ÚTMUTATÓ KISTÉRSÉGI TERÜLETFEJLESZTÉSI TERVDOKUMENTUMOK KIDOLGOZÁSÁHOZ. Készült:

Átírás

1 AACM Central Europe ÚTMUTATÓ KISTÉSÉGI TEÜLETFEJLESZTÉSI TEVDOKUMENTUMOK KIDOLGOZÁSÁHOZ Készült: a Miniszterelnöki Hivatal Magyar Terület és egionális Fejlesztési Hivatala megbízásából szeptember

2 Tartalom BEVEZETÉS 3 A TEÜLETFEJLESZTÉSI POGAMOZÁS STATÉGIA KÖNYEZETE 4 Fogalom meghatározások 4 A kistérségi területfejlesztési programozás elvei 5 A kistérségi programozási folyamat szereplői 8 A kistérségi tanács és munkaszervezete 8 Adatgazdák 8 Véleményformálók 9 Szakértők 9 KISTÉSÉGI TEÜLETFEJLESZTÉSI KONCEPCIÓ 9 A területfejlesztési koncepció előkészítő fázisa (helyzetértékelés) 10 Külső tényezők vizsgálata 10 A kistérség nemzetközi és hazai környezetének vizsgálata 11 Belső tényezők vizsgálata 12 Belső erőforrások vizsgálata 12 A területi egységet érintő fejlesztési koncepciók értékelése 13 A területfejlesztés eszköz- és intézményrendszere 14 A helyzetértékelés módszertani megfontolásai 14 Adatgyűjtés 14 A helyzetértékelés felépítése 15 A területfejlesztési koncepció javaslattevő fázisa 15 A kistérség fejlesztésének fő célja, irányai 16 A területfejlesztési programok tárgya, "terjedelme" 16 A kistérségek szerepe a területfejlesztésben 19 A kistérségi területfejlesztési program illetékességi területei 19 Támogatható területek 19 Fejlesztési típusok 20 A területfejlesztési koncepció társadalmi vitája 20 TEÜLETFEJLESZTÉSI POGAM 21 Stratégiai program 21 Operatív programok 24 A TEÜLETFEJLESZTÉSI POGAM UTÓGONDOZÁSA 27 Folyamatos társadalmi-gazdasági-környezeti elemzés 27 Forrástérkép 27 Projektgenerálás 28 1

3 MELLÉKLETEK 29 A STUKTUÁLIS ALAPOK TÁMOGATÁSI TEÜLETEI 30 FOÁSTÉKÉP ADATLAP A PÁLYÁZATOKÓL 33 POJEKT INFOMÁCIÓS ADATLAP 34 2

4 BEVEZETÉS Kistérségi fejlesztési tervek, programok kidolgozását segítő programozási útmutatót a Miniszterelnöki Hivatal Nemzeti Terület- és egionális Fejlesztési Hivatala készítette a kistérségi tanácsok tagjai, a kistérségi tanácsok munkaszervezetei, illetve a kistérségi fejlesztési programok tervezői, véleményezői és egyéb közreműködői számára azzal a céllal, hogy elősegítse kistérségi szinten egy korszerű szemléletű "jó programozási gyakorlat" kialakulását. A fejlesztési programozás a gazdaság, a társadalom és a környezet folyamatos változásaiba, illetve ezen változások térbeli leképződésében kifejeződő (törvényszerű és véletlenszerű) folyamatokba való tudatos, a potenciálisan mobilizálható erőforrásokra alapozott beavatkozások előkészítésére irányul annak érdekében, hogy a társadalom számára érzékelhető, és egyben objektíven mérhető, kedvező hatásokat indukáljon. Szemben az ágazati tervezéssel a területfejlesztési programozás sajátossága, hogy adott térségre vonatkozón a gazdaság versenyképességére, a lakosság életminőségére és a környezet fenntarthatóságára gyakorolt és gyakorolható hatásokat egymás mellett, illetve egymással kölcsönhatásban vizsgálja. A területfejlesztési programozás egy olyan tervezési folyamat, melynek során adott térség pillanatnyi gazdasági, társadalmi és környezeti állapota és lehetséges fejlesztési potenciálok részletes tanulmányozása után megfogalmazásra kerül a térség szereplői által kívánatosnak és reálisan elérhetőnek tartott célállapot (jövőkép), továbbá ennek eléréséhez vezető fejlesztési irányok, a szükséges eszközök, a közreműködők köre és a fejlesztések által kiváltandó hatások értékelése, valamint a megvalósítás részletes forgatókönyve. A programozásnak részben eltérő kritériumai, módszerei, tartalma van a különböző területi szintű (országos, regionális, megyei, kistérségi és települési) fejlesztési tervek esetében. A magasabb területi szintekkel szemben a kistérségi szint specifikuma a kistérség helyi szint jellegéből következően-, hogy az egyes szereplők konkrét kezdeményezéseinek és a térség általános fejlesztési érdekeinek közvetlen összhangját meg lehet teremteni. A szoros belső kohézió, erős interperszonális kapcsolati hálók és együttműködési készség, ugyanakkor a korlátozott kompetenciák, kis számú együttműködő partner, erőforráshiány miatt a kistérségi fejlesztési terveknek olyan sajátosságai vannak, melyek tartalom, részletezettség, módszertan, érdekegyeztetés, stb. szempontjából megkülönböztetik a magasabb területi szintek hasonló tervdokumentumaitól. Elsősorban beszélhetünk az elvi, stratégiai, valamint a közvetlen tevékenységekhez, cselekvési szinthez kapcsolódó tartalom arányainak a konkrétság, a közvetlen megvalósíthatósághoz szükséges részletezettség irányába való eltolásáról. Annak ellenére, hogy a területfejlesztési tervek tartalmi követelményeit jogszabály határozza meg a területfejlesztési tervdokumentumok (koncepciók, stratégiai és operatív programok) nagyon eltérő felfogással, szerkezetben készülnek. Az 1996-ban törvénybe iktatott területfejlesztési és területrendezésről szóló törvény felhatalmazása alapján a területfejlesztésért felelős kormányzati szerv, a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium a területfejlesztési koncepciók és programok tartalmi követelményeit rendeletben szabályozta. A területfejlesztési koncepciók, programok és a területrendezési tervek tartalmi követelményeiről szóló 18/1998. (VI. 25.) KTM rendelet 1. pontja (2) bekezdése szerint: Az országos, kiemelt térségi, regionális, megyei és kistérségi területfejlesztési koncepciók és programok tartalmi követelményei azonosak, kidolgozásuk az adott térségi szintnek megfelelő részletezettséggel történik. A rendeletben az idézett mondat az egyetlen hivatkozás arra, hogy az azonos tartalmi követelmények mellett a jogalkotó szándéka szerint az egyes területi szintek tervdokumentumaiban eltérő hangsúlyok, tartalmi részletezettség, kifejtés szükséges. Jelen Útmutató a rendeletben szereplő "megfelelő részletezettség" megfogalmazásból kiindulva kívánja a kistérségi területfejlesztési tervek tartalmát továbbgondolni, pontosítani. Amellett, hogy a programozási segédlet a kistérségi szintű programalkotás folyamatához nyújt szakmai segítséget, 3

5 hozzá kíván járulni a tervezési folyamat átláthatóságának és nyilvánosság részvételének növeléséhez, valamint a tervek egységes és magas szakmai színvonala, minősége biztosításához. A TEÜLETFEJLESZTÉSI POGAMOZÁS STATÉGIA KÖNYEZETE Fogalom meghatározások A területfejlesztési alapfogalmait a Területfejlesztésről és területrendezésről szóló évi XXI-es törvény rögzíti. A törvény értelmezésében a területfejlesztés az országra, valamint térségeire kiterjedő társadalmi, gazdasági és környezeti területi folyamatok figyelése, értékelése, a szükséges tervszerű beavatkozási irányok meghatározása, valamint a rövid, közép- és hosszú távú átfogó fejlesztési célok, koncepciók és intézkedések meghatározása, összehangolása és megvalósítása a fejlesztési programok keretében, érvényesítése az egyéb ágazati döntésekben. Ezzel összhangban a területfejlesztési politika: az ország és az egyes térségek területi fejlődése fő irányainak, fejlesztési stratégiai céljainak és az ezek elérését segítő legfontosabb eszközöknek hosszabb időtávra szóló meghatározása és érvényesítése. A területfejlesztés (és területrendezés) elsődleges feladatai a törvény 3. (1) bekezdése értelmében: a) a térségi és helyi közösségek területfejlesztési (és területrendezési) kezdeményezéseinek elősegítése, összehangolása az országos célkitűzésekkel; b) fejlesztési koncepciók, programok és tervek kidolgozása, meghatározása és megvalósítása, a társadalom, a gazdaság és a környezet dinamikus egyensúlyának fenntartása, illetve javítása érdekében; c) a nemzetközi együttműködés keretében az Európai Unió regionális politikájához illeszkedés elősegítése, valamint a regionális együttműködésben rejlő kölcsönös előnyök hasznosítása és a határmenti (különösen a hátrányos helyzetű határmenti) térségek összehangolt fejlesztésének elősegítése. Ezeken a kereteken belül a területfejlesztés specifikus feladatai: a) az ország különböző adottságú térségeiben a társadalom és a gazdaság megújulását elősegítő, a térségi erőforrásokat hasznosító fejlesztéspolitika kidolgozása, összehangolása és érvényesítése; b) az elmaradott térségek felzárkóztatásának és fejlődésének elősegítése; c) a gazdaság szerkezeti megújulásának elősegítése az egyes ipari és mezőgazdasági jellegű térségekben, a munkanélküliség mérséklése; d) az innováció feltételeinek javítása a megfelelő termelési és szellemi háttérrel rendelkező központokban, és az innovációk térségi terjedésének elősegítése; e) a kiemelt térségek sajátos fejlődésének elősegítése; f) a befektetők számára vonzó vállalkozói környezet kialakítása. A területfejlesztésről szóló törvény június 21-i (és szeptember 1-től hatályos) módosítása a kistérség fogalmát a következőképp határozza meg: a települések között létező funkcionális kapcsolatrendszerek összessége alapján behatárolható területfejlesztési-statisztikai egység. A kistérségek területe teljes mértékben és ismétlésmentesen lefedik az ország területét és illeszkednek a területfejlesztési-statisztikai régió, a megye, valamint más kistérség határaihoz. Minden település közigazgatási területe csak egy kistérségbe tartozik. A törvény utal arra is, hogy a kistérségek több típusa különíthető el, így a városközpontú kistérség (városkörnyék), a 4

6 mezőgazdasági és vidékfejlesztés térségei (rurális kistérségek), valamint a (hátrányos helyzetű) határmenti térségek. A törvény területfejlesztési tervezés eszközeként két, egymással hierarchikus kapcsolatban lévő területfejlesztési programozási dokumentum fogalmát vezeti be. A területfejlesztési koncepció egy térség átfogó távlati fejlesztését megalapozó és befolyásoló tervdokumentum, ami meghatározza a térség hosszú távú, átfogó fejlesztési céljait, továbbá a fejlesztési programok kidolgozásához szükséges irányelveket, információkat biztosít az ágazati és a kapcsolódó területi tervezés és a területfejlesztés szereplői számára. A területfejlesztési program a területfejlesztési koncepció alapján kidolgozott középtávú cselekvési terv, amely stratégiai és operatív programokra épül. A kistérségi területfejlesztési programozás elvei A területfejlesztési tervezési rendszer korszerű, EU csatlakozásunkkal és a piacgazdaság elveivel összhangban álló szemléletet tükröz. A területfejlesztési tervezési rendszer jelenlegi alacsony hatékonyságát, elsősorban nem a tervezésre vonatkozó szabályozás hiányosságai, hanem annak a stratégiai környezetnek az ellentmondásai, szabályozatlansága és hiátusai, határozzák meg, amelybe a területfejlesztési tervezésnek be kell ágyazódnia. Várhatóan az EU strukturális és kohéziós politikájának átvétele a tervezési rendszert kiszámíthatóbbá teszi és nagyobb pénzügyi biztonságot is nyújt. Az EU fejlesztés- és támogatáspolitikai keretei végéig teljes mértékben áttekinthetők, megismerhetők (illetve részben ismertek). Az EU területfejlesztési politikájának körvonalai a időszakra felvázolásra kerültek és folyamatosan körvonalazottak (a stratégia keretek már felvázolásra kerültek). A Strukturális Alapok 1988-as reformja óta a szubszidiaritás, decentralizáció, programozás, partnerség, koncentráció és addicionalitás a strukturális és kohéziós támogatások tervezésének és felhasználásának meghatározó elvei maradnak. A 2000-től hét évre növelt programozási idő a programkészítés és pénzügyi tervezésnek, a több évre szóló projektek végrehajtására kedvező feltételeket biztosított, így a célok és tervezett programok/projektek között koherencia tudott kialakulni, és a végrehajtási fázisban erősödött a kedvezményezettek számára a lebonyolítás szakmai és pénzügyi biztonsága. A programozás metodikáját a jövőben egyszerűsíteni kívánják, és a programok felülvizsgálatát, változtatását rugalmasabbá akarják tenni. A regionális politika alapelvei, melyeket a területfejlesztési koncepciók és a programok készítésekor egyaránt ismerni és alkalmazni kell, az alábbiakban kerülnek ismertetésre. Szubszidiaritás A döntések lehetőleg ott szülessenek, ahol a problémák, társadalmi, gazdasági és környezeti konfliktusok jelentkeznek, továbbá ahol a kellő információk rendelkezésre állnak, és ahol a különböző feladatok közötti fontossági sorrendben a leghivatottabb szereplők vannak jelen. Magasabb területi szinten nem érdemes és nem is hatékony intézkedni olyan esetben, amikor az adott célt az alacsonyabb szinten lehet elérni. áadásul a magasabb szinten nincsenek is meg azok a motivációk, melyek az optimális, hatékonyan és költségtakarékosan végrehajtható döntések meghozatalára ösztönöznek. Decentralizáció Az európai területfejlesztési politika kardinális eleme a területfejlesztési döntések decentralizálására, a területi döntéshozók eszközrendszerének megerősítésére. A területfejlesztés intézmény- és eszközrendszerével szemben reális igénynek tűnik az, hogy a kistérségi szintű programok megvalósítására is megfelelő forrásokat biztosítanak. Ugyanakkor decentralizáció a kistérségek számára a program- és projekttervező, illetve végrehajtó, monitoring és értékelő kapacitások kiépítésének és fenntartásának feladatát jelöli ki. Nyilvánosság és részvétel 5

7 A nyilvánosság és részvétel szerepe növekszik a fejlesztési politikában, amelynek újszerűsége többek között éppen a helyi erőforrások bevonásában és a nagyobb társadalmi támogatottságban rejlik. A legmagasabb színvonalú terv, illetve program sem valósulhat meg, ha a helyi társadalom nem azonosul a célokkal. Partnerség A területfejlesztési tanácsokban nem kaphatott képviseletet minden érintett társadalmi csoport, ezért a területfejlesztéshez kötődő érdekegyeztetés nem szűkülhet le a tanácsban képviseltek körére. A területfejlesztési tanácsok működésének sikere a tagok és nem tag érintettek közötti együttműködési és kompromisszum készségétől is függ. A jelenleg is futó programozási periódusban folyamatosa erősödnek a partnerségi kapcsolatok, mind a magán-, a közszféra és szociális partnerek vonatkozásában, mind pedig az egyes területi szintek, elsősorban a nemzeti és regionális, illetve a regionális és helyi szintek között. A partnerségi együttműködés növeli a programoknak, projekteknek a komplexitását, és adott terület egészére, illetve az ott élő népesség nagyobb részesedésére vonatkozó relevanciáját, innovatív ötletek felszínre kerülését és nem utolsó sorban a forrásabszorpciós kapacitást az önerő komponensnek több szereplő közötti megosztása révén. Koncentráció A koncentráció elve, mely folyamatosan visszaköszön az elmúlt több, mint másfél évtized során, "kódoltan" utal a forrásfelhasználás hatékonyságára, pontosabban arra, hogy a támogatási forrásokat azokra a helyekre és olyan mennyiségben kell koncentrálni, ahol érdemi gazdasági-társadalmi hatást tud kifejteni. A kistérségi szint sok tekintetben a rendelkezésre álló források leghatékonyabb felhasználását képes biztosítani. Ez a tény a kistérségi szintű program megvalósítás elsődleges indoka. Például a legrosszabb helyzetű kistérségeket másképpen nem lehet felzárkóztatni, a megyék és régiók kezébe adott források nem tudtak eddigiekben sem olyan hatást előidézni, ami csökkentette volna a társadalmi ás gazdasági különbségeket. A források koncentrációjánál mindig ésszerű egyensúlyt kell tartani a versenyképesség és a méltányosság között. Gyakran előforduló hiba, hogy a túlságosan fragmentált források csak valamilyen "tüneti kezelést" adnak akut problémák megoldására, miközben a problémák mélyebb rétegeibe nem tudnak elérni. A koncentráció elve felhívja a figyelmet a hatásvizsgálatok fontosságára, valamint az értékelési folyamatokra épülő korrekciós visszacsatolás jelentőségére. Programozás A programozás elve az Unió regionális politikájában azt jelenti, hogy a támogatásokat nem egyedi létesítményekhez, hanem komplex fejlesztési programokhoz adják, amelyhez egyben részletes költségvetés is járul. Fontos célkitűzés, hogy az egyes területi szinteken a tervek között egyértelmű kapcsolatok legyenek, a felesleges ismétlődések kiküszöbölésre kerüljenek, a fejlesztések ne semlegesítsék egymás hatását, hanem erősítsék. A programozás elve egyben következménye annak, hogy a fejlesztési támogatási források pályázati rendszereken keresztül érhetők el a kedvezményezettek számára. Addicionalitás A fejlesztések pénzügyi forrásait az Unió teljes egészében nem biztosítja, ahhoz a területi szinteknek, vagy éppen a területfejlesztés szereplőinek hozzá kell járulnia, azaz saját forrásokra is szükség van. A közösségi támogatás nem a nemzeti támogatási eszközök helyettesítésére, hanem azok kiegészítésére szolgál. A tagországoknak legalább a korábbi szinten kell tartaniuk a területfejlesztési támogatásaikat, és követelmény, hogy az adott program, beruházás költségeinek bizonyos részét a tagország, illetve a közvetlen kedvezményezett vállalja. Az önerő vonatkozásában az addicionalitás elvének "aprópénzre váltása" pusztán azt takarja, hogy az fejlesszen közpénzékből, aki saját maga kész pénzügyi terheket vállalni a fejlesztés megvalósításában. Ez egyrészt biztosítja a "komolyságot", a fejlesztés melletti pénzügyi elkötelezettséget, mely indirekt 6

8 módon sokszor szakmai és személyes elkötelezettséget indukál. Másrészt a forrásabszorbciós képességen, finanszírozási kapacitáson keresztül a potenciális kedvezményezettek erős szelekcióját biztosítja. Közismert, hogy az addicionalitás elve szerint önerő kevés kivételtől eltekintve a hazai -EUtól független- pályázati rendszereknél is szükséges. Monitoring A projekteket közvetlenül az illetékes országos és regionális szerveken keresztül lehet benyújtani, viszont az elfogadás után már az illetékes országos, vagy regionális, helyi szervek vesznek részt a megvalósításban. A monitoring bizottság ellenőrzi a végrehajtást, ebben a régió, az országos szervek és az EU Bizottság képviselői vesznek részt. A monitoring bizottság dönt a szükséges módosításokról, az egész programra vonatkozóan, nem egy projektre. Visszaélés, hanyagság esetén visszafizetést vagy más szankciót indítványozhatnak. Az EU területfejlesztési politikájának elvei mellett a kistérségi programozást egyéb a területfejlesztéshez közvetlenül, illetve más uniós politikákhoz (pl. versenypolitika) kapcsolódó szabályok is érintik. E szabályok Magyarországra nézve is kötelezőek, és így érvényességük mind az uniós, mind a (nem társfinanszírozás jellegű) hazai fejlesztési forrásokra kiterjednek. E szabályok közül külön kiemelendők, hogy a Strukturális Alapok jelenlegi (2006. végéig érvényes) szabályai alapján meghatározásra kerültek az Alapok lehetséges beavatkozási területei és támogatható fejlesztéstípusok (1 sz. melléklet); a kistérségeknek forráselosztó szerepe jelenleg nincs és a NUTS 4-es szintnek várhatóan továbbra sem lesz a strukturális források elosztásában szerepe; a fejlesztésekhez szükséges forrásokat jellemzően pályázati rendszereken keresztül tudják a kedvezményezettek elérni; adott projektekben a kedvezményezetti és végrehajtói (kivitelezői) pozíciók világosan elkülönülnek; a végrehajtók kiválasztására az uniós elveken nyugvó versenyszabályok érvényesek. Az elvek között említendő, hogy Európai Tanács Strukturális Alapokra vonatkozó általános szabályokat rögzítő 1126/1999. sz. rendelet szerint a Strukturális Alap forrásokra pályázóknak külön figyelmet kell fordítaniuk egyes hátrányos helyzetű- társadalmi csoportok esélyegyenlőségére, valamint a környezetre gyakorolt hatásokra. Olyan projektek nem támogathatók, melyek egyes társadalmi csoportokat negatívan érintenek, illetve kedvezőtlenül hatnak a környezet állapotára. A horizontális kritériumokat, mint szűrőket, nem elégséges a projektciklus során alkalmazni hanem célszerűen a teljes programozási folyamatba be kell építeni. Az esélyegyenlőség biztosításának során különös tekintettel: a nemek (nők és férfiak) közötti, a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozók, különös tekintettel a roma kisebbséghez tartozók, a fogyatékkal élők, valamint az idős emberek hátrányos megkülönböztetését, illetve annak elkerülésének lehetőségeit, megoldásait kell vizsgálni. Az esélyegyenlőség a társadalmi élet minden területét érinti, így egyebek között a foglalkoztatás, oktatás, kultúra, közművelődés, szociális és egészségügyi szolgáltatások, lakhatás, közlekedés területét. A környezetvédelmi szűrő célja a magas szintű környezetvédelem, a környezetgazdálkodás korszerű szabályai alkalmazásának biztosítása és -ahol lehetséges- a környezet állapotának javulása. 7

9 A kistérségi programozási folyamat szereplői A kistérségi programozás jellegéből következően- egy sokszereplős folyamat. A kistérségi fejlesztési koncepció és program közreműködői a következők: a kistérségi tanács és munkaszervezete, adatgazdák, helyi véleményformálók, szakértők. A kistérségi tanács és munkaszervezete A kistérségi tanács a kistérségi koncepció és program letéteményese, a tanács elsődleges felelőssége, hogy szakmailag megalapozott, reálisan elérhető fejlesztési célokat fogalmazzon meg a térség számára, és meghatározza a célok megvalósításhoz szükséges erőforrásokat. Ennek érdekében a tanácsnak jó ( szakmailag igényes ) gazda módjára kell a program készítőivel szemben eljárnia. A munkaszervezet feladata, hogy a területfejlesztési koncepció és program kidolgozás folyamatát koordinálja, nyomon kövesse, javaslataival a kistérségi tanács munkáját segítse elő és operatív ügyekben a tervezőkkel szemben a tanácsot képviselje. Elvben a munkaszervezetnek nem feladata a fejlesztési dokumentumok kidolgozásában való szakmai közreműködés. Tekintettel arra, hogy a munkaszervezet a megrendelői oldalt képviseli, a tervdokumentumok kidolgozásában való közreműködés kapcsán olyan érdekkonfliktusok merülhetnek fel, melyek végső soron a fejlesztési tervek minőségének rovására mehetnek. Adatgazdák Az adatgazdák a helyzetértékelési feladatok, illetve a szakmai egyeztetések során kapnak szerepet. Az átfogó helyzetértékeléséhez az alábbi szervezetetek közreműködése szükséges a kistérségre vonatkozó adatok, információk biztosításában: a KSH megyei igazgatósága, az APEH megyei igazgatósága, Közigazgatási Hivatal, a PM megyei Terület Államháztartási Hivatala, a megyei önkormányzati hivatal, a megyei területfejlesztési ügynökség/munkaszervezet, a megyei munkaügyi központ, megyei FVM hivatal, regionális környezetvédelmi, vízügyi és természetvédelmi hatóságok, az ÁNTSZ megyei szolgálata, a megyei gazdasági kamarák, a régió tudományos kutatóműhelyei és felsőfokú oktatási intézményei (több megye, illetve régió határán lévő kistérség esetében természetesen más megyei, más régióbeli intézményekkel is célszerű kooperálni), a kistérségbeli különböző tevékenységeket végző civil szervezetek. Mint a későbbiekben arról még lesz szó, a fenti szervezetek a programozás szempontjából nem minden releváns területen tudnak adatokat szolgáltatni, ezért a tervezőknek saját adatgyűjtést is kell folytatniuk. Az adatgazdák részvétele a programozási folyamatban az adatszolgáltatáson túl a szakmai egyeztetéseken is fontos az (különösen a saját csatornákon keresztül) összegyűjtött adatok verifikációja szempontjából. 8

10 Véleményformálók A kistérség jövőjének kialakítása annál sikeresebb minél inkább egy közös gondolkodás, vélemények, viták eredményeként tisztul le. Nem elhanyagolható ezért, hogy intenzív konzultációk folyjanak azokkal a véleményformálókkal akik a kistérségben élnek, illetve valamilyen módon kötődnek a kistérséghez. Konzultációkat célszerű folytatni a települési polgármesterekkel, jegyzőkkel, a térség országgyűlési képviselőjével, a kistérségben működő nagyvállalatok, intézmények vezetőivel, civil szervezetekkel, illetve mindazokkal akik valamifajta vízióval rendelkeznek kistérséggel kapcsolatban (tudósok, művészek, újságírók, stb.). Szakértők A területfejlesztési tervezés szakértői feladat és a területfejlesztés multidiszciplináris jellegéből adódóan team munka, melynek során a területfejlesztési szakembereknek és más ágazatok (közlekedés, környezetvédelem, mezőgazdaság stb.) szakértőinek együtt kell dolgozni. A tervezői szakértői team összeállításánál a két legfontosabb szempont a kistérség átfogó ismerete, valamint a fejlesztéspolitika és eszközeinek alapos ismerete. Az előbbi egy hatékonysági kérdés, hisz meglévő ismeretek, tudás közvetlenül hasznosulni tud, és megszerzésükre nem szükséges annyi időt és erőforrást áldozni. Ugyanakkor nem elhanyagolható a helyi konvenciók és kapcsolati hálók által nem korlátozott külső vélemény sem, mely új gondolatok felvetését, valódi viták kialakulását eredményezheti. Ennek megfelelően területi tervezés belső és külső szakemberek együttműködésén kell, hogy alapuljon. Az ideális team összetételt a helyi humán kapacitás, a kistérség kapcsolatrendszere, pénzügyi lehetőségei és számos más tényező függvényében a kistérségeknek egyedileg kell kialakítani. KISTÉSÉGI TEÜLETFEJLESZTÉSI KONCEPCIÓ A területfejlesztési koncepció célja az adott térség, esetünkben a kistérség, számára egy jövőkép felvázolása és a jövőkép megvalósításához szükséges kitörési pontok, fejlesztési szükségletek meghatározása, átfogó fejlesztési célok rendszerének kidolgozása. A jövőkép hosszú távon elérhető állapotot tükröz, egy olyan statikus, időhorizonttal nem rendelkező célállapotot, amely az adott területi egység adottságaira, potenciáljaira épül, és figyelembe veszi annak fejlődését befolyásoló külső tényezők összességét is. A jövőképet a fejlesztési forgatókönyvek "hozzák mozgásba", adnak számára időbeliséget, amennyiben a fejlesztési forgatókönyvek a jövőkép elérését, megvalósulását elősegítő, illetve akadályozó belső és külső tényezők, körülmények számbavételével, és azok alapján megfogalmazott elvek, feltételek, illetve a közöttük lévő interakciók függvényében a fejlesztési célok között relatív súlyozást, sorrendiséget alakítanak ki, valamint meghatározzák a programozhatóság kereteit, peremfeltételeit, és ezeket mind a megfelelő idősíkban helyezik el. A területfejlesztési koncepció tehát egy általános keretjellegű társadalmi-gazdasági tervdokumentum, mely fejlesztési elveket, kereteket, kitörési pontokat, fejlesztési irányokat, prioritásokat, azok megvalósításának peremfeltételeit és várt hatásokat fogalmaz meg, és ezeken keresztül egy jövőképet ad a térség számára. A koncepció meghatározza továbbá a jövőkép eléréséhez szükséges hosszú és középtávú fejlesztési célok rendszerét és a célok megvalósításának módját. Ugyanakkor a koncepciónak nem feladata, hogy a konkrét fejlesztések, projektek, szereplők, akár konkrét időzítés mellett idő előtt elkötelezze a térséget. A területfejlesztési koncepció kiérlelésének fontos eleme, hogy a területfejlesztési koncepciót jogszabály alapján társadalmi vitára kell bocsátani. A koncepció mélységének, részletezettségének 9

11 olyannak kell lennie, hogy a kistérség egy közös, a térség szereplői konszenzusán alapuló jövőképet tudjon az adott térség számára felvázolni, illetve tükrözze az egyetértést a jövőkép eléréséhez vezető utat illetően. Éppen ezért rendkívül fontos, hogy a koncepcióban ne egyes tervezett fejlesztések konkrétumain legyen a hangsúly, azaz a társadalmai, szakmai viták a kistérségről, a közösségről és ne egyes településekről, szervezetekről, egyéb szereplőkről, vagy kezdeményezésekről, projektektől szóljanak. A 18/1998 sz. KTM rendelt a területfejlesztési koncepciók kidolgozását két szakaszra, Előkészítő és Javaslattevő fázisra bontja. A területfejlesztési koncepció előkészítő fázisa (helyzetértékelés) A helyzetértékelés célja a kistérség hosszú távú fejlesztési stratégiájának megalapozása, a kistérség fejlődésére ható külső és belső tényezők összességének meghatározása és fejlesztési szempontból való értékélése. A helyzetértékelés műfaját tekintve nem leíró jellegű megalapozó (extenzív) munka, hanem problémafeltáró, elemző jellegű (intenzív) tevékenység. A helyzetértékelés feladatai: 1. a kistérség pozícionálása: a kistérség -a többi kistérséggel szembeni- komparatív előnyeinek, illetve hátrányainak feltárása, a kistérség egyedi arcának keresése, illetve markáns megfogalmazása; 2. a kistérség helyzetének értékelése: a kistérség társadalmi helyzetének, gazdasági szerkezetének és környezeti állapotának, és azokban fellelhető anomáliák, hiányosságok, működési zavarok felmérése, melyek károsan hatnak az adott térség versenyképességére és növekedési lehetőségeire; 3. a kistérség fejlesztésbe bevonható erőforrások számbavétele: a feltárt hiányosságok, működési zavarok és zavarok kiküszöbölésére használható eszközök meghatározása, értékelése (priorálása). A rendelet szerint a területfejlesztési koncepció kidolgozásának előkészítő fázisában a térség átfogó helyzetelemzése, helyzetértékelése történik meg. A rendelet alkalmazásában külön vizsgálandó a 1. a kistérség külső nemzetközi és hazai környezete (külső tényezők), 2. a kistérség területi adottságai (belső tényezők), 3. a fejlesztés lehetséges irányai (a helyzetelemzés szintézise). Külső tényezők vizsgálata Adott területi egység külső környezete elemzésének célja a rendelet értelmezésében "a területi egységre ható külső tényezők áttekintése, a nemzetközi és nemzeti szintű fejlődési irányok, illetve az egyes területfejlesztési szereplők elvárásainak és jövőbeli fejlődési trendjeinek számbavétele", melynek részletes szempontjait az alábbi pontokban adja meg: a) a regionális fejlődés nemzetközi (európai, transznacionális, multiregionális) meghatározottságai, azok lehetséges hatása a területi egységre; b) az Országos Területfejlesztési Koncepció területi egységet érintő meghatározottságai; c) a térséget érintő, nagyobb térségre vonatkozó területfejlesztési, ágazati koncepciók, programok hatásainak értékelése; d) a területi egység domináns gazdasági szektorainak nemzetközi és nemzeti fejlődési irányai; e) a területfejlesztés szereplőinek (önkormányzatok, gazdasági szervezetek, nonprofit szervezetek, háztartások) elvárásai és igényei a területi egység fejlesztéséről; f) a fejlesztés lehetőségeit meghatározó törvényi, szabályozási feltételek és követelmények. 10

12 A kistérség nemzetközi és hazai környezetének vizsgálata A kistérségek helyzetét meghatározó tágabb nemzetközi és hazai környezete esetében a rendeletben megfogalmazott "megfelelő részletezettség" a kistérségi területfejlesztési koncepciók kidolgozói számára több üzenetet is hordoz: egyrészt a rendeletben részletezett egyes külső tényezők, pl. globális folyamatok, nagyobb térségi (összeurópai) és ágazati összefüggések, folyamatok részletes vizsgálata nem szolgáltat a kistérségi szint számára releváns, a programozást érdemben "gazdagító" információtartalmat; másrészt vannak olyan, a rendelet által előírt vizsgálatok, elemzések (pl. egyes nemzetközi és hazai ágaztok fejlődési trendjei, a területfejlesztés szabályozási keretei), melyek minden kistérség számára ugyannak a feladatnak elvégzését jelenti, de a kistérségi szereplők számára ugyanazon ismeretanyag megszerzése, azonos szakmai kiindulópont, a közös nyelv megteremtésének igénye miatt szükséges; végül az uniós fejlesztéspolitikai környezet -az EU regionális, strukturális és kohéziós, stb. politikáinak az ezekkel szorosan összefüggő ágazati és horizontális (pl. versenyszabályok, környezetvédelem) politikák megismerése a kistérségek szereplői számára alapvető feladat, mely részben túlmutat a programozási folyamat keretein, illetve abba későbbiekben, mint konkrét akcióterület (megalapozó tanulmányok, képzés, tanulmányút, stb.) épülhet be. A kistérségek fejlesztési szempontból behatóbb vizsgálatra szoruló, "tágabb" környezetét első helyen az a régió, illetve megye határozza meg, amelyben elhelyezkedik. A régió-, illetve megye határon fekvő kistérségek esetében a vele határos régió, illetve megye vizsgálatának is jelentősége van. A kistérség földrajzi környezetének vizsgálata során szükséges legalább a kistérséggel határos összes kistérségre való kitekintés a megye/régió határoktól függetlenül. A kistérség környezetében fekvő "vetélytárs" kistérségek adottságainak, potenciáljainak és kezdeményezéseire való kitekintés a rendelkezésre álló erőforrások hatékonyabb hasznosulását, a párhuzamos fejlesztések elkerülését, illetve a nagyobb térségi együttműködések kialakulását segítik elő. Köztudott, hogy az Európai Unió decentralizált strukturális támogatásainak felosztása a kistérségeknél magasabb területi szinteken történik. A kistérségeknek ezért az EU-s források tekintetében forráselosztó szerepe várhatóan továbbra sem lesz, a kistérségek mint kedvezményezettek tudnak a forrásokból részesülni. A kistérségnek megfelelő NUTS IV-es területi szint nem alkalmazása az EU tagállamaiban nem egységes, számos ország saját területi rendszerén belül ezt a területi szintet nem is értelmezi. Közismert továbbá, hogy az EU strukturális támogatási rendszere keretein belül az elmaradt térségekben a területi tervezés, forráselosztás és végrehajtás NUTS II-es, a magyar területi tervezési rendszerben a tervezési és statisztikai régióknak megfelelő területi szinten történik. Kivételt ez alól az képez, ha egy tagállam teljes területe az EU besorolása szerint az elmaradott térség kategóriába esik, úgy régió programok helyett egyetlen országprogram is készülhet. A os időszakban a hazai tervezési gyakorlatban is országprogram, a Nemzeti Fejlesztési Terv, jelenik meg, mely négy, az ország teljes területét érintő ágazati operatív programból és egy regionális komponensből áll. Ugyancsak ismert, hogy egyes strukturális válsággal küzdő, de nem elmaradott térségek támogatása NUTS III szinten történik. A kistérségek feladata tehát a magasabb területi szintek (megye, régió, ország) vonatkozásában kettős. A kistérség fejlesztési dokumentumoknak összhangban kell állniuk a magasabb területi egységek terveivel, azokhoz illeszkedő, illetve azokat kiegészítő fejlesztési lehetőségeket egyaránt vizsgálni szükséges. A kistérségek másik, a kistérségi programozáson túlmutató, feladata a magasabb területi 11

13 szintek tervdokumentumainak kidolgozásában való aktív részvétel annak érdekében, hogy e tervek a lehetőségekhez képest- tükrözzék a helyben élők érdekeit, fejlesztési törekvéseit. Mint korábban mondottuk a kistérségi szintű programozásban a nemzetközi környezet átfogó elemzésének indokoltsága általában kicsi. Ugyanakkor a tágabb környezet elemzésébe szükséges minden lehetőséget belefoglalni, melynek fejlesztési vonatkozása lehet, így egyebek között: határmenti vagy az országhatárhoz közel eső kistérség esetében az érintkező országgal meglévő vagy potenciális gazdasági, kulturális, stb. kapcsolatok vizsgálata; nemzeti kisebbséggel rendelkező kistérségek esetében a kisebbség-anyaország kapcsolat vizsgálata; testvérvárosi/testvértelepülési kapcsolatok és azok elmélyítésének lehetőségei; nemzetközi rendezvények. Belső tényezők vizsgálata A kistérségek belső tényezői vizsgálatánál ismét a "megfelelő részletezettségre", mint a területfejlesztési tervezés tartalmi követelményeit meghatározó rendelet egyetlen útmutatására kell utalnunk. Míg a megyei, regionális és országos helyzetfelmérések a hazai gyakorlatban elsősorban statisztikai adatokra épülnek, a kistérségek esetében a statisztikai adatok korlátozott információkat szolgáltatnak a következők miatt: a kistérségi lehatárolások bizonytalanságai miatt a statisztikai kistérségek szintjén aggregált statisztikai adatok korlátozottan alkalmazhatók, a vizsgált kistérséget sokszor településsoros statisztikai adatokból kell "felépíteni"; a statisztikai adatok, azok felvétele és a közzététele között eltelt idő miatt egyes területeken pl. kisebbségek aránya, nyelvismeret, nem tekinthetők naprakésznek, és ezért kritikával kezelendők; sokszor a tervezés meghatározó területein nem, vagy korlátozottan áll rendelkezésre adat, pl. a vállalkozásokról rendelkezésre álló, a fejlesztések szempontjából kevéssé értékelhető adatok (melyik vállalkozásra lehet alkalmas gazdaságszervező, integráló szerepre, partnerségi együttműködésre, stb.), az innovácós potenciálok feltárására is általában nagyon kevés adat lelhető fel. A helyzetértékelés részeként a rendelet előírja a területi adottságok, ezen belül a területi egységen belüli tényezők, jelenleg és jövőben rendelkezésre álló források vizsgálatát, illetve azok fejlesztési irányainak, eszközeinek és intézményeinek áttekintését az alábbi bontásban: A belső erőforrások elemzése; A területi egységet érintő különféle fejlesztési koncepciók értékelése; A területfejlesztés eszköz- és intézményrendszere. Belső erőforrások vizsgálata A rendelet a belső erőforrások felmérését irányozza elő az alábbi területeken: a) humán erőforrások (demográfiai szerkezet és prognózis, foglalkoztatási viszonyok, humánkapacitások, intézményhálózat); b) gazdasági bázis (főbb gazdasági ágazatok, azok fejlődési irányai, a gazdaság belső és külső kapcsolatai, a termelési és tevékenységi infrastruktúra állapota, a telepítési tényezők értékelése, 12

14 a területi innovációs potenciál, a területi egység gazdaságának versenyképességét befolyásoló tényezők); c) környezet adottságai (természeti adottságok, a környezet és a természet minősége, annak alakítását befolyásoló fontosabb tényezők); d) infrastruktúra (vonalas rendszerek, létesítmények), a települések intézményi felszereltsége (a lakosság egészségügyi, szociális, oktatási, kulturális, szabadidő, sport-, kereskedelmi, szolgáltató és igazgatási intézményekkel való ellátottsága, lakásviszonyok); e) településhálózat (településfunkciók értékelése, településhálózat területen belüli és kívüli kapcsolatai - nemzetközi és nemzeti hálózatok, vonzáskörzetek, agglomerációk -, települések közötti feladatmegosztások, együttműködések, mindezek szervezeti és intézményi rendszerei); f) társadalmi környezet (társadalmi szerkezet, kulturális adottságok, értékek, területi identitás). Összhangban az Európai Bizottság megállapításival hangsúlyozandó, hogy a tervezés középpontjában a gazdaság működési zavarainak, hiányosságainak, a versenyképességet, növekedést és az életminőséget befolyásoló tényezők feltárását kell helyezni, a területfejlesztési stratégiákat a komparatív előnyök és hátrányok mentén kell kialakítani a környezet állapotát befolyásoló tényezőkre figyelemmel. A belső erőforrások vizsgálata során szükséges a vizsgálat tárgyát képező térségben a fejlesztések finanszírozására mobilizálható saját forrásokat, az önerőkapacitást külön felmérni. Az önerőnek a külső forrásoktól elválasztott, hangsúlyosabb vizsgálatát több tényező is indokolja: a fejlesztési igények megvalósítása nagyrészt külső források bevonásával történik, melyhez az addicionalitás elve szerint saját forrás szükséges; a fejlesztési igények megvalósítására bevonható finanszírozás szűk keresztmetszete általában az önerő, így a forrásbaszorpciós képességének egyik meghatározó eleme; a fejlesztési igények általában meghaladják a rendelkezésre álló, illetve bevonható forrásokból megvalósítható fejlesztéseket, így az önerővel is "gazdálkodni" kell, azaz az optimális önerőfelhasználást is szükséges meghatározni. A térség által bevonható önerő több elemből tevődhet össze, így a térséget reprezentáló szervezet pl. kistérségi társulás, a kistérségek számára nyújtott területfejlesztési források (országos, megyei), a térséget alkotó önkormányzatok közös fejlesztésekbe (pl. önkormányzati szolgáltató és ellátó funkciók racionalizálására) bevonható forrásai, a fejlesztésekbe közreműködő és finanszírozó partnerként bevonható gazdasági, civil szervezetek és a lakosság forrásai, valamint az egyéb szereplők által mobilizálható pénzpiaci források. A magasabb térségi szintekkel összehasonlítva az emberi erőforrások, innovációs kapacitások, intézmények, szerveződések, kezdeményezések korlátozott volta miatt a kistérségi tervezés lényegesen intézmény és személyfüggőbb. Ugyanakkor a kistérségi szinten működő kohéziós erők is indokolják, hogy a fejlesztési kezdeményezéseket, potenciális projekthordozó, együttműködő, partnerségi kapcsolatokba bevonható szervezetek felmérésre kerüljenek. A területi egységet érintő fejlesztési koncepciók értékelése A jogalkotó a programozás tárgyát képező területi egység részét képező alacsonyabb területi szintek fejlesztési koncepcióira, illetve a területi egységre vonatkozó ágazati pl. agrár- és vidékfejlesztési (Sapard) koncepciók értékelését is előírja. Kistérségek esetében -ahol értelmezhető- a kistérségi központok, illetve a kistérséget alkotó települések fejlesztési terveivel szükséges összhangot úgy kell megteremteni, hogy a kistérségi fejlesztési terv és a kistérségi központ(ok), illetve a települések térségi fejlesztési érdekeket szolgáló kezdeményezései között a maximális szinergia kialakulhasson. 13

15 A terület egységet érintő fejlesztési koncepciók vizsgálatánál a kistérség térszerkezetének fokozott jelentősége. A kistérségi funkciók más módon merülnek fel egy agglomerációs és egy rurális kistérségben, és változnak aszerint, hogy a kistérségnek egyetlen központja van vagy a (potenciális) kistérségi szerepkörök több maghatározó település között oszlanak meg. A területfejlesztés eszköz- és intézményrendszere A területfejlesztés eszköz- és intézményrendszere vizsgálatának megkülönböztetett jelentősége van a kistérségek szempontjából, hiszem a kistérségek nem jutnak közvetlenül fejlesztési forrásokhoz és alapvetően pályázati úton juthatnak külső forrásokhoz. A kistérségek számára ez egy tartós berendezkedést igénylő életforma, mely feltételezi az EU és a hazai fejlesztéspolitikával kapcsolatos döntések, jogszabály és az intézményi keretek, az adott kistérség számára releváns magasabb területi egységek tervdokumentumainak és lehetséges a fejlesztési források folyamatos nyomon követését. Külön aláhúzandó, hogy egy folyamatos monitoring tevékenységről van szó, és egy tervdokumentum az eszköz- és intézményrendszer pillanatnyi állapotát tudja tükrözni. A helyzetértékelés módszertani megfontolásai Adatgyűjtés Mint láttuk a kistérségek esetében a fejlesztési koncepciók helyzetértékelése adatgyűjtési módszertani kérdéseket is felvet. A tervezőknek számolniuk kell azzal, hogy szükséges a saját adatfelvétel, a helyi szereplők közvetlen megszólítása, fórumok szervezése, kérdőívek, interjúk, stb. készítése. A kistérségben a fejlesztésekbe bevonható közreműködők, a fejlesztési kezdeményezések, a fejlesztési gócok, innovációs lehetőségek feltárása, felmérése mind mikroszintű felmérést igényel. A helyi adatfelvételezés jó megtervezése szolgálhatja egyben a programozási folyamat korai stádiumban történő kommunikációját, "társadalmasítását", annak elősegítését, hogy a helyi szereplők a tervezési dokumentumokkal azonosulni tudjanak, mely későbbi szakmai és társadalmi egyeztetések sikerességét is megalapozhatja. A tapasztalatok szerint a kistérségek adottságairól, belső erőforrásairól valós kép kialakításához a tervezőknek saját felmérést, adatgyűjtést szükséges készíteni az alábbi területeken: demográfiai és munkaerőpiaci helyzet, ezen belül: a (tágabb) térség munkaerőpiaci kínálata, helyben foglalkoztatottak aránya, tevékenységük jellege, jelentősebb foglalkoztatók és azok fejlesztési tervei, nem regisztrált munkanélküliek száma, nyelvismeret, nemzeti és etnikai kisebbségek aránya, fiatalok elvándorlása, gazdasági helyzet, ezen belül: vállalkozásszerkezet, innovatív gazdasági tevékenységek, a kistérség fejlesztésébe bevonható vállalkozások, gazdasági kezdeményezések (ipari parkok, inkubátorházak, vállalkozói házak, stb.) és azok hatásai, helyi turisztikai potenciálok és szolgáltatások, népi mesterségek, környezeti állapot, egyebek között: helyi védelem alatt álló területek, épületek, stb., tervezett védetté nyilvánítás, 14

16 helyi környezeti konfliktusok, a kistérségi területi tervezés és végrehajtás intézményi és humán feltételei, potenciális közreműködő (gesztor és végrehajtó) szervezetek, a fejlesztésekbe potenciálisan bevonható saját források (előkészítésbe bevonható források, pályázati önerő, projekt menedzsment és ellenőrzés, PPP konstrukciók keretében bevonható források). A fenti felsorolás a fejlesztési program tervezői számára azt a legszűkebb adatkört jelenti, ahol a tapasztalatok szerint saját információgyűjtés szükséges. Ez az a kör értelemszerűen a tervezők által bővíthető. A cél nyilvánvalóan kettős a térségről valós és a fejlesztési tervezés szempontjából releváns adatok gyűjtése. A helyzetértékelés felépítése A helyzetértékeléssel szemben alapvető követelmény, hogy jól áttekinthető és közérthető legyen. A helyzetértékelés célja nemcsak a kistérség adatainak bemutatