fellépés záloga. További Irodalom 1. Az embercsempészet és az ellene folytatott tevékenység a Magyar Köztársaság Határőrségénél, szerkesztette: Jószai János, ZMNE és a Határőrség Országos Parancsnoksága, Budapest, Balázs Dezső: Az embercsempész szervezet mint a szervezett bűnözés alapiskolája, A IV. Országos Kriminológiai Vándorgyűlés anyaga, Győr, október Magyar Kriminológiai Társaság, Budapest, o. 147

144 Gaál Gyula 3. Fórizs Sándor: Néhány európai ország határőrizete, Belügyi Szemle 2000/ o. 4. Gaál Gyula: Az embercsempész tevékenység megjelenési formáinak és módszereinek változásai a Magyar Köztársaság államhatárán között. PhD értekezés, ZMNE, Budapest, Gubicza József: A Határőrség menekültügyi feladatai. PhD értekezés, ZMNE, Budapest, Kiss Lajos: Az éjszakai határőrizet tapasztalatai. Hadtudomány szám, o. 7. Ritecz György: Az illegális migráció és az EU csatlakozás hatása a magyar határőrizetre. PhD értekezés, ZMNE, Budapest, Sallai János Szőke István Varga János Vass Ferenc Vájlok László Virányi Gergely: Határellenőrzés az Európai Unióban, Hanns Seidel Alapítvány, Budapest, Szecsei József: Embercsempészet Magyarországon az 1990-es években, Belügyi Szemle o. és o. 10. Szőke István: A bűnüldözés és bűnmegelőzés összefüggései határőrségi tapasztalatok alapján, Pécsi Határőr Tudományos Közlemények II. Pécs, o. 11. Vas Gizella: A határellenőrzés és az illegális migráció elleni fellépés az Európai Unióban, Belügyi Szemle szám o. 12. Verhóczki János: Az embercsempészés a mai magyar büntetőjogban. Magyar Rendészet szám o. 148

145 A határrendészeti tevékenység a schengeni elvekre épülő európai modellben Dr. Vas Gizella rendőr ezredes főosztályvezető, Országos Rendőr-főkapitányság Határrendészeti Főosztály A határrendészeti tevékenység a schengeni elvekre épülő európai modellben Száztíz év telt el az első magyar határrendőrségi törvény elfogadása óta és bizonyára az akkor szolgálatot teljesítőknek nagy meglepetést okozna, mi minden mást jelentenek a mai Európában a határok és azok ellenőrzése. Az 1903-ban elfogadott törvénycikk a határrendőrség létrehozásával jelentett újdonságot, különösen azáltal, hogy az újonnan létrehozott szervezet minden olyan határellenőrzési, idegenrendészeti és bűnügyi hatáskört megkapott, amely szükséges a határok és ezáltal a belső biztonság - garantálásához. Ezen a téren mindenképpen előremutató volt az akkori szabályozás és később hasonló komplex hatáskörökkel rendelkezett az 1997-ben elfogadott törvény alapján az integráció időpontjáig a Határőrség is. Immáron öt év telt el a Határőrség és a Rendőrség integrációja óta és még mindig jelentős vitákat és érzelmeket vált ki az a kérdés, hogy eredményes és szükséges volt-e ez a lépés. Ennek mindenképpen jó fokmérője lehet a 2013 szeptemberében esedékes schengeni értékelés, amikor is schengeni csatlakozásunk és a Határőrség megszűnése óta első ízben kerül sor a szárazföldi külső határok értékelésére Magyarországon. Jelen írásomban azonban nem elsősorban azt a kérdést szeretném boncolgatni, hogy jó-e a jelenlegi struktúra avagy szükség van-e önálló szervezetre, hanem inkább azt kívánom megvilágítani, hogy a schengeni térség tagállamainak határrendészeti szervei számára milyen komplex feladatrendszert jelent az integrált határbiztonsági rendszer működtetetése. Tény, hogy a szükséges hatáskörök és kompetenciák most is megvannak egy szervezeten, a rendőrségen belül és a külső határokon szolgálatot teljesítők eredményesen végzik a feladataikat. Az sem elvitatható, hogy az illegális migráció és a határbiztonság kérdése kardinálisabb kérdés azon országok polgárai esetében, amelyek célországok és évek óta gondot okoz számukra a bevándorlás. Ott jobban számon is kérik akár a politikai választásokon is a határbiztonság hiányosságait. A magyar lakosság ugyanakkor ilyen mértékben nem foglalkoztatja a kérdés, a közvélemény érdeklődésére kevesebb esetben tart számot a rendőrség határrendészeti tevékenysége. Az a sajátos helyzet állt elő, hogy Nyugat-Európa polgárait ma jobban izgatja az, hogy mi történik a schengeni keleti határokon, mint azon tagállamok lakosait, akik ténylegesen végzik a határok ellenőrzését. Ez a helyzet generálja azokat a hangokat is, amelyek egyre hangosabban követelik a schengeni rezsim reformját. 149

146 Vas Gizella Természetesen a rendőrség érintett szervezeti elemei akár határrendészeti vagy bűnügyi területen kiemelten kezelik a határbiztonság kérdését, és noha még van kiaknázandó lehetőség a szervezetben, a rendőrségen belül is magas színvonalon igyekszik teljesíteni feladatait a határrendészeti szolgálati ág, hiszen ez alapvető kötelessége. Mit is jelent tehát a huszonegyedik században a határrendészeti tevékenység, amely ahogyan azt később részletesen megvilágítom egy komplex tevékenységi rendszert foglal magában és akkor eredményes, ha annak valamennyi eleme kellő intenzitással érvényesül, azok egymásra épülnek és kiegészítik egymást. A huszonegyedik századi Európában a határok a schengeni külső határok szigorú rezsimje mellett egyre inkább az összeköttetés, mint szétválasztás szimbólumai, ugyanakkor bármennyire is szabadon járhatók át a határok, egy valami állandó maradt. Az államhatár megjelölése nemzetközi jogilag továbbra is meghatározó az államok szuverenitása szempontjából, az egyes államok létezésének legfontosabb szimbólumai még akkor is, ha azok őrizetét a schengeni szellemben fel kell adni. Azt persze nehéz megmondani, hogy az is meglepné-e a hajdani törvényalkotókat, hogy ma, a huszonegyedik század második évtizedében is vannak még Európában is olyan államok, akik között rendezetlen az államhatár megjelölése és világszerte egy-egy válsággócban újból és újból felszínre kerül az államhatár húzódásának kérdése. Napjainkban, világviszonylatban vizsgálva, azt tapasztaljuk, hogy még ma is sokféle válfaja létezik a határok ellenőrzésének a szerencsére már egyre kevesebb helyen létező totális határellenőrzéstől, a modern technológiával támogatott, valószínű eseményekre koncentráló módszerekig. Jó néhány régiója a világnak éppen az átmenet időszakát éli meg és különböző nemzetközi szervezetek vagy éppen az Európai Unió segítségével a katonai jellegű szervezettel végzett militarista jellegű határőrizetről folyamatosan tér át a korszerű rendvédelmi jellegű tevékenységre. No, és ki gondolta volna még jó néhány évtizeddel ezelőtt, hogy a magyar határellenőrzés alkotmányos helyzetének megváltozása és átalakulását követően már magyar határőr szakértők is részt vettek a jugoszláv utódállamok határellenőrzési szervezeti reformjában. Persze a határok ellenőrzésének jellegét és azt, hogy milyen típusú szervezet látja el ezt a feladatot, nagyban befolyásolja az adott régió stabilitása, az érintett államok vélt vagy valós fenyegetettsége, az egyes államok berendezkedése és az a körülmény, hogy milyen és mekkora nagyságrendű jelenségeket, eseményeket kell kezelni az államhatárokon óta a magyar határrendészet integráns része a schengeni övezet integrált határbiztonsági rendszerének. A magyar államhatár ellenőrzése egyidejűleg jelenti a teljes schengeni térségbe irányuló forgalom és migráció menedzselését is. Ez utóbbi pedig a modern európai határőrizetben kulcsszó: manapság az integrált határmenedzsment messze túlmutat a határforgalom-ellenőrzésen és a klasszikus határőrizeti tevékenységen. Napjainkban már nem elegendő, ha a rendőrségi, határőrségi 150

147 A határrendészeti tevékenység a schengeni elvekre épülő európai modellben szervek határrendészeti tevékenysége kizárólag az államhatárokra korlátozódik. A határmenedzsment ma már egy olyan komplex tevékenység, amely többet jelent, mint a határok ellenőrzése, noha a legfontosabb eleme továbbra is a külső határok védelme. Egy korszerű európai határmenedzsmentért felelős hatóság legyen az rendőrség, határrendőrség vagy határőrség - tevékenysége egyaránt ki kell, hogy terjedjen a származási és tranzit országokra, a schengeni határokra, és a schengeni belső térségre, valamint a belső és külső határokon a szomszédos rendőri szervekkel való szoros együttműködésre (közvetlen információcsere, közös járőrözés, határon átnyúló műveletek). Tevékenység a származási és a tranzit országokban A származási és tranzit országokban kifejtett tevékenységben kulcsszerepet játszanak az összekötők és a szakértők. Az európai normák alapján a migrációs összekötők feladata, hogy információkat, adatokat gyűjtsenek a származási és tranzitországok határellenőrzéséről, okmányainak biztonságáról, a migrációra telepedő bűnszervezetekről. Ezek kulcsfontosságú adatok ahhoz, hogy a schengeni külső határokon megfelelő módon fel lehessen készülni az elkövetési módszerekre, bizonyos állampolgárok esetében a visszaélésekre, illetve arra, hogy a nem megfelelő biztonságú úti okmányokat alaposabban lehessen vizsgálni. Az azon országokon áthaladó és a schengeni térségbe ezen belül Magyarországra irányuló migráció esetén, ahol nem kellő hatékonyságú a határellenőrzés, lényegesen nagyobb figyelmet kell fordítani a schengeni külső határok ellenőrzésére és az ezeknek az országoknak nyújtott szakmai támogatások is kiemelkedő jelentőségűek. A származási országokban kifejtett tevékenység abban is segítséget kell, hogy nyújtson, hogy a schengeni térségbe illegálisan bejutni szándékozókat még az előtt kiszűrje, hogy egyáltalán eljutnának a schengeni határokig. Ez az integrált határellenőrzési modell egyik legfontosabb alapfilozófiája. Ennek része, hogy a schengeni országok rendőrségi okmányszakértőket telepítenek konzulátusaikra, akik a csalárd vízumszerzés kiszűrésében nyújtanak segítséget. Egyre gyakoribb ugyanis, hogy a határokon teljesen eredeti és látszólag jogszerűen kiállított okmányokkal próbálnak beutazni a visszaélők, ugyanakkor ezeket az okmányokat a külképviseleten valótlan adatokkal vagy hamis, hamisított támogató dokumentumok felhasználásával szerzik meg. Ezek kiszűrése sok esetben rendőrszakmai feladat. Úgyszintén fontos az is, hogy a tagállamok rendőrségi okmányszakértők felkészítsék azon légi társaságok földi utas kiszolgáló személyzetét is, akik olyan országokból hoznak a schengeni térségbe utasokat, amelyek migrációs szempontból kockázatot jelentenek. Ez azért is fontos, mert a határellenőrzésben újdonságként jelentkezett a schengeni joganyag kialakulásával a civil szállítók felelőssége a schengeni térségbe nem megfelelő okmányokkal vagy azok hiányában szállított utasokért. Így, e szállítóknak mindig meg kell győződniük arról, hogy utasaik ren- 151

148 Vas Gizella delkeznek a megfelelő okmányokkal, amelybe bele kell érteni a szükséges vízumok meglétét is. Fontos, hogy az utasok beszállítását végző személyzet a járműre felszálláskor közreműködjön abban, hogy megakadályozzuk olyan személyek eljutását a schengeni határokra, akiknek az okmányai nem felelnek meg a követelményeknek. Az előzőek alapján a rendőrségi összekötők is egyre gyakrabban látnak el ún. előszűrő tevékenységet is a származási és tranzitországok repülőterein. Ennek alapján már itt meg lehet akadályozni, hogy olyan személyek induljanak el a schengeni térségben lévő célállomásokra, akik nem lennének jogosultak a beutazásra. Ez egyértelműen az integrált határmenedzsment származási országokban megjelenő tevékenysége. A magyar rendőrség is fontos feladatának tartja ezt, és a már kiküldött okmányszakértők feladat-és hatáskörében szerepel ez a feladat. Sajnos a magyar rendőrség kissé elmarad a schengeni térség többi rendőri szervétől a tekintetben, hogy egyelőre nem működtet olyan kiterjedt összekötő hálózatot, mint azt az illegális migrációval érintett schengeni államok rendőri szervei teszik, azonban a Külső Határok Alapnak köszönhetően már okmányszakértőket tudunk működtetni egyes külképviseleteinken és ezt folyamatosan biztosítani kívánjuk. Sőt, megállapodás alapján más tagállamok részére is nyújtanak támogatást a kihelyezett magyar rendőrségi okmányszakértők. A civil szállítók együttműködési kötelezettsége a határellenőrzési hatóságokkal tovább fejlődött a kétezres évek közepén, amikor kötelezővé vált a légi szállítók számára, hogy a schengeni tagállamok határellenőrzést végző hatóságai számára előzetes adatszolgáltatást teljesítsenek. Ennek hatására a repülőtéren már lehetőség van arra, hogy mielőtt a gép megérkezik, az adattári ellenőrzéseket elvégezzük és a körözött vagy tilalom alá eső személyeket a határrendészek már erre felkészülten várják. Az Európai Unió külső határokért felelős ügynöksége (a továbbiakban: Frontex), amelynek feladata a külső határokkal összefüggő tevékenységek koordinálása, szintén nagy hangsúlyt fektet a tranzit és származási országokban végzett tevékenységekre. Ez a szerepköre a magyar uniós elnökség idején tovább erősödött, amikor is a Frontex tevékenységét szabályozó EK rendelet módosítása lehetővé tette a saját, ügynökségi migrációs összekötők küldését a harmadik országokba. A Frontex számos, nem uniós tagállammal kötött együttműködési megállapodást, melyek alapján már arra is lehetőség van, hogy olyan határátkelőhelyeken is, amelyek nem a schengeni országok külső határai, koordinációs központokat működtessen, ahol a Frontex koordinációjával tagállami rendőrök és határőrök segítik a helyi határrendészeti szervek munkáját. Ilyen koordinációs központokba - és természetesen elsősorban azokba az országokba, amelyeken keresztül Magyarország felé halad a migrációs útvonal a magyar rendőrség is küld határrendészeket, hiszen ez fontos szűrő lehet még jóval a magyar határok előtt, illetve a legbiztosabb módja a közvetlen információgyűjtésnek. 152

149 A határrendészeti tevékenység a schengeni elvekre épülő európai modellben A külső határok ellenőrzése Az ún. határok előtti tevékenységet (pre-frontier assistance) mindenképpen egy rendkívül szigorú és hatékony határellenőrzésnek kell követnie. A schengeni határmenedzsmentnek továbbra is ez a legkiemelkedőbb feladata, amely a külső határokkal nem rendelkező tagállamok részéről is a legnagyobb elvárást közvetíti a határokért felelős tagállamok irányában. Magyarország ma 2013-ban a schengeni térség keleti szárazföldi határainak legfontosabb őre 1103,5 km-es határszakaszon, rendkívül felelősségteljes feladatot ellátva a teljes schengeni térség nevében. A magyar határrendészet 2007 óta ugyanis nemcsak a magyarországi, de a teljes schengeni térségbe beutazók ellenőrzést végzi a szerb, román, ukrán és a horvát határon, valamint a nemzetközi repülőtereinken, illetve a teljes schengeni térség biztonságát garantálva őrzi a zöldhatárt. Jelenleg a magyar-szerb határszakasz migrációs szempontból második legnagyobb leterheltség alatt álló szárazföldi határszakasza az Európai Uniónak. Röszke, Nagylak és Záhony pedig több milliós éves forgalmával a schengeni keleti határok legnagyobb személy- és áruforgalmát lebonyolító határátkelőhelyei közé tartoznak. A mai magyar határellenőrzést számtalan tényező befolyásolja. Nyilvánvalóan forradalmi változást okozott annak idején a határok forgalmában a motorizáció dinamikus fejlődése, és a gépjárművek száma azóta is folyamatosan növekszik. A huszadik század végén Kelet-Európában is egyre többen jutottak személyautóhoz, az áruforgalom teljesen globalizálódott, ma már a világ minden tájára indulnak kamionok, áruszállító repülőgépek, megnyíltak a határok a kelet-európai polgárok számára is, a turizmus hihetetlen méreteket öltött, a repülőtereken törzsutasokká váltak az üzleti szféra szereplői, gomba módon elszaporodtak a fapados légitársaságok, amelyek ugyanakkor lényegesen visszaszorították a nemzetközi autóbuszok, és vonatok forgalmát. Természetesen ezen lehetőségeket jól használják ki azok is, akik nem lennének jogosultak a határokon a beutazásra és a különböző csempésztevékenység ma már nem egy szigorú, az emberi jogokat korlátozó rendszer kijátszására irányulnak, hanem kizsákmányoló és haszonszerzés jellegűek és egyre gátlástalanabb módszerekre épül. Szintén hatással van a határforgalom-ellenőrzésére az a körülmény, hogy a határok sok helyütt nemzetiségeket választanak el az anyaországtól, esetükben nem szabad, hogy a határokon való beutazás elnehezüljön. Gyakori az ilyen külső határszakaszokon a napi határmenti ingázás, de van olyan település például a lengyelukrán határon, amelyet teljesen kettéválaszt a schengeni külső határ. Ennek természetesen az EU is tudatában van, ezért hozta létre a kishatárforgalomra vonatkozó szabályozást, amelyet az érintett uniós országok alkalmaznak is. De a helyi sajátosságokra reagál például a Schengeni Határellenőrzési Kódex határmenti ingázókra vonatkozó rendelkezése is. Magyarország Ukrajnával tart fenn kishatárforgalmi rezsimet, amely igen jelentős részét teszi ki az ukrán határszakasz forgalmának. 153

150 Vas Gizella Megnövekedtek a határon átnyúló regionális projektek is és a regionalizáció általában megköveteli a határok átjárhatóságának megkönnyítését azok számára, akik nem jelentenek semmilyen kockázatott a schengeni térség biztonságára. Egyre több helyi kezdeményezés létesül új határátkelőhelyek megnyitására, amely mind további feladatokat ad a határrendészetnek. Ami mindenképpen eltér a korábbi határforgalom-ellenőrzési előírásoktól, hogy Magyarország uniós tagsága óta már a közösségi jog által előírt schengeni szabályok mentén kell azt végrehajtani, sok tere a magyar szabályozásnak nincs. Fontos azonban tudni, hogy bármennyire is uniós előírások alapján végezzük az ellenőrzést, a feladat végrehajtása az egyes tagállamok hatáskörében maradt, noha már több uniós stratégiai dokumentumban felmerült az európai határőrség gondolata. Ma a határforgalom-ellenőrzés során az útlevélkezelőnek jó néhány utaskategóriát kell jogszerűen, kulturáltan és lehetőleg minél gyorsabban ellenőriznie úgy, hogy a biztonság követelménye ne csorbuljon, arra nem jogosult személyek ne utazhassanak be. Az uniós és harmadik országbeli állampolgárok megkülönböztetése csak a kiinduló pont, számos további distinkció létezik az utas kategóriákban. Így például a vízumkötelezett harmadik országbeliek ellenőrzésénél számos kivételre kell figyelni, akiknek például okmányuk vagy valamilyen státuszuk vízummentességet biztosít, de eltérő ellenőrzés vonatkozik a légi jármű személyzetére, a hajók, vonatok szolgálati személyeire vagy akár az egyes nemzetközi tisztségviselőkre, állam-és kormányfőkre és küldöttségeikre. Mindeközben természetesen nemcsak a magyarországi, de a cél és átutazás szerinti schengeni országokba való beutazási feltételeket is vizsgálni kell, hiszen a belső határokon már nem kerülhet sor újabb határellenőrzésre. Ezt csak tovább bonyolítja az a tény, hogy mindezen utaskategóriák a világ összes országa által kiállított számtalan típusú útlevéllel, úti okmányokkal rendelkezhetnek. Ezekhez az úti okmányokhoz egyes schengeni országok akár kilenc-tízféle tartózkodásra jogosító okmányt is kiadhatnak, amelyeket mind ismerni kell. Az okmányokat az uniós államok, de a világ más államai is folyamatosan fejlődő biztonsági jegyekkel látják el, így ma már számos okmány komoly védelmi elemekkel és biometrikus azonosítókkal is rendelkezik, és ezek ismerete elengedhetetlen ahhoz, hogy a hamisításokat a határon jól ki lehessen szűrni. Egyre fejlettebbek az okmányokat védő biztonsági jegyek, de egyre szofisztikáltabbak a hamisítási módszerek is. Ezeken túl azonban még nehezebb kiszűrni a határon a nem a jogosult által felhasznált okmányokat és a csalárd módon szerzett, de eredeti és a jogosultnál lévő okmányokkal való visszaéléseket is. Az okmányok és az abban eszközölt bejegyzések eredetiségének ellenőrzése mellett minden egyes beutazáskor az útlevélkezelőnek az okmányban szereplő schengeni bélyegző lenyomatok alapján - meg kell győződnie arról, hogy az érintett, szabad mozgás jogát nem élvező utas betartotta-e a schengeni térségben megengedett tartózkodás időtartamát. No és természetesen az egyes magyar és uniós 154

151 A határrendészeti tevékenység a schengeni elvekre épülő európai modellben nyilvántartásokban is ellenőrzést kell végrehajtani és az ott felmerülő adatok alapján intézkedéseket kell végrehajtani. A személyek ellenőrzése mellett mind nagyobb figyelmet kell fordítani a járművek ellenőrzésére is. Nagyon gyakori jelenség a schengeni térségben ellopott nagyértékű gépjárművek kivitele a külső határokon. Ez komoly gépjármű szakismeret jelenlétét igényli a határátkelőhelyeken. Ennél is súlyosabb jelenség azonban a gépjárművekben megbúvás. Az illegális migráció napjaink egyik legjellemzőbb elkövetési módszere az autóbuszokban, tehergépjárművekben vagy tehervonatokon elrejtőzött személyek csempészete. Nem ritka az sem, hogy a járművet e célból kifejezetten átalakítják. Napjaink határforgalom- ellenőrzésében felértékelődött a kutatók tevékenysége, valamint a kereső kutyák és korszerű kutatóeszközök alkalmazása, és továbbra is kulcsfontosságú maradt az egyes járművek és utasainak kockázatelemzése. A határforgalom kezelése tehát ma már egy olyan komplex feladat, amely komoly szervezést és jól és folyamatosan képzett állományt, valamint egyes területeken speciális szakértelmet igényel. Alapvető követelmény, hogy a problémamentes utasok a kötelező ellenőrzésen túl ne érezzék, hogy a határok akadályokat jelentenének számukra, ugyanakkor komoly humán és technikai források és szakismeretek koncentrálódjanak a jogellenes cselekményeket elkövető személyek és járművek felfedésére. Ennek feltétele a megfelelő infrastruktúra és áteresztő kapacitások kialakítása, a megfelelő létszám és korszerű technikai eszközök biztosítása, az állomány folyamatos képzése, a képzések során az új módszerek és a technikai fejlődés megismerése. Kiemelkedő jelentősége van az elemző-értékelő munkának abban, hogy valóban a jogellenes cselekményekre koncentrálhassunk és az információ hiánya miatt a jogszerű határátlépőkkel szemben ne alkalmazzunk indokolatlan szigort. Az okmányok és a személyek ellenőrzését az adatbázisokkal összeköttetésben álló informatikai rendszerek segíthetik a legjobban, ennek köszönhetően megfelelő hálózati infrastruktúra rendelkezésre állása esetén a határforgalom-ellenőrzése lényegesen gyorsabb, de nem helyettesíthet olyan alapvető, humánerő által végzett ellenőrzéseket, mint a személyazonosítás és az utas gyanúra okot adó viselkedésének kiszűrése. A tartózkodási idő számítását jelen esetben sajnos a magyar határregisztrációs rendszer nem tudja elvégezni, miután csak a magyar és ott is a csak a külső határokon való be-és kilépések rögzíthetőek. Nagy előrelépést jelenthet az Európai Bizottság intelligens határellenőrzés kialakítására irányuló kommunikációjában előirányzott európai határregisztrációs rendszer (entry/exit system) létrehozása, amely valamennyi be-és kilépést valamennyi schengeni külső határszakasz vonatkozásban rögzít és elérhetővé tesz. A biometrikus azonosítók e rendszerben is kulcsfontosságúak lesznek, amelyek lényegesen biztosabb és objektívabb személyazonosítást tesznek lehetővé. A biometrikus azonosítás (ujjnyomat) már hamarosan kötelező elem lesz a határforgalom-ellenőrzésben a vízumkötelezett utasoknál és a 155

152 Vas Gizella második generációs Schengeni Információs Rendszer találatai során végzett személyazonosításoknál. Az intelligens határforgalom-ellenőrzés legnagyobb előrelépésére a repülőtereken került sor, mivel ezeken a légi határátkelőhelyeken fokozottan jelentkezik az igény, hogy a rendszeresen utazók és jó előélettel rendelkezők, valamint az uniós polgárok ellenőrzését tovább kell gyorsítani. Ezt szolgálják a biometrikus azonosítón alapuló ún. e-kapus ellenőrzések, amelyek félig automatizálják bizonyos jogosulti körben a be-és kiléptetést. Erre általában az uniós polgároknak ad lehetőséget a tagállamok többsége. Ennek lényege, hogy biometrikus azonosítással leginkább fénykép összehasonlító rendszerrel és az okmány beolvasásával történik meg a személy azonosítása és az adatbázisokban történő ellenőrzése. Az e-kapuk már az Európai Unió tagállamainak számos repülőterén végzik az utasok ellenőrzését, vegyes tapasztalatokkal. Idáig teljes egészében az élőerőt nem sikerült kiváltania, hiszen a rendszer működési zavarainál legyen az az utas részéről vagy éppen az elektronikus rendszer részéről felmerülő probléma mindig szükség van humán beavatkozásra. Nem pótolja továbbá a humán erőforrásnak azt a képességét sem, hogy az utas viselkedésének, tett nyilatkozataink, a nála lévő tárgyak megfigyelésével kockázatelemzést végezzen. Ennek ellenére a légi határok forgalmának ellenőrzésében jelentős előrelépést jelent a módszer bevezetése, és amennyiben megfelelő az informatika háttér kapacitása, gyorsabb határátlépést is biztosíthat. A Liszt Ferenc nemzetközi repülőtéren a Külső Határok Alap felhasználásával szintén készülünk az e-kapu bevezetésére az uniós polgárok ellenőrzésénél. A légi határokon egyre inkább növekszik az igény a szolgáltatások és a biztonsági intézkedések olyan összehangolására, amellyel meghatározott, rendszeresen utazó kategória teljes körű szolgáltatásokat kaphat és a megfelelő előszűrést követően legfeljebb szúrópróbaszerűen kerül az adatbázisokban ellenőrzésre. Vannak olyan schengeni repülőterek, amelyek a regisztrált utasprogramokat működtetnek, és pl. Amszterdamban egyetlen okos kártya segítségével intézheti az utas valamenynyi adminisztrációs ügyeit a repülőtéri parkolástól, a soron kívüli check in szolgáltatásokon át egészen a kártya chipjén lévő adatok azonosításával végzett be-és kiléptetéséig. A regisztrált utasprogram megvalósítása az Európai Unió célkitűzései között is szerepel, azonban nagyon fontos, hogy megfelelő egyensúly jöjjön létre a biztonsági követelmények és a biztosított privilégiumok között, hiszen a repülőterek továbbra is kiemelt biztonsági kockázatot jelentenek az illegális beutazás és egyéb jogellenes cselekmények szempontjából. Szintén a modern technológia és a humán erőforrás összhangja jellemzi napjaink határőrizeti tevékenységét is. A klasszikus határőrizeti alapelvek a mai napig élnek, ugyanakkor a modern technika alkalmazásával előtérbe került a gyors reagáló képesség, a helyzettudatosság, a manőverezés és mobilitás, valamint a valószínű mozgási irányokra és időpontokra koncentráló, elemző-értékelő munkára, bűnügyi és más információkra alapozó járőrtevékenység. Ma már alapkövetelmény, hogy a határőrizeti szolgálat megtervezésében és a szolgálat teljes időtartama alatt egyaránt 156

153 A határrendészeti tevékenység a schengeni elvekre épülő európai modellben rendelkezésre álljon az adott határszakaszra vonatkozó valamennyi információ legyen az statisztikai adat, korábbi események feldolgozása vagy éppen képi információ. A határőrizeti tevékenységet stabil és mobil hőkamerák, területvédelmi rendszerek és egyéb technikai felszerelések segítik, amelyek azonban nem váltják ki a humán erőforrást, csak eltérővé teszik annak alkalmazását. A technikai eszközök riasztásaira rövid időn belül kell reagálni a sikeres elfogások érdekében, illetve továbbra is hangsúlyos marad a járőrtevékenység a technikai eszközök által le nem fedhető területek őrzésben, valamint a prevenciós tevékenységben, illetve a határőrizet második vonalában. Az illegális migráció kiváltó okai és irányai azonban úgy tűnik, több mint száz év alatt sem sokat változtak. A világ szegényebb régióból jelentős számú a gazdasági menekültek száma, akik a jobb megélhetés reményében indulnak útra. Ennek megfelelően továbbra is domináns a Délről Északra és a Keletről Nyugatra irányuló migráció. Háborúk, belviszályok, diktatúrák, faji, vallási üldözések sajnos még napjainkban is százezreket kényszerítenek menekülésre, amely már jelentős kihívásokat jelentenek a tranzit és célországnak is. Ugyanakkor a határellenőrzésért felelős hatóságok számára is egy teljesen új típusú megközelítést jelent. A határon elfogott migránsokkal való bánásmód, a nemzetközi védelemhez való hozzáférés biztosítása, a humanitárius szempontok megjelenése teljes mértékig része az európai határrendészeti tevékenységnek. Lényeges elvárás a külső határokon lévő tagállamokkal szemben, hogy akadályozzák meg az illegális migránsok bejutását a schengeni térségbe, ugyanakkor tegyék lehetővé, hogy arra jogosultak hozzáférjenek a menekültügyi eljáráshoz. Mindemellett abban is igen erős nyomás nehezedik a határokért felelős hatóságokra, hogy érvényesítsék azt az elvet, hogy mihamarabb hagyják el a schengeni térséget azok a migránsok, akik jogellenesen léptek be a tagállamok területére vagy ott jogellenesen tartózkodnak és nemzetközi védelemre nem jogosultak. A határterületen elfogott személyek esetében fokozott elvárás a gyorsított visszafogadás érvényesítése. Mindezekkel összefüggésben felértékelődött a határrendészeti munkában az idegenrendészeti meghallgatások jelentősége. A migránsok által feltárt információk a határrendészeti és ahhoz kapcsolódó bűnügyi tevékenység elsődleges forrásai közé tartoznak. A megfelelően végzett meghallgatásokból a migrációs útvonalakra, módszerekre, a bűnelkövetőkre, további várható csoportokra stb. vonatkozó számos olyan adat szerezhető, amely a határrendészeti napi munkában elengedhetetlen. A Frontex külső határokon végzett tevékenységének is különösen fontos területe a meghallgatás, szinte valamennyi műveletbe kérnek a tagállamok részéről ilyen szakértőket, amelyben rendszeresen számítanak a magyar határrendészekre is. A meghallgatások megfelelő időben lebonyolítását segíti a távtolmácsolási rendszer kialakítása, amely a videotechnológia segítségével lehetővé teszi, hogy a tolmács távoli helyen tartózkodása se tudja megakadályozni vagy elhalasztani az érintettek meghallgatását. 157

154 Vas Gizella Különös figyelmet igényel a Magyarország határaira érkező migránsok esetében, hogy sokan érkeznek ismeretlen személyazonossággal és nemzetbiztonsági kockázatot jelentő országokból is óta a schengeni csatlakozás óta eltelt időszak legerősebb migrációs nyomása nehezedik folyamatosan Magyarország külső határaira, amely az idegenrendészeti területen is számos fejlesztést kívánt, amely hozzájárult ahhoz, hogy ma már lényegesen humánusabbak a fogvatartási körülmények az őrzött szállásokon. Az idegenrendészeti feladatokat ellátó határrendészeti állomány esetében előtérbe kerültek az érzékenyítő tréningek. A multikulturális környezet megértését és az alapvető jogokat biztosító képzések alapján a határozott és következetes őrizeti tevékenységben ma már hatványozottan érvényesülnek az alapjogi követelmények. Külön elhelyezésben részesülnek az érzékeny célcsoportok figyelembe véve ezen kategóriák speciális igényeit. Ma már a rendőrség idegenrendészeti tevékenységében alapvető egyensúly alakult ki: gyors és határozott intézkedések azon személyekkel szemben, akiknek el kell hagyniuk a schengeni térséget, biztonságos, de humanitárius szempontokat szem előtt tartó őrizet azok számára, akikkel szemben indokolt a személyi szabadság korlátozásával járó intézkedések foganatosítása, a menekültügyi eljáráshoz való hozzáférés biztosítása azok számára, akik ezt igénylik. A Frontex létrejöttével a tehermegosztás és a szolidaritás alapelvére épülve felértékelődött a külső határokon végzett nemzetközi tevékenység is. A Frontex által koordinált közös műveletekben és a külső határokon lévő kiemelkedő nagyságú határátkelőhelyeken működtetett fókuszponti irodákban rendszeresen teljesítenek szolgálatot más uniós tagállamokból rendőrei, határrendészei, ami korábban nehezen volt elképzelhető. Az ő tevékenységüknek több szempontból is jelentősége van. Egyrészt jelentős segítséget és megerősítést jelenthet azokon a határszakaszokon, ahol szignifikáns leterheltséget okoz az illegális migráció, de ugyanakkor a vendégtiszteket küldő államok szemszögéből is hasznos lehet a közös műveletekben, fókuszponti irodák tevékenységében való részvétel, hiszen így az ő szempont rendszereiket, beutazási tilalmaikat is könnyebben érvényesíteni lehet a határellenőrzésben, illetve első kézből szerezhetnek információkat a külső határokon zajló eseményekről és a fogadó államok által tett intézkedésekről. A Frontex által működtetett, külső határokon bevethető tagállami határrendészekből álló keretbe (pool) Magyarország is több mint harminc rendőrét biztosítja, annak érdekében, hogy felkérésre ők is bevethetőek legyenek a közös műveletekben, ugyanakkor a magyar-ukrán és a magyar-szerb határon is többször vesznek részt más tagállamok határrendészei a határforgalom-ellenőrzésben vagy a határőrizetben. 158

155 A határrendészeti tevékenység a schengeni elvekre épülő európai modellben Határrendészeti tevékenységek a szabad mozgás térségében és a közös belső határok mentén A külső határokon végzett szigorú ellenőrzések mellett nem szabad elfeledkeznünk arról, hogy ma más a schengeni országok közötti közös határszakaszokon nincs határellenőrzés. Ez jelentős biztonsági deficitet eredményez, hiszen a határok ellenőrzése igen fontos szűrű tevékenységet jelent a jogellenes cselekmények felfedésében. Ezért a schengeni belső térségben szükség van olyan kiegyenlítő intézkedésekre, amelyek nemcsak az illegális migráció, hanem egyéb jogellenes cselekmények felfedésére alkalmasak. Természetesen ezen intézkedések nem lehetnek egyenértékűek a határforgalom-ellenőrzéssel és kockázatelemzésen alapuló szúrópróbaszerű ellenőrzéseket jelenthetnek. Mivel a belső határokon elsősorban olyan tevékenységek kiszűrését célozza a kiegyenlítő intézkedések alkalmazása, amelyeket korábban a határellenőrzés során fedtek fel a hatóságok, elengedhetetlen a határrendészeti ismeretek fenntartása azon állomány esetében, akik részt vesznek a szúrópróbaszerű ellenőrzésekben vagy éppen a belső határokon működő, szomszédos országok közötti közös járőr szolgálatban. Az úti és tartózkodásra jogosító okmányok, valamint a schengeni térségbe való beutazás és a tartózkodás szabályainak ismerete elengedhetetlen a hatékony és célirányos fellépés érdekében. A belső térségben vagy mélyégben alkalmazott ellenőrzésekre azért is szükség van, mivel bármilyen szigorú is a határellenőrzés a külső határokon, száz százalékos eredményességet egyetlen állam sem képes produkálni. Az ország területén végzett ellenőrzések szükségességét a legális jogcímekkel való visszaélések magas száma is indokolja. Az ellenőrzés nélküli belső határok miatt óriási a látencia a tekintetben, hogy az eredetileg legális jogcímekkel érkezők minden esetben elhagyják-e a schengeni térséget az arra előírt időben. Tapasztalataink és az európai statisztikák is azt mutatják, hogy igen magas a túltartózkodók száma, vagyis, akik a legális időn túl maradnak a schengeni térségben. Ezeket az eseteket felfedni mélységi ellenőrzések hiányában leginkább csak a schengeni térségből kiutazáskor lehet, amenynyiben erre egyáltalán sor kerül. Külön feladatot jelent az a sajátos helyzet is, hogy Magyarország ugyan schengeni tagállam, de a migráció számára továbbra sem célország. Ennek köszönhetően igen magas a menekültkérelmekkel való visszaélések száma, vagyis amikor csak azért nyújt be menekültkérelmet a külső határokon elfogott migráns, hogy az eljárás időtartama alatt tovább utazhasson Nyugat-Európába. Ez menekültkérelmezők esetében nem legális, így jelentős mennyiségű ellenőrzésekre és szoros együttműködésre van szükség a szomszédos schengeni tagállamokkal a tekintetben, hogy ezen visszaélők továbbutazását megakadályozhassuk. Magyarországon mára a rendőrség kialakított egy olyan átfogó ellenőrzési rendszert, amely a regionális szervezésnek köszönhetően a nap huszonnégy órájában lefedi a magyarországi tranzit útvonalak ellenőrzését. Ebben természetesen a társha- 159

156 Vas Gizella tóságokkal való együttműködéseknek is igen jelentős szerepük van. Európában szinte példaértékű az osztrák hatóságokkal kialakított rendkívül szoros együttműködés is, amelynek eredményeképpen együttesen, közös ellenőrzésekkel lépünk fel a belső térség ún. másodlagos migrációja ellen. Konklúzió A schengeni modell létrejötte és működése biztonsági szempontból egy sokkal sebezhetőbb egységes térséget jelent a határok szabad átjárhatóságának biztosítása érdekében, amely Európa polgárai számára oly fontos vívmány. Ugyanakkor a biztonsági szempontokból és standardokból nem szabad feladni, hiszen a schengeni térség biztonságának garantálása legalább olyan fontos elvárás, mint a határok átjárhatósága. Ez azonban csak úgy biztosítható, ha a határellenőrzésért felelős hatóságok egy jóval komplexebb feladatrendszert látnak el, amely az eddigieknél is felkészültebb végrehajtó állományt és széleslátókörű stratégiai vezetés-irányítást kíván. Az integrált határbiztonsági modell bármely elemének elhanyagolása olyan biztonsági deficitet eredményez, amely kihatással van a többi elem hatékonyságára is. A rosszul őrzött határok miatt súlyos árat kell fizetni a belső térségben és akár odáig is elvezethet, hogy a belső határokon az ellenőrzést vissza kell állítani. A külső határok magas színvonalú ellenőrzése alapvető pillér a rendszerben és csak akkor eredményes, ha a schengeni térség valamennyi külső határszakaszán mindenütt és folyamatosan vagyis nem kampányszerűen egyenlően magas színvonalon és kellő hatékonysággal végezzük. E téren még sok tennivalója van Európának, különösen, ha vissza akarja szorítani azokat a hangokat, mely szerint a külső határokon jelentkező gyengeségek miatt szükségessé válhat a schengeni vívmányok által biztosított könnyítések felülvizsgálata. 160

157 A rendvédelmi informatika kihívásai az első határrendőrségi törvény szellemében Dr. Zsigovits László c. egyetemi docens Nemzeti Közszolgálati Egyetem Bevezetés A rendvédelmi informatika kihívásai az első határrendőrségi törvény szellemében A Határrendőrség felállításáról szóló 1903-ban elfogadott VIII. törvénycikk jól fémjelez két dolgot. Az egyik az, hogy a társadalmi, gazdasági változások a rendvédelemben is indukálnak feszültségeket, létrehoznak új kihívásokat, amelyekre törvényi szinten is reagálni kell. Ez mutatkozik meg napjainkban is, amely során az 1903-as jogalkotási tevékenység jó például szolgálhat. Ennek az egykori értékrendnek nemcsak a szervezeti, működési, állampolgárokat érintő területeken kell megnyilvánulnia, hanem erőteljesen kell hatnia a szervezet eredményes tevékenységét elősegítő támogató alrendszerek tekintetében is, mint például az informatika működésmódjának alakítása során. Az informatika világfejlődési trendjei olyan irányba mutatnak, amelyek kikényszerítik a jogi, törvényhozási folyamatokat is az új kihívások eredményes kezeléséhez. Visszatekintve az 1903-as törvényalkotási procedúrára, az sok tekintetben szolgálhat támpontként, jelentős tapasztalatokat adhat a ma törvényalkotóinak, törvényeket előkészítőinek. A Magyar Királyi Határrendőrség fejlődéstörténete egy viszonylag hosszú bevezető periódussal kezdődött. E periódus a kiegyezéstől a testület felállítását elrendező törvény létrehozásáig, ig tartott. 1 A ténylegesen is működő második magyar állami rendőrség, a határrendőrség felállításáról, az évi VIII. törvénycikk rendelkezett. A fegyveres testület feladatköre 15 pontos felsorolásban szerepelt, melyhez részletes magyarázat tartozott, 2 megvilágítva a létrehozás okait is. 3 Gondosan elemezve a törvény paragrafusait, nagyon jól érzékelhetőek azok a társadalmi, politikai változások, amelyek olyan kihívásokat hívtak életre, amelyek kikényszerítették a jogszabályalkotást. 4 Ez napjainkban is így van, az informatika terén egy sor olyan változás érezteti hatását, amely előbb, utóbb kikényszeríti a törvényi szabályozást. A másik érdekes és ma is sok támpontot adható üzenete az 1903-as törvényalkotásnak, hogy alaposan elő kell készíteni az új törvényeket, számtalan folyamatot Parádi József: A dualizmuskori magyar rendvédelem és határőrizet. A Magyar Királyi Határrendőrség. Vö: rendeszet.hu/hatarrendeszetitagozat/haret_2006_1_kulonszam.pdf ( i letöltés) hu.wikipedia.org/wiki/határrendőrség ( i letöltés) Dr. Nagy György: Határforgalom ellenőrzés a Magyar Királyság dualizmuskori államhatárain. Vö: rendeszet.hu/hatarrendeszetitagozat/haret_2006_1_kulonszam.pdf ( i letöltés) Hautzinger Zoltán: Prológus. Határőrség 100 év a minőség jegyében. Pécsi Határőr Tudományos Közlemények VI. Pécs, o. 161

158 Zsigovits László kell elemezni, és nagyon sok körülményt kell figyelembe venni. Ezt jól példázza az alábbi idézet is. A közigazgatási reformtörekvések vergődésében született meg a központosítási elképzelések két gyermeke, a határrendőrség és a lényegesen rövidebb életű fiumei állami rendőrség. 5 De egy további tény is ezt igazolja: A létrejötte körüli huzavona érdekes kulisszatitkaként említették azt, hogy gróf Tisza István belügyminiszter egyszerűen félretette a törvényt. 6 Ma sincs ez másként, az informatika behálózza az egész társadalmat, gazdaságot, az egyén élete elképzelhetetlen nélküle, ezért egy bizonyos területen bevezetett szabályozás nagyon sok irányba kihathat. Azt is mérlegelni kell, mikor jön el az a kritikus pont, amikor be kell jogszabályilag avatkozni a folyamatokba. Az informatika világfejlődési trendjei és azok hatásai Az informatika világfejlődési trendjei a polgári, üzleti életben olyan új folyamatokat indítanak el, amelyek kihatnak a rendvédelemre is. Ilyenek az új többfunkciós hordozható eszközök, a cloud (felhő) szolgáltatás, a Big Data technológia. Az elektronikai szórakoztató, a számítástechnikai eszközök fejlődését követve, jól látható az integráltság, a virtualizáció, a szolgáltatásszélesítés, a méret csökkenés, a funkcióbővülés, a tárolókapacitás és működési sebesség növekedés, a multimédiás szolgáltatások kiterjesztése, a 3D megjelenítések, az automatizálás dominanciája a piacra dobott termékekben. Az ipod 4. generációjába már giroszkópot is építenek a navigáláshoz, tizenöt fő szolgáltatással fokozza a felhasználói élményt, segíti a közösségi kapcsolatokat, erősíti a játékszenvedélyt akár utazás közben is. Az egyre újabb és újabb technikai eszközök használatával, a folyamatosan megújuló alkalmazások igénybevételével történő lépéstartás egyik módjaként kialakult a felhőszolgáltatás. A felhőszolgáltatás lényege, hogy a felhasználó eszközén csak egy kliens, úgynevezett kezelői program fut, az adatbázisok, multimédiás tartalmak, bonyolult felhasználói programok egy központi helyen vannak. 7 Ezáltal az eszköz és a rajta lévő szoftver olcsó lehet, a szolgáltatás díját kell megfizetni. A szolgáltatás minőségét folyamatosan a legmodernebb eszközök, a legújabb programok rendelkezésre bocsátásával, az adatátvitel megbízhatóságával és gyorsaságával lehet növelni, amelynek következtében a felhőszolgáltatás pár óriáscég birtokába fog kerülni. 8 A tárolókapacitás és a feldolgozási sebesség határtalan növekedése életre keltett egy új technológiát, a Big Data-t. A prediktív analitikával a strukturált adatok fel hu.wikipedia.org/wiki/határrendőrség ( i letöltés) hu.wikipedia.org/wiki/határrendőrség ( i letöltés) Zsigovits László: Rendvédelmi szervek informatikai fejlesztési lehetőségei az informatika világfejlődési trendje tükrében. Rendvédelem, szám o. Sajtóhír: Digitális nyomok, ki mit tud rólunk, Aki mobiltelefonál vagy internetezik, biztos lehet benne, hogy tevékenységének valamilyen nyoma marad. A Computer Panoráma utánajárt, hogy mit tartalmaznak ezek a digitális nyomok, és azt is felkutatták, kik és mit tudhatnak meg a felhasználókról ezek alapján. 162

159 A rendvédelmi informatika kihívásai az első határrendőrségi törvény szellemében dolgozása mellett a strukturálatlan adatok, a hang és képanalízis, továbbá a digitális nyomok felhasználása folytán az egyén élete, szokásai, tevékenysége teljesen feltérképezhetővé, követhetővé válik Mit jelentenek mindezek a rendvédelem szempontjából? Visszautalván a Határrendőrség felállításáról szóló 1903-as törvényalkotáshoz, az akkori időkben is életre keltek olyan sürgető folyamatok, amelyek igényelték a jogi szabályozást. Szintén figyelemmel kell kísérni a postagalambok behozatalát, a velük végzett gyakorlatokat, a külföldről érkező léghajók utasait, a drótnélküli táviratozást, az optikai távjelzéseket, az erődítményekről fényképet, rajzot készítőket. 13 Jól látható, hogy a határrendőrségi törvényben is reagáltak az akkori kor informatikai fejlődési irányaira, azokra, amelyek a kémkedést elősegítették, főként a drótnélküli táviratozásra és az optikai távjelzőkészülékekre. Napjainkban egy mobiltelefon, amellyel hangfelvétel készítés, video rögzítés végezhető titokban, nagyon jó kémeszköz, de a személyiségjogok megsértésére is kiválóan alkalmas. Postagalamb helyett az rendkívül jó kém-összeköttetési módszer, de egy pendrájvon is elfér több gigabájtnyi információ, pár másodperc alatt felírható rá, nem kell mikrofilmre rögzíteni a titkos dokumentumokat. Az informatikai fejlesztések gazdasági hátterét adó cégek tekintetében az egyre nagyobb gazdasági társaságok létrejötte a jellemző, a fúziók, a kisebb cégek megvásárlása a nagyobbak által. Ez azt jelenti, hogy a fejlesztések anyagi bázisa egyre jelentősebb lesz és pár óriáscég kezében összpontosul. Ez nem is történhet másként, mert a fejlesztések egyre költségesebbek, a hagyományos technológiák már nem alkalmazhatók a nano- és a biológiai jellegű kutatások során. A számítástechnikai eszközök kapacitás növelése az eddigi fizikai alapokon már lassan eléri a felső határait, a további bővítés csak a nanotechnológiával és a biológiai folyamatok felhasználásával lehetséges. Nem utolsó szempont a magasan képzett emberi erőforrás megléte sem, amely szintén jelentős összegeket emészt fel. A technikai fejlődést legjobban a minden év elején megrendezett CES (Consumer Electronics Show Fogyasztói Elektronikai Kiállítás) -on lehet felmérni, ahol közel cég jelenik meg. 14 A felhasználók is olyan eszközökre vágynak, amelyek sokfunkciósak, nincsenek helyhez kötve, kis helyen elférnek, könnyen kezelhetők, az energiaigényük ala- 9 Zsigovits László: i.m április között a Pannon Egyetemen megtartott 21. Networkshop konferencia Plenáris előadásai. Vö: ( i letöltés) 11 IBM konferencia előadások, február 28. Boscolo 12 Networkshop 2011 konferencia Kaposvár április plenáris előadások, Kroó Norbert 13 hu.wikipedia.org/wiki/határrendőrség ( i letöltés) 14 ( i letöltés) 163

160 Zsigovits László csony, az internet nagy átviteli sebességgel elérhető róluk, 15 ergonómiailag, hangés képhatásban harmóniát biztosítanak, 3D megjelenítésre képesek. Sokan a mobil internet általi közösségi kapcsolatokat, játékokat, multimédiás élménymegosztást lehetővé tevő, a megjelenítésben erőteljes felhasználói élményt nyújtó informatikai eszközöket és alkalmazásokat részesítik előnyben. 16 Az eszközgyártás fejlesztése maga után vonja a működtető programok, az adattárolás, adatfeldolgozás, az adatátvitel, az informatikai biztonság technológiája fejlesztése iránti folyamatos igényt is. Ezen fejlesztések is egyre inkább magasan képzett, speciális ismeretekkel rendelkező szakembereket, laboratóriumi körülményeket igényelnek. Az úgynevezett szoftverfejlesztés mozgatórugója a minél kisebb, minél több szolgáltatást nyújtó, mobilitást biztosító hardver lehetőségek, felhasználói igények kielégítése. Az informatikai biztonság globális megteremtése is nagy szakértelmet, költséges kutatás fejlesztést, hatékony detektáló, monitorozó, automatikus hibafelismerő és tartalékalkalmazó, archiválási, helyreállító rendszerek meglétét tételezi fel, amelynek kialakítása szintén csak a tőkeerős cégek által lehet eredményes. Ez mit jelent a rendvédelem szempontjából? Az egyén, a közösség teljesen ki lesz szolgáltatva pár nagy cégnek. Ezeket a cégeket egyrészt védeni kell, másrészt ellenőrizni, hogy ne élhessenek vissza a lehetőségeikkel. Ebben a vonatkozásban is ad támpontot az 1903-as törvénycikk. Határszélen lévő szállodák, vendéglők, korcsmák, kávéházak és egyéb nyilvános helyek ellenőrzése. A testület közegei kötelesek a nyilvános helyeken minél gyakrabban megfordulni, a gyanús elemeket és tárgyakat ellenőrizni, felkutatni. 17 A cél, az elérendő eredmény most is ugyanaz, mint a XX. század elején, csak a szálloda, korcsma helyett a célobjektum a vállalat, a cég. Fontos problémakör az informatikának a működési feltételekben játszott szerepe. Ez két területen nyilvánul meg, az egyik az internet által biztosított szolgáltatások (banki, egészségügyi, vásárlási stb.), a másik a működési folyamatok vezérlése, kiszolgálása. Az interneten nyújtott szolgáltatások inkább kényelmi, gyorsasági szempontot jelentenek, igaz nagyok a biztonsági kockázatai (internetes csalások, bankszámlák megcsapolása stb.), de kimaradásuk, megszakadásuk nem idéz elő kritikus helyzetet, mivel a szolgáltatások lebonyolíthatók manuálisan, személyesen, fizikai jelenléttel, azaz a hagyományos módon is. Nagyobb problémát jelentenek azok a területek, ahol a működési folyamatok vezérlése, kiszolgálása történik az informatika által. Amíg az informatika ezeken a területeken kisegítő jelleggel bírt 15 Alighanem a világ leggyorsabb mobiljait hamarosan kiszolgáló "világ leggyorsabb mobilos processzorát" mutatta be az Nvidia Las Vegasban, a CES-en, a világ legnagyobb szórakoztatóelektronikai vásárán. Vö. ( i letöltés) 16 Újsághír: Január elején került sor Las Vegasban a szórakoztatóelektronikai termékek nagy seregszemléjére a CES-re (International Consumer Electronics Show), ahol a rengeteg újítás és jövőbe mutató fejlesztés mellett a kevésbé hasznos (ám annál jópofább) elektronikai gizmók legújabb változatai is helyet kaptak. 17 hu.wikipedia.org/wiki/határrendőrség ( i letöltés) 164

161 A rendvédelmi informatika kihívásai az első határrendőrségi törvény szellemében csak, addig nem volt a helyzet nagy kockázatot jelentő tényező. Viszont napjainkra ezeken a területeken az informatika a működés feltételévé vált. Ha az informatikai támogatásban zavar támad, leáll az egész szolgáltatás, a hagyományos módra való visszatérés nehéz, sok esetben közelít a lehetetlenhez. Az informatika vonatkozásában (más értelemben is léteznek kritikus infrastruktúra elemek) a szaknyelv ezeket a szolgáltatásokat illeti a kritikus infrastruktúra megjelöléssel. Ha a banki szférában meghibásodik az informatikai rendszer, a bank automatákból nem lehet pénzt felvenni, szünetel a banki átutalás. A határforgalom ellenőrzésben az informatikai rendszer hibája a SIS leállását jelenti, de a közigazgatásban is elakad az okmányirodák munkája, ha zavar támad az informatikai rendszerben. A példák még hosszan sorolhatók lennének, egészségügy, energia ellátás, biztonsági szolgáltatások stb.. A világ azonban abba az irányba halad, ahol az informatikai szolgáltatás a működés alapját képezi. Ez pedig azt jelenti, hogy egyre nő az informatika általi kiszolgáltatottság és az informatikai biztonság megteremtésének, fenntartásának az igénye. Az informatikai biztonság megteremtésével számos elismert szakember és kutató foglalkozik, a témának jelentős szakirodalma van, ezért csak egy rövid összegzést kívánok itt felvázolni. Az informatikai rendszerekkel kapcsolatban három kockázati tényező lelhető fel, az egyik az objektív veszélyforrások, a másik a szándékos rombolás, a harmadik a felhasználói hanyagság. Az objektív veszélyforrások közé tartoznak a természeti katasztrófák, tűzesetek, hardver meghibásodások, áramszünet, elektromágneses behatások. A szándékos rombolásokat hackerek, terroristák, gazdasági vagy politikai érdekből megbízottak hajtják végre szoftveresen vagy fizikai behatással, esetleg távoli rombolással (mágneses, infra, lézer stb.). A hackerek tevékenykedhetnek károkozási, anyagi haszonszerzési, esetleg viccelődő, képességmegmutató célzattal is. A felhasználói hanyagság sem elhanyagolható tényező a veszélyhelyzetek kialakulásánál. Ilyenek a felügyelet nélkül hagyott gépek, információk, helytelen jelszókezelés, véletlen törlések, fizikai károkozás stb.. A szoftveres informatikai biztonság elleni támadások sikereit operációs rendszerbeli, alkalmazási programbeli szoftverhibákra, felhasználói árulásokra, felhasználói hanyagságra vezetik vissza. A fentiek kapcsán a fejlesztők a titkosítás, a VPN-ek, a 128 bites jelszavak alkalmazásának irányába haladnak. A jelszavak halmaza a felhasználói bosszúságot és hanyagságot fokozza. A biometrikus azonosítás védelem nem terjedt el a kellő mértékben. A hírekben, a szakirodalomban nem nagyon hallani az elmúlt század kedvelt hírszerzési módszereinek alkalmazásáról, mint például a lehallgatásról, az adatátviteli vonalak megcsapolásáról. Mintha mostanában az informatikai rendszerek kiépítői ezzel nem sokat törődnének. Esetleg a szervereket védik fizikailag. Az 1980-as évek BM GAO munkatársai sokat tudnának mesélni a számítógépi kisugárzás-védelem kapcsán tett erőfeszítéseikről. Pedig ennek a területnek jelentős katonai szakirodalma van a rádióelektronikai harc vagy egyéb modernebb fogalomkör mentén. A fentiek szorosan kapcsolódnak a kritikus infrastruktúrák védelméhez, amelynek az alapgondolata már megjelenik a határrendőrségi törvénycikkben is. Az ál- 165

162 Zsigovits László lamrendőri teendőket különös gonddal kell teljesíteni azokon a helyeken, ahol az állam biztonságát és nyugalmát veszélyeztető elemek leginkább megfordulnak. 18 A rendvédelmi felhasználói igények jellemzői A rendvédelmi felhasználói igények vizsgálatánál is jó kiinduló alap a Határrendőrség felállításáról szóló 1903-ban elfogadott VIII. törvénycikk eszmeisége, mégpedig az, hogy a lassan kialakuló, kiéleződő élethelyzetekre, kihívásokra jogszabályi szinten is reagálni kell. Ilyen területek a munkahelyi internet használat, az adatintegráció. Ha a rendvédelmi felhasználói igények kialakulását, változásait vizsgáljuk, akkor azt láthatjuk, hogy arra egyre erőteljesebben hat szórakoztató informatika terén megszerzett egyéni élménybehatás, főleg a fiatalabb generációt tekintve. Ennek alapján formatervezett, mobil, többfunkciós, gyors szolgálati feladatokat kiszolgáló informatikai eszközökre és szoftverekre vágynak. A jelenleg használatos több éves hardvereszközök már nem felelnek meg ezeknek az igényeknek, mert rajtuk a kis teljesítmény és kapacitás miatt a jelentős erőforrást igénylő korszerű operációs rendszerek, alkalmazások nem futtathatók. Egyre kevesebb fejlesztő dolgozik a 32 bites rendszerben, mindinkább áttérnek a 64 bites környezetet igénylő operációs rendszerek és alkalmazások programozására, mivel ez a technológia képes a háromdimenziós, a valósághoz közelítő élményt adó grafikus megjelenítésre. Ez a tendencia főleg a játékprogramoknál figyelhető meg. A rendvédelmi szerveknél is a saját fejlesztésű szoftverek tekintetében a rendszerszervezők, programozók igyekeznek a felhasználói élmény fokozását is szem előtt tartani. Az internet egyre nagyobb hatással van a rendvédelmi állományra is. Szinte mindenki rendelkezik otthon internet kapcsolattal, de nem ritka a mobil eszközökről létrehozott internet elérés lehetősége sem tekintetükben. A közösségi oldalak, a társkeresés, az on-line megnyilatkozások (blogok) lehetősége a szakmai szolgáltatások minősége terén is igényeket éleszt a munkahelyi környezetben. A számítógépi játékszenvedély is sajnos nagyon könnyen kialakulhat. A számítógépi játékszenvedély azonban úgy az egyénre, mint a szűkebb közösségre nagyon káros hatással van, főleg, ha az a munkahelyi környezetben is megnyilvánul. Sokszor felvetődik a munkahelyről történő internetezés vágya. Ez korunkban egy természetes igény, hiszen sokszor a szakmai feladat ellátását az interneten megtalálható információ, ismerős nagyban elősegítheti. Nem egyszer szükséges valamely cég, intézmény, szolgáltató, hivatalos szerv honlapjának elérése is. Természetes, mindezen lehetőségek mellett mindenkinek tudatában kell lennie az internet hordozta veszélyforrásokkal. Az interneten elérhető információk többnyire nem lektoráltak, akinek a fizikai lehetősége megvan, az bármilyen szellemi terméket feltehet az internetre. Esetleg intézményeknél, ahol az egyén közvetlenül nem küldhet infor- 18 hu.wikipedia.org/wiki/határrendőrség ( i letöltés) 166

163 A rendvédelmi informatika kihívásai az első határrendőrségi törvény szellemében mációt a világhálóra, működhet egy lektori szűrő. A kapcsolatteremtés ezen elektronikus formája is sok veszéllyel járhat. Az interneten kötött ismeretségek nem egy esetben okoztak problémákat. A számítógép függőséget az internet adta számos lehetőség könnyen kialakíthatja, a böngészés adta felfedezés élmény, kíváncsiság vágy kielégítés, új információhoz jutás reménye, olyan élményszerzés (tájak, műkincsek, épületek, természeti kincsek, világörökségek), amelyre egyébként nincsen lehetőség, óriási csábító erő. A zenék, filmek hallgatása, nézése, esetleg letöltése is a számítógép előtti időtöltés fokozójává válhat. Az viszont tagadhatatlan, hogy a szakmai tevékenység során az lehetősége óriási munkahatékonyság növelést eredményez. Gyors a kapcsolatteremtés, nem költséges, az információ számos formája (szöveg, kép, video, hang, biometrikus adat) egyszerűen továbbítható. A két fél közötti kapcsolat szinte élővé tehető. Aki a munkavégzése során kapcsolattartásra kényszerül, annak elengedhetetlen az lehetőség. Esetenként a csetelés is elősegítheti a szakmai feladatok jobb ellátását. A rendvédelmi szerveknél az internethez történő közelítés nemcsak a felhasználói élmény megadása miatt szükséges, hanem több szakmai informatikai támogatás igényli az internet technológia alkalmazását. Többek közt ilyenek azok szakmai támogatási igények, ahol az információ minél rövidebb idő alatti, minél szélesebb felhasználói körhöz való eljuttatása, a többsíkú információhordozók alkalmazása, a szöveg mellett kép, hang, video, grafikon, biometrikus adat továbbítása szükségszerű. Ezen, szakmai feladatokat támogató internet alapú programok, amelyek egy szervezet zárt rendszerébe tartoznak, az úgynevezett intranet alkalmazások. Ez tapasztalható a Robotzsaru, SIS, vízumkiadás, okmányellenőrzés támogatás terén fejlesztett rendvédelmi alkalmazásoknál. A rendvédelemben is egyre terjednek a térinformatikai és GPS szolgáltatások, az egyes események zajlásának video közvetítései, amelyek szintén az új technológia felhasználását igénylik. A nemzetközi együttműködéssel végrehajtott nyomozói tevékenységek, akciók, műveletek, kockázatelemzések, értékelések, mind az internet technológiát helyezik előtérbe. De a korszerű képzési, közművelődési igények kielégítése sem történhet a tudástárak, videotoriumok interneten, intraneten történő elérése nélkül. A szervezet működtetése terén is rengeteg adat kezelése történik, amely adatok legtöbbször a helyi szerveknél keletkeznek, de ezeket az adatokat látniuk kell, ezekkel az adatokkal dolgozniuk kell a felsőbb szerveknek is. Ezen adatok körébe tartoznak a személyügyi, gazdasági adatok, a szakmai eredményesség mutatói. A számítástechnikával támogatott bevetés irányítás, ahol alapvető igény a mobilitás, a multimédia és térinformációs szolgáltatás, a nagy sávszélesség, az óriási tárkapacitás, a gyors, megbízható feldolgozó, elemző programok használata, mind az internet és intranet technológia irányába mutatnak. Ha nézzük a döntés előkészítést, az irodai munkát, a terepi tevékenység elősegítését, ezek is mind az internetes technológián alapulva lehetnek csak hatékonyak. A terepmunka szinte egyik elengedhetetlen mozzanata a személyazonosítás, a személy biztonsági kockázatát megállapító ellenőrzése. A személyazonosítás és - 167

164 Zsigovits László ellenőrzés nemcsak a belső biztonság fenntartása, hanem a közösségi kötelezettség, a schengen tagság miatt is fontos feladat a rendvédelmi tevékenységben. A külső határokon, a helyiségbe telepített eszközökön keresztül biztosított a személyazonosítás és ellenőrzés megfelelő volta, de a mélységi ellenőrzés, kiváltképpen az ideiglenes belsőhatár-ellenőrzés visszaállítása során nagyon sok kérdés marad a biztonságos személyazonosítás és ellenőrzés terén. 19, 20 Az időtényező sem elengedhetetlen szempont bizonyos esetekben, főleg amikor tömegkiszolgálásról (határátlépés, közúti ellenőrzés, mélységi ellenőrzés) van szó. A jelenleg gyakorta alkalmazott módszer, hogy az EDR n a járőr elküldi a személyi adatokat az ügyeletnek, aki elvégzi a priorálást és visszaküldi az eredményt nagyon lassú, elvonja a járőr figyelmét a célszemélyről, sok pontatlansági kockázattal jár. Az sem sokat segít a dolgon, ha a járőrnél van olyan eszköz, amellyel priorálni tud. Elemezve a személyazonosítási módokat, csak két tényezővel számolva is, az emberi mulasztással és azokkal az objektív körülményekkel, amelyek nehezítik az azonosítást, azt kell megállapítani, hogy az egyedüli biztonságos, gyors, kulturált azonosítási mód a biometrikus azonosítás, amelynek viszont komoly informatikai feltételei vannak. Az informatikai rendszernek biztosítani kell a helyszíni automatikus adatrögzítést, amely meg kell, hogy feleljen az egészségügyi, higiéniai, jogszabályi előírásoknak, gyorsnak kell lennie, illetve nem vonhatja el jelentősen a járőr figyelmét. Itt használhatók ujjnyom szkennerek, kamerák és más detektorok, amelyek az emberi testtel létesített közvetlen kapcsolat nélkül is képesek a szükséges információk megszerzésére. A begyűjtött különböző fizikai információkat az eszköznek digitalizálnia, tömörítenie és titkosítania kell. A jogszabályi követelményeknek megfelelően ennek az eszköznek az adatokat nem szabad tárolnia, csak a beolvasásukat és a központi rendszerbe történő beküldésüket, illetve a visszaérkező információ kijelzését végezheti. A kommunikációnak gyorsnak kell lennie, az elküldendő titkosított digitális adatcsomag nem több száz megabájt, még az arckép és hang esetén sem, de mégis szükséges a szélessávú mobil összeköttetés. A visszajelzés egyszerűbb, jöhet vissza csak egy kód, amelyet nem kell titkosítani. Mindezekhez szükséges egy központi rendszer, amely fogadja a beérkező titkosított digitális adatcsomagot, ezt továbbítja a megfelelő adatbázishoz, átalakítja az adatbázisban kereshető formára és lefuttatja a keresést. A keresés eredményének megfelelően generál egy kódot, amelyet visszajuttat az eszközre. Ezek a technológiák már részben kialakítottak, működőképesek a SIS, a körözések, priorálás, az ujjnyom ellenőrzés során. A biztonságot azonban nagymértékben növeli a kombinált személyi jellemzők felvételének és ellenőrzésének megoldása. Például az ujjnyom mellett mindjárt a hangot is lehet rögzíteni és elküldeni ellenőrzésre, illetve az ujjnyommal 19 Lipics László Zsigovits László: Határellenőrzés visszaállítása a belső határokon. Hadtudományi Szemle szám o. 20 Demeter Tamás Lipics László Zsigovits László: Belsőhatár-ellenőrzés ideiglenes visszaállítása és annak informatikai problémái, Határrendészeti Tanulmányok szám o. 168

165 A rendvédelmi informatika kihívásai az első határrendőrségi törvény szellemében együtt az arcképet vagy okmányszámot, az okmány mágnes csíkján vagy chipjében tárolt adatokat, esetleg a biorezonanciás kisugárzást. Ezen ellenőrzési módhoz ki kell alakítani a központi adatbázisokat. A központi adatbázis két funkciót tölthet be. Az egyik a globális funkció, mint például a lakcím, gépjármű nyilvántartás, amelyben minden egyed szerepel. A másik funkció, a célzattal létrehozott adatbázis, mint például a körözési vagy a bűntettesi. Elképzelhető, hogy minden állampolgárnak az ujjnyoma, digitális hang és arcmintája szerepeljen egy globális adatbázisban. Kérdéses, hogy az arc és hangjellemzők mennyire változnak az idők során. Egy ilyen globális biometrikus adatbázis lenne a rendvédelem szempontjából előnyös. Az ismeretlen holttestek, a bűncselekmény helyszínén talált ujjnyomok tulajdonosai (ha EU polgárok) könnyen behatárolhatók lennének. A jelenlegi ujjnyomat ellenőrzéssel csak az deríthető ki, hogy a személy kapcsolatba került-e bűncselekménnyel vagy volt-e részese idegenrendészeti eljárásnak. Egy kiválóan hamisított személyi okmánnyal rendelkező bűnelkövető nem leplezhető le az ujjnyom ellenőrzéssel, ha eddig valami ok folytán nem vettek tőle ujjnyomatot. A biometrikus azonosítás előnyeinek ellenére a fejlesztéseket nem lehet csak a biometrikus irányba folytatni, mert főleg a külföldi személyek tekintetében továbbra is kell számolni hagyományos, papír alapú személyi okmányokkal. A vállalatirányításban, az üzleti életben a korszerű és hatékony működéshez hozzátartozik az adatok integrációja. 21 Ami tevékenység összetartozik a vállalatirányításban, mint például stratégia, üzletpolitika, vevői igény, konkurencia, költséghatékonyság stb. annak az adatai is egy egységes egészet alkotnak, amely az adatintegráción keresztül valósul meg. A megfelelő üzleti döntésekhez az összes releváns adatot egységes egészben kell kezelni, amelyet a különböző adatbázisok összekapcsolásával lehet elérni. Ez így van a rendvédelemben is, hiszen a rendvédelem a társadalom tevékenységének egy szelete, ennél fogva a társadalmi hatások, a változástrendek őt is érintik. A rendvédelmi munka sokszor sürgetően kiált az adatintegrációért, de érvényesül egy másik folyamat is, a személyiségjog védelem. A kettő gyakran ellentmond egymásnak. A globális biometrikus adatbázis lehet megint a megoldás egyik alternatívája. Bármilyen eljárás vagy akció folyik, a globális biometrikus adatbázisban folytatott ellenőrzés a vétlen személy jogait teljes egészében védi. Ha megállapítják róla az ujjnyomai alapján a törvénysértést, akkor már jogos célzattal kapcsolhatók össze a személyi adatok az egyéb adatbázisok adataival. Számos biometrikus azonosítási lehetőség kínálkozik, de általában az ujjnyom látszik a legalkalmasabbnak. Nem véletlen. Az ujjnyom alapján való azonosításnak nagy a gyakorlata, tapasztalata, jól bevált módszer, kicsi a tévedés veszélye. Nagy mennyiségű ujjnyom mintával és feldolgozó programokkal rendelkezik a Daktiloszkópiai Intézet, beszerzésre kerültek az ujjnyom digitalizáló eszközök. Lehet, 21 Az IBM Storage Forumán megtudhatja, mihez kezdjünk a naponta keletkező 2500 petabájtnyi adattal és hogyan lesz az adatokból információ. Big Data az új természeti erőforrás. IBM Storage Forum 2013 Adatból információ konferencia, Budapest, február 28. Boscolo Hotel 169

166 Zsigovits László hogy más tekintetben, például a beléptető rendszereknél, hasznosabb az írisz vagy a chip, de a bűnügy helyszínén ezeknek nem marad lenyomata, csak az ujjnak, tenyérnek, lábnak. Igaz, szagminta is keletkezik, de ez nem időtálló, sérülékeny, gyerekcipőben jár a digitalizálása, azonosítása. Az adatintegráció mentén a fejlesztéseket olyan irányba célszerű folytatni, hogy az ujjnyom mellett még egy vagy két, más azonosításra alkalmas okmány, illetve személyi jellemző együttes digitalizált bitsorozata kerüljön elküldésre a központi rendszerbe ellenőrzésre. Bizonyos formában, amikor nem kell adatbázis szolgáltatást igénybe venni, helyszíni ellenőrzés is elképzelhető, főleg a statikusan telepített rendszerek esetében. Például a kamerakép a személyről összehasonlítható az okmány beszkennelt fényképével, esetleg a szkennelt ujjnyom az okmány chip vagy mágnes csík adataival. De ez a módszer a személy kockázati státuszáról nem mond semmit, csak a személy és okmány kölcsönös megfelelőségét vizsgálja. E mellett szükséges a központi adattárakban történő ellenőrzés is. A rendvédelmi szervezetek működtetése, az elemzés, értékelés, döntéstámogatás, együttműködés is mind olyan rendvédelmi tevékenységek, amelyek igénylik a nagyfokú adatkommunikációt, adatbázisok közötti adatforgalmat, adatintegrációt, a szinergia megteremtését. A biztonság és az informatika viszonya a rendvédelemben Ha a biztonságot vesszük vizsgálat alá, a biztonság megteremtéséhez is ad szellemi muníciót a Határrendőrség felállításáról szóló 1903-ban elfogadott VIII. törvénycikk eszmeisége. Főképp azáltal, hogy a biztonság fokozása érdekében született meg, minden paragrafusa a biztonság erősítésére szolgál. A biztonság olyan állapot, amelyben a fenyegetések, veszélyhelyzetek feltárásra kerültek és ki lettek dolgozva azok a megelőző, védelmi, elhárító, felszámoló intézkedések, amelyek kizárják, akadályozzák, enyhítik, helyreállítják a bekövetkezett káros hatások következményeit, valamint ezek végrehajtásához rendelkezésre állnak a megfelelő tervek, modellek, felkészült erők, eszközök. 22 Áttekintve a fenti biztonságfogalmat, annak minden eleme megtalálható a határrendőrségi törvénycikkben, a veszélyhelyzetek feltárása, a teendő intézkedések és az intézkedést végrehajtani képes erők biztosítása. A rendvédelmi tevékenységben az informatikai biztonság fenntartása meghatározó szerepet játszik, egyrészt azért, mert a tevékenységek jelentős része már az informatikai támogatáson alapul, az informatikai szolgáltatás hibái esetén a tevékenység nehezen vagy egyáltalán nem végezhető. A másik tényező az, hogy a rendvédelemben zajló folyamatok a folyamatkockázati skála felső negyedének az alján 22 Zsigovits László: A Nemzeti Közszolgálati Egyetem tudományos kutatói és pályázati kompetenciái a biztonság rendészettudományi dimenzióinak feltárása és művelése terén. Pécsi Határőr Tudományos Közlemények XIII. Pécs, o. 170

167 A rendvédelmi informatika kihívásai az első határrendőrségi törvény szellemében helyezkednek el. A folyamatkockázati skála azt mutatja meg, hogy egy adott tevékenység során mennyi belső és külső veszélyforrással, fenyegetettséggel kell számolni. Belső veszélyforrások lehetnek az ügyintézők tévedései, hanyagságai, szándékos károkozási magatartásuk, balesetek, eszközök meghibásodása stb. Külső tényezőként jöhetnek számításba az illetéktelen adatmegszerzési, adatmegsemmisítési, kommunikációs vonalbénítási, lehallgatási, távoli rombolási kísérletek, természeti katasztrófák. Harmadik tényezőként jelentkezik az adatok minősítésének foka, hogy személyes, különleges, titkosított adatok vannak a rendszerben, sok tevékenység nem publikus. Ez pedig fokozza a külső veszélyforrások megjelenésének valószínűségét. A rendvédelemben a biztonság különleges módon jelentkezik. Különleges pedig azért, mert nemcsak a saját rendszerének a biztonságát kell megteremtenie, hanem az egész tevékenysége az ország, a koalíció komplex biztonságának a fenntartásához is jelentős mértékben hozzájárul. A rendvédelmi szervek belső biztonságának állapota nagyban meghatározza az ország, a koalíció biztonsági szintjét. A biztonságos szervezeti működés egyik alapfeltétele az informatikai szolgáltatások rendelkezésre állásának folyamatossága, ezt a négy vagy az öt kilences mutatóval mérik, azaz csaknem száz százalékos (99,999%) működési biztonság fenntartása a követelmény. Mindez a proaktivitás 23 elméletének, módszertanának alkalmazásával teremthető meg. A folyamatos működés mellett az adatok biztonsága is elsőrendű szerepet kap. A szervezeti informatikai biztonság fenntartásának további kritikus eleme az adatátvitel zavartalansága, folyamatossága, védettsége. A rendvédelmi kommunikációs csatornákon személyes, érzékeny adatok, titkos információk cserélnek gazdát, amely fokozza a külső támadók érdeklődősét. A külső támadók lehetnek azok, akik tudásukat megmutatva, csak azért törnek be egy rendszerbe, hogy bizonyítsák annak sérülékenységét. Ez végül is a szervezet javára válik, hiszen egy óriási biztonsági résre derül fény. Veszélyesebb a helyzet, ha a külső támadót az anyagi haszonszerzés vagy a bosszúvágy motiválja. A SIS beli, körözési, bűntettesi, operatív adatbázisok adatainak eladása jól jövedelmezhet. Ha a szervezett bűnözés irányítja a külső támadásokat, vagy azok politikai célzattal történnek, akkor kell számolni a legnagyobb konspiráltsággal, ez a tevékenység fedhető fel a legnehezebben. Ezeknek a szervezeteknek szinte korlátlanok az erőforrásai, a legjobb szakembert alkalmazzák, képesek a legkorszerűbb technológia beszerzésére. Ritkább eset a szándékos károkozás, ebből a támadónak sok haszna nem származik, illetve azonnal kiderül a támadás ténye. Talán a legveszélyesebb a helyzet akkor, ha a támadó a munkahelyről, a munkahelyi jogosultságok, információk birtokában végez hacker tevékenységet. Ekkor sok nyom álcázható a hivatali feladatvégzés tényével. 23 Oracle proaktivitás konferencia, Budapest, NOVOTEL 171

168 Zsigovits László A cloud (felhő), mint egy lehetséges alternatíva Joggal mondható, hogy a Határrendőrség felállításáról szóló 1903-ban elfogadott VIII. törvénycikk eszmeisége a cloud kapcsán teljesül ki a legmarkánsabban. A cloud egy teljesen új gondolkodásmódot kíván, amely leginkább a biztonság és a jogi szabályozás körül forog. Paradigmaváltás szükséges a cloud gondolatának elfogadásához, a bevezetése hosszú jogi folyamatot tételez fel. A cloud jogalkotóinak a határrendőrségi szabályozás kidolgozása, bevezetése hasznos tanácsokkal szolgálhat. Összegezve az informatika fejlődési trendjét és a rendvédelmi igényeket, azt a következtetést lehet levonni, hogy a szórakoztató informatikában nyújtott szolgáltatásokhoz hasonló elvárások fogalmazódnak meg a rendvédelmi informatikával szemben is. Ezek nem mások, mint a helyhez kötöttség feloldása, a szükséges információ bárhonnan, bármikor történő elérhetősége, grafikus, 3D, multimédiás szolgáltatások biztosítása, felhasználói élmény magas szintje, közösségi kapcsolatok ápolásának lehetősége. Mindezek elérése vagy a szórakoztató informatikához hasonlóan internet alapon történhet, illetve saját fejlesztéssel, a felhasználó eszközén biztosítva a magas színvonalú szolgáltatásokat. Ezen utóbbi megoldás nagyon költséges, drága eszközök kellenek nagy tárolókapacitással, ezen eszközökön folyamatosan frissíteni kell a felhasználói szoftvereket, adatbázisokat. A határforgalom-ellenőrzésből jól ismertek ilyen megoldások, az állandó frissítési nyűgökkel együtt. A folyamatos adataktualizálás mellett a biztonság fenntartása jelenti a másik nagy problémát, hiszen a személyi és érzékeny adatok ott vannak olyan eszközökön, amelyek esetleg elveszhetnek, amelyekből az adatok eladhatókká válhatnak, nem is beszélve a távoli lehallgatás veszélyéről. A rendvédelemben ezres nagysággal lehet mérni a számítógépek és a szoftverek számát. Úgy a számítógépek, mint a szoftverek pár év alatt elavulnak, fejlesztésükre, cseréjükre van szükség, amely egyrészt fakad a szolgálati elvárásokból, másrészt a felhasználói állomány igényeinek növekedéséből. A jelenlegi körülmények között erre a folyamatos megújításra nincsen lehetőség. Egy felmérés szerint, a rendvédelemben telepített számítógépek 70% -a, főleg az irodai alkalmazásban lévőké nincsen kihasználva, amelyeket csak író- vagy számológépeknek használnak. Más gépeken többnyire adatforgalom folyik, amely szintén csak töredékét aknázza ki a számítógépek képességeinek. A fentiekből jól látható, hogy egyrészt van egy folyamatos fejlesztési igény, amelynek szűkös a forrása, esetleg pályázati pénzekből van lehetőség modernizálásra, másrészt egy csomó kapacitás kihasználatlan. Ezek mind arra a következtetésre adnak okot, hogy technológiai téren is a rendvédelmi fejlesztéseknek a szórakoztató informatika megoldásai felé kell tendálniuk, azaz az internet alapú megoldásokat célszerű előtérbe helyezni, amelyek elvezetnek a cloud (felhő) szolgáltatások igénybe vételéhez. A cloud szolgáltatás egy központosított vékonykliens technológián és háromrétegű architektúrán alapuló információrendszer. A szolgáltató biztosítja a szervereket, 172

169 A rendvédelmi informatika kihívásai az első határrendőrségi törvény szellemében nagy sebességű számítógépeket, tároló kapacitásokat, a legkorszerűbb felhasználói programokat. A vékonykliens technológia azt jelenti, hogy a felhasználó eszközén csak egy szolgáltatáskérő és egy eredményt megjelenítő, kisméretű program fut. Nincsen rajta adatbázis, feldolgozó program, ezáltal az eszköz egyszerűbb, olcsóbb lehet, ugyanakkor előtérbe kerülhet a felhasználói élmény erősítése. A vastagkliens technológia esetében a felhasználó gépén futnak az alkalmazói programok, ezen a gépen vannak az adatbázisok, amely robusztus eszközt kíván meg. A háromrétegű architektúra esetén az első felület a felhasználó az egyszerű eszközével és kliens programjával. Második réteg a feldolgozó programok összessége, amely egy központi helyen került telepítésre. A harmadik szinten vannak az adatbázisok, multimédiás és más szöveges tartalmak. A felhasználó a kliens programjával indít egy kérést, amely elfut a feldolgozó programokhoz, ezek a programok, ha szükséges lekérdezik az adatbázisokat, elvégzik a műveleteket és az eredményt visszaküldik a kérőnek. Jól érzékelhető, hogy a felhasználónak csak az egyszerű eszközére van gondja, az összeköttetést, a feldolgozói programokat, az adattárolást szolgáltatásként kapja. Nem kell költenie fejlesztésre és mégis mindig a legkorszerűbb lehetőségeket hasznosíthatja, ha elveszíti az eszközét vagy az megsérül, a költséges programjai és az adatai megmaradnak. A cloud technológiának az alapjai a Robotzsaruban, a SIS-ben, a vízumrendszerben már fellelhetők. Mit jelent ez a cloud technológia a rendvédelemben? Az irodai alkalmazásoknál elég lenne egy egyszerű, olcsó számítógép, amely a kliensprogramot futtatja, megjeleníti az eredményeket és van egy hálózati csatlakozója. A rendvédelmet, közigazgatást alapul véve, ennek alapján egy iparágat lehetne kifejleszteni, nagyon egyszerű, olcsó számítógépek gyártására, ahol az olcsóság következtében a felhasználói élmény fokozása, a folyamatos modernizálás jobb esélyekkel bírna. A különböző ellenőrzést végző berendezéseknél is csak az adatrögzítésre, a rögzített adatok digitalizálására, kommunikációjára és az eredmény megjelenítésére kellene összpontosítani, főként a mobil eszközök tekintetében. Mivel az eszköznek csak az adatrögzítést kell elvégeznie, a többfunkciós adatrögzítésre lehetne koncentrálni, úgymint biometrikus, szkennelés, videokamera, szenzorjel. Azért is előnyös ez a rendszer, mivel az ellenőrzés nem a helyszínen történik, hanem egy központi helyen, így csak egy ellenőrző szoftverre van szükség, ez a szoftver lehet drága, gyorsan, megbízhatóan működő és modernizáláskor csak egy szoftvert kell újra cserélni. Az adatok is egy helyen, biztonságosan tárolhatók, csak egy adatbázist kell aktualizálni, archiválni, a felhasználó számára mindig releváns adatok állnak rendelkezésre, öszszességében egy jól működő, robusztus rendszer építhető ki, amelynek viszont alkalmasnak kell lennie a tömegkiszolgálásra. Az informatikai szakemberek feladatköre is módosul, mivel leginkább a felhasználók képzésére és a megbízható kommunikáció fenntartására kell koncentrálniuk. Kevesebb költségvetési forrásból jobb, hatékonyabb rendszer hozható létre. A cloud szolgáltatásokat pár nagy informatikai cég biztosítja, ezáltal nő a felhasználó függősége, de EU szinten már megérné egy privát felhő létrehozása. 173

170 Zsigovits László A cloud elterjedésének egyik fékező ereje a biztonsághoz és a jogi szabályozatlansághoz kapcsolódik. Az tény, hogy a teljes szolgáltatású cloud esetén az adataink másnál vannak, az adatbiztonság szavatolása nem rajtunk múlik. Ez egy jelentős kockázati tényező. Viszont a cloud garantálni tudja a legkorszerűbb archiválási, védelmi technológiákat, abból adódóan, hogy a legtőkeerősebb cégek üzemeltetik, van pénzük kutatásra, fejlesztésre, a legjobb szakemberek alkalmazására. A szakmai hírnév megőrzése sem utolsó szempont náluk. Már csak az emberi tényező összevetése marad fent. Ha a felmérések közöl a legkisebb veszélyeztetettségi mutatót vesszük alapul, azt, hogy a szervezetben 0,2-0,5% az a személy (más felmérések nagyobb számokat mutatnak), aki kockázatot jelent az informatikai biztonságra, akkor a cloud itt is megbízhatóbbnak mutatkozik. Ha csak 100 főt veszünk, aki hozzáfér a rendvédelmi adatbázisokhoz, a cloud adatbázisát általában 2 fő felügyeli, akkor az arány alapján, a saját rendszerben jóval nagyobb a kockázati tényező. A terrorcselekmények szempontjából a cloud elleni támadás sokkal nagyobb hatású, mint egy helyi rendszer elleni, ezért a kockázati tényező ennek alapján sokkal nagyobb. Ez ellen is, illetve a természeti katasztrófák elleni védelemre használják azt a módszert, hogy a rendszerek klónjai a föld több távol eső pontján vannak elhelyezve, természetesen a cloud és klónjainak telepítési helye szigorú vállalati titok. A feldolgozói szoftverek fejlesztése terén is előnyös a cloud, hiszen csak egy programot kell kifejleszteni, egyet kell továbbfejleszteni. Viszont a fejlesztés teljesen átkerülhet a cloud üzemeltetőjének a hatáskörébe, amely újabb kockázati tényező. Óriási kockázati tényező, ha nem tudjuk ellenőrizni azokat a szoftvereket, amelyek az operációs rendszer szinthez kötődnek. A számítógép programozók egyik közösségi portálján jelent meg az alábbi, kicsit megdöbbentő, de a tudatunk mélyén már bujkáló vészjelzés. A TED egy a napokban publikált - de egyébként még tavaly rögzített - előadásában Kevin Slavin, egy játékfejlesztő cég alapítója érdekes gondolatokat vet fel. Slavin ugyanis beszédében arra világít rá, hogy a számítógépes algoritmusok egyre inkább meghatározó szerephez jutnak világunkban - annyira, hogy az bizonyos szempontból már ijesztő méreteket ölt. Állítása szerint a modern emberek és a modern gazdaságok egyre inkább olyan - egyébként eredetileg emberek létrehozott - algoritmusokra támaszkodnak, és azok kezébe adják át a döntéseket és az irányítást is, amelyek működésébe - azok gyorsaságánál vagy komplexitásánál fogva - nem látunk már bele, és amik felett így ellenőrzést is csak korlátosan gyakorolunk. Ilyen algoritmusokra Slavin számtalan példát hoz, kezdve a tőzsdei kereskedőprogramoktól kezdve egészen az online boltok ajánlásaira, amelyekben a közös az, hogy emberként egyre nehezebben vagy már jelenleg sem látjuk át teljesen működésüket. Ez utóbbi probléma egyelőre még csak ritkán, de már okoz gondokat a folyamatok további erősödése és terjedése azonban a jövőben szó szerint beláthatatlan implikációkkal járhat az egész emberiség, sőt, tágabb értelemben az evolúció és a Föld számára is. Slavin ugyan a gondolatmenetben nem megy el idáig, de az általa elmondottakból szinte egyenesen következik az eddig csak scifikből ismert szkenáriók bekövetkezése is, az öntudatukra épülő mesterséges intel- 174

171 A rendvédelmi informatika kihívásai az első határrendőrségi törvény szellemében ligenciák létrejöttétől kezdve az egy hiba miatt az egész világot felfaló nanorobotok elszabadulásán át egészen az emberiséget saját magától megvédő robotok hatalomátvételéig. 24 A cloud esetén másik kockázati tényező az adatátviteli útvonalak biztonsága. Ez a kockázati tényező nem nagyobb, mint a jelenlegi rendvédelmi információrendszer ezen kockázati tényezője, hiszen ebben is számos vezeték nélküli kommunikációs csatorna üzemel, jórészt titkosítás nélkül. A cloud esetén a titkosítás is magasabb hatásfokkal oldható meg. Az IETF a napokban hivatalosan is internetes szabványnyá nyilvánította a HTTP Strict Transport Security specifikációt, amelynek alkalmazásával a titkosítást és/vagy ellenőrzött kommunikációt megkövetelő oldalak a jövőben biztonságosabban működhetnek majd a weben. A HSTS nem egy új protokollt képez, hanem az eredeti HTTP és HTTPS protokollokra építve alakít ki egy olyan működési környezetet, amelyben az eddigieknél biztonságosabb módon folyhat a kommunikáció a kiszolgálók és a felhasználók között. 25 A felhő felé fordulást erősíti a Microsoft novemberi bejelentése, hogy 2013-tól befejezi a Windows XP fejlesztését, többé nem küld foltokat a biztonsági rések eltömésére, nincsen többé terméktámogatás. Ez azt jelenti, hogy célszerű áttérni új operációs rendszerre, új irodai programokra, amelyek viszont nagyobb képességekkel rendelkező számítógépeket, esetleg már 64 bites eszközöket követelnek meg. Van-e erre költségvetési forrás? A Cloud esetén, ez a szoftverváltás, hardver csere nem érinti a szervezetet, ez a szolgáltató teendője. Ezáltal a felhasználó mindig a legkorszerűbb szoftvert használhatja a legmodernebb eszközön, amely a biztonságot nagyban fokozza. Ehhez kapcsolódik szorosan a proaktivitás megteremtése, amely megint csak a szervezet elé állít feladatokat 26. A felhőben ez is a szolgáltató gondja. A proaktivitás nem más, mint előregondolkodás, a várható veszélyhelyzetek feltárása, állandó monitoring, katasztrófatervek kidolgozása, begyakorlása. Aki tanult katonai vezetéselméletet, annak mindjárt ismerős ez a gondolkodásmód, mert ez nem más, mint a parancsnoki munkák során az előzetes intézkedések kiadása és az együttműködés megszervezése. Az informatikai biztonság vonatkozásában is a bekövetkezhető veszélyhelyzetek ismerete birtokában egy sor előzetes intézkedést kell foganatosítani ahhoz, hogy a katasztrófahelyzetek jól kezelhetők legyenek. Szervezeti szinten ez jelentős erőforrásokat igényel és nagy költségvetési megterhelést jelent, ezért a gyakorlat szerint nem mindig alkalmazzák. A proaktivitás eléréséhez számtalan eszköz, módszer szükséges, mint például a támogató portál, blogok, életciklus követés, különböző eszközök-, szoftverek, tudásbázis, monitoring, detektálás, diagnosztika, virtualizáció, magas tudásszintű szakem- 24 ( i letöltés) 25 Security.html ( i letöltés) 26 Oracle proaktivitás konferencia, Budapest, NOVOTEL, Bényi Tamás ORFK 175

172 Zsigovits László bergárda, képzés, állandó upgrade, kritikus pont-, veszélyeztetettség felmérés, tanácsadás, szinergia, hibareprodukálás (ami nem minden esetben lehetséges), best practice, patch, teljesítményhangolás, mentés, visszaállítás. Befejezés Összességében az tapasztalható, hogy a felhasználói igények az internet, mégpedig gyakorta a mobil internet adta lehetőségek kihasználásának az irányába mutatnak, ahol a gyorsaság, a multimédia, a többfunkciós hatásélmény, a közösségi kapcsolatápolás és információ-megosztás előkelő helyet tölt be. A rendvédelmi dolgozók is a társadalom részét képezik, ezek a hatások náluk is érvényesülnek. A rendvédelmi feladatellátás informatikai támogatása is korszerűsítést követel meg. Ezen halmozott igények kielégítése viszont nagyfokú szervezeti informatikai fejlesztéssel jár, aminek kétséges a költségvetési forrása. Ahhoz, hogy valaki lépést tudjon tartani a korszerű technológiák és eszközök nyújtotta lehetőségek kihasználásával, amelyet viszont az élet megkövetel, kénytelen az új technológiák felé fordulni, mint például a felhő. A világ fejlődésével való lépéstartásnak, a számtalan kockázati tényező és jogi szabályozatlanság ellenére is úgy látszik az egyetlen alternatívája a cloud (felhő), koalíciós méretben a privát felhő lehet. A fejlesztések viszont törvényalkotási eljárást indikálnak, amely folyamatban sok olyan elem tételezhető fel, amely hasonlóságot mutat az 1903-as Határrendőrség felállítás kapcsán végzett előkészítő és kidolgozó munkával. Ezért napjaink határrendészeti fejlesztései, jogalkotási gyakorlata során célszerű visszatekinteni a 110 évvel ezelőtt történtekre, hasznosítani annak tapasztalatait, nehézségeit, eredményeit. 176

173 Az első idegenjogi törvény IDEGENJOG ÉS MIGRÁCIÓ 177

174 Hautzinger Zoltán 178

175 Az első idegenjogi törvény Dr. Hautzinger Zoltán tanszékvezető egyetemi docens Nemzeti Közszolgálati Egyetem Rendészettudományi Kar Bevándorlási és Állampolgársági Tanszék 1. Bevezetés Az első idegenjogi törvény Az esztendőben a hagyományos értelemben vett migráció szabályozásával összefüggésben március 11-én több törvényt is szentesítettek, és hirdettek ki március 14-én az Országos Törvénytár 2. számában. A sorban elsőként a kivándorlásról szóló évi IV. törvénycikk szerepel, amelyet az emigráció tendenciózus emelkedése miatt keletkezett káros politikai és gazdasági hatások miatt kellett megalkotni. Nem véletlen, hogy a törvényi indokolásban már a XX. század elején azt olvashatjuk, hogy a kivándorlás csökkentésére a közgazdasági és iparfejlesztési irányban teendő intézkedések képezik a leghathatósabb eszközt, és a kormány minden egyes tagja saját ügykörében mindent el fog követni, hogy ez irányban kedvezőbb állapotokat teremtsen és hogy mindazok az okok, melyek a kivándorlást elősegíthetik, lehetőleg elháríttassanak Szintén bámulatosan aktuális az útlevélügyről szóló évi VI. törvénycikk általános indokolása, amely szerint Habár az útlevélnek napjainkban, midőn a költözködés és a forgalom szabadsága majd minden államban elismerést nyert, nincs meg többé az a jelentősége, melylyel az akkor birt, midőn még a nemzetek közti érintkezés mindenféle korlátoknak és zaklató ellenőrzésnek volt alávetve, mégis mint a személyazonosság és állampolgárság igazolására szolgáló okmány még jelenleg is kiváló fontossággal bir, minélfogva úgy az egyes állampolgároknak, mint magának az államnak is érdekében áll, hogy azútlevél elnyerésének feltételei és módozatai, a hatóságok illetékessége szabatosan megállapíttassék, s az egész útlevélügy megfelelően szabályoztassék. A száztíz éves jogszabályok vonulatát a határrendőrségről szóló évi VIII. törvénycikk zárta, amely bár csak 1906-ban lépett hatályba amellett, hogy törvény erejénél fogva rendelkezett a már ekkor önálló diszciplínaként jelentkező határrendészetről, megalapozta az e tevékenység körébe tartozó feladatok (csempészet megakadályozása, bevándorlás kellő korlátok közé szorítása, kivándorlók ellenőrzése stb.) ellátásáért felelős szakmai szerv létét. A fenti jogszabályok közé ékelődik továbbá egy negyedik törvény is, a külföldieknek a magyar korona országai területén való lakhatásáról szóló évi V. törvénycikk. E kódex, bár nem vonatkoztatható el a fentebb említett körtől, különösen a határrendőrségi törvénytől, jogtörténeti értéke abban a tekintetben sem 179

176 Hautzinger Zoltán kérdőjelezhető meg, hogy ez volt az első olyan jogszabály, amely egységes szerkezetben, nem valamilyen más jogterület részeként foglalta össze a külföldiekkel kapcsolatos szabályozás (idegenjog) legfontosabb kérdéseit. 2. Az idegenjogi szabályozás kezdetleges megvalósulásai Az idegenjog történeti gyökerei egészen az államalapításig visszanyúlnak. Szent István idejében az idegenek a királyi hatalom szerves részei voltak. 1 Ez később sem változott jelentősen, ezért a hazai társadalom főleg nemesi része idővel saját pozíciója erősítése érdekében nyomás alá helyezte a központi hatalmat. Ennek megfelelően a magyar történeti dokumentumokból nem is hiányozhatott a külföldiek jogait korlátozó rendelkezések. Így volt ez Szent László és Könyves Kálmán dekrétumaiban és II. András aranybullájában is. Az idegenjog egyfajta sajátos vetületeként jelentkeztek a magyarság mellett élő népekre vonatkozó szabályozások. A honfoglalás óta együtt élő népek közül a besenyők, kabarok, böszörmények vagy izmaeliták asszimilációja nagyrészt a XIII. századra befejeződött. A besenyők tekintetében még különös kiváltság volt, hogy felettük a nádor a királyi udvarnokokra vonatkozó joghatósággal egyező bírói hatalmat gyakorolt. 2 Ebben az időben továbbá más népek is megjelentek a Kárpátmedencében, és csatlakoztak a magyar populációhoz. Ilyennek voltak tekinthetők a nomád pásztor kunok és az alán eredetű jászok, akik a Duna-Tisza közén, a Tiszántúlon, valamint a Körös vidékén telepedtek le. Külön szervezetet alkottak északi határőrökként a szepesi lándzsások, valamint az erdélyi székelyek, nem utolsósorban a Németország különböző területeiről bevándorolt német hospesek és szászok. E különleges jogállású népelemek 3 közös vonása volt, hogy idegenként érkeztek Magyarországra, letelepedésüket és életüket, szokásaikat külön jogi rendelkezések, kiváltságlevelek, privilégiumok keretében kellett szabályozni. Kivételt egyedül a székelyek jelenthetnek, akik bár autonómiával és egészen a XIX. század végéig önálló jogrendszerrel rendelkeztek már a XIII. században sem számítottak idegen népnek. A székelységnek a korai magyar birodalomban határvédő szerepe lehetett Szent István fiához, Imréhez intézett intelmeiben erre külön kitér: Ennélfogva megparancsolom neked, fiam, hogy a jövevényeket jóakaratúan gyámolítsad és becsben tartsad, hogy nálad szívesebben tartózkodjam, mintsem másutt lakjanak. Forrás: (Letöltés ideje: ) Béli Gábor: A nádor bírói hatalma a XIII. század derekáig. In: Homoki-Nagy Mária (szerk.): Konferencia a bírói hatalomról és az állampolgárságról. Szegedi Egyetemi Kiadó, Juhász Gyula Felsőoktatási Kiadó. Szeged, o. Csizmadia Andor (szerk.) Magyar állam- és jogtörténet. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest o. Györffy György: A székelyek eredete és településük története. In: Mályusz Elemér (szerk.) Erdély és népei. Budapest, o. 180

177 Az első idegenjogi törvény Az idegenjogi szabályozás egyfajta csírája Werbőczy István Hármaskönyvében is felbukkant, 5 de a korábbi jogtörténeti szakaszok jogalkotási termékei azt mutatják, hogy a XVIII-XIX. századig az idegenjogi területen alkotott jogszabályok többsége főleg a külföldiek jogainak korlátozását, a tisztségeknek magyar nemesekkel való betöltését, a birtokoknak a magyarok részére történő juttatását, az idegen kézben lévő birtokoknak magyarok általi megváltását írták elő Idegenjogi jogalkotás a XIX. század második felében A Kiegyezést követő első, külföldieket érintő törvényben, a községek rendezéséről szóló évi XVIII. törvénycikk az idegenek a község lakosságába felvételét engedte meg a következők szerint: Oly idegenek, kik két év óta állandóan az országban laknak, folytonosan adót fizetnek, és más államnak nem alattvalói, a községek által a községi kötelékbe felvehetnek (19. ). A felvétel további feltétele volt, hogy a külföldinek letelepedési szándékát be kellett jelentenie, amelyet a község csak kivételes esetben tagadhatott meg (a bejelentő bűnvádi eljárás alatt állt, avagy nem volt képes magát eltartani).e külföldiekre vonatkozó jogi rendelkezést 1876-ban bővítették a községek rendezéséről szóló évi XVIII. tc. módosításáról és kiegészítéséről szóló évi V. törvénycikkben oly értelemben, hogy Oly idegenek, ki az országban két év óta állandóan lakik, itt folytonosan adót fizet ( ), a község a kötelékébe való felvételt magára nézve kötelezőleg kilátásba helyezheti azon feltétel alatt, hogy az idegen igazolni fogja, miként a felvételt más államhoz való alattvalói viszonyai nem gátolja. Ezen utóbbi kérdés felett addig, míg a honosítási törvény tüzetesen nem intézkedik, a belügyminiszter a fennálló gyakorlat szerint határoz. A belügyminiszter kedvező határozata után a községi kötelékbe való felvétel azonnal eszközlendő, ellenkező esetben pedig a felvétel iránt nyújtott kilátás megszűntnek tekintendő. (11. ) A hivatkozott honosítási törvényt a magyar állampolgárság megszerzéséről és elvesztéséről szóló évi L. törvénycikk jelentette. Az első magyar állampolgársági törvény egyik jogpolitikai indoka az volt, hogy integrált jogi keretek közé helyezze a honosításra vonatkozó addigi szabályozást és gyakorlatot, másfelől s ezutóbbi miatt kapott fokozottabb visszhangot, hogy a magyar jogtörténetben első ízben rendelkezzen az állampolgárság elvesztéséről. Az állampolgárság megszerzése a korábbi gyakorlat szerinti honfiúsítás (honfiúság törvény általi adományozás) és hallgatólagos mód (az adózók közé felvétel és a belföldön való hosszabb idejű tartózkodás) helyett törvény által elsősorban a leszármazás, törvényesítés, házasság és honosítás útján vált lehetségessé. 5 6 Erről bővebben lásd: Hautzinger Zoltán: A külföldiekre vonatkozó magyar jogi szabályozás fejlődése és története. Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, o. Réczei L.: Nemzetközi magánjog. Budapest, o. 181

178 Hautzinger Zoltán - Leszármazás által megszerzik a magyar állampolgárságot a magyar állampolgárságot a magyar állampolgár törvényes gyermekei és magyar állampolgárnő törvénytelen gyermekei mindkét esetben akkor is, ha a születés helye a külföldön van. (3. ) A magyar állampolgársági szabályok már a XIX. században az ún. vérségi elvet (iussangvinis) követte azzal, hogy az állampolgárság megszerzését elsősorban ahhoz kötötte, hogy a felmenők is legalább az anya tekintetében magyar állampolgárok legyenek. - Törvényesítés által az állampolgárságot megszerzik a magyar állampolgárnak külföldi nőtől született törvénytelen gyermekei. (4. ) A vérségi elv mellett feltehetően kisegítő szabályt jelentett a törvényesítés, amely az állampolgársági törvény indokolása szerint az újabb külföldi törvények példájára került kodifikálásra, mert a törvényesített gyermek atyja családi nevét és polgári állását nyeri, természetes és helyes intézkedés tehát az, a mely elrendeli, hogy az ilyen gyermek atyja állampolgárságát is elnyerje. - Házasság által megszerzi a magyar állampolgárságot azon külföldi nő, a ki magyar állampolgárhoz megy férjhez. Továbbá - Honosítás által megszerzi a magyar állampolgárságot azon külföldi, aki ( ) honosítási okiratot, vagy ( ) Ő Felségétől honosítási oklevelet nyer s a magyar állampolgári esküt vagy fogadalmat leteszi. (5. ) A fenti állampolgárság szerzési módozatok közül a leszármazást, házasságot és honosítást korábbi szabályok is megengedték, ennélfogva csak a törvényesítés számított új elemnek. A honosításnál a későbbi községi törvényt megelőzve már ekkor megkövetelték a legalább ötéves magyarországi tartózkodást, illetve a kifogástalan magaviseletet, szükséges keresetet és az adózók sorába való felvételt. A családok elbírálásánál a férjnek engedélyezett honosítás vonatkozott általában a feleségére és atyai hatalom alatti kiskorú gyermekére, a házasság pedig automatikusan állampolgárságot keletkeztető ok volt, így a család egyesítésére történő hivatkozás a letelepedési-, illetve az állampolgársági eljárásban ekkor még szinte ismeretlen volt. 7 Az első állampolgársági törvény még ebben az időszakban is fontosnak tartotta leszögezni, hogy a honosítással együtt magyar nemesség nem szerezhető, emellett nagyobb hangsúlyt helyezett az állampolgárság elvesztésének tételes szabályozására. (A 20. szerint megszűnt az állampolgárság 1. elbocsátás; 2. hatósági határozat; 3. távollét; 4. törvényesítés; és 5. házasság által.) Az elvesztett állampolgárság ugyanakkor két módon volt visszanyerhető. Egyfelől a házasság által elvesztett magyar állampolgárság akkor, ha a házasságot törvényesen érvénytelenítették: Mivel az állampolgárság elvesztése ezen esetben pusztán a házasság kötésének jogkövetkezménye, kell, hogy a házasság érvénytelenítése 7 Wetzel Tamás: A bevándorlás kérdése Magyarországon. Publikon Kiadó, Budapest, o. 182

179 Az első idegenjogi törvény folytán, az érvénytelen tény jogi következménye megszűnjék. 8 Másfelől visszahonosítás által azokra, akik a magyar állampolgárságot elvesztették, s a magyar állampolgárok közé leendő felvételért folyamodnak, a honosításról szóló fennebbi szabályok alkalmazandók (38. ) 1886-ban a bukovinai székelyek és csángók betelepítése, így a soknemzetiségű országban a magyar etnikum arányának növelése érdekében született a tömegesen visszatelepülők honosításáról szóló évi IV. törvény. 9 Ez előírta, hogy a visszahonosítási szabályok szerint illetékmentesen, és községi illetőségük hivatalbóli megállapításával szerezhettek állampolgárságot a hazába tömegesen visszatelepülni szándékozók tekintet nélkül arra, hogy magok, vagy elődeik mikor vándoroltak ki. (1. ) Külön érdekessége e jogszabálynak, hogy olyan magyar nemzetiségű népelemek kedvezményes honosítását írta elő, amelyek korábban tömegesen, akár nemzedékekre visszamenőleg szakadtak el az országtól, s feltételként nem határozta meg azt a kötelezettséget, hogy életvitelszerűen éljenek a továbbiakban is Magyarország területén. A külföldiek letelepedését szabályozó első, még nem teljes körű, de részletesebb törvényi rendelkezések a községekről szóló évi XXII. törvénycikk keretében jelent meg. 10 E szerint a külföldi a községben lakhatik, települhet és a község kötelékébe felvétethetik. (15. ) A vonatkozó szabályozás szerint a külföldi letelepedési (állandó lakhatási) szándékát a községben való három hónapot meghaladó tartózkodását követően volt köteles bejelenteni az illetékes elöljáróságon. Ennek feltétele volt, hogy magát és családját tartósan legyen képes fenntartani (a lakhatás megoldását a három havi tartózkodásból vélelmezték) és erkölcsileg fedhetetlen legyen. Amennyiben a külföldi bejelentési kötelezettségének még az elöljáróság erre irányuló felhívásában kitűzött nyolc napi határidőn belül nem tett eleget, úgy kihágás miatt a közigazgatási hatóság által 300 Ft-ig kiszabható pénzbüntetéssel volt sújtható, illetve lakhatási lehetőséggel nem rendelkezvén távozásra rendőri kényszerrel is szorítható volt. Megjegyzendő azonban, hogy e kitoloncolás csak partikuláris intézkedés lehetett, azaz csak az adott település hatósága és csak a közigazgatási határig volt gyakorolható. Ennek ellenére ebben az időben már 8 A magyar állampolgárság megszerzéséről és elvesztéséről szóló évi L. törvénycikk indokolása 9 Tarczay Áron: A magyar állampolgárság viszonya a magyar nemzetiséghez és a lakóhelyhez a jogtörténetben és jelenleg. Forrás: (letöltés ideje: ) 10 Az említett törvénycikk indokolása sajátosan a községek rendezéséről szóló évi XVIII. törvénycikk és az ennek módosítása és kiegészítéséről szóló évi V. törvénycikk módosításáról szóló évi XXII. törvénycikk indokolása címen került be a Corpus JurisHungaricibe. 183

180 Hautzinger Zoltán alkalmazták az február 14-én számú belügyminiszteri rendelettel kiadott toloncszabályzatot, amely feljogosította a hatóságokat, hogy a közbiztonságra veszélyes és mindazokat az egyéneket, akiknek az országban való maradása a közbéke, vagy az állam biztonsága szempontjából veszélyesnek találtatik, annak területéről eltávolíthassák. 11 A tolonc úton vagy kényszerútlevéllel hazautasított egyének a társadalom szempontjából veszélyesnek minősültek, közülük a legveszélyesebbnek ítélteket meghatározott időre (1-5 évre, vagy 5-10 évre), illetve örökre eltávolították a fővárosból. 12 A községi törvény rendelkezett a honosításra vonatkozó szabályokról is. E szerint a külföldi egyrészt a települési engedélyért a honpolgárokra nézve fennálló feltételek mellett folyamodhatik, ha két évi állandó lakását s az alatt erkölcsi jó magaviseletét igazolta, másrészt a községi kötelékbe való felvételt csak a honosítás hozzájárulta mellett szerezheti meg és a község a felvételt neki, ha már az országban öt évig lakott, kilátásba helyezheti, illetve a honosítás esetére megadhatja. A dualizmus kori Magyarországon az említettek mellett számos, alapvetően más viszonyokat szabályozó törvénycikk tartalmazott a külföldiek jogállását érintő rendelkezést. Így a házassági jogról szóló évi XXXI. törvénycikk VII. fejezete, amely a külföldön, illetőleg a külföldiek által Magyarországon kötött házasságokat érintette, de ilyennek tekinthető az évi XXVII. törvénycikk (váltótörvény) is. A külföldiekkel kapcsolatban külön jelentőséggel bírt az első magyar büntetőtörvény is. Az ún. Csemegi Kódex azon túl, hogy tiszteletben tartotta azt az általános szabályt, hogy a külföldi személyek büntetőjogi felelőssége általában megegyezik a magyar honosokéval számba vette azokat nem mellesleg napjainkig meglévő kritériumokat, amelyek a külföldiekre vonatkozó sajátos, büntetőjogi szabályokat tartalmazták. Ilyen volt például, hogy a külföldiek nem voltak föltételes szabadságra bocsáthatók, avagy külföldiek bűntett miatt, a törvény különös részében meghatározott büntetésen fölül, az országból való kiutasításra is ítélhetők, és a visszatéréstől is örökre vagy határozott időre eltilthatók Az első idegenjogi törvény indokolása A bevezetésben is említettek szerint első, önálló idegenjogi törvényként született meg a külföldieknek a magyar korona országai területén való lakhatásáról szóló évi V. törvénycikk, amelynek megalkotására annak általános indokolása 11 A külföldieknek a magyar korna országai területén való lakhatásáról szóló évi V. törvénycikk indokolása 12 Nyárádi László: Idegenrendészet és a migráci kialakulása a magyar politikában. Szakmai kiskönyvtár, ORFK Oktatási és Kiképző Központ, Budapest, o. 13 A magyar büntetőtörvénykönyv a bűntettekről és vétségekről szóló évi V. törvénycikk

181 Az első idegenjogi törvény szerint azért is volt szükség, mert fontos állami feladatot képez tehát, gondoskodni arról, hogy az állam területén megjelenő külföldiek éber figyelemmel kísértessenek, az állam közgazdasági viszonyaira, a közbiztonság és közrend érdekeire veszélyesek annak területéről idejében eltávolíttassanak s így a letelepülésben meggátoltassanak. Ekkor Oroszország vagy a balkáni államok adta példáktól eltérően egységes határellenőrzés híján a külföldiek ellenőrzésére főleg a korábban taglalt helyhatósági eszközök álltak rendelkezésre. Ennek kritikája azonban a XX. század elejére konkrétan is megfogalmazásra került az előbbiekben említett indokolásban azzal, hogy leírta a községi törvény rendelkezései azért nem alkalmasak, mert: 1. a lakhatási engedély megszerzésére kiszabott három hó túlságosan hosszú, az alatt külföldinek elég idő adatván, hogy a községnek vagy az államnak kárt okozzon s eltávolítása is midőn már magát úgyszolván befészkelte nagyobb nehézséggel jár; 2. a külföldiek ellenőrzését, ezt a kiválóan állami feladatot a községekre bízza, holott főleg a kis- és nagyközségek elöljárói az állami érdekek iránt sokszor a kellő érzékkel, eme feladatuk teljesítésére elegendő képességgel nem bírnak, miért is amint ez tapasztaltatott a külföldiek nyilvántartása sok községben, különösen az ország északkeleti határán, hol pedig tömegesen laknak idegenek s így az ellenőrzés fokozottabb súlylyal bír, felette hiányos s így a czélnak egyáltalában nem felel meg. A rendszer azonban ahogyan az majd a törvény parlamenti vitája kapcsán láthatóvá válik már a kezdeteknél nehézségekbe ütközött, ennélfogva kompromisszumra volt kötelezett: Nálunk az ország földrajzi fekvésénél, a szomszéd államokkal fennálló sűrű és szabad közlekedésünknél fogva, ennek a közlekedésnek megzavarása nélkül a nem kívánatos idegen elemek bevándorlása ellen, az Egyesült-Államok mintájára, már a határon gátakat állítaniállítani nem volna lehetséges. Czélszerűbb tehát azt a rendszert követni, hogy a külföldiek bent az állam területén, megállapodásuk helyén vétessenek szoros ellenőrzés alá. Mindezekre tekintettel azonban az általános cél nem változott, s a törvény megalkotásának legfontosabb indoka megmaradt annak, hogy a külföldi megérkezéséről a rendészet gyakorlására hivatott helyi hatóság haladéktalanul értesüljön, hogy módjában legyen ennek az ellenőrzést elejétől fogva gyakorolni, továbbá, hogy a szabad közlekedés és forgalom és a költözködési szabadság nagy elveit teljesen érintetlenül hagyva, a külföldieknek pontos nyilvántartása felett úgy a helyi, mint szükség esetében a központi hatóságis őrködjék. 5. A törvényjavaslat országgyűlés vitája Maga a törvény előkészítési folyamata, illetve annak gróf Apponyi Albert elnöksége alatt lefolytatott parlamenti vitája arról tanúskodik, hogy az idegenjogi 185

182 Hautzinger Zoltán szabályozás megalkotása során számtalan egyéb kérdés is felmerült. 14 Buzáth Ferenc egyébként közegészségügyben aktív néppárti képviselő a törvény formai lényegét abban látta, hogy: Mindössze annyi történt, hogy a mi ez ügyre vonatkozólag a községi törvényben, megyei és miniszteri szabályrendeletekben voltak elszórva, jövőre egy törvény keretébe lesz összefoglalva; szóval csak a forma változik, a lényeg továbbra is ugyanaz marad. Visontai Soma képviselő pedig megerősíti azt a nézetet, hogy a korábbi jogi szabályozás és intézményi rendszer nem volt alkalmas az idegenjog kezelésére: az eddigi hatóságok, a melyekre az idegenrendészet bizva volt, sem az 1886-dik évi törvényt, sem az ezzel összefüggő évi miniszteri rendeletet, sem a toloncz-rendeletet nem hajtották végre, annyira nem, hogy ime azzal a szomoru helyzettel állunk szemben, hogy mikor a magyar kormány ilyen fontos törvényjavaslatot nyújt be a törvényhozás házának, akkor minden statisztikai adatot nélkülöznünk kell, mert annyira sem mentünk az eddigi idegenrendészeti hatóságunkkal, hogy ezen legfontosabb, vitális életérdekünket érintő kérdésről ( ) valami statisztikai adatot adott volna nekünk. Emellett az ismert ügyvéd és politikus élesen rávilágít az idegenrendészet és a határrendészet összefüggéseire abban a tekintetben, hogy Magyarország nincsen abban a helyzetben, hogy az idegen jogot és az idegenrendészetet úgy szervezze meg a maga részére, a mint az érdekei megkívánják, hogy t. i. már a határnál gyakorolhatná ezt a rendészetet. Őszintén megmondom, hogy a jelen javaslatot és az abban lefektetett határrendészeti kérdéseket csak akként látnám helyesen megoldva, hogy ha már a határnál lenne felállítva az idegen policzia. Ezek már a XX. századi határellenőrzésre vonatkozó legfontosabb követelményeket meghatározó gondolatok, amelynek keretében a határőrizet és az idegenek adminisztratív ellenőrzése egyszerre jelenik meg. E két funkció egy szerven belüli integrációjának a megvalósítása viszont nem állt messze a jogalkotó szándékától. A törvény fentebb idézett indokolása mellett Nyegre László a javaslat előadója például úgy fogalmazott, hogy a törvényjavaslat ismét a teendőknek igen nagy sokaságát zúdítja különben is agyonterhelt közigazgatásunk vállaira. És ezen aggályaimat némileg csupán az a két szempont van hivatva eloszlatni, hogy mig egyrészt az ország legexponáltabb helyein, Románia felől és az északi és északkeleti vármegyékben, ennek a törvényjavaslatnak mint törvénynek végrehajtása a felállitandó határrendőrségi szervezet hatáskörébe fog beosztatni, másrészt a helyzet objektív megbirálásából eredő megdönthetetlen meggyőződésem az, hogy nincs, nem lehet messze, ezt a miniszterelnök ur egyénisége is garantirozza, igazgatás megreformálásának ideje a mely reform hivatva lesz e törvénybe is életet és erőt önteni. Más kérdés, hogy az idegenjog és a határellenőrzés hatósági egybeolvadásának törvényen belüli szabályozására mégis egészen a század utolsó 14 A vita feldolgozásának forrása: 180. országos ülés január 10-én, szombaton. Forrás: (Letöltés ideje: ) 186

183 Az első idegenjogi törvény évtizedéig, pontosabban a Határőrségről szóló törvény hatályba lépéséig kellett várni, amikor is a határőr szervezet egyszerre volt határőrizeti szerv és idegenrendészeti hatóság. A parlamenti vitában önmagát határszéli vármegyei képviselőként tituláló Uray Imre eleve elkésettnek látta a jogszabály megalkotását ( Most, mikor a bevándorlással, az invázióval inficziálva van egész Magyarország ), másrészt a törvény végrehajtását illetően is kétségei fogalmazódtak meg: De persze nincs, a ki a törvényt végre is hajtsa. Hiszen most sem bir már a közigazgatás azokkal a terhekkel, a melyek a nyákba vannak varrva és a melyeket kötelességszerüleg el kellene, hogy végezzen. Mindezekre hivatkozva a tiszaháti képviselő olyan javaslatot fogalmazott meg, hogy: Nem ajánlom ugyanis azt, a mit a törvény akar, hogy ugyanis akkor, a mikor az illető már bejött a községbe, akkor járjanak el, mert akkor már épen úgy van, mint a nyúl, ha bekapott a gazba, az erdőbe, onnan már nehezebb előkeríteni. Úgy kell hát eljárni, hogy a mikor az illető a határszélre érkezik, ott a határszéli kapitánysággal legyen kénytelen igazolványt szerezni, hogy ott volt, és a mikor a községbe érkezik, mutassa fel, hogy igenis az ugratón túlestem, itt vagyok, és ha nincs igazolványa, akkor a községi elöljáróság, akár tetszik, akár nem tetszik ez valakinek, ex offo, per sub, tolonczoltassa külföldre, a honnan jött. Máskép ennek az intézkedésnek gyakorlati eredménye nem lesz, legalább nem lesz abban a mértékben, a mint azt szeretnők. Uray Imre e javaslatával az azonos szintű közigazgatási szervek között egyfajta kizárólagos illetőségű hatóságként gondolhatott a határszéli kapitányságokra. Az idegenjogi jogalkalmazás specialitásának követelménye tehát már ekkor megjelent, de az ilyen sajátos hatóság felállításáig a törvény évi módosításáig 15 kellett várni, amikor is mint központi hatóság és egyúttal fellebbezési fórumként létrejött a Külföldieket Ellenőrző Országos Központi Hatóság (KEOKH). A törvény vitája a szakmai érvek mellett ugyanakkor nem volt mentes a xenofób és az antiszemita megjegyzésektől sem. Zboray Miklós néppárti képviselő odáig ment, hogy nem ezek azok a külföldiek, a kikről itt szó van és a kikkel szemben mi ezzel a törvényjavaslattal akarjuk az országot megvédelmezni, hanem azok, a kik Galicziából és Oláhországból tömegesen vándorolnak be és a kik nem esnek a külföldi rovatba, mert rögtön letelepülve mintegy odatartozónak tekintetnek. ( ) Én tisztán csak azon szempontból hozom fel ezeket, hogy reámutassak ezen bevándorló elemre, a mely, nézetem szerint, emeli a zsidók létszámát, és a mely adja azt a szaporulati perczentuációt, a mely elfoglalja Magyarország földterületének nagy részét A törvényjavaslathoz való ilyen hozzászólások alapját képezhette az is, hogy a törvény adós maradt a külföldi meghatározásával. Minderre csak ben egy belügyminiszteri rendelet keretében került sor, amely a külföldieket azokban a személyekben határozta meg, akik a fennálló jogszabályok értelmében 15 A külföldieknek a magyar korona országai területén lakhatásáról szóló évi V. tc. egyes rendelkezéseinek módosításáról szóló évi XXVIII. törvénycikk 187

184 Hautzinger Zoltán nem voltak magyar állampolgárok. 16 Eddig az ideig azonban az idegenekhez való közvélekedés nemcsak állampolgársághoz, hanem valamely felekezethez való tartozás szerint megtörténhetett, amely nyilvánvalóan már akkor sem lehetett elfogadható alapja az idegenjogi szakmai gondolkodásnak. A vitát az akkori miniszterelnök Széll Kálmán zárta. Felszólalásában kitért arra, hogy nem voltam elkészülve, hogy épen azok, kik a bevándorlás bajairól oly sokat beszéltek és talán néha túlszinezve és túlzottan is, és a kik leginkább sürgették a bevándorlás korlátozásait és a kik annyira hangoztatták, hogy az ellenőrizetlen bevándorlásnak oly nagyok a veszedelmei, hogy azokon segíteni kell: hogy ép azok nem fogadják el a javaslatot, részben nem keveslik, részben nem tudják megegyeztetni bizonyos, talán gusztusbeli felfogásokkal, mert a javaslat kerül bizonyos olyan szempontokat, a miket én politikai eljárásom során kerülni akarok. Az antiszemitizmus elleni fellépés mellett ugyanakkor a miniszterelnök igazgatási terveit is megosztotta: az ország azon részeiben, a hol különösen nagy a beözönlés és nagy az idegeneknek a forgalma, méltóztatik tudni, hogy épen ebből a czélből az államrendőrséget akarom behozni, és az ország ezen részeiben ennek ellenőrzése alatt fog állani a főszolgabíró. A törvény rendészeti ( policziális ) funkciójára vonatkozóan pedig leszögezte Mindenki igenis ennek a törvényjavaslatnak a szemüvegén át fog megvizsgáltatni, és a mikor magam kötöm ki azt az első foku rendőri hatóságra nézve, hogy kitilthat mindenkit, aki nem tudja igazolni, hogy magát és családját fentartani képes, hogy az államra nem veszedelmes, a közérdekre nem aggályos: akkor én magam bevallom, oly diskréczionális hatalmat adtam ennek a nagy czélnak az érdekében az illető hatóságnak a kezébe, a melyet csak azzal a nagy állami érdekkel tudok indokolni, a mely ehhez a kérdéshez fűződik. A miniszterelnök a reakciókat követően pedig ezekkel a szavakkal ajánlotta zárószavazásra a javaslatot: Én ezek után, t. képviselőház, ezt a javaslatot, a mely közóhajtásnak felel meg, a mely szükséget pótol, a mely megengedem drasztikus, a mely nagy arbitrárius hatalmat és rendkívüli hatalmat helyez az adminisztráczió kezébe, mint olyant ajánlom a képviselőháznak, a melyről meg vagyok győződve, hogy ha az kellő tapintattal, kellő erélylyel és hatálylyalvégrehajtatik no arról pedig fogok gondoskodni meg fogja teremni a maga gyümölcseit és a bevándorlásnak azon bajait, a melyeknek megszüntetését a törvényjavaslat czélozza, legnagyobb mértékben megszüntetni alkalmas lesz. 5. Az idegenjogi törvény rendelkezései A tételes szabályozás tekintetében figyelemre méltó, hogy a törvény alapelvi éllel fogalmazza meg, hogy Külföldiek a magyar korona országainak bármelyik községében tartózkodhatnak. (1. ) Ezt követően a jogszabály konkrétan számba /1925. sz. BM rendelet 188

185 Az első idegenjogi törvény veszi mindazokat a fontosabb tényezőket, amelyek a külföldiek igazgatását mind a mai napig meghatározzák. Ki kell emelni a külföldiek jelentkezésére vonatkozó kötelezettséget, a külföldiek ellenőrzését, a velük szemben alkalmazható kényszerintézkedéseket és az eljárásra illetékes hatóságokat. A községi szabályozás szellemét átvéve továbbra is kiemelt jelentőséget tulajdonít a külföldiek bejelentkezési kötelmének. Ennek keretében meghatározza, hogy ha - külföldi a község területén bármily rövid időre is megszáll, úgy megérkezését, mint eltávozását köteles a szállásadó, vagy megbízottja 24 óra alatt bejelenteni; (2. ) - a külföldi a község területén lakni szándékozik, ezt a szándékát a hatóságnál megérkezésétől számítandó 15 nap alatt bejelenteni, egyúttal személyazonosságát, valamint állampolgárságát és szükség esetén illetőségét és erkölcsi előéletét igazolni, s azt is kimutatni tartozik, hogy magát és családját tartósan fenntartani képes. (3. ) A fenti bejelentési kötelezettségek alól az uralkodóház tagjainál megszálló külföldiek, továbbá azok, akiket területenkívüliség illet meg, végül a külföldi államoknak a magyar korona országai területén székelő és exequaturt nyert consulai kivételt képeznek.(6. ) A bejelentésekről az illetékes közegek, illetve hatóságok által községenként külön nyilvántartást vezetnek, illetve a rendőri hatóság jogosítva van a bejelentések teljesítését közegei által ugy a szállodákban, mint magánházakban ellenőrizni. (8. ) A külföldiek ellenőrzése során megállapított jogsértések tekintetében megállapították - egyfelől rendetlenség esetében a nyilvántartás vezetésével megbizott közegre 50 koronáig terjedhető rendbüntetést róhatnak; szükség esetében egyes községek, vagy törvényhatóságok területén ezzel az ellenőrzéssel külön közegeket bizhatnak meg. (9. ) - Másfelől az a külföldi, a ki magát kellően nem igazolja, a maga és családja fenntartására szolgáló eszközöket ki nem mutatja, vagy a kinek az állam területén való tartózkodása az állam érdekeire, vagy a közbiztonságra és a közrendre nézve aggályos; az állam területéről a rendőri hatóság által bármikor kiutasítható, esetleg kényszer útján is eltávolítható. (10. ) - Harmadfelől az a szállásadó vagy megbízottjának, esetleg a hatóság vagy a hatósági közeg felhívására a bejelentéséhez szükséges adatok szolgáltatását megtagadja, fel nem jelenti; kihágást követ el és 200 koronáig terjedhető pénzbüntetéssel büntetendő. (11. ) - Negyedfelől az a külföldi, a ki szállásadójának vagy megbizottjának, esetleg a hatóság vagy hatósági közeg felhívására a bejelentéshez szükséges adatokat meg nem mondja, vagy valótlan adatokat mond be, kihágást követ el; és az előbbi esetben 200 koronáig terjedhető pénzbüntetéssel, az utóbbi esetben pedig egy 189

186 Hautzinger Zoltán hónapig terjedhető elzárással és 400 koronáig terjedhető pénzbüntetéssel büntetendő. (12. ) - Ötödfelől az a külföldi, aki lakási szándékát ( ) megszabott idő alatt be nem jelenti, vagy ( ) hozzá intézett felszólításra az ott megszabott idő alatt nem nyilatkozik, kihágást követ el és 600 koronáig terjedhető pénzbüntetéssel büntetendő. (13. ) A törvény elsőként rendelkezett az idegenrendészeti hatóságokról is (14. ). Ennek értelmében Magyarországon ilyen hatóságként értendő: - kis- és nagyközségekben a főszolgabíró; Ujpest és Rákospalota községekben a székesfővárosi m. kir. Államrendőrség ujpesti ker. kapitánya; - városokban a rendőrkapitány; - Budapest székesfővárosban a bejelentések tekintetében a tanács, míg a külföldivel szembeni eljárás esetén a székesfővárosi m. kir. Államrendőrség főkapitánya, illetve helyettese; - A határrendőrség hatósági területén a határszéli rendőrkapitány; ezeknek a hatóságoknak véghatározata ellen a felettes hatóságokhoz fokozatos fellebbezésnek van helye. A szabályozás a bevándorlás tekintetében oly mértékben módosította, illetve erősítette meg a korábbi községi szabályozást, hogy: Az a külföldi, aki igazolja, hogy lakási szándékát a hatóságnak bejelentette és hogy két év óta állandóan az ország területén lakik, az állampolgárokra nézve fennálló feltételek mellett települési engedélyért folyamodhatik. A községi kötelékbe való felvételt azonban csak a honosítás hozzájárultának feltétele mellett szerezheti meg és a község a felvételt neki, ha már az országban öt évig lakott, kilátásba helyezheti, illetve a honosítás esetére megadhatja. Sem települési engedély nem adható, sem a községi kötelékbe való felvétel kilátásba nem helyezhető annak a külföldinek, aki ezen törvény rendelkezéseinek nem tett eleget. (16. ) 6. Összegzés Az évben szentesített idegenjogi törvény több szempontból is értékelhető. Egyfelől egyes korabeli parlamenti kritikákkal ellentétben először foglalta egységes szerkezetbe sajátos joganyagként a külföldiekre vonatkozó hazai szabályozás legfontosabb tételeit, másfelől jövőbe mutató szándékkal, ideértve a törvény évi módosítását is lefektette az idegenrendészet máig is alkalmazott legfontosabb elveit, s kidolgozta intézményrendszerét. Bár úttörő szellemisége nem nélkülözhette a végrehajtásban megmutatkozó hiányosságait, idegenjogi szakmai sajátosságait tekintve ugyanúgy fontos határkőnek tekinthető, mint a határrendészet terén a határrendőrségről szóló törvény. Hasonlóság a két kódex között atekintetben is található, hogy az idegenjog (ezen belül az idegenrendészet) és a határrendészet 190

187 Az első idegenjogi törvény jogi szabályozásának történeti evolúciója később, köszönhetően a világháborúknak és az annak nyomában járó rendszerváltoztatásoknak, jelentős töréseket szenvedett. A XX. század eleji rendelkezéseket az évszázad közepére rendeleti úton helyezték hatályon kívül, s a jogalkotói hatalom csak a kilencvenes évek derekán tért vissza a törvényi szabályozás szükségességéhez. Az ekkor kihirdetett idegenrendészeti törvény 17 megalkotása nem mellesleg valós fordulatot jelentett a magyar idegenjog történetében, hiszen ezzel valósult meg a jogintézmény teljes, törvényi szintű újraszabályozása. Ez azért is volt különösen időszerű, mert ebben az időszakban már ellentmondásoktól mentessé kellett tenni az üzleti, turisztikai vagy más, legális céllal beutazó külföldiek jogi helyzetét, továbbá jogi alapot kellett teremteni a közrendet veszélyeztető, jogsértő cselekményeket elkövető külföldiekkel szembeni törvényes fellépésre. Szintén a törvény indokát jelentette, hogy érvényt kellett szerezni a Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmánya, a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Egyezségokmánya, valamint a Helsinki Konferencia Záródokumentuma a Genfi Menekültügyi Egyezmény mellett az Emberi Jogok Európai Egyezményének és jegyzőkönyveinek is, amely dokumentumokban lefektetett elvek és normák ellentétben a század elején uralkodó állapotokkal közvetlen kihatással voltak a vonatkozó jogalkotásra is. 17 A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásról szóló évi LXXXVI. törvény 191

188 A migráció mint a magyar idegenrendészet XX. századi történetének sajátos területe Görbe Attiláné Dr. Zán Krisztina rendőr alezredes titkár, Belügyi Tudományos Tanács A migráció mint a magyar idegenrendészet XX. századi történetének sajátos területe A migrációs folyamatok alakulása Magyarországon (1980-tól napjainkig) A tömeges népvándorlás, népmozgás olyan általános jelenség, amelynek pozitív és negatív hatása alól Magyarország sem vonhatja ki magát, s amely elől nem is zárkózhat el. Az 1980-as évekig a migráció szerepe minimális volt hazánkban, elsősorban a pártállami politika kényes kérdése volt, az utóbbi két évtizedben azonban többfajta irányú vándorlás középpontja lett. A rendszerváltozás óta a határokat érintő migrációs folyamatok jellege megváltozott, az ország korábbi kibocsátó- helyett tranzit országgá vált. Az 1990-es évek közepéig közel személy hosszabb-rövidebb ideig tartó itt-tartózkodásával három migrációs hullám érte Magyarországot. Először magyar nemzetiségű román állampolgárok érkeztek, majd anélkül, hogy ideáramlásuk megszakadt volna, a kelet-németek (e)migrációja következett, s végül a délszláv háború menekültjei jöttek hazánkba. Ezeknek a hullámoknak a lecsillapodásával a kényszermigrációs mozgások helyett az önkéntes migrációs mozgások váltak meghatározókká, melyben továbbra is a szomszédos országokból érkező állampolgárok játszanak döntő szerepet. 1 Magyarország földrajzi fekvéséből adódóan fontos szereplője a kontinens migrációs folyamatainak, az Unió felé irányuló migrációs útvonalak közül több is érinti május 1-jén Magyarország az Európai Unió tagja lett. A migráció kérdésének vizsgálatában ez a tény új kereteket, illetve új dimenziót teremtett, aminek oka a folyamatosan változó migrációs környezet, a jogszabályok, fogalmak és kategóriák változásai, ami egyrészt a definíciókat, másrészt a kategóriákat változtatja. Az uniós csatlakozást megelőzően Magyarország is harmadik országnak számított, a csatlakozással azonban a magyar állampolgárok is uniós polgárok lettek. Ez természetesen új helyzetet teremtett az ország számára, ugyanakkor az uniós csatlakozással együtt többször és folyamatosan változtak a szabályok. A csatlakozást követően a munkaerő szabad áramlásának az elhalasztására az Unió régi tagországainak zöme derogációt kért, de aztán ezen országok száma 1 Tóth Pál Péter: Népességmozgások Magyarországon a XIX. és XX. században. In. Lukács Éva Király Miklós (szerk.): Migráció és Európai Unió. Szociális és Családügyi Minisztérium, Budapest,

189 Görbe Attiláné Zán Krisztina folyamatosan csökkent. Magyarország a viszonosság elve alapján hasonló módon járt el mindazon országok polgáraival, ahol a magyar állampolgárok nem élvezhették a szabad munkaerő áramlásból származó előnyöket. Bár május 1-jétől Magyarország az Európai Unió tagja lett, a schengeni térséghez azonban csak december 21-én csatlakozott. Magyarország teljes jogú schengeni taggá válásával (2008. március 29.) a magyar állampolgárok ellenőrzés nélkül, bármikor és bárhol tehát nem csak a határátkelőhelyeken átléphetik a schengeni belső határokat. Nem változtak a beutazás szabályai, és továbbra is fennmaradt a határellenőrzés a schengeni övezeten kívüli öt európai országba (Bulgária, Ciprus, az Egyesült Királyság, Írország és Románia) történő beutazás esetén. A határellenőrzés megszűnése csak a belső határokra vonatkozik. Amennyiben kívülről történik beutazás a schengeni övezet területére, illetve a schengeni övezetet kifelé kívánják elhagyni, a határátlépésre továbbra is csak a kijelölt határátkelőhelyeken és a szokásos határellenőrzést követően kerülhet sor. A törvényes célból szabályosan beutazókat az ellenőrzés csak a feltétlenül szükséges mértékben zavarhatja. A beutazási tilalom vagy körözés alatt állók kiszűrését segíti elő a schengeni együttműködés adatbázis-rendszere és számítógépes infrastruktúrája (angol rövidítéssel SIS). A belső határokon való ellenőrzés megszüntetésének kompenzálására a schengeni tagállamok ún. mélységi ellenőrzési rendszert működtetnek. Ennek lényege, hogy az ország területén belül az idegenrendészetért felelős hatóságok munkatársai igazoltathatják a külföldieket. Ez nem egy beljebb tolt határt jelent, az igazoltatásra nem folyamatosan és nem helyhez kötötten kerül sor. A Schengeni Egyezmény előírásai szerint Magyarország köteles biztosítani a külső határok magas fokú védelmét és megerősítését. Magyarország csatlakozását követően döntő változást jelentett a magyarországi migráció értelmezésében az Európai Unió január 1-jei újabb bővülése, amikor Románia és Bulgária is az Unió tagja lett és polgárai hasonlóan a magyarokhoz uniós polgárokká váltak. Ebből adódóan megváltozott a korábban az ezekből az országokból Magyarországon harmadik országbeli migránsként tartózkodók státusza, így a legnagyobb migráns népességet jelentő román állampolgárok helyzete is. A magyarországi migráció kérdése szempontjából fontos eredmény volt a március elején megrendezett Szabad Európa Vitanap. A konferencián elhangzott előadásokból két Magyarország jövőjét meghatározó tényt érdemes kiemelni. Az előrejelzések alapján Magyarország 2050-re egymillió embert veszít majd, pusztán a születések és a halálozások különbségéből, így, ha a tízmilliós lakosságszámot tartani szeretné az ország, szükség volna egymilliónyi bevándorlóra. A demográfiai probléma mellett Magyarország számára fokozódó kihívást jelent az a tény, hogy állandó és nagyszámú a kvalifikált szakemberek (elsősorban az orvosok, egészségügyi asszisztensek, informatikusok, 194

190 A migráció mint a magyar idegenrendészet XX. századi történetének sajátos területe mérnökök és kutatók) elvándorlása. Ezt a helyzetet kutatásfejlesztési és ösztöndíj alapú programcsomagok mellett, a munkaerő-hiányt szelektív, a migrációs érdeket szolgáló foglalkoztatáspolitikai intézkedésekkel lehet csökkenteni. 2 Egy pontosabb munkaerő-piaci előrejelzési rendszer kialakításával feltárt hiányszakmákat külföldi munkaerővel lehet betölteni. A Magyarországon élő migránsok jellemzői A rendszerváltás utáni Magyarországon egyre nagyobb figyelmet szentelnek a tudományos kutatások a hozzánk érkező bevándorlók vizsgálatának. 3 Ez a figyelem nemcsak annak köszönhető, hogy a bevándorlók számosságukat tekintve jelentősek, hanem annak is, hogy a migránsokkal nem a többségi társadalomtól elkülönülten, izoláltan (pl. többnyire befogadó állomásokon) találkozhatunk, hanem egyre inkább együtt élnek velünk a mindennapjainkban is. A bevándorlás fontos aspektusa, hogy a letelepedni szándékozó migránsok a befogadó országban kívánnak-e állampolgári státuszt elnyerni. Általában is igaz, és Magyarországra is jellemző, hogy a befogadó országok a nemzetállami és állampolgári érdekek védelme jegyében az újonnan érkezőknek nem könnyen teszik lehetővé az állampolgári státusz gyors megszerzését, mivel az egyenlő valamennyi, a hazai állampolgárokat megillető, az élet legkülönfélébb területeire szóló, azonos jogok birtoklásával. Ezt figyelembe véve egy bevándorlónak eltérőek lehetnek a céljai: az integrációs cél az állampolgárság és a teljes egyenlőség elvén alapuló státusz gyors elérését követeli meg; egy másik beilleszkedési mód: a bevándorló a kettős állampolgárságot tűzheti ki célként; a harmadik lehetőség, hogy a végső jogi státusz (állampolgárság) kérdése nyitva marad, és átmeneti, de legális megoldásokat keres. 4 A magyarországi migránsok körét a munkavállalás/foglalkozás szempontjából is érdemes megvizsgálni. A legális migránsok ezen belül is elsősorban a honosítást kérők vagy az egy évnél hosszabb tartózkodási engedéllyel rendelkezők, ha fejlett országokból (Észak-Amerika, Ausztrália) munkavállalás céljából érkeznek, akkor alapvetően magasan kvalifikált munkahelyeket töltenek be. Az európai harmadik országokból érkezők többségében szakképzetlen, egyszerű, nem mezőgazdasági munkát, kisebb arányban szakképzettséget igénylő fizikai foglalkozást végeznek. Az ázsiai migránsok túlnyomó része a szolgáltatásban vállal munkát. Vannak szakképzetlen és magasan kvalifikált ázsiaiak is a foglalkoztatottak között, utóbbiak főleg multinacionális cégek alkalmazásában (japán, indiai, távol-keleti Kun Erzsébet: Egymillió ember a tét. In. Népszabadság Hárs Ágnes: A harmadik országokból Magyarországon tartózkodó külföldi állampolgárok a statisztikai adatok tükrében. In. Bevándorlók Magyarországon. Az MTA Etnikai-nemzeti Kisebbségkutató Intézet és az ICCR Budapest Alapítvány által végzett kutatás záró tanulmányai. Budapest, Uo. 45. o. 195

191 Görbe Attiláné Zán Krisztina menedzserek). 5 Nemzetközi szakirodalomból is ismert tény, hogy a migránsok jellemzően városi területeken koncentrálódnak, különös tekintettel a nagyvárosokra, illetve azok egyes területeire. Magyarországon területi eloszlás szempontjából területenként és településtípusonként nagyon egyenlőtlen a megoszlásuk. Az Európai Unióból származó polgárok elsősorban a központi régióban (Közép-Magyarország, Budapest, Pest megye) vagy a többi régió között egyenletes eloszlásban élnek. A harmadik országból származó migránsok egyharmada Budapesten lakik, a többiek jelentős arányban Pest megye kisebb településein, Szegeden és néhány további kelet-magyarországi megye kisebb településein. Érdekes, hogy nagyon kis létszámú a Nyugat-Magyarországon letelepedők aránya. A kínaiak jelentős része mintegy háromnegyedük Budapesten lakik, de jelentős a környező megyékben, illetve valószínűsíthetően magas a számuk az agglomerációban is. Akik nem Budapesten, illetve az agglomerációban élnek, azok nagyvárosokban, megyeszékhelyeken találtak otthonra (Csongrád, Hajdú-Bihar megye). Olyan kisebb létszámú migráns csoport esetében, mint az afrikaiak, a kínaiakhoz hasonló kép rajzolódik ki. A fejlett országokból elsősorban Észak-Amerikából érkezettek földrajzi elhelyezkedése erőteljes koncentrációt mutat: 56 %-uk a fővárosban él, a többiek Pest megyében megyei jogú városokban, de leginkább azokon a településeken, ahol magas az életminőség. 6 Az Európai Unió migrációs- és biztonságpolitikájának hatása a magyarországi migrációkezelésre Globalizált környezetben elengedhetetlen a rendszerszemlélet alkalmazása, ezért a magyarországi migrációkezelést az uniós migrációkezelés és biztonságpolitika összefüggésében célszerű vizsgálni. Magyarország a XX. század elején, majd az 1956-os eseményeket követően jellemzően menekülteket és migránsokat kibocsátó ország volt. Az elvándorlás helyett később az ideiglenes vagy huzamos tartalmú befelé irányuló migráció vette át a vezető szerepet. Az ország felé irányuló migráció jellege kettős volt, az ország egyidejűleg töltötte be a befogadó és a tranzit ország szerepét, majd 1960-at követően egyértelműen tranzit országgá vált től a hazánkat érintő nemzetközi vándorlás területén több mint négy évtizedes elzártság után új folyamatok váltak meghatározókká. Ezek azonban tekintettel arra, hogy a rendszerváltozást követően a KEOH 7 megszűnt felkészületlenül érték az országot. Azóta, a megváltozott körülményekhez igazodva Uo. Uo o. Külföldieket Ellenőrző Országos Hivatal 196

192 A migráció mint a magyar idegenrendészet XX. századi történetének sajátos területe a külföldiek beutazását és itt tartózkodását új törvények szabályozzák. Ennek ellenére a nemzeti érdekeket figyelembe vevő, kiforrott, konszenzuson alapuló, hosszú távú migrációs politikával illetve migrációs stratégiával az ország nem rendelkezik. A 1990-es évek elején a Magyarországra irányuló, növekvő mértéket öltő migráció és az ahhoz kapcsolódó nem kívánatos jelenségek felerősödése miatt szükségessé vált a külföldiek beutazására és tartózkodására vonatkozó törvény megalkotása. Hosszantartó politikai és szakmapolitikai egyeztetéseket követően május 1-jén hatályba lépett a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló évi LXXXVI. törvény. Ez a jogszabály tartalmában maradéktalanul megfelelt a Magyar Köztársaság nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettségeinek, és hosszú idő után ismét a legmagasabb jogszabályi szintre emelte a külföldiek rendészetének szabályozását, egyidejűleg új fejezetet nyitott az idegenrendészet történetében is. Az egyes világpolitikai események, etnikai, vallási, háborús konfliktusok elől Magyarországra menekülő ún. kényszer-migránsok, menedékkérők száma és összetétele az 1990-es években jelentős változáson ment keresztül ig a szomszédos országokban lezajlott forradalmak, fegyveres konfliktusok elől menekülők nagy számban folyamodtak menedékjogi védelemért. A Magyar Köztársaság ezen idő alatt összességében mintegy 160 ezer menedékkérőt fogadott be, és gondoskodott hosszabb-rövidebb ideig létfeltételeik biztosításáról. Ez szükségessé tette a menekültügyi befogadó intézményrendszer kiépítését és folyamatos bővítését. A nemzetközi migráció következtében kialakult veszélyhelyzet kezelésére megfogalmazott magyar cselekvési koncepció lényege: Tagadhatatlan tény, hogy geostratégiai helyzetünkön változtatni nem tudunk, a menekültek jövőbeni áradatával kapcsolatban zsilip-ország szerepére vagyunk ítélve. A tényeket tudomásul véve az erőfeszítéseket arra kell összpontosítani, hogy saját erőkkel és eszközökkel, támaszkodva a nemzetközi együttműködésből eredő lehetőségekre, megteremtsük a nemkívánatos menekültáradat ellenőrzés alatt tartásának szervezett, személyi és technikai feltételeit. 8 A legális migránsok szempontjából Magyarország vonzerejét jelentősen megnövelte az Európai Unióhoz való csatlakozásunk mind a szomszédos, mind a távolabbi elsősorban ázsiai országok állampolgárai számára, ezért folyamatosan emelkedett a tartózkodási-, illetve letelepedési engedély iránti kérelmek száma. A vízumkérelmezők számának jelentős növekedését idézte elő az elmúlt években az uniós kötelezettségek miatt az Európai Unión kívüli országok vonatkozásában 8 Kőszegvári Tibor: Az ország biztonsága és a menekültek áradata. In: Tamás Pál Inotai András (szerk.): MTA Társadalmi konfliktusok Kutató Intézet MTA Világgazdasági Kutató Intézet, Budapest, o. 197

193 Görbe Attiláné Zán Krisztina bevezetett vízumkötelezettség is. A külföldiek össznépességhez viszonyított aránya európai összehasonlításban még így is alacsonynak mondható. Napjaink gyakorlatában a nemzetközi vándorlással kapcsolatos döntéseket végiggondolt és hosszú távú stratégia hiányában alapvetően egy feltételezett társadalmi elvárás, és a reálisan meglévő migrációs nyomás mellett a meglévő jogszabályok befolyásolják. A menekültek összetétele az 1997-es menedékjogi törvény elfogadásával, illetve Magyarország részéről a Genfi Menekültügyi Egyezményhez fűzött területi korlátozás feloldásával változott meg jelentősen. Megindult a kulturális homogenitást áttörő afrikai és ázsiai menedékkérők számának növekedése, összességében azonban messze elmaradt a korábbi években a hazánkkal szomszédos országokból érkezőkétől. Az afganisztáni háború ugyancsak a kérelmek számának növekedését eredményezte. A térség országai közül Ausztria után Magyarország volt az, ahol a legtöbb afgán menedékkérőt befogadták ben Magyarország az Európai Unióhoz való csatlakozással vállalta a közösségi jogi vívmányok teljes átvételét, amelyek egyebek mellett a menekültés bevándorlásügyi, valamint a határellenőrzési rendszer szabályozását is magukban foglalják. 9 A migrációval összefüggő magyar törvények és egyéb jogszabályok alapvetően összhangban vannak a közösségi jog vívmányaival, illetve követik a változó és mind nagyobb számban születő uniós normákban megfogalmazódó előírásokat. Az Európai Unióhoz való csatlakozás lehetővé tette, hogy Magyarország aktívan részt vegyen az átfogó, komplex cselekvési tervek, szabályok kidolgozásában, a szabályozási környezet alakításában. Ennek eredményeként átlátható, egységes elvek mentén szervezhetőek a legális migrációs folyamatok, továbbá az azonos elvek, eljárási garanciák csökkenthetik a vándorlási és a másodlagos migrációs hajlamot. Az átlátható egységes tagállami szabályozási környezet hosszabb távon azt eredményezi, hogy tervezhetőbbé válnak az Unióba és tagállamaiba irányuló, illetve az Unión belüli migrációs folyamatok. Magyarország a Hágai Program 10 kidolgozása során több ízben kinyilvánította, hogy hatékonyan hozzá kíván járulni az Európai Unió, mint a szabadság, biztonság 9 10 Póczik Szilveszter Dunavölgyi Szilveszter: Nemzetközi migráció nemzetközi kockázatok. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest, Az 1999-ben elindított ún. Tamperei Program amely a tagállamok határőrizeti, menekültügyi, bevándorlási és vízumpolitikájának összehangolását tűzte ki célul 2004-ben véget ért. Az Alkotmányszerződésben vállalt feladatok szükségessé tették a harmonizáció folytatását. A novemberi tanácsi ülésen megállapodás született program második szakaszának elindításáról. A részleteket a tagállamok belügyminiszterei dolgozták ki hágai konferenciájukon, innen kapta a program a nevét. A Hágai Program további együttműködést szorgalmaz a menekültügy és a bevándorlás-politika területén, többek között egységesítve a menekültstátusz igénylésének eljárását, a nyomtatványokat, és javaslatot tesz az Európai Menekültügyi Alap felállítására. A Program 198

194 A migráció mint a magyar idegenrendészet XX. századi történetének sajátos területe és jog térségének erősítéséhez. Egyetértett a külső határok ellenőrzése és a schengeni egyezmények kiemelt szerepével, illetve üdvözölte a szolidaritás elvének megjelenését. Kinyilvánította azt a véleményét, hogy a tehermegosztás és a szolidaritás hangsúlyozása különösen a határellenőrzés területén indokolt. Az Amszterdami Szerződés 11 a közös politikák közé emelte a migrációs, bevándorlási és menekültügyi kérdéseket. A szabadság, biztonság és jog érvényesülésén alapuló térség megvalósítása érdekében előírta, hogy május 1- jéig meg kell alkotni a menekültügy és bevándorlás politika minimumszabályait, illetve a harmadik országok állampolgáraira vonatkozó beutazási és tartózkodási szabályok egységes feltételeit. Az Amszterdami Szerződésben, valamint a Tamperei 12 és a Hágai Programban megfogalmazott célkitűzéseknek a megvalósítására azonban az érvényes magyar jogszabályok keretein belül nem volt lehetőség, ezért szükségessé vált a menedékjogról szóló törvény megváltoztatása, illetve külön feltételeket kellett teremteni az uniós és Unión kívülről érkező állampolgárok beutazására és tartózkodására. Ezt a szükségletet elégítette ki egyrészt a évi I. törvény a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról, másrészt a évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról (a továbbiakban: Harmtv.), nem utolsó sorban a évi LXXX. törvény a menedékjogról. 13 A migráció komplex kezelése elsősorban idegenrendészeti és biztonsági kérdés is, de egyben átfogóan értelmezendő társadalmi, gazdasági probléma is. A komplex hangsúlyozza a külső határokon a felelősség megosztását és külön pénzügyi forrásokat nyit a hosszabb schengeni határral rendelkező tagállamoknak. Az úti okmányok egységesítése (a biometrikus azonosítók bevezetése) és a közös vízumpolitika szintén hangsúlyosan szerepel a tervek között. A fentiekkel összhangban kiemelten foglalkozik a dokumentum a terrorizmus visszaszorításának lehetséges módjaival. A korábbiaknál erősebben jelenik meg a Programban a polgári jogi együttműködés, középtávon pedig az eddig teljesen tagállami hatáskörben tartott családjogi, házassági vagyonjogi és örökösödési szabályok harmonizációja is szerepel a napirenden. 11 Az Amszterdami Szerződés az Európai Unió alapszerződéseit módosító szerződések egyike. A szerződés többek között változtatásokat hozott a közös kül- és biztonságpolitika területén, valamint a harmadik pillér szerkezetének átalakításával kiemelkedő szerepet játszott a bel- és igazságügyi együttműködés szorosabbra fűzésében is. Bevezette a foglalkoztatáspolitikai koordinációt, ami azt jelenti, hogy a tagállamok minden évben közösen elfogadott iránymutatások mentén összehangolják nemzeti foglalkoztatáspolitikáik irányát és célkitűzéseit. 12 Az Amszterdami Szerződés legelőremutatóbb rendelkezései a bel- és igazságügyi együttműködéshez kapcsolódtak, amelyek szándékait az őszi tamperei európai tanácsi ülés konkretizálta. A Tanács pontos menetrendet ( ) és célokat határozott meg, és a bel- és igazságügyi célkitűzések közt lefektette a közös menekültügyi és bevándorlási politika alapjait is. Az ún. Tamperei Program abból indul ki, hogy a legális és az illegális migrációt csak együtt lehet kezelni, mert a legális migrációval kapcsolatos politika sikere és hitelessége elsősorban az illegális harc hatékonyságától függ. 13 Rózsás Eszter: Az idegenrendészet. In. Fábián Adrián Rózsás Eszter (szerk.): Közigazgatási jog Különös rész. Pécs, o. 199

195 Görbe Attiláné Zán Krisztina biztonság rendszerén belül alapvető nemzeti és Európai Uniós tagságból eredeztethető feladat, hogy Magyarország, illetve az Európai Unió területére jogellenesen érkezőket és itt tartózkodókat az arra jogosult intézmény/szervezet kiszűrje, más tagállamokba való továbbjutásukat megakadályozza, és mindezek révén az illegális migrációt visszaszorítsa, vagy legális mederbe terelje, s ezzel párhuzamosan pedig rendezze a legális migráció kérdését is. 14 Bár az Európai Tanács által március án jóváhagyott Belső Biztonsági Stratégia az EU belső biztonságát érintő fő kihívások között külön nem nevesíti az illegális migrációt, szellemiségében azonban több helyen is utalást tesz rá. Egyrészt az európai biztonsági modellt alkalmazó fellépésekre vonatkozó elvek sorában kiemeli az integrációt, a társadalmi befogadást és a hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelmet, mint az EU belső biztonságának kulcsfontosságú elemeit, másrészt a tevékenységekkel kapcsolatos stratégiai iránymutatások kapcsán az operatív együttműködés keretében hangsúlyozza a COSI 15 fontosságát. Magyarország Nemzeti Biztonsági Stratégiájáról szóló 1035/2012. (II. 21.) Korm. határozat hatályba lépésével a biztonsági környezet elemzése alapján a kormány meghatározta azokat a nemzeti célokat, feladatokat és átfogó kormányzati eszközöket, amelyekkel Magyarország a nemzetközi politikai, biztonsági rendszerben érvényesíteni tudja nemzeti biztonsági érdekeit. A Stratégia szerint: A migrációt természetes, ugyanakkor összetett jelenségként kezeljük, amely gazdasági és demográfiai előnyöket, valamint köz- és nemzetbiztonsági kockázatokat egyaránt magában rejt. Magyarország határainak egy része a belátható jövőben is az EU vagy a schengeni térség külső határa marad, ami együtt jár az uniós határszakasz igazgatásának felelősségével és feladataival. Az illegális migráció Magyarországot jelenleg elsősorban tranzitországként érinti, azonban hosszabb távon nem zárható ki, hogy az illegális migrációban érintettek nagyobb része célországként tekintsen hazánkra. Az illegális migráció megjelenésével együtt járó biztonsági kockázatok kezelése az uniós tagságból fakadó kötelezettségek teljesítése mellett nemzeti érdek is, ezért az ebből fakadó biztonsági kérdéseket nemzetközi együttműködés keretében kezeljük. 16 Az ország sajátos geopolitikai helyzetéből adódóan az illegális migráció, mint veszélyforrás, önállóan jelenik meg, hiszen az Unió külső határszakaszát kell, hogy 14 ifj. Teke András: A Hágai Program hatása az Európai Unió migrációs politikája és a magyarországi migrációkezelés alakulására. Szakdolgozat. Széchenyi István Egyetem, Győr, A Lisszaboni Szerződés hozta létre a Belső Biztonsági Operatív Együttműködéssel Foglalkozó Állandó Bizottságot (COSI) a bűnüldöző és a határigazgatási hatóságok közötti hatékony koordináció és együttműködés biztosítása céljából, amely magában foglalja a külső határok ellenőrzését és védelmét, és adott esetben az operatív együttműködéshez kapcsolódó megfelelő, büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködést. 16 A Kormány 1035/2012. (II. 21.) Korm. határozata Magyarország Nemzeti Biztonsági Stratégiájáról 37. pont 200

196 A migráció mint a magyar idegenrendészet XX. századi történetének sajátos területe igazgassa. A környező országok mind a migráció kibocsátás és a migráció áteresztés, mind a szervezett bűnözés elleni erőfeszítéseik szempontjából eltérnek egymástól, s ezért is rendkívül fontos a probléma megfelelő, kiemelt kezelése. A stratégiai elképzelések tisztában vannak a migrációban rejlő lehetőségekkel és veszélyekkel, azok hatékony kezelése nemcsak az uniós kötelezettségekből adódóan, de saját nemzeti érdek szempontjából is szükséges. Az európai uniós csatlakozás folyamatában az illegális migráció visszaszorítását célzó közösségi vívmányok átvétele, és a nemzetközi együttműködés elmélyítése érdekében tett kormányzati erőfeszítések eredményeként az elmúlt években a Magyarországra irányuló illegális migráció egy ideig csökkenő tendenciát mutatott, ami megnyilvánult a tiltott határátlépések számának csökkenésében, és az idegenrendészeti kényszerintézkedések számának alakulásában. Napjainkban azonban ismét felerősödött az illegális migráció, az embercsempészek tevékenysége, az emberkereskedelem, a bevándorlás egyéb szabálytalan formáinak megjelenése. Magyarország elkötelezett a közös európai menekültügyi politika megteremtése, és a közös európai menekültügyi rendszer kiépítése mellett, annál is inkább, mert az Európai Unióban megvalósítandó, azonos elveken nyugvó és azonos szankciórendszerrel működő, egységesített menekültügyi eljárás megteremtése a reális esély a másodlagos migráció megakadályozására, szabályozására az Unió területén. Ezért a migráció és a menekültügy kapcsán mint uniós tagállamnak a teljes folyamat átfogó és egységes megközelítésére van szüksége. A másodlagos migráció megfékezése érdekében tett erőfeszítéseken túl Magyarország azért is fontos célként tartja szem előtt a valamennyi tagállamban azonos menekültügyi eljárás megvalósítását, mert ennek eredményeként várhatóan megvalósulni látszik az a célkitűzés, hogy a nemzetközi védelem azon személyek köré összpontosuljon, akik arra valóban rászorulnak, a menekültügyi eljárással visszaélők pedig a lehető leghamarabb kikerüljenek a menekültügyi védelem által nyújtott kedvezmények hatálya alól. Összességében érdemes megemlíteni, hogy a schengeni határnyitással párhuzamosan a határ közeli területeken Ausztriában és Szlovéniában határozott meggyőződés volt, hogy a bűnözés radikálisan emelkedni fog. Az elmúlt időszak tükrében az illegális migráció vonatkozásában azonban nem növekedett a prognosztizált biztonsági deficit. 17 Az illegális migrációs cselekmények alakulása azt mutatja, hogy Magyarországot sokan tekintik migrációs céljuknak, de a határellenőrzés jelenlegi rendszere a növekvő migrációt ez idáig képes volt hatékonyan kezelni. 17 Kondorosi Ferenc: A világ végveszélyben? A nemzetközi jog új kérdései. Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest, o. 201

197 Görbe Attiláné Zán Krisztina A migrációkezelés mint idegenrendészeti kérdés A migráció kérdését a magyar politika alapvetően idegenrendészeti problémaként kezeli, és jelentős összegeket szándékozik költeni arra, hogy a magyar munkaerőpiacot megvédje a veszélyes külföldi munkaerőtől. 18 A közbiztonsági kérdésekhez szorosan kapcsolódó idegenrendészeti és menekültügyi feladatok speciális jellegűek. Egyszerre hordozzák az általános államigazgatási ügyintézés jegyeit, ugyanakkor a külföldiek ellenőrzése, a személyes szabadság korlátozása, de mindenekelőtt az ügyféli kör az általános követelményektől eltérő szakértelmet kíván. Tekintettel arra, hogy az ügyféli minőségen belül a külföldiek egy igen sajátos, bár nyilvánvalóan nem homogén csoportot alkotnak, akik eltérő nyelvi közegből, kultúrából, jog- és államrendszerből érkeznek, így különösen szükségük van arra, hogy minden eljárással kapcsolatban megkapják a legrészletesebb tájékoztatást a jogaikról és kötelezettségeikről. Az 1980-as évek utolsó harmadában Magyarországnak szembe kellett néznie a határokon átlépő, a migrációhoz kapcsolódó feladatokkal. A magyar idegenrendészeti szervek azonban semmilyen formában nem voltak felkészülve a menekültek fogadására, és jogi helyzetük rendezésére, tekintettel arra, hogy a meglévő jogszabályok más élethelyzetekre készültek, illetőleg a menekültügy vonatkozásában nem is léteztek. Ekkor alkották meg az évi 15. törvényerejű rendeletet a menekültek helyzetére vonatkozó évi július 28-án elfogadott egyezmény, valamint a menekültek helyzetére vonatkozóan az évi január 31- én létrejött jegyzőkönyv kihirdetéséről, és a meglehetősen lakonikus évi 19. törvényerejű rendeletet a menekültként elismert személyek jogállásáról. Magyarország területi mentességet kért, így csak az európai országokból származó menekültek kaphattak menekült státuszt. Ez a szűkítés azért volt megengedhető, mivel mind az idegenrendészeti-, mind a menekültügyi eljárásban az érintettek döntő többsége magyar nemzetiségű volt. 19 A korábbi jogszabályok radikális megváltoztatásának, és az erdélyi menekültek sorsának rendezési szándéka hozta létre a kivándorlásról szóló évi XXIX. törvényt. A törvény vonatkozásában mindenképpen pozitívan kell értékelni, hogy a letelepedés kérdését negyven év után törvényi szinten szabályozta, és a jogalkotó tekintettel volt az ország nemzetközi egyezményekben 20 vállalt kötelezettségeire. Ennél több dicséretet azonban nem igen lehet mondani a törvényről, hiszen ez a jogszabály tökéletes elhibázottsága miatt problémák sorát 18 Hárs Ágnes: Bevándorláspolitikai stratégia és a munkaerőpiac. In. Sík Endre Tóth Judit (szerk.): Migráció és politika. MTA Politikai Tudományok Intézete. Budapest, Wetzel Tamás: A bevándorlás kérdése Magyarországon. PhD értekezés, Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar Doktori Iskola, Budapest, Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata valamint a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 202

198 A migráció mint a magyar idegenrendészet XX. századi történetének sajátos területe indukálta. A letelepedés jogintézménye teljesen értelmetlenül 21 kikerült az idegenrendészeti szabályozás köréből. A kivándorlás és az állandó magyarországi tartózkodási jogosultság megszerzése egy törvénybe került, és a letelepedést a kivándorláshoz hasonló bevándorlás szó váltotta fel, holott a korábbi jogszabályok egyöntetűen a letelepedés szót használták. A bevándorlás szabályozása azonban az évi XXIX. törvényből már 1993-ban újra visszakerült az idegenrendészethez. Magyarországon az önálló idegenrendészeti tevékenység az 1990-es évek elején kezdődött ben Magyarország társulási megállapodást írt alá az Európai Közösségekkel, amely 1994-ben lépett hatályba ben tagja lett az ENSZ Menekültügyi Főbiztosság Végrehajtó Bizottságának és a Nemzetközi Migrációs Szervezetnek. Jogszabály által biztosított idegenrendészeti hatáskörrel azonban a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásról szóló évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Idtv.) május 1-i hatályba lépéséig nem rendelkezett. A hosszantartó politikai és szakmapolitikai egyeztetéseket követően hatályba lépett törvény tartalmában immáron maradéktalanul megfelelt a Magyar Köztársaság nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettségeinek 22, s hosszú idő után ismét a legmagasabb jogszabályi szintre emelte a külföldiek rendészetének szabályozását, új fejezetet nyitva az idegenrendészet történetében. A törvény értelmében az akkori idegenrendészeti feladatok a vízumkiadás kivételével a Rendőrség, az akkori Határőrség, a Vám- és Pénzügyőrség helyi és országos idegenrendészeti szerveihez kerültek. Idegenrendészeti hatáskörbe tartoztak a külföldiekkel, bevándorlókkal kapcsolatos engedélyügyek, a jogsértő vagy a közrendet veszélyeztető szankciók, korlátozási intézkedések. Azokat a személyeket, akik nem teljesítették a beutazási feltételeket, illetve beutazási és tartózkodási tilalom alatt álltak, visszairányították a kiinduló vagy visszafogadásra köteles országba, kivéve olyan országba vagy olyan területek határára, ahol faji, vallási okból, nemzeti, társadalmi hovatartozása vagy politikai nézetei miatt üldöztetés veszélyének lenne kitéve, valamint olyan ( ) területre sem, ahol nyomós oknál fogva tartani lehet attól, hogy ( ) kínzásnak, embertelen, megalázó bánásmódnak lenne kitéve. E személyek részére kötelező tartózkodási hely jelölhető ki. 23 A törvény a menedéknyújtáshoz azonban nem tekintette jogalapnak a sajátos társadalmi csoporthoz való tartozást, az üldöztetéstől való megalapozott félelem helyett az üldöztetés tényét követelte meg; nem biztosította a menekültstátuszt a 21 Legalábbis jogi szempontból értelmetlenül, de a törvény sürgősségi megalkotásának politikai okai voltak, nevezetesen id. George Bush magyarországi látogatása. Az amerikai kormányzat törvényi szinten szabályozott ki- és bevándorlási eljárást várt el, a jogalkotásnak pedig mindössze másfél hónapja maradt a törvény megalkotására az elnöki látogatásig. 22 Személyi hatálya azonban nem terjedt ki a menekültként elismertekre és menedéket kérőkre, kivéve, ha utóbbiak kérelme jogerősen elutasításra került évi LXXXVI. törvény 32. (1). bekezdés; visszaküldés tilalma (non refoulement) 203

199 Görbe Attiláné Zán Krisztina más államok vagy az UNHCR 24 által elismert menekülteknek őket csak külföldiként kezelte. 25 A törvény hatályba lépésével a Határőrség idegenrendészeti hatósággá vált, és az ebből adódó feladatok végrehajtása céljából december 1-jén elkülönült idegenrendészeti struktúra jött létre. Az Idtv. általános hatáskörű idegenrendészeti hatóságként a Rendőrséget nevesítette ugyan, de széles körű jogosultság illette meg a Határőrséget is. Az évek során a jogi környezet változása, a gyakorlati tapasztalatok feldolgozása szükségessé tette a törvény módosítását, a Határőrség számára azonban a változások nem jelentettek hatáskör csökkenést. Időközben az idegenrendészeti tevékenység része lett a személyek államhatáron történő átadás-átvételével kapcsolatban megkötött visszafogadási egyezmények (ún. toloncegyezmények) alkalmazása, amelyek lehetővé tették és teszik a jogsértő külföldiek egyszerűbb, gyorsabb, gazdaságosabb eltávolítását az országból. Az Európai Közösséghez való csatlakozás, illetve az acquis communautaire 26, azaz a közösségi jog átvétele szükségessé tette a későbbiekben a menedékjogról szóló évi CXXXIX. törvény, a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló évi XXXIX. törvény, illetve a határőrizetről és a Határőrségről szóló évi XXXII. törvény megalkotását. A megváltozott migrációs helyzetre tekintettel szeptember 01-től a szervezett bűnözés elleni törvénnyel 27 a korábbinál szigorúbb kényszerintézkedési szabályok kerültek bevezetésre. A jogszabály új rendelkezéseket, valamint a korábbi szabályozáshoz képest jelentős változásokat, szigorításokat vezetett be az idegenrendészeti kényszerintézkedések alkalmazásában, így a beutazási és tartózkodási tilalom kötelező eseteinek körében, lehetővé tette a magánlakásban történő belépést idegenrendészeti ellenőrzés során, kötelező idegenrendészeti őrizetbe vételi eseteket állapított meg, a közösségi szállások elhagyását csak rendkívüli méltánylást érdemlő esetben engedélyezte a külföldiek számára. Az Idtv. végrehajtási rendelete bevezette a tranzitvízum alkalmazását. A módosításokkal együtt a törvény közel tíz évig jól szolgálta a külföldiekkel kapcsolatos rendészeti tevékenységet, de az európai uniós tagság megkövetelte az idegenrendészeti jog uniós szabályokhoz történő igazítását. Az Idtv. jogharmonizációs célú felülvizsgálata eredményeként született meg a január 1-jétől hatályos, a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló évi XXXIX. törvény, amely alapvetően EU konform szabályozást 24 United Nations High Commissioner for Refugees = ENSZ Menekültügyi Főbiztosság 25 Lloyd Dakin: Biztonsági megfontolások és a menekültek védelme. Pécsi Határőr Tudományos Közlemények III., Pécs, o. 26 A közösségi jog alapfogalma. Francia nyelvű kifejezés, szó szerint közösen elért dolgokat, a bevett magyar fordítás szerint közösségi vívmányokat jelent. 27 A szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló évi LXXV. törvény 204

200 A migráció mint a magyar idegenrendészet XX. századi történetének sajátos területe tartalmazott, ezért a csatlakozás során nem volt szükség strukturális és érdemi módosításra, szakmai indokkal alátámasztott változtatásra pedig nem volt lehetőség. A évi XXXIX. törvény a Schengeni Végrehajtási Egyezmény szellemében szabályozta a külföldiek beutazásának és tartózkodása engedélyezésének kérdéseit. Az új jogszabály alapvetően megváltoztatta az idegenrendészeti jogalkalmazás korábbi szervezeti kereteit és a hatósági eljárások rendjét. A Rendőrség hatósági feladatait az általános hatáskörrel rendelkező, január 01-ével létrehozott Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (a továbbiakban: BÁH) és regionális igazgatóságai mint területi idegenrendészeti hatóságok vették át. A Rendőrség idegenrendészeti hatóságból közreműködő szervvé vált, a Határőrség elsődleges feladata az elfogott külföldiek biztonságos fogva tartása, illetve a visszafogadási egyezmények alkalmazásával a jogsértő személyek gyors eltávolítása lett. Az Idtv. az uniós elvárásokra és Magyarország nemzeti érdekeire tekintettel a külföldiekre vonatkozó rendészeti szabályozás átalakítására törekedett, bővítve az illegális beutazás és szabálytalan tartózkodás elleni harc eszköztárát, amikor új jogintézményként jelenítette meg a visszatartást, a visszautasítást, és hozzá kapcsolódóan a visszautasítási őrizetet, valamint a kiutasítást előkészítő őrizetet. Az idegenrendészeti szakterület számára jelentős változást eredményezett a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló évi I. törvény, valamint a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló évi II. törvény és ezek végrehajtási rendeleteinek július 01.-ei hatályba lépése. A megváltozott jogszabályi háttér jelentősen átalakította a Határőrség idegenrendészeti tevékenységét, majd a teljes jogú schengeni csatlakozást követően (2007. december 21. és március 29.) e jogszabályi környezetben meghatározott határőrségi feladatokat a Határőrség és a Rendőrség január 01- én bekövetkezett integrációját követően a Rendőrség kapta meg. 28 A bel- és igazságügyi együttműködés témakörét érintő jogharmonizációs magyar jogalkotás több fontos eredményt is fel tud mutatni. Ezek közül is kiemelkedik a korábban már említett, a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló évi XXXIX. törvény megalkotása, amely az uniós csatlakozás után szabályozta az EGT-tagállamok polgárainak beutazását és tartózkodását. Az uniós jogalkotás sem állt meg azonban: a 38/2004/EK irányelv 29 összefoglalta és újraszabályozta az addigi uniós joganyagot. Az irányelv jogharmonizációja során egyértelművé vált, hogy a hagyományos idegenrendészeti szabályozás körében már nem lehet elhelyezni az EGT-tagállamok polgáraira és családtagjaira vonatkozó 28 A Határőrség és a Rendőrség integrációjának közjogi területeiről lásd bővebben: dr. Hautzinger Zoltán: Epilógus. A határellenőrzés deklarálása az Alkotmányban. Pécsi Határőr Tudományos Közlemények VII., Pécs, o. 29 Az Unió polgárainak és családtagjainak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról 205

201 Görbe Attiláné Zán Krisztina joganyagot, ezért az irányelv átültetése érdekében önálló törvényt kell megalkotni (a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló évi I. törvény). A Tamperei illetve a Hágai Program megvalósításának keretében az Európai Unió számos közösségi jogszabályt alkotott, amelyek Magyarországot, mint csatlakozott tagállamot, szintén további jogharmonizációra kötelezték. Ma egyértelműen megállapítható, hogy a jelenlegi idegenrendészeti joganyag alapvetően megfelelő, nemzetközi összehasonlításban is nagyon hasonló és teljes mértékig megfelel az uniós szabályozásnak. Magyarország évi uniós csatlakozását követően nagy kihívást jelentett a teljes jogú schengen tagság elérése. A teljes jogú tagság minőségi változást hozott, tekintettel arra, hogy a belső határokon teljesen megszűnt a határellenőrzés, a külső határokon pedig megvalósult a schengeni elvárásoknak megfelelő, egységes elvek szerinti határellenőrzés. Ez olyan komplex, sok összetevőből álló szabály- és követelményrendszer, amely egységes vízumrendszer, szoros és szigorúan szabályozott határellenőrzési és rendőri együttműködés, valamint közös adat-, informatikai és nyilvántartási rendszerek (pl. Schengeni Információs Rendszer) működtetését igényli. Idegenrendészeti kérdésekben tehát Magyarország, mint uniós tagállam számára az eljárások alapját az március 26-án jogerőre emelkedett Schengeni Végrehajtási Egyezmény képezi. A Schengeni Végrehajtási Egyezmény által biztosított schengeni jog nem ad többlet jogot, mint a tagállamok nemzeti joga. Az eljárás alá vont személy az intézkedések ellen független semleges bírósághoz fordulhat, fellebbezhet. Az Európai Unió közösségi joga azonban a schengeni jog felett áll, összeütközés esetén az európai uniós jog a meghatározó. Az idegenrendészeti szabályozást egységesíti a Schengeni Végrehajtási Egyezmény, amikor kimondja, hogy az illegálisan beutazott és/vagy benntartózkodó külföldit az őt előállító, elfogó tagállam közvetlenül a származási országba toloncolja vissza, vagy bármely más államba, ahol befogadása lehetséges. Ezáltal elkerülhető, hogy a tagállamok egymás között ide-oda toloncolják a kiutasított külföldit. A belső határokon folyó ellenőrzés megszűntetésének egyik kiegyenlítő, kompenzációs intézkedéseként, a külső határellenőrzés fokozása érdekében a Schengeni Egyezményt elfogadó Felek egy közös információs rendszert alakítottak ki és működtetnek SIS 30 néven. Az információs rendszer valamennyi tagállamban létrehozott nemzeti alrendszerből 31 és az adatközlő központból 32 áll. 30 Schengen Information System = Schengeni Információs Rendszer 31 National SIS = N. SIS 32 Central SIS = C. SIS 206

202 A migráció mint a magyar idegenrendészet XX. századi történetének sajátos területe A SIS lehetővé teszi az illetékes hatóságoknak, hogy a vízumkiadás, tartózkodási engedély kiállítása, határellenőrzés, a mélységi területeken végzett rendőri, idegenrendészeti ellenőrzések során automatikus lekérdezési eljárással közvetlenül és azonnal adatokat, jelzést kapjanak személyekre és tárgyakra vonatkozóan. A külső környezet nagyban befolyásolja az illegális migrációval kapcsolatos hatékony fellépést. A szomszédos országok által alkalmazott szigorúbb migrációs gyakorlat amely jelenleg jellemző valamennyi európai uniós tagállamra ma Magyarország felé tereli az illegális migránsokat. Az ilyen áramlatok kezelhetetlenné válásának megakadályozása érdekében, az alapjogokat biztosító, de szigorúbb idegenrendészeti és menekültügyi szabályozásra van szükség. Az elmúlt évek negatív tendenciáira reagálva például Lengyelország és Szlovákia is jelentősen szigorította az államhatárt illegálisan átlépő külföldiekkel szembeni fellépést. Az idegenrendészet vonatkozásában összességében megállapítható, hogy a globalizáció, a társadalmi, gazdasági, politikai erőviszonyok nemzetközi átrendeződése következtében várhatóan újabb kihívások jelennek meg, amelyekre mind idegenrendészeti, mind határellenőrzési szempontból szigorúbb jogszabályok megalkotásával, egységes, fokozott, rendszeres ellenőrzés biztosításával fel kell készülni, mivel kezelésük uniós tagságunkból adódóan is elengedhetetlenül szükséges. Válaszlehetőségek a migrációs kihívásokra A migráció kérdésével foglalkozó kutatások és a mindennapi idegenrendészeti gyakorlat alapján egyaránt megállapítható, hogy elengedhetetlenül szükség van egy olyan hosszú távú, jól átgondolt migrációs, bevándorlási politika és koncepció kialakítására, amely figyelembe veszi hazánk geopolitikai, földrajzi és szociális helyzetét. Egy ilyen koncepció lehet, és kell, legyen az alapja Magyarország sürgősen kialakítandó migrációs stratégiájának. A migrációs stratégiának olyan dokumentumnak kell lennie, amely hosszútávra érvényes, választ ad a migráció komplexitásából adódó, Magyarországot érintő kihívásokra. Feltárja a migráció előnyeit és hátrányait, lehetőséget teremtve a nemzetgazdasági, demográfiai, társadalmi következményeinek kihasználására is. Miután Magyarország uniós tagállamként aktívan részt kíván venni az Európai Unió migrációs politikájának formálásában, alakításában, ezért az Unió törekvéseivel összhangban kell megalkotni a nemzeti migrációs stratégiát, mert az ebben foglalt célok évtizedekre meghatározhatják Magyarország Európán belüli pozícióját, és a magyarországi adottságokat és érdekeket figyelembe véve fenntartható fejlődést eredményezhetnek nemzetgazdasági, társadalmi és demográfiai szinten. 207

203 Görbe Attiláné Zán Krisztina Az idegenrendészeti tevékenységet illetően szükség van a migrációs trendek további figyelemmel kísérésére, illetve az idegenrendészet különböző szegmenseivel szemben támasztott követelmények hatékonyabbá tételére, azaz az engedélyügyi területen az ügyfélbarát, szolgáltató közigazgatás igazságszolgáltatás eljárási, szervezeti rendszerének fejlesztésére: pl. az ügyintézők szakmai és nyelvtudásának fokozatos erősítése, a formanyomtatványok minél több nyelven való hozzáférhetővé tétele, az ügyintézéshez szükséges adatbázis, a jogalkalmazás egységesítése, az eljárások áttekinthetőbbé tétele, rövidebb határidők, stb. Ugyanakkor szükség van arra is, hogy az esetleges joggal való visszaélések kiszűrése érdekében fokozottabb ellenőrzést, az illegális migránsokkal szemben pedig határozottabb és eredményesebb fellépést valósítsanak meg a magyar idegenrendészeti szervek. 33 A feltárt tényekből adódóan a határok kérdését, az illegális migrációt, illetve az illegális tartózkodást a tagállamok területén csak egységes integrált módon lehet hatékonyan kezelni. Ehhez azonban nem elegendő csupán a külső határok menedzselésének vonatkozásában alkalmazni az integrált megközelítést, hanem a határokhoz kapcsolódó valamennyi feladatot integráltan kell kezelni. Az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség 34 is akkor lehet eredményes, ha az integrált határellenőrzés végrehajtói feladatai egészének átfogására képessé válik. 33 Töttös Ágnes: A kulturált idegenrendészet és az idegenrendészeti ügyintézés fejlődése. Pécsi Határőr Tudományos Közlemények X., Pécs, o. 34 Az Ügynökséget létrehozó rendeletet a Bel- és Igazságügyi Tanács október i ülésén fogadta el. 208

204 Gondolatok a migráció és menekültügy magyarországi megjelenéséről, a határrendészet feladatairól Dr. Gubicza József tűzoltó alezredes főosztályvezető, Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Oktatásigazgatási és Kiképzési Főosztály Gondolatok a migráció és menekültügy magyarországi megjelenéséről, a határrendészet feladatairól Bevezető gondolatok A kiadvány kiváló lehetőséget biztosít egy rövid visszatekintésre a határrendészeti szervek több mint húsz éve jogszabályban rögzített, menekültügyhöz kötődő feladatainak vázlatos áttekintésére, felelevenítésére. A dolgozatom rávilágít Magyarország történelmi érintettségére a migrációban, a menekültügyben, a határrendészeti szervek közelmúltbeli tevékenységének kialakítására, melynek feltárása, rendszerbe foglalása, véleményem szerint egy külön, másléptékű munka keretében valósítható meg. Az elmúlt évek nemzetközi, valamint kül- és belpolitikai változásait elemezve, értékelve, figyelemmel követve hatásukat a határrendészet alakulására, egyre inkább előtérbe kerültek, kerülnek a világ egyes válságövezeteiben és a környező országokban felerősödő migrációs tendenciák és ehhez kapcsolódó folyamatok, illetve érezteti hatását a nyugat-európai országok migrációs és menekültügyi gyakorlata. Hazánk a politikai változások hatására a menekülteket kibocsátó régióból egyrészt befogadó országgá, másrészt egy kelet-nyugati és délkelet-északnyugati irányú modernkori népvándorlás fellendülő szakaszában, annak tengelyében helyezkedik el, a menekülők tranzitországává és célországává is vált. A menekültügy problémaköre szoros összefüggésben van az általános politikai tendenciákkal, az ország gazdaságpolitikájával, idegenrendészeti és nemzetiségi politikájával, továbbá a rendészeti jellegű feladatok ellátásával. Az állami politika szintjén az európai értékeket elfogadva nem szigetelődhetünk el a nagy migrációs folyamatoktól, ugyanakkor az ország érdekeit figyelembe véve fel kell lépni a migráció által okozott vagy hordozott kedvezőtlen jelenségekkel szemben. A nemzetközi elvárásoknak megfelelés mellett érvényesíteni kell a nemzeti érdekeket is. Ez a kettős követelmény meghatározza szinte minden állami, közigazgatási, rendvédelmi szerv munkáját. A határrendészeti tevékenységet ellátó szervezet ez irányú tevékenységét is az előzőekben vázolt kettős elvárás határozza meg. Egyrészt a nemzetközi egyezményekben foglal kötelezettségek végrehajtásával, a határon jelentkező menedékkérők szűrésével, meghallgatásával, az illetékes szervekhez történő továbbirányításával és 209

205 Gubicza József további feladatok végzésével tevőlegesen részt vesz a menekültügyi feladatok megoldásában. Másrészt ellátva alapfeladatát, a közbiztonság védelmét, az államhatár rendjének fenntartását, a határ őrizetét és a határforgalom ellenőrzését, mellyel távol tartja a különböző okokból (közbiztonsági, nemzetbiztonsági) nemkívánatos személyeket. A migráció és menekültügyi probléma kezelése újszerű feladatként jelent meg a nyolcvanas évek végén hazánk állami, közigazgatási szerveinek munkájában, így az azidőben önálló Határőrségnél is. A Határőrség a menekültüggyel foglalkozó más szervezetekkel összhangban szorosan együttműködve volt képes ellátni feladatait. A hatékony tevékenységhez, a szervezetek közötti munkamegosztáshoz szükséges jogi szabályozók a kutatómunka kezdetén hiányosak, hézagosak voltak. A Határőrség menekültügyi tevékenységét ebben az időszakban a gyakorlati élet alakította ki. Megkérdőjelezhető volt törvényessége, felvetődött a feladatrendszer rendezetlensége. A Határőrség ez irányú feladatkörét az alacsonyabb szintű szabályozók sem rögzítették kellő mértékben, pontossággal. Történeti visszatekintés A magyarság szempontjából a Kárpát-medencébe való megérkezés és letelepedés (honfoglalás) is tartalmaz menekülésre utaló, meghatározó jegyeket. Más nagyobb és erősebb nomád népek (például besenyők) állandó fenyegetésétől kísérve kellett egyre nyugatabbra vándorolniuk honalapító őseinknek. A menekültügy magyarországi történetét vizsgálva már az állami létünk kezdeti időszakában fellelhetjük számos üldöztetést szenvedett népcsoport részére történő menedéknyújtást. A böszörmények I. István király korában leltek menedékre hazánkban. Majd a kazárok ellen fellázadt kálizok és kabarok kerestek biztonságot nyújtó helyet Kálmán király korában területünkön. A kunok első csoportjai szintén a XI-XII. században érkeztek Magyarországra, 1239 utána jászokkal együtt tömegesen menekültek a Mongol Birodalom terjeszkedése elől. A Jászkunság területén 1279-ben IV. (kun) László királytól autonómiát is kaptak. Már ebben a korban találkozunk a menedéknyújtás jogintézmények csíráival, mivel uralkodóink az érkezett népcsoportokat királyi akaratnyilvánítás hivatalos formájával (bullák) fogadták be és telepítették le hazánk területén. Ugyanakkor az állam védekező mechanizmusának kialakulása is tapasztalható. I. István király a dolgozó, kétkezi bevándorlók részére nyújtott menedéket, ezzel a nemkívánatos személyeket kizárta a befogadás lehetőségéből. A feudális magyar állam azonban nem csak ellenséges népek elől menekülő népcsoportokat fogadott be és nyújtott számukra menedéket, több esetben a politikai üldözés elől menekülőket is oltalomban résesítette. Az írott források által bizonyított legkorábbi ilyen példát Szent István király szolgáltatta, amikor az angol trónviszálykodásban vereséget szenvedett egyik trónkövetelőnek biztosított menedéket Pécsváradon. 210

206 Gondolatok a migráció és menekültügy magyarországi megjelenéséről, a határrendészet feladatairól A befogadókészség mellett párhuzamosan megjelent a menekülés, az üldöztetés elszenvedése is. A tatárok évi országdúlása idején IV. Bála királyunk és kísérete Dalmácia egyik szigetén keresett menedéket. A török hódításai elől országrészek néptelenedtek el hazánkban. További jelentős számú menekült 1620 után a habánok révén érkezett Magyarországra és Erdélybe, akik Svájcból való kiűzetésük után Morvaországon keresztül érkeztek hazánkba. A következő századokban is érkeztek hazánkba a faji, vallási üldöztetés elől menekülők. Az orosz és a török állam nemzeti jellegének megerősödése, utóbbinál pedig a korábban reá jellemző vallási türelem hanyatlása erőteljes faji, vallási üldöztetéseket, pogromokat eredményezett. Különböző időpontokban csoportosan menekültek többek között zsidók, örmények hazánkba is. Az ország menekültügyi politikájára mi sem jellemzőbb, hogy nem törekedtek a befogadottak széttelepítésére, de még csendes asszimilálására sem, sőt nemzeti, kulturális identitásuk, vallásuk, népszokásuk megőrzését szerény mértékben még támogatta is az állam. A Habsburgok ellen folytatott szabadságharcok vereségei után honfitársaink ezrei hagyták el az országot, kerestek menedéket külhonban. Így II. Rákóczi Ferenc a Török Birodalomban, Rodostóban, Kossuth Lajos Angliában kapott menedéket. A XIX. század végén, a XX. század elején kibocsátó régióvá váltunk, gazdasági okokból (a gazdaság porosz utas fejlődése miatt) hagyták el több százezren (közel 2 millió ember) Magyarországot, kerestek új hazát az ígéret földjén, az Egyesült Államokban. Az első világháború újabb meneküléshullámot váltott ki. A Trianoni Békeszerződés hatására a Magyar Királyság új határain kívül rekedt mintegy 3,3 millió magyar nemzetiségű lakosból tízezres nagyságrendben települtek át Dél- és Észak- Erdélyből. Elsősorban az államapparátus tagjai, a közszolgálatban dolgozók menekültek el a román, csehszlovák és jugoszláv megszállás elől, mivel egzisztenciájuk megőrzését az új államhatalomtól nem remélhették. A Tanácsköztársaságot követően több ezer baloldali beállítottságú ember menekült Oroszországba, illetve nyugatra. A XX. század pozitív példákat is szolgáltat a Magyarországra menekülők befogadására. A második világháborút közvetlen megelőző időszakban a német fasiszta diktatúra terjedésének hatására ben zsidók és politikai nézeteik miatt üldözött emberek ezrei találtak menedéket hazánkban. Lengyelország évi német és szovjet megszállását követően polgári személyek és katonák érkeztek menedéket keresve Magyarországra. Számuk összességében mintegy ezer főre tehető. A második világháború alatt Franciaország összeomlását követően (1940) a német hadifogolytáborokból mintegy 8000 francia katona szökött Magyarországra. Menedéket keresett nálunk, illetve tranzitállamként használta hazánkat több ezer angol, holland, belga, orosz és más nemzetiségű hadifogoly is. Olasz katonák az évi sikertelen olaszországi kiugrási kísérlet után menekültek Magyarországra. 211

207 Gubicza József A háború alatt azonban Magyarországról is elindult menekülési hullám. Zsidók tömegei hagyták el az országot a deportálások elől, majd a nyilas hatalomvétel késztetett a menekülésre. Az egyre inkább előrenyomuló szovjet csapatok és a területünkön kialakuló hadműveletek elől szintén több tízezren menekültek nyugatra. A második világháborút követően, a Párizsi Békeszerződés hatására újabb nagymérvű népmozgás, menekülés indult meg, melyen belül sor került a magyarországi németek (svábok) erőszakos kitelepítésére, a magyar szlovák önkényes és kierőszakolt lakosságcserére, valamint az Erdélyből letelepített székelyek Délvidékről történő áttelepítésére. Az ország ugyanakkor hivatalosan kinyilvánított baloldali berendezkedéséből adódóan a Magyar Népköztársaság Alkotmánya biztosított menedékjogot egy adott személyi körnek. Ennek megfelelően a Görögországból érkező baloldali menekült személyeket, továbbá a jobboldali katonai hatalomátvétel után a Pinochet-diktatúra elől Chiléből elmenekült személyeket, illetve a szülőföldjükről elűzött palesztinokat fogadta be Magyarország. A nemzetközi menedékjog intézményeihez való csatlakozás előzményei A nyolcvanas évek végén hazánk egy közép- és kelet-európai népvándorlási (menekülési) hullám cél- és tranzitállomásává vált. Egyrészt a Romániából, a Ceausescu-rezsimből menekülők nagyszámú érkezése, másrészt a volt Német Demokratikus Köztársaság állampolgárainak tömeges magyarországi megjelenése jelentett kezelésre váró feladatokat az állami, államigazgatási szerveknek, köztük a Határőrség számára is szeptemberétől a déli határszakaszokon a jugoszláv (délszláv) háborús helyzet miatt menekülők tízezrei jelentek meg, akik számára a magyar kormány ideiglenes védelmet biztosított. A menekülők érkezése, száma hullámzóan alakult. Ezen előzmények után a Parlament december 7-én, ülésnapján elfogadta az évi XXXIX. Törvényt a menedékjogról, ezzel a hiányos jogi szabályozást megszüntette. Hazánkban a törvény elfogadása és március 1-jei hatálybalépése mérföldkövet jelentett a menekültügy helyzetében. A törvény hatálybalépésével lezárult egy átmeneti időszak, mely 1989-től, Magyarország a menekültek helyzetére vonatkozó évi július hó 28. napján elfogadott egyezményhez való csatlakozásától datálódik. A menedékjogról szóló törvény elfogadásával és a hozzá kapcsolódó végrehajtási rendeletek kiadásával kezdődött egy új időszak, minőségileg megváltozott körülmények között, amikor a menekültügy viszonylag rendezett jogi környezetbe került. A biztonságpolitika és a menekültügy kapcsolódása A menekültügy problémaköre szoros összefüggésben van az ország biztonságpolitikájával. Az állami politika szintjén az európai értékeket elfogadva, nemzetközi kötelezettségeinknek eleget téve nem szigetelődhetünk el a nagy migrációs (menekült) folyamatoktól, ugyanakkor az ország érdekeit érvényre juttatva, fel kell lépni 212

208 Gondolatok a migráció és menekültügy magyarországi megjelenéséről, a határrendészet feladatairól az immigráció által kiváltott kedvezőtlen hatásokkal szemben. A biztonságpolitika alapelveihez szorosan kapcsolódó menekültügyi és immigrációs politika koncepciójának társadalmi konszenzuson nyugvó alapokon kell állnia. Magyarország biztonságpolitikájának feladatát képezi az országot fenyegető veszélyek felmérése, prognosztizálása, megelőzése és elhárítása, valamint azok végrehajtásához szükséges képességek kialakítása. Ennek megvalósítása globális, regionális és bilateriális kapcsolatok, együttműködési rendszerek kialakításán és továbbfejlesztésén keresztül történhet. Hazánk biztonságát érintő problémaként vetődik fel az immigráció és menekültügy. Immigrációs politikánk fő elvének kell tekinteni a hazánk határaihoz érkező nemkívánatos elemek visszatartását, belépésének megakadályozását, a beutazók szelektív szűrését, ugyanakkor a menekültügyben felvállalt nemzetközi kötelezettségünk teljesítését, az európai uniós szabályozások és gyakorlat átvételét. Megalapozottnak ítélhető meg a hazai kutatóknak az a megállapítása, hogy biztonságunkat veszélyeztető tényező lehet a tömeges méretű immigráció és menekülés. Valószínűsíthető tehát, hogy hazánk geopolitikai elhelyezkedéséből adódóan az elkövetkező időben is számolni kell országunk határainál menekülők megjelenésével (tömeges mértékben is) a fennálló, valamint prognosztizálható regionális és helyi feszültségforrások negatív eredőjeként. A határrendészeti szerv feladatai a menekültügyben A nyolcvanas évek végén a határrendészeti feladatokat a Magyar Köztársaság államhatárán a BM Határőrség látta el, mint kettős rendeltetésű szervezet, a fegyveres erők részeként, rendvédelmi funkcióval is rendelkezett. A Határőrség tisztán rendvédelmi szervezetté történő átalakítása egy több éves folyamat eredményeként a 2000 évek közepére valósult meg. Majd a Schengeni csatlakozással párhuzamosan lezajlott a Határőrség és a Rendőrség integrációja is, ezzel a határrendészeti feladatok végzése a Rendőrség szervezeti rendszerén belül valósul meg napjainkban. A határrendészeti szerv az országba legálisan érkező személyek körében, többek között beutazásuk feltételeinek megállapítása, céljának megismerése, határforgalmi és más információk gyűjtése érdekében a határforgalom-ellenőrzési feladatainak végrehajtása során, általános szűrő-kutató, felderítő, ellenőrző tevékenységet végez. Ennek során kapcsolatba kerül a menedékkeresőkkel is. Megítélésem szerint az információgyűjtő munka során felfedett menedékkérőkkel, helyzetük mielőbbi rendezése érdekében szükséges külön foglalkozni. Ennek a szűrőtevékenységnek a végzése az idegenrendészeti hatósági eljárási rendszerébe illeszkedik úgy, hogy menekültügyi feladatok ellátását szolgálja. Véleményem szerint addig a pontig tartozik a határrendészeti szerv idegenrendészeti feladatköréhez, míg az országba érkezők körében végzett általános szűrő munkájáról beszélünk. Ez a tevékenység irányulhat többek között a külföldi beutazásához szükséges feltételek (például ál- 213

209 Gubicza József lampolgárságát és személyazonosságát igazoló úti okmány) meglétének ellenőrzésére, továbbá a beutazási és tartózkodási feltételek és esetleges tilalom fennállásának megállapítására. Ha a belépésre jelentkező a határrendészeti szerv előtt a menedékjog iránti szándékát jelezte, vagy erre utaló kijelentést tett, akkor is egyértelműen az idegenrendészeti hatósági eljárás kompetenciájából adódó feladatait kellett végrehajtania. Az eljáró szervnek, azonban a menekültügyi feladatainak is eleget kellett tennie. Az idegenrendészeti törvény hatálybalépése egyértelműen széles körű hatósági ellenőrzési tevékenységek végrehajtására jogosította fel 1993-tól a Határőrséget (például: beutazás feltételeinek ellenőrzése, visszairányítás, stb.). Megítélésem szerint azonban csak közvetve szolgálták a Határőrség menekültügyi tevékenységének törvényessé tételét. Ezalatt azt értem, hogy továbbra is csak a menekültügyi hatóságokkal konzultálva, azok egyetértésével végezhette menekülőkkel összefüggő feladatait, foganatosíthatott velük szemben esetleg idegenrendészeti eljárásokat. A Határőrség tevékenysége a menekültügyben közvetlenül akkor vált jogilag megalapozottá, amikor a határőrizetről, valamint menedékjogról szóló törvényben is megkapta a szükséges felhatalmazásokat. Az illegálisan belépett személlyel szemben személyi szabadságot korlátozó intézkedések is bevezethetők (például: előállítás), amennyiben azok jogszerűek és szükségesnek látszanak. A Határőrség idegenrendészeti feladatokat ellátó hatósága a menekülésre utaló szándékát kinyilatkoztató külföldit köteles volt jegyzőkönyvileg ha a kérelmező nem beszélte a magyar nyelvet, úgy a megfelelő tolmács útján meghallgatni. Kiemelt figyelmet fordítottak a kérelmező jogainak és kötelezettségeinek részletes ismertetésére, valamint tájékoztatták őt a jogi segítség igénybevételének lehetőségéről. A tájékoztatás megtörténtét szintén tartalmaznia kellett a jegyzőkönyvnek, az egyéb tartalmi elemeket pedig a vonatkozó kormányrendeletben meghatározottak szerint rögzítettek (például: személyazonosító adatok, úti okmányokra vonatkozó adatok, családi állapot, foglakozás, a kérelem alátámasztására vagy igazolására alkalmas okmányok, adatok stb.). A jogszabály feladatul szabta azt is, hogy késedelem nélkül gondoskodni kell a kérelmező elhelyezéséről vagy a legközelebbi befogadó állomásra történő irányításáról, illetve indokolt esetben szállításáról. Az eddig gyakorlati tapasztalatok azt mutatják, hogy a külföldiek egy része a menedékjog iránti kérelmet az általuk elkövetett jogsértés miatt indított, idegenrendészeti eljárásból származó, hátrányos jogkövetelmények alóli kibúvás céljából nyújtotta be. A nemzetközi tapasztalatok és a hazai gyakorlat vizsgálata alapján az előzőekben taglaltak voltak vázlatosan a Határőrség, majd a Rendőrség határrendészeti szerveinek lényegi feladatai az országba érkező menekülők elsődleges szűrésével, továbbirányításával, ügyének rendezésével kapcsolatban. 214

210 Gondolatok a migráció és menekültügy magyarországi megjelenéséről, a határrendészet feladatairól Befejezés A magyar határrendészeti szervezetnek a menekültügyi feladatok megoldásában, a menekültügyi politika megvalósításában a fennálló és prognosztizálható külső és belső tényezők figyelembe vételével, várhatóan az elkövetkező időszakban is fontos és jelentős feladatai lesznek. Bízom benne, hogy a fenti gondolatok minél több fiatal és kevésbé fiatal, tudományos munka iránt érdeklődőt inspirál a téma tanulmányozására, továbbá tudományos igényű feltárására és rendszerezésére, melyhez ezúton is sok sikert kívánok. 215

211 Biztonsági kockázatok: a Balkán Dr. Németh József rendőr alezredes elnök, Magyar Rendészettudományi Társaság Zala Megyei Csoport Biztonsági kockázatok: a Balkán Az első határrendőrségi törvény általános indokolásában olvasható, hogy szomorú tény, miszerint a szerbiai, romániai, de az egész Balkán félszigeten lévő bordélyházak nagyrészt magyarországi származású leányokkal vannak benépesítve. Bár e megállapítás mintha azt sugalmazná, hogy abban az időben a nőkereskedelem terén megnyilvánuló migráció ellentétes lett volna, az indokolásban az is olvasható, hogy különösen az ország délkeleti, útlevélkényszerrel terhelt határszélen fontos égetően a határrendőrség felállítása. E gondolat mögött pedig már biztonsági megfontolások álltak, pláne, ha hozzátesszük azt a törvényi indokot is, hogy alig volt Európában állam, amelynek földrajzi fekvésénél fogva nagyobb szüksége lett volna határainak felügyeletére és oltalmazására. Az eurázsiai kontinensen már abban az időben is három nagy zónát lehetett elkülöníteni: a Nyugatot, a Keletet, valamint a köztes területet, amibe beletartozik a Balkán, a Közép-Kelet és Oroszország. Az elmúlt századokban ez a köztes terület hasznot húzott a centrális helyzetéből, ugyanakkor ütköző zóna is volt a mindkét irányból érkező veszélyekkel szemben. A Balkán szó török eredetű és erdős hegységet jelent, melyet E. Zeune német geográfus 1808-ban használt először a régió egészére. A Balkán-régió, mint fogalom sosem jelentette történeti, kulturális vagy politikai értelemben véve ugyanazt a fogalmat, és földrajzi értelemben sem egyezik meg a Balkánnal. A kifejezés erős pejoratív értelmett kapott, és mindazt jelenti, ami az erkölcsök, a kultúra és az életszínvonal terén ellentétes a Nyugattal. 1 Az európai és az amerikai gondolkodást és magatartást főleg a hidegháború utáni időszakban a bizonytalanság és a sztereotípiák jellemezték a Balkánnal kapcsolatban. A térség önálló történeti és politikai egységéről is viták vannak, sokak szerint a kelet-európai nagyrégió sajátos arculatú alrégiójaként kell értelmeznünk. A térség határai nem egyértelműek. A földrajzi határok ugyan ma már talán megállapodottnak tekinthetők, ám a politikai határok túl gyakran változnak. A földrajzi értelemben vett Balkán-félsziget az Adriai- és a Fekete-tenger között fekszik. Határait a Száva-Duna-vonal, az Adriai-, Jón-, Krétai-, Trák tenger, továbbá a Márvány- és Fekete-tenger képezi. Teljes területe (a hozzá tartozó szigetekkel együtt) mintegy 560 ezer km 2 2 Mely országok tartoznak tehát ehhez a térséghez? Ha az EU bizton- 1 2 Georges Prévékalis: A Balkán, Kultúra és geopolitika. Imedias Kiadó, Budapest, o. Czelnai Rudolf: A Balkán és Magyarország, A Balkán térség éghajlata. MTA Társadalomkutató Központ-Európa Intézet Budapest, o. 217

212 Németh József ságpolitikai kihívásait vizsgáljuk, akkor megállapíthatjuk, hogy amelyek a Balkán félszigeten helyezkednek el. Teljes egészében Albánia, Bosznia-Hercegovina, Macedónia, Koszovó 3, Montenegró, Bulgária, Görögország; részben Törökország (3%), Románia (Dobrudzsa 6%), Szerbia (a Dunától délre: Közép-és, Dél-Szerbia 73%) Horvátország (az északi része nélkül) és Szlovénia (Dél-Szlovénia 27%). 4 A Balkán térség, ahogy a történelem során már többször betöltötte a kultúrák közötti elválasztó szerepet, úgy a szervezett bűnözés szempontjából is határvonalként funkcionál. Egy olyan zóna, ahol találkozik egymással a Nyugat és a Kelet, amiért egyes kutatók a Balkánt, mint Ázsia kapuját említik. Ebből adódóan a térségben visszatérően jelentkeznek a biztonsági kockázatok, amelyek többek között az illegális migráció és a hozzá kapcsolódó bűncselekmények révén fenyegetettséget jelentenek az Európai Unió országainak számára. Az Európai Unió és a Balkán Az Európai Unió számára a balkáni stabilitás, modernizáció kiemelt stratégiai cél, mely az évi délkeleti irányú uniós bővülési döntésben is tükröződött. E stratégiai célt magyarázzák az európai hátsóudvar biztonsághoz fűződő érdekek s a hajdani Bizánc irányába mutató távlati hosszú menetelés követelményei. A balkáni térség gyors, költséghatékony stabilizálásában, modernizálásában, integrálásában betöltött közreműködői szerep az unió számára érték. 5 Az EU keleti bővítése, Kelet-Európa csatlakozása az egyik legnagyobb lépés a régió felzárkóztatása, a régi sebek meggyógyítása érdekében. Az Európai Unió kiemelt érdeke a térségen belül a Nyugat-Balkán helyzetének megnyugtató rendezése. A politikai és gazdasági környezet még mindig sérülékeny, ezért az EU kiemelt figyelmet fordít a bel- és igazságügyi szektorra. A nyugat-balkáni országokat erősen motiválja az uniós tagság lehetősége, és ennek hatására az Európai Unió a régió legjelentősebb külső szereplőjévé vált. Az Európai Unió és a nyugat-balkáni államok 2003 júniusában Theszalonikiben megrendezett csúcstalálkozóján hangsúlyozták, hogy a határok nem kielégítő biztonsága a jogállamiság egyik tényleges akadálya, amire az EU megkülönböztetett figyelmet fordít. A Bizottság 2001 és 2005 között mintegy 500 millió eurót 6 költött az igazságügyi és belügyekkel kapcsolatos projektekre a Nyugat-Balkánon. A beruházások sok éven áttörténő elhanyagolása Egyesült Nemzetek Szervezete 1244 sz. határozata alapján létezik önáló államként Forrás: (letöltve: február 20.) Kádár Béla: A Balkán térség és a magyar külpolitika c. előadása, mely november 20-án hangzott el az MTA Nemzeti Stratégiai Tanulmányok Programigazgatósága és az Európa Intézet Budapest által szervezett A Balkán térség és a magyar külpolitika c. konferencián. 12/2009. sz. EU számvevőszéki különjelentés 218

213 Biztonsági kockázatok: a Balkán és a geopolitikai változások következményeként 7 a Nyugat-Balkánon jelentős beruházási, fejlesztési igény mutatkozott. Az egyik legjelentősebb támogatás az integrált határellenőrzés kialakítása területén jelentkezett, mely két területből áll a határellenőrzésből és a határbiztonságból. A beruházások olyan intézményfejlesztési intézkedésekkel jártak együtt, mint például az integrált határellenőrzésre vonatkozó nemzeti stratégiák kidolgozása. 8 Ahhoz, hogy egy határellenőrzési rendszer eredményes legyen, meg kell teremteni a határok nyitottsága és a biztonság közötti egyensúlyt. Tapasztalat, hogy a nagyarányú EU támogatások ellenére is számos példát találunk a nem hatékony és eredménytelen felhasználásra. Azonban nem hagyhatjuk figyelmen kívül a tagjelölt országok törekvéseit sem, amit a határellenőrzési rendszerük erősítése terén kifejtenek. Meg kell jegyezni, hogy sem az uniós acquis communautaire, sem a schengeni előírások vagy a Közösségi Vámkódex nem tartalmaznak egyetlen univerzális, mindenkire egyaránt alkalmazható határellenőrzési modellt. Az előírások ugyanakkor megkövetelik, hogy a rendszer eredményesen, a vonatkozó kockázatokhoz igazítva működjön. Magyarország és a Balkán Magyarország számára a szervezett bűnözés oldaláról az egyik legnagyobb kihívást a Balkán térség jelenti. A balkáni régió gyenge államai az erős és jól szervezett maffia-szerű szervezetek jelenlétével tökéletes területet biztosítanak a régiót uraló, elsősorban a török és az albán bűnszervezeteknek. E szervezetek irányítják a hazánkba irányuló illegális migráció, a kábítószer-kereskedelem nagy részét, de nagy befolyással bírnak más területeken is. A kilencvenes évek közepén összeomlott Albánia, a gyenge lábakon álló, etnikai feszültségektől terhes Macedónia, a frissen született alig-állam Koszovó és a kaotikus bel- és külpolitikai helyzetben lévő Szerbia instabilitása közvetlenül és rendkívül súlyosan érinti hazánk biztonságát. 9 A Balkán régióban létrejött bűnszövetkezetek fenyegetése hazánk számára nemcsak a földrajzi közelség miatt fontos, hanem azért is, mert szerepet vállaltunk olyan nemzetközi szervezetekben, amelyeknek érdeke a stabilitás megteremtése a régióban. Az Európába irányuló illegális migráció hazánkat sem kerüli el, így a különböző nemzetközi szervezetek, mint például az IOM (Nemzetközi Migrációs Szervezet) vagy az UNHCR (az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztossága) arra a következtetésre jutott, hogy a migrációt kiváltó tényezők közül csak az éghajlat változás A volt Jugoszlávia felbomlása után hat új állam (+Koszovó) kialakulása több mint 5000 km hosszú új nemzetközi határ létrejöttével járt a régióban. A nemzeti integrált stratégia bevezetésére Bosznia-Hercegovinában 2005 júliusában, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságban 2005 októberében, Szerbiában 2006 januárjában, Montenegróban 2006 februárjában, Albániában 2006 novemberében került sor. letöltve: december

214 Németh József miatt is emelkedni fog a migránsok száma. Az elmúlt években közel 20 millió embernek kellett elhagynia hazáját a különböző természeti katasztrófák miatt. A migrációsföldrajz 10 vizsgálati területei közül a fő közlekedési útvonalak és lehetőségek számbavételekor azt tapasztaljuk, hogy az EU és a Balkán közötti Magyarországot érintő tranzitirány a legsúlyozottabb, a hazánkon átmenő forgalmat részben a balkáni országok, nagyobb részben szintén a régióhoz tartozó törökországi, valamint a közel-keleti, a távol-keleti országok gazdaságai és a hozzájuk tartozó humánerőforrás generálja. Magyarország területére irányuló migráció, illegális migráció nagyrészt a nagy közlekedési korridorokon, az azokhoz kapcsolódó útvonalakon vagy azok vezetésével valósul meg, amelyek keresztül haladnak a térségen. A nyugat-balkáni útvonal mentén fekvő államok továbbra is tranzit országként szolgálnak. Ezek az országok gazdasági és szociális szempontból kevés vonzerővel bírnak az illegális migránsok számára. A korábbi évek tapasztalatai azt mutatják, hogy a téli időszakban a menedékjogot kérők számának emelkedésével kell számolni, ezen személyek az időjárási viszonyok miatt csak tavasszal folytatják útjukat az EU fejlettebb országaiba. A másik igen fontos migrációs útvonal a kelet-balkáni útvonal, Bulgárián és Románián keresztül érkezik Magyarországra és onnan tovább Nyugat-Európába. A Bulgárián keresztül Romániába vezető közvetlen fő közlekedési útvonalak építés és fejlesztés alatt állnak, emiatt a forgalom további növekedésére lehet számítani a jövőben. A tehergépjárművek igénybevételével megbújás módszerével elkövetett embercsempész tevékenység a nevezett országok schengeni csatlakozása után várhatóan emelkedni fog. Magyarország a nyugati és keleti balkán útvonal csomópontja. Az arab tavasz néven ismertté vált események következtében az Észak-Afrikából és a Szahararégióból érkező illegális migránsok egy része éppen a nyugat-balkáni útvonalat használták az elmúlt időszakban a földközi-tengeri tengeri útvonalak alternatívájaként. Fontos megemlíteni, hogy a román-magyar határon be- és kilépő tranzit tehergépjármű-forgalom (közúti és vasúti) nagyobb, mint az összes többi határátkelő forgalma. Az elmúlt években a Balkán irányából a román határon be- és kilépő, Magyarországon áthaladó és Nyugat-Európába irányuló közúti tranzittehergépjármű forgalom nagyobb volt, mint az összes többi irány forgalma. Közel hasonló az arány a vasúti tranzit-áruforgalomban is, bár itt már számottevő a szerb határon keresztül zajló tranzit is Ritecz György: Az illegális migráció és az EU csatlakozás hatása a Magyar Határőrség zöldhatár őrizetére, PhD értekezés, o. 11 Ruppert László: A Balkán és Magyarország, Az EU délkelet irányú közlekedésének Magyarországot érintő hatásai. MTA Társadalomkutató Központ-Európa Intézet Budapest, o. 220

215 Biztonsági kockázatok: a Balkán Szerbia felől, az M5-ös autópálya 2006-os átadását követően a vasúti forgalomhoz hasonlóan a közúti forgalom is számottevően megnövekedett. Az EU keleti bővítése kapcsán felértékelődött a mediterrán és a fekete tengeri kikötők szerepe, ami a balkáni országok számára jó perspektívát nyújt, azonban ezzel együtt jobb lehetőséget biztosít a migráció és az illegális migráció számára, teret biztosítva akár az ellenőrizetlen mozgáshoz is. Elkövetési módszerek A Frontex adatai alapján az illegálisan beutazó migránsok közel harmada a törökgörög határon keresztül próbált meg bejutni az Európai Unióba. Az illegális migránsok Magyarországra történő beutazása elsősorban a szerb és a román határszakaszokon történik. Az egyik leggyakrabban alkalmazott módszer az ún. sétáltatás, amelyet általában az éjszakai órákban, a határon áthaladó főközlekedési utakkal párhuzamosan hajtanak végre. Ezután a csempészett csoportokat kisteherautókba veszik fel, majd az ország belsejébe, és onnan tovább, Nyugat- Európába csempészik őket. Jellemzően a téli időszakban emelkedést mutat a különböző járművek, buszok és tehergépkocsik igénybevételével végrehajtott, ún. megbújásos csempészet eseteinek száma a határátkelőhelyeken. A megbújásos csempészés főként a nagy forgalmú határátkelőhelyeken jellemző. A csempészést végrehajtó gépkocsivezetők elsősorban Görögországból, Lengyelországból, Törökországból és Szlovákiából származnak, őket Görögországban arab származású megbízók bérlik fel. A csempészett személyeket már Görögországban, vagy röviddel a szerbiai határátlépés, illetve magyarországi beutazás előtt veszik fel. A csempészett személyek mindenekelőtt átalakított rakterekben, vagy turistabuszokban bújnak meg. Említésre fontos tény a már Magyarországon, illetve Európában tartózkodó illegális migránsok helyzete, akik információkat közvetítenek a migrációs útvonalak vagy az ahhoz szükséges kapcsolatok vonatkozásában. Ennek során az internet és a mobiltelefonok lehetővé teszik a saját szervezésben lebonyolított illegális beutazást a balkáni útvonalakon keresztül, illetve az azt követő belső migrációt. Ez többek között telekocsi-központokon vagy belső európai távolsági közlekedési kapcsolatokon keresztül történik. 12 Az Európai Unió és a schengeni térség bővítésének várható hatásai A Balkán az utóbbi időben három fő bűnözési területen mutat aktivitást: a drogcsempészetben, az illegális migráció terén és a gazdasági bűncselekményekkel kombinált korrupciót illetően. Az Afganisztánból érkező szállítmányok révén pár éven belül ez lesz a világ legfontosabb drogtovábbító központja, ami pedig a fo- 12 Forrás: Közös német-magyar helyzetértékelés, ORFK kézirat,

216 Németh József gyasztók megkárosítását, illetve a kenőpénzek volumenét illeti, a Balkán már most a világ legfertőzöttebb területének számít. 13 Napjaink másik nagy problémája a térségbe bejutott illegális migránsok helyzete, akik többségében Közép-Ázsiából, főleg Afganisztánból érkeznek és a végső céljuk Nyugat-Európa fejlett országaiba való eljutás. Horvátország július elsejei EU-s csatlakozása, valamint Románia és Bulgária csatlakozása a schengeni térséghez az unió Bel-és Igazságügyi Tanácsa március 7-8-i ülésén tűzi ismét napirendre a belépést 14 várhatóan átrendezi és tovább erősíti a balkáni migrációs csatornákat. Az európai kontinenst átszelő migrációs irányok súlyozottsága változhat, részben átrendeződhetnek, mely napjaink illegális migrációhoz kapcsolódó jogellenes cselekmények kapcsán is már érzékelhető. A Törökország és Moldávia irányából Románián keresztül vezető, továbbá a délről, elsősorban Görögországból Szerbián átvezető migrációs útvonalak szerepe meghatározó marad. Összegzés A Balkán térség vizsgálatakor megállapítható, hogy a migrációs szempontú biztonsági kockázat továbbra is jelen van a régióban, amelynek tranzit szerepe nem csökkent; a transz-eurázsiai és transz-balkáni úthálózat segítségével az illegális migránsok gyakorlatilag akadályok nélkül eljuthatnak az EU fejlettebb országaiba. A keleti, délkeleti irányból érzékelhető hektikus migrációs nyomás miatt, továbbra is állandó biztonsági deficit fogja jellemezni a balkáni régiót. Bulgária és Románia várhatóan a schengeni térséghez való csatlakozása a schengen követelményeknek való megfelelés ellenére véleményem szerint tovább erősítheti a napjainkban is folyamatosan jelenlévő migrációs nyomást. A Balkán térség biztonságának elemzését, kutatását folytatni szükséges többek között az országok határbiztonságának vonatkozásában. Az EU-hoz történő csatlakozás és a schengeni bővítést követően megváltoznak a határbiztonsági rendszer elemei a viszonylatban, melynek következtében intézményi, struktúrális, valamint a feladatok tekintetében változtatási kényszer jelentkezhet. A további elemzések, kutatások eredményei reális helyzetértékelést adhatnak, illetve prognosztizálhatják a jövőbeli változásokat, így megkönnyítenék a döntéshozók feladatát, a változtatásokat illetően. Az Európai Uniónak stratégiai érdeke a demokrácia, a biztonság, és a hosszú távú stabilitás megteremtése és fenntartása a Balkánon. Korábban a Balkánt a bizonytalanság és az erőszakos cselekmények jellemezték, napjainkra ez megváltozott, azonban a térséget még több bizonytalansági tényező is jellemzi, a biztonsági kockázat továbbra is jelen van. 13 (letöltve: 2009.október 11.) 14 kitekinto.hu/karpat-medence (letöltve: február 14.) 222

217 Határőrizeti/határrendészeti tisztképzés A HATÁRRENDÉSZETI KÉPZÉS FÁZISAI 223

218 Virányi Gergely 224

219 Határőrizeti/határrendészeti tisztképzés Dr. Virányi Gergely nyá. határőr dandártábornok Határőrizeti/határrendészeti tisztképzés A 110 éves intervallumot felölelő kötetben a mindenkori jogi környezet és szakmaiság, eljárások, eszközök vizsgálata mellett helye van a határőrizet/határrendészet eredményességét szavatoló humán- és logisztikai feltételeket leíró tanulmányoknak is. Annál is inkább, mert a képzési múlt kutatása sem öncélú, ugyanis e téren is számos, a mára is érvényes értéket fedhetünk fel. Tanulmányomban a határőrizeti/határrendészeti feladatokat alaprendeltetésként vagy csak utalt főfeladatként végző szervezetekre fókuszálok és a kiképzéssel összefüggő ismereteket rendszerezem az 1903-tól 1967-ig terjedő hat évtizednyi időszakban. A kiképzést átfogó értelemben alkalmazom, érintve az állomány felvételével, alap-, szak- és tisztes-kiképzésével, a hivatásosok felkészítésével és továbbképzésével összefüggő ismereteket. Elsősorban a tisztképzésre koncentrálok, az altisztek/tiszthelyettesek képzésére kevésbé. A legénység és a civil alkalmazottak felkészítésével érintőlegesen foglalkozom. Nem vizsgálom a tisztképzésre épülő magasabb-parancsnoki, akadémiai és vezérkari akadémiai képzést. E publikáció az 1991-ben megvédett egyetemi doktori értekezésemen alapul 1 és a 2000-ben kiadott tansegédletem 2 tömörített, de egyben új ismeretekkel kiegészített változata. A címmódosítás megalapozott; az elmúlt évtizedben végbement rendészettudományi fejlődés késztetett és bátorított arra, hogy az eredeti címben lévő határőrizeti szakkifejezést kiegészítsem a határrendészetivel. Ennek indokolása (a terjedelmi korlátokra kell hivatkoznom) nem lehetséges, ellenben Tisztelt Olvasóm szíves figyelmébe ajánlom az e kérdéskörben megjelent tanulmányomat! 3 Amennyiben abbéli gondolatmenetem mégsem lenne kellően meggyőző, javasolom megszívlelni a határrendőrségről szóló évi VIII. tc. szellemiségét. 1. Határőrizeti előzmények Célszerű visszapillantani az 1867-től kialakult határőrizetre, mert az évi jogalkotási aktus a történelmileg kialakult előzmények által befolyásoltan születhetett meg. Magyarország klasszikus katonai határőrizete és határvédelme 1867-től Virányi Gergely: A főiskolai határőr tisztképzés helyzete, korszerűsítésének lehetőségei, feladatai. ZMKA Budapest, 1991 Virányi Gergely: A határőrizeti feladatokat ellátó szervek személyi állományának kiválogatása, kiképzése, előmenetele RTF Rendvédelmi Füzetek, szám Virányi Gergely: Aktualizált gondolatok a rendészettudományhoz. In: Gaál Gyula Hautzinger Zoltán (szerk.) A rendészettudomány határkövei. Pécs, o. 225

220 Virányi Gergely egyre inkább differenciálódott, és egyre inkább elváltak a határőrizetre rendeltetett speciális szervek a haderőtől A határőrizet főbb jellemzői 1867-től 1891-ig Magyarországon csak a monarchián kívüli országokkal közös (magyarromán és magyar-szerb) határszakaszokat őrizték; önálló határőrizeti szervezet még nem volt, a határőrizeti szolgálatot döntően a M. Kir. Pénzügyőrség 4 határmenti csapatai teljesítették; a határőrizetben részt vettek a vámhivatalok, a városi rendőrségek kikülönített csoportjai, az erdészeti hatóságok, a révhivatalok és 1884-től a M. Kir. Csendőrség is; az irányítást és a felügyeletet a Pénzügyminisztérium gyakorolta A határőrizet főbb jellemzői 1891-től 1903-ig A határőrizet kiterjedt a monarchia teljes államhatárára, azaz valamennyi külső és belső határszakaszára; 1891-ben létrejött a Csendőrségből kikülönített, első önálló határőrizeti szervezet, a Határszéli Csendőrség; 5 a Határszéli Csendőrség fő feladata a határőrizet ellátása lett, de illetékességi területén más csendőri feladatokat is végrehajtott. 2. Paradigmaváltás határőrizet/határrendészet A határőrizet/határrendészet főbb jellemzői 1903-tól 1914-ig A határőrizeti szervek jogállása, rendeltetése, hatásköre és feladatrendszere fokozatosan rendészeti jellegűvé vált, ahhozigazodott szervezeti felépítésük, eljárás- és eszközrendszerük, valamint azt szolgálta az állomány kiképzése is; 1903-ban egymással összehangoltan jelentős törvények születettek a kivándorlásról (1903. évi IV. tc.), a külföldieknek a magyar korona országai területén való lakhatásáról (V. tc.), az útlevélügyről (VI. tc.) és a határrendőrségről (VIII. tc.). az évi VIII. tc. alapján 1906-tól létrejött a M. Kir. Határrendőrség; 4 5 Parádi József: A dualista Magyarország pénzügyi szerveinek határőrizete Bölcsészdoktori disszertáció. ELTE BTK. Budapest, 1984 Parádi József: A határszéli csendőrség Hadtörténelmi közlemények szám o. 226

221 Határőrizeti/határrendészeti tisztképzés a fenti tc. 1. -át ( A határrendészeti teendők ellátására állami határrendőrség állíttatik fel ) mérföldkőnek tekintem, mert a Határrendőrség, mint a rendészeti ágazat első határrendészeti szervezete lép be a rendészeti rendszerbe; tartozom elődeinknek annyival, hogy leszögezzem: lenyűgöző a törvény szellemisége, szerkesztése, szövegezése, átfogó jellege, de mégis tömörsége; a Határrendőrség a Határszéli Csendőrségtől átvette a vezető szerepet, alapfeladata a határforgalom ellenőrzése lett, de amellett a működési területén minden más rendészeti feladatot is teljesített; a határforgalom vámszaki ellenőrzését a vámhivatalok hajtották végre; az ún. zöldhatárok őrzését főként a Határszéli Csendőrség látta el továbbra is, együttműködve a Pénzügyőrség határmenti csapataival; a határrendészet irányítása átkerült a Belügyminisztériumhoz; a világháborút közvetlenül megelőző időszak egyik fő jellemzője a háborús határőrizetre való felkészülés lett, ennek ellenére a határőrizet és határrendészet fejlődése polgári irányzatú maradt és a fegyveres küzdelemig demilitarizált volt A M. Kir. Határrendőrség 6 személyi állományának összetétele, kiképzése A személyi állomány az alábbi négy kategóriára tagozódott. Intézkedő személyzet: ide tartoztak a fogalmazói kar tagjai (fogalmazó gyakornok, segédfogalmazó, fogalmazó, főfogalmazó), akik hatósági tagként jártak el; végrehajtó személyzet: oktató-felügyelő, detektív felügyelő, polgári biztosok, altisztek, továbbá a kezelő személyzetből a legkiválóbbak, akiket a belügyminiszter átsorolt e kategóriába. A végrehajtó személyzet tagjai rendőri közegként jártak el; irodai személyzet: írnokok, hivataltisztek, biztosok és napidíjasok; szolgaszemélyzet: e kategóriába tartoztak a valóságos és a napibéres hivatalszolgák, akik a kétkezi munkát végezték. A legénységi állományba való felvétel követelményei: magyar állampolgárság; feddhetetlen előélet; a magyar nyelv ismerete; az idegen nyelv ismerete előnyt jelentett; legalább hat év katonai vagy csendőri, illetve együttes szolgálat; egészségi, fizikai alkalmasság; legfeljebb 40 éves életkor; rendezett anyagi háttér. Az újoncot próbaidőre vették fel, amely három hónapos tanfolyammal kezdődött. A tanfolyam végén vizsgáznia kellett. A nem alkalmas minősítésű vizsgázót elbocsátották. Az 6 Keserű István Parádi József: Határőrizetünk Határőrség, Budapest, o. 227

222 Virányi Gergely alkalmas és igen alkalmas eredményű újoncokat hathónapos próbaszolgálatra vezényelték. Annak végén az illetékes határrendőr kapitány javaslatára a) véglegesítették, b) elbocsátották c) vagy meghosszabbították a próbaszolgálatot. A véglegesített határrendőrök hetente kétszer egyórás továbbképzésen vettek részt, amelyet az oktató-felügyelő vagy más tiszt vezetett. A tiszti állományba tartoztak az intézkedő személyzet tagjai, valamint a végrehajtó személyzetből az oktató-felügyelő és a detektív felügyelő, továbbá a végrehajtó személyzethez átminősített felügyelők, a határrendőr kapitányok és a határrendőr tanácsosok. A tiszteknek a Ludovika Akadémia vagy a Jogi Akadémia által kiadott diplomával kellett rendelkezniük; többségüknek jogi képesítése volt. A felügyelőktől a főgimnázium vagy főreáliskola, illetve az ezekkel egyenrangú kereskedelmi vagy katonai iskolai végzettséget követelték meg; a felügyelők zöme gimnáziumot végzett A határőrizet, határvédelem főbb jellemzői 1914-től 1921-ig Az I. világháború folyamán, majd 1918 nyarától 1919 nyaráig a határőrizet részben vagy teljesen háttérbe szorult, illetve megszűnt, döntővé vált az államhatárok és a demarkációs vonalak védelme; a világháború utáni határőrizeti rendszer 1919 augusztusától 1921 őszéig alakult ki; kezdetben a Nemzeti Hadsereg, majd a M. Kir. Honvédség töltötte be a vezető szerepet a határőrizetben; a határőrizet rendszerére vonatkozó elgondolás 1920 tavaszán alakult ki; az önálló Határrendőrséget megszüntették, beolvasztották a M. Kir. Államrendőrségbe, de továbbra is végzett határőrizeti feladatokat; a Pénzügyőrség határmenti csapatait átalárendelték a Honvédségnek; felvetődött az igény egy önálló, határt őrző fegyveres szervezetnek, a határőrségnek a létrehozására, de a racionális elgondolás ellenére 1920-ban visszatértek a Csendőrséghez és a Határszéli Csendőrséghez, mint határőrizeti szervezetekhez; a békeidőszak határőrizeti rendszere valójában a M. Kir. Vámőrség 1921 őszén történt megszervezésével teljesedett ki. 228

223 Határőrizeti/határrendészeti tisztképzés 3. A magyar királyság határőrizete Az 1921-től 1931-ig terjedő időszak főbb jellemzői Ez az évtized a M. Kir. Vámőrség primátusát foglalta magában; megszűnt a hadseregnek a határőrizetben való közvetlen részvétele, ellenben: bár a Vámőrség hivatalosan a Pénzügyminisztérium szerveként működött, valójában a Honvédség álcázott része volt; elkezdődött a Vámőrség fedése alatt a Honvédség rejtett növelése; kiépült a társ-határőrizeti szervek rendszere (vámhivatalok, pénzügyőri vámszakaszok, Csendőrség határmenti csapatai, Államrendőrség speciális szervei) A M. Kir. Vámőrség személyi állományának kiképzése 8 A legénység a vámőri szakanyagot négy hónapos alaptanfolyamon sajátította el. A tanfolyamot évenkénti gyakorisággal a vámőrkerületnél, majd a 30-as évektől a vámőr szakaszoknál hajtották végre.a 20-as évek közepétől két szaktanfolyamot is indítottak: a kéthónapos géppuskás szaktanfolyamot a Honvédség Örkénytábor-i kiképző bázisán; az öthónapos lovas szaktanfolyamot Cegléden, a Vámőrség lovaskiképző bázisán. A vámőr altisztek képzését centralizálták; Esztergomban vámőr altisztképző, Budapesten vámőr őrsparancsnoki tanfolyamot hoztak létre, mindkettőt négyhónapos időtartammal. A tanfolyamokra bejutni csak az előző tanfolyam elvégzése és a gyakorlati tapasztalatok birtokában, elöljárói javaslattal lehetett. Őrsparancsnoki beosztásba csak olyan altisztet helyeztek, aki elvégezte az őrsparancsnoki tanfolyamot, a gyakorlatban bizonyította a felkészültségét, minden tekintetben megbízható és fegyelmezett volt. A vámőr tisztek a vámőr szakaszoknál, a vámőr kerület-parancsnokságokon és a Vámőrség felügyelőségén teljesítettek szolgálatot. A tisztek szakmai képzése négyhónapos tanfolyamon történt, amelyért a Vámőrség felügyelője személyesen felelt. A tisztképzés egésze felett a honvédelmi miniszter gyakorolta a felügyeletet. A 20- as évek végén fontos változás történt: polgári főiskolát végzettek is részt vehettek a vámőrtiszti tanfolyamon; időtartama két év, a katonaviselteknek másfél év volt. Az oktatást az állandó, valamint a tartósan és az ideiglenesen vezényelt tanárok végezték. A vámőr tisztképzés során összhangba kellett hozni a gyalogsági tisztképzést és a határőrizeti szakkiképzést. Azonban néhány év alatt kiderült, hogy a még három évre felemelt képzési idő is kevés a két program együttes, egyidejű színvonalas 7 8 Keserű István Parádi József:i.m. 82. o. Parádi József: A magyar állam határőrizete Kandidátusi disszertáció, Budapest, o. 229

224 Virányi Gergely elsajátításához. A kiképzést hiányosnak minősítették és az iskolát az évfolyamok kifutásos kibocsátásával 1931-ig felszámolták Az 1932-től 1937-ig tartó időszak főbb jellemzői A Vámőrségből szervezett M. Kir. Határőrség vált a határőrizet főerejévé; határőr kerületi parancsnokságok jöttek létre, két alrendszerrel:határőrizeti feladatokat ellátók és határvédelemre létrehozott ezredek; a határőr osztályok, szárnyak és őrsök állományát együttesen határszolgálatosoknak nevezték; a határőr ezredek a honvédségi dandárok harmadik, rejtett ezredét képezték; 1935-ben a határőr ezredeket nyíltan elválasztották a Határőrségtől, átszervezték a határszolgálatosokat, s mindezek következtében a Határőrség szerepe lecsökkent A M. Kir. Határőrség személyi állományának kiképzése 9 A határszolgálatosok szakkiképzését általános és különleges szakkiképzésre osztották. Az általános szakkiképzés keretében folyt a járőrtársi, járőrparancsnoki és őrsparancsnoki felkészítés. A különleges szakkiképzéshez sorolták a lovászok, kutyavezetők, forgalomellenőrzők és nyomozók képzését. A tananyag összetett és korszerű volt. Kiemelt figyelemmel oktatták a jogszabályokat, a büntetőeljárás-jogi alapismereteket és a szolgálati jogosultságokat. A hangsúlyt nem a jogelméletre, hanem a joggyakorlatra helyezték. A tananyag módszertan-centrikus és az oktatás erősen gyakorlatias volt. A tisztek, az altisztek és a legénység a tananyagot differenciáltan sajátította el. További differenciálódást mutatott a konkrét beosztásokra való felkészítés. Az őrsparancsnoki tanfolyam tananyaga például, mai szemmel nézve is korszerűnek mondható: határszolgálati utasítások; határszéli forgalomra vonatkozó egyezmények; távolsági határforgalom ellenőrzése; kémelhárító és felderítő szolgálat; büntetőjogi ismeretek és bűnügyi nyomozás; az őrs gazdászati és közigazgatási szolgálata; ügykezelés és ügyvitel. A legénység kiképzése újonc-, szak- és tisztes-kiképzésből, valamint továbbképzésből tevődött össze. Az újonckiképzés a központi kiképző bázisokon, a szakkiképzés a centralizált tanfolyamokon, a tisztes-kiképzés a határbiztosító osztályparancsnokságok kiképző századainál történt. Az őrsökön továbbképzést folytattak, de ennek hatékonysága a végrehajtó szolgálat miatt értelemszerűen nem érhette el a kiképző bázisokét és századokét. 9 Parádi József: A magyar állam határőrizete i.m. 67. o. 230

225 Határőrizeti/határrendészeti tisztképzés A tisztek egységes gyalogsági kiképzésben részesültek, határőrizeti szakkiképzést nem kaptak. A határvédelmi kötelékeknél szolgálatot teljesítő tiszteknek ez gondot nem okozott, ugyanis nem láttak el konkrét határőrizeti feladatokat. A határőrizeti szakmai felkészítés hiánya viszont annál nagyobb problémát jelentett a határszolgálatos tiszteknek; a határőrizeti felkészültséget az egyéves próbaszolgálat alatt kellett elsajátítaniuk az idősebb, tapasztalt határszolgálatos tisztektől Az 1938-tól 1945-ig terjedő időszak főbb jellemzői A militarizáció háttérbe szorította a határőrizetet, megszűnt az önálló Határőrség; az átszervezés a központi vezetési szint sorvadásához vezetett, a határőrizeti felkészültség és a feladatellátás színvonala csökkent; kialakultak a határvédelemre szakosodott csapatok, a Határőrségből megszervezett M. Kir. Honvéd Határvadászok, konkrétan a honvéd határvadász zászlóaljak, portyázó századok és őrsök; a határvadász alakulatok alkalmazásra kerültek hadműveletekben is, így különösen az évi felvidéki, az évi kárpátaljai, az évi északerdélyi és az évi délvidéki hadműveletekben; a terület-visszacsatolásokat követően új szerveket is létrehoztak: honvéd határvadász portyázó osztályokat, erődszázadokat, határőr ezredeket és ben határvadász dandárparancsnokságokat szerveztek; a II. világháború folyamán a határvadász kötelékek rendkívül nehéz körülmények közepette végezték tevékenységüket, a klasszikus értelemben vett határőrizet megszűnt, illetve egy-egy viszonylat stabilizálódásával csak egyes elemei funkcionáltak A M. Kir. Honvéd Határvadászok kiképzése 10 A legénység határőrizeti szakmai felkészültsége hiányos volt, mert a határszolgálatos szakkiképzés rövidebb volt a gyalogos kiképzésnél. Emiatt a határvadász legénység épp arra lett a legkevésbé felkészítve, ami a fő feladata lett volna. Korábban, a Határőrség és a Vámőrség időszakában a határőrizeti szakkiképzés előnyt élvezett a katonai kiképzéssel szemben. Szigorították az állományba felvétel követelményeit, miután a határvadászokat védett alakulatokká nyilvánították. A felvételnél a nemzethűség játszotta a főszerepet, nemzetiségi származású személy határvadász nem lehetett. Fontos követelmény volt az általános műveltség és az idegen nyelvek ismerete. A határszolgálatosokhoz beosztani csak szakkiképzett személyt lehetett. Tisztes csak az lehetett, aki legalább egy évig határszolgálatosként szolgált. A határszolgálatosoktól az elvezénylés tilos volt. 10 Parádi 1990; 68. o. 231

226 Virányi Gergely A határvadász tisztek iskolarendszerű határőrizeti szakképzésben nem részesültek. A szervezetszerű oktatást nem tudta pótolni a soron kívül kiadott kiképzési intézkedés sem amely arra kötelezte a határvadászokhoz kinevezett tiszteket, hogy a beosztásukhoz szükséges ismereteket a gyakorlatban sajátítsák el, mert a határőrizeti téren szakképzett és nagy tapasztalatú idősebb tisztek, akiktől tanulni lehetett volna, egyre fogytak. Tovább rontotta a helyzetet, hogy a szakképzetlen tiszteknek kellett végezni a határvadász legénység határőrizeti szakkiképzését. Ergo: az időszak végére a határőrizeti szakmai feladatokat szakképzetlen vagy csak részben képzett legénység, altisztek és tisztek hajtották végre. 4. Határőrizet és kiképzés A határőrizet főbb jellemzői 1945-től 1949-ig Az új, Honvéd Határőrség szervezése 1945 februárjában kezdődött és júniusban befejeződött, és a határőrizetben átvette a vezető szerepet, a Határőrség a Honvédség szerves része volt és a honvédelmi miniszter alá tartozott; a Határőrség mellett 1945 végétől az Állami Határrendőrség 11 is végzett határrendészeti tevékenységet, feladata a határforgalom ellenőrzése volt; 12 a határőrizeti feladatokat a határportyázó századok és határőrsök (nem elírás) elszigetelten, szinte teljesen magukra hagyatva teljesítették 1945-től 1946 tavaszáig; az évi márciusi átszervezés során centralizálták az irányítást, létrejött a Honvéd Határőrség Parancsnoksága és határvadász zászlóaljakat is szerveztek; az időszak végére általánossá vált a személyi állomány teljes körű határszolgálatos kiképzése és továbbképzése A Honvéd Határőrség állományának kiképzése 1945-től 1947-ig A megalakuláshoz szükséges határvadász állományt a Honvédség állományából, valamint a határvármegyék lakosságából toborzás útján, szükség esetén sorozással alakították meg. 13 A tiszti, altiszti állományt átcsoportosították a hadosztályoktól és a honvéd kerületi parancsnokságoktól. A legénység kiválogatása gondosan történt; a 11 Kiss Zoltán: A határőrség történetéből. In: Szőcs Ferenc (szerk.) A határőrség megalakulása és harca a népi hatalomért. BM Határőrség. Budapest, o. 12 Mihállcsik Lajos: A határrendészeti kapitányságok évi tevékenységéről. In: Szőcs Ferenc (szerk.) A határőrség megalakulása és harca a népi hatalomért. BM Határőrség. Budapest, o. 13 Honvédelmi Miniszter sz. rendelete, kelt Debrecenben febr. 23-án. 232

227 Határőrizeti/határrendészeti tisztképzés fizikailag alkalmas és megbízható honvédeket átvezényelték a Honvéd Határőrség állományába. Központi intézkedés hiányában a honvéd kerületi parancsnokságok önállóan oldották meg a szakmai átképzést. A teljes állománnyal elsajátíttatták a határforgalomra vonatkozó rendelkezéseket. A határportyázó századparancsnokok részére havonként ún. alkalmazó megbeszélést tartottak. Ezt a századparancsnokok is megtartották az őrsparancsnokok részére, havonta kétszer. Az őrsparancsnokok a tanultakat a heti nyolc órában vezetett foglalkozásokon adták át a beosztottaknak. Később a századtörzsek egy-egy hetes speciális határszolgálatos kiképzést tartottak a határőrsökről lépcsőzetesen összevont személyi állománynak. 14 A nyolchetes tisztes-kiképzés után a legjobbak részére századnevelő és nyomozó tanfolyamokat szerveztek; ben közel kétszáz őrs- és századnevelőt képeztek ki a három-, majd négyhetes központi tanfolyamokon. 15 A nyomozó tanfolyamokat az országos parancsnokság I/b osztálya szervezte, amely az elhárítást és felderítő munkát irányította. Az öthetes tanfolyam vizsgával zárult. 16 Az évi átszervezés után minden tisztnek és altisztnek átképzésen kellett részt vennie. Feszített ütemben, az első hónapban a járőrtársi és járőrparancsnoki, a második hónapban az őrsparancsnok-helyettesi és őrsparancsnoki feladatokat sajátították el. Az őrsparancsnoki tanfolyamokat a Vorosilov Laktanyában tartották. A tananyag gazdag és célorientált volt: érvényes nemzetközi szerződések; határőrizeti utasítások; a határőrizet és az ellenőrzés megszervezésének, végrehajtásának helyes módszerei; a fegyverhasználat; az állomány kiképzésének módszerei; az ellátás, anyaggazdálkodás. Az őrsparancsnoki tanfolyamokat a századparancsnok-helyettesek, a századparancsnokok és a zászlóaljtörzsek tisztjei is kötelezően elvégezték. Mindezek eredményeként egységesebbé vált a vezetés, javult a szolgálatellátás, a kiképzés és a gazdálkodás. 17 A nevelési rendszer fejlesztése érdekében 1946 novemberétől a legkiemelkedőbb őrs- és századnevelőknek nevelőtiszti tanfolyamokat szerveztek hathónapos kurzusokban a Ludovika Akadémián Mucs Sándor: Adatok a Magyar Határőrség 1945 utáni történetéhez.in: Szőcs Ferenc (szerk.) A határőrség megalakulása és harca a népi hatalomért. BM Határőrség. Budapest, o. 15 Szokolai István: Két év a határőrségnél.in: Szőcs Ferenc (szerk.) A határőrség megalakulása és harca a népi hatalomért. BM Határőrség. Budapest, o. 16 Elisher Dezső: Hogyan dolgozott egy D tiszthelyettes ben.In: Szőcs Ferenc (szerk.) A határőrség megalakulása és harca a népi hatalomért. BM Határőrség. Budapest, o. 17 Lupkovics Albert: Egy volt határvadász őrsparancsnok visszaemlékezései.in: Szőcs Ferenc (szerk.) A határőrség megalakulása és harca a népi hatalomért. BM Határőrség. Budapest, o. 18 Szebelkó Imre: Szolgálatban a határon.in: Szőcs Ferenc (szerk.) A határőrség megalakulása és harca a népi hatalomért. BM Határőrség. Budapest, o. 233

228 Virányi Gergely A honvéd határvadászok kiképzése 1947-től 1949-ig Jelentős fejlődést eredményezett, hogy ben a Honvéd Kossuth Akadémián (HKA) avatott tisztek kerültek a Honvéd Határőrséghez. A HKA 1947 októberében, a részben helyreállított Ludovika Akadémia 19 objektumában kezdte meg működését. Az oktatói karba kiválasztottakat próbaszolgálatra vezényelték az akadémiára, s a próbaszolgálat után a tisztet kinevezték oktatónak vagy visszairányították a csapathoz. Az önkéntes tisztjelöltek egyéves alapkiképzésre és tisztes-kiképzésre a csapatokhoz kerültek. Azt követően felvételizhettek az akadémia I. tanévére, amely tiszthelyettes-képzést adott. Felvételi feltételek voltak: magyar állampolgárság; politikai megbízhatóság; legfeljebb 26 éves életkor; középiskolai végzettség, kivételes esetben hat elemi; nőtlen családi állapot. A felvételi vizsga anyaga két részből, az általános és a katonai ismeretekből tevődött össze. A tanév végi vizsgák után pályázhattak a II. tanévre, amely a tisztképzést biztosította. Az oktatás 1947 őszén egy- és hároméves programokkal indult. Az egyéves kurzusra az aktív tiszthelyettesek, a háromévesre a sorkatonák és a civil fiatalok kerültek. A következő fegyvernemeket és szakcsapatokat képezték: lövészek, határvadászok, gépkocsizó lövészek, gépvontatású és fogatolt tüzérek, lovasok, műszakiak, híradók, páncélosok, rohamtüzérek, repülők. A kiképzést nehezítette, hogy új szabályzatok nem voltak, az oktatók maguk is tanulva-tanították az orosz nyelvű szabályzatokból készített fordításokat. Az 1947-ben aláírt párizsi békeszerződésben engedélyezett 70 ezer fős hadsereg akkori normák szerinti tiszti szükséglete mintegy fő volt, viszont ehhez a létszámhoz legalább tiszt hiányzott. Ezért 1948 elején amikor csak épp megkezdődött a tanintézeti tisztképzés máris határozat született annak átszervezésére. A fokozódó tisztigény kielégítése céljából 1948 őszétől a képzési időt egy évre csökkentették és rövidített idejű kiképzést dolgoztak ki. Az első tisztavatás augusztus 19-én történt; az egyéves képzésben részt vett tiszthelyettes növendékek alhadnagyi rendfokozatot kaptak. A második tisztavatás 1949 márciusában volt. Ekkor együtt avatták fel az október 1-jén három éves képzésre bevonult és az október 1-jén, a már rövidített kiképzésre behívott növendékeket. A legfelső katonai vezetés úgy ítélte meg, hogy a HKA a rövidített kiképzési rendszerrel sem tudja biztosítani a nagy tömegű tisztigényt, ezért határozatot hozott arra, hogy 1949 őszétől katonai tiszti iskolákat kell létrehozni és működtetni. Ennek következtében a harmadik és egyben utolsó tisztavatás július 17-én volt a HKA-n őszén tizenöt fegyvernemi, illetve politikai tiszti iskola kezdte meg működését. 19 A honvéd tisztképzés történetéről bővebben lásd: Gutheil Jenő: A magyar tisztképzés története 1945-ig. Honvédelem szám o., valamint M. Kir. Honvéd Ludovika Akadémia Évkönyvei sorozat 1938/39; 1940/41; 1941/42. kötetek. KLKF Műszaki Szaktanszék irattára 234

229 5. Határőrizet és kiképzés Határőrizeti/határrendészeti tisztképzés 5.1. Az 1950-től 1956-ig tartó időszak főbb jellemzői A határőrizeti testület között a Minisztertanácshoz tartozó Államvédelmi Hatóság szerveként (ÁVH Határőrség), majd az ÁVH belügyminisztériumi integrációját követően, 1953 júniusától BM Határőrség elnevezéssel működött; 20 a Határőrség szakított a korábbi szakmaisággal, sajátosságokkal, hagyományokkal és a szovjet határőrizetet másolta; az eszközöket, eljárásokat és szervezetet tekintve egyaránt a totalitásra törekedtek; kedvezőtlenül megváltozott a tisztikar összetétele, ugyanis a Ludovika Akadémiát végzett tisztek nagy részét koholt vádak alapján vagy minden indokolás nélkül eltávolították és helyüket a rövid idejű kiképzésben részesített tisztek foglalták el; a hivatásos állomány elbizonytalanodott, fokozódott a leszereléstől való félelem; a sorozott állomány szolgálati ideje a belügyminiszter évi 80. sz. parancsa alapján 36 hónapról 27 hónapra csökkent; 1956-ban felszámolták a nyugati és déli viszonylatban telepített aknazárat; a nyugati szakaszon a mozgás megháromszorozódása miatt a határőrizeti rendszert átszervezték, megerősítették; a déli viszonylatban stabil határőrizeti-operatív helyzet alakult ki; a zászlóaljak megszüntetésével kiesett a határőr kerületek és az őrsök közötti vezetési szint, ami átmenetileg zavarokat okozott a vezetésben és a végrehajtásban A Határőrség hivatásos állományának kiképzése 1950-től 1956-ig Az ÁVH saját tisztképzőt működtetett: között az ÁVH Vorosilov Határőr és Belső Karhatalmi Tiszti Iskolát, majd 1953 és 1955 között a BM Határőrség és Belső Karhatalom Tiszti Iskolát az egykori Nádasdy laktanyában, a Hámán Kató utca és a Mester utca sarkán. 21 Fóton, 1950 tavaszán (ugyancsak saját) altiszti iskolát létesítettek, a Zrínyi Miklós Határőr Tiszthelyettes-képző Iskolát. E tanintézeteken kívül korlátozott számban ugyan, de továbbra is folytattak tiszt- és tiszthelyettes-képzést a néphadseregi intézményekben a Határőrség és a Karhatalom részére. 20 Gáspár László: A határőrség fejlődése között. Egyetemi doktori értekezés ZMKA, Budapest, Sörös Nándor: A határőr tisztképzés története. Szakdolgozat KLKF Szentendre, o. 235

230 Virányi Gergely A tiszti iskolán kezdetben három-hat hónap, később egy év, január 3-ától két év, 1954-től három év volt a képzés időtartama. A legfőbb felvételi feltétel a politikai elkötelezettség és megbízhatóság volt. A jellemzően munkás, illetve paraszt fiatalok nagy része nem rendelkezett általános iskolai végzettséggel sem, ezért az iskola vezetése lehetővé, sőt kötelezővé tette annak elvégzését fővárosi általános iskolákban. A szakkiképzés tartalma a járőrtevékenységtől az őrsparancsnoki szintig terjedt. Az első évi alapozás után őrsparancsnoki és felderítői szakkiképzés folyt. A képzés gyakorlatias volt, sok tábori kihelyezést és csapatgyakorlatot tartalmazott. Kiemelten kezelték a politikai tantárgyakat, a határőrizeti szolgálat oktatását és a szovjet tapasztalatok átadását. Jelentős volt a lőkiképzés, a harcászat, a testnevelés, a lovaglás és a (katonai) jogi oktatás. Magas szinten kellett elsajátítani a kiképzés módszertanát, ugyanis avatás után a tisztek váltak az állomány kiképzőivé. A végzetteket három fokozatba sorolták: az első- és másodfokon avatottakat hadnaggyá léptették elő, a harmadfokon besoroltak alhadnagyi vagy tiszthelyettesi rendfokozatot kaptak. A BM Határőrség és Belső Karhatalom Tiszti Iskolát 1955-ben megszüntették. A határőr tanárok és növendékek a karhatalmisták szintén levonultak Pécsre a Dózsa Gyalogos Tiszti Iskolára és ott folytatódott a határőr tisztképzés. A pécsi Dózsa Gyalogos Tiszti Iskola, mint a fegyvernemi tiszti iskolák egyike 1949 őszén kezdte meg működését. A képzési idő egy év volt, 1951 őszétől két év, 1952-től három év lett. A határőr és karhatalmi növendékek 1955-ben az 1. növendéki zászlóaljba lettek beosztva a gyalogos, aknavetős és tüzér növendékek mellé. A határőrizeti oktatás minimálisra csökkent, csaknem teljesen harcászati kiképzést kaptak. A határőrizeti szakmai kiképzést leginkább a Pécsi Határőr Kerület őrsein végrehajtott néhány kihelyezés és gyakorlat szolgálta. Mindeközben lelassult a hadseregfejlesztés, sőt haderőcsökkentés kezdődött 1953-ban, ami elindította a fegyvernemi tiszti iskolák összevonását is. A határőr tisztképzés Pécsett hihetetlenül rövid életű, mindössze egyetlen tanévnyi volt, ugyanis az évi nyári Kiskörös-környéki záró-gyakorlat után a Dózsa Gyalogos Tiszti Iskolát összevonták a tatai Rákosi Páncélos Tiszti Iskolával. A Dózsa György Lövész és Páncélos Tiszti Iskola, mint összevont tisztképző Tatán működött. Ebből fakadóan, 1956 szeptemberében a határőr és karhatalmi tisztjelöltek is átvonultak a tatai tanintézetbe; két évfolyamszázadba szervezve megkezdték a tanévet, ami számukra mindössze néhány hét elmúltával félbeszakadt. Az ÁVH feloszlatását is bejelentő, október 28-ai miniszterelnöki rádióbeszédet követően, az iskola parancsnoka október végén, november elején további parancsig szabadságolta, vagyis lakóhelyükre hazaküldte a belügyi hallgatókat. 236

231 Határőrizeti/határrendészeti tisztképzés 6. Határőrizet/határrendészet és kiképzés A határőrizet/határrendészet főbb jellemzői 1957-től 1967-ig Az újjászervezett Határőrség továbbra is a Belügyminisztérium alárendeltségében tevékenykedett; a nyugati határszakasz határőrizeti szilárdsága a határsértők nagy részét déli irányba terelte, emiatt 1957 februárjában visszaállították délen is a határövezetet; később mindkét viszonylatban megszüntették a határövezeteket és határsávi korlátozások léteztek; 22 a 60-as években, összhangban a kül- és belpolitikai helyzet fejlődésével, fokozatosan csökkent a határőrizet totalitárius jellege, egyre erősödtek határrendészeti jegyei; a feladatok között minőségi hangsúlyeltolódás jött létre 1964-től (vízumrendszer korszerűsítése) a rohamosan növekvő határforgalom-ellenőrzés javára; a kiemelkedő határforgalmi adatok mellett egyre kedvezőbbé váltak a határsértők elfogásának mutatói is, a 60-as évek végére az eredményesség elérte a 80 %- ot Határőr tisztképzés 1957-től 1960-ig A határőr és karhatalmi tisztjelöltek ban történt képzése további kutatásra szorul. Ez a rövid időszak egyike ama fejezeteknek, amelyek kevésbé ismertek. Kutatási adatok szerint 23 az 1956 őszén szabadságolt növendékeket a BM Határőrség parancsnoka 1957 első felében berendelte a BM Akadémiára, ahol tovább folyt a képzésük, illetve mintegy húsz végzős avatásra is került. A bő egy éves fehérfolt után viszont tény, hogy február 10-én önálló határőrségi tanintézetet hoztak létre: a Határőr Tiszti Továbbképző és Hivatásos Tiszthelyettes-képző Iskola rendeltetése a tiszti és tiszthelyettesi állomány utánpótlása lett. Az iskola utódaként a BM Kollégium március 14-i határozata alapján létrejött a BM Határőr és Karhatalom Tiszti Iskola 24 (továbbiakban: HKTI). Képzési célja: határőr őrsparancsnokok, helyettesek és szakaszparancsnokok képzése. A HKTI-re kijelöléssel (hivatásos és továbbszolgáló tiszthelyettesek) vagy önkéntes jelentkezéssel (tisztesek és sorkatonák) jutottak be a növendékek. Felvételi előfeltételek voltak: politikai szilárdság; a sorállományúaknál és továbbszolgálóknál érettségi; a tisztjelölteknél eltekintettek az érettségitől; egy éves évi sz. BM parancs 23 Sörös: i.m. 30. o /1960. (II. 26.) BMH utasítás 237

232 Virányi Gergely szolgálat; nőtlen családi állapot; legfeljebb 30 éves életkor; kifogástalan egészségügyi állapot; a felvételi vizsgán való megfelelés. Azokat, akik három hónap elteltével alkalmatlanná váltak a képzésre, visszavezényelték eredeti tiszthelyettesi beosztásukba vagy soridejük letöltésére. A képzés 1959-ben kétéves bentlakásos nappali tagozaton kezdődött meg, majd 1960-től minden év szeptember elsején indult (volna) az új évfolyam. Egy-egy kurzus befejezése két év múlva, július 31-én lett (volna). Ezzel szemben a HKTI mindössze másfél évig működött, mint tisztképző (A hogyan tovább határőr tisztképzés kérdésre a pontban adom meg a választ.). A 0015/1962. sz. parancsában a belügyminiszter megállapította, hogy a tiszti állomány továbbképzése nem kielégítő, ezért olyan korszerűsítést kell végrehajtani, amely biztosítja a határőr és karhatalmi tiszti állomány magas fokú továbbképzését. A HKTI-t szeptember 1-jétől átszervezték és továbbképző intézetté vált, BM Akadémia Határőr és Karhatalmi Tagozat elnevezéssel. Néhány éves működés után azonban ezt a tanintézetet is átalakították, elnevezése BM Határőr Tisztképző Iskola lett. Még később, augusztus 1-jei hatállyal az iskola bázisán létrehozták a BM Határőr Tiszti Továbbképző és Tiszthelyettes-képző Iskolát. 25 A tanintézet rendeltetése lett, hogy biztosítsa a határőr tisztek tanfolyamszerű továbbképzését; a határőr zászlósképzést két éves tagozaton a sorállományúaknak, egy éves program szerint a hivatásos tiszthelyetteseknek; a tiszthelyettes-képzést egyéves időtartamban útlevélkezelő, hivatásos járőr, valamint pénzügyi-anyagi szakokon Határőr tisztképzés 1960-tól 1967-ig, az Egyesített Tiszti Iskolán Váratlanul, december 21-én megjelent a belügyminiszter-helyettes és a vezérkari főnök 007/1960. sz. közös utasítása, amely a határőr és karhatalmi tisztek képzését áthelyezte a Magyar Néphadsereg (MN) tisztképző intézetébe, az Egyesített Tiszti Iskolába (ETI). Ennek következtében a határőr és karhatalmi tisztek képzése között az ETI-n történt. Az első BM Határőr és Karhatalmi Tanszék az összfegyvernemi tagozat kötelékében alakult meg, majd 196l/62-től önálló BM Tagozatként funkcionált. A képzési idő 1960/61-ben az egy év csapatszolgálattal együtt három, majd 196l/62-től négy év lett. A hároméves képzési rendszerben a növendék-jelöltek felvételi vizsgát tettek politikai ismeretekből, történelemből, földrajzból, majd egészségügyi és fizikai alkalmassági vizsgálatokon vettek részt. 26 A felvettek a lakóhely szerint illetékes behívási rendszerben bevonultak sorkatonai szolgálat teljesítésére a határőr alakulatokhoz. A növendékek külön-külön teljesítettek szolgálatot, egymásról nem tudtak; újonc-, szak- és tisztes-kiképzésben részesültek, majd csapatgyakorlaton vettek részt. Az I. év befejezése után az ETI-n megkezdték a kétéves kurzust. A felkészítést politikai, /1973. (VII. 9.) sz. BM parancs (BM Hőr. levéltár) 26 Veres Pál (Nyírbátori Határőr Kerület) visszaemlékezése, aki között végzett ETI-n 238

233 Határőrizeti/határrendészeti tisztképzés katonai és határőrizeti képzési területekre csoportosították. A szakkiképzés során a II. tanévben az általános elveket sajátították el, a III. tanévben őrsparancsnoki felkészítés folyt. A kétéves kurzus összideje tanóra volt. A tanterv 15 tantárgyat tartalmazott. A négy fő kiképzési ágra (társadalomtudományok 16 %, határőrizet 34 %, harcászat 16 %, lőkiképzés 13 %) az összidő 79 %-a jutott, míg a további 11 tantárgyra a képzési idő 21 %-a. A határőrizeti szakkiképzés prioritása markánsan érvényesült. A tananyagot határőr, honvéd és polgári tanárok oktatták. A növendékek határőr századba szervezve, a növendéki ezred alárendeltségébe tartoztak őszén megalakult a második határőr század is. A szakaszok élén szakaszparancsnokként határőr tisztek teljesítettek szolgálatot. A harcászati képzési cél a gépkocsizó lövész szakaszparancsnoki szint volt. A II. tanévben kiképző szakaszparancsnoki, a III. tanévben őrsparancsnoki csapatszolgálatot teljesítettek, két-két hét időtartamban. Mindkét tanévben részt vettek az iskolai szinten összevont téli, valamint tavaszi gyakorlatokon. A III. tanév végén államvizsgáztak harcászatból, határőrizetből és társadalomtudományokból. A hároméves képzési rendszer az évi avatással megszűnt; 1964-ben a szakon avatás nem volt, majd 1965-ben avattak először a négyéves képzési rendszerben végzett tiszteket. A négyéves képzési rendszerben, től a felvételi vizsga tartalma módosult: matematika, magyar, képességvizsgálatok, egészségügyi és fizikai alkalmassági vizsgálatok. Az érettségizett növendékjelöltek a lakóhely szerint illetékes határőr kerületparancsnokság kiképző bázisára vonultak be. Kezdetben nem voltak elkülönült kötelékbe szervezve. Az újonc- és szakkiképzés után csapatgyakorlatot teljesítettek. Fél év elmúltával minden csapattól összevonták őket az ETI-re, gépjárművezetői kiképzésre. Két hónap múlva visszatértek az eredeti alakulathoz, ahol tiszteskiképzésben részesültek, nyáron tisztes vizsgát tettek, majd gyakorló csapatszolgálaton vettek részt. Szeptember végén bevonultak az ETI-re II. éves növendéknek. Lényeges változás történt 1963 őszén. A felvett civil pályázókat és sorkatonákat egyaránt összevonták és önálló növendékszázadban kezdték meg a négy éves kurzust. A növendékszázadnak az 1963/64. tanévben a BM Határőrség Pataki Ferenc Laktanya adott otthont Sopronban. A szolgálatot sorkatonai ruhában teljesítették, de a váll-lapokon megjelent az I. éves növendéket jelző csík. Az újonckiképzés november 12-től február 25-ig tartott. Azt követően, március 31-ig csapatgyakorlaton vettek részt. Április 1-jétől június 20-ig tisztes-kiképzés folyt; először raj-, majd szakaszparancsnok-helyettesi felkészítést kaptak. A tisztes-kiképzés és csapatgyakorlat után a teljes növendékszázadot áthelyezték Sopronból a Kiskunhalasi Határőr Kerülethez, Szegedre. Az áthelyezésben valószínűleg döntő szerepet játszott, hogy a polgári másodképzés érdekében bevonták a Szegedi Tanárképző Főiskolát. 27 Tárnoki Attila (Komáromi FEP) visszaemlékezése alapján, aki között végzett az ETI-n. 239

234 Virányi Gergely 1964-től kezdve (egészen 1980-ig) Szegeden történt az I. éves növendékek egységes program szerinti kiképzése, majd az I. tanév befejezése után kezdhették meg a II. tanévet az ETI-n. A II. tanévben differenciáltan szakirányú (őrsi, illetve határforgalmi) felkészítés folyt, és ahhoz igazították a másodképzést is. A II. tanévben csapatgyakorlat nem volt, de egyhetes kihelyezésen vettek részt a Balassagyarmati Határőr Kerületnél. A III. tanév végén egységesen kéthetes kiképzői, a IV. tanév végén pedig négyhetes őrsi vagy határforgalom-ellenőrzési gyakorlaton vettek részt, mindkét szakirány növendékei nyugati viszonylatban. A határőrizet oktatása erőteljesen gyakorlatias volt; egyrészt a tantermekben is, másrészt hetente egy-egy terepfoglalkozás, valamint évente többször Ócsa bázison kiskihelyezés volt. A harcászati kiképzés során a II. tanévben gépkocsizó lövész szakaszparancsnoki, a III. tanévben századparancsnoki, a IV. tanévben zászlóaljparancsnoki felkészítés folyt. A harcászati kiképzésre két gyakorlat tette fel a koronát a IV. tanévben; az egyik: menetből indított támadás erőszakos folyóátkeléssel (Hatvan Vác Szentendrei sziget Szentendre); a másik: erődök elleni harc a Pilis-hegységben. A szakon ún. polgári másoddiplomás képzés kezdődött meg az 1962/63. tanévben. A növendékeknek a vizsgákon és államvizsgákon egyaránt bizonyítaniuk kellett a szakmai képzés és a másodképzés tananyagának elsajátítását is. Államvizsgák voltak: határőrizet, harcászat, lőkiképzés, társadalomtudomány, valamint földrajz vagy német nyelv október 1-jén a határőr szakon is megtörténtek a szakaszparancsnoki, illetve osztályfőnöki váltások. Szakaszparancsnokok a végzős növendékek lettek. Az osztályfőnökök ban vegyesen határőr és honvédtisztek voltak, majd 1967-től minden határőr osztály élén határőr tiszt lett az osztályfőnök. Első alkalommal 1965-ben avattak kétdiplomás határőr tiszteket az ETI-n: az őrsi ágazaton általános iskolai földrajztanár, a határforgalmi ágazaton német nyelvszakos tanár másodképesítést és másoddiplomát szereztek az avatottak. 28 Az ETI utolsó tanévében 29 a BM Határőr és Karhatalmi Tagozat teljes személyi állománya helytállt, teljesítette a képzési dokumentumokban előírt feladatokat és felkészült a főiskolai képzési rendszer bevezetésére. Az ETI-n utolsó alkalommal szeptember 2-án volt tisztavatás A téma összetett megközelítése érdekében két kiegészítést célszerű tenni Az ETI-n folytatott képzés nem tudta biztosítani a határőr tiszti utánpótlás számszerű igényét, ezért a határőr tiszthelyettesek részére1961-ben bevezették a tiszti vizsgát. 30 Feltételei: önkéntes jelentkezés; legfeljebb 40 éves életkor; legalább 8 általános iskolai végzettség; tiszthelyettesi képzettség; legkevesebb 4 év hivatásos 28 Póder Pál (Budapesti FEP) visszaemlékezése alapján, aki között végzett az ETI-n. 29 ETI BM Határőr és Karhatalmi Tagozatpk VIII. 31-i jelentése. BM Hőr. levéltár; nytsz: 02279/ /1962. (V. 26.) sz. BM parancs 240

235 Határőrizeti/határrendészeti tisztképzés szolgálat; a beosztásban való helytállás. Szólni kell a tartalékos tisztképzésről is, amely az március 30-i BM Kollégiumi határozat alapján kezdődött meg. 31 A képzésnek két alapvető formája volt: a kétéves tartalékos tiszti iskola, valamint a háro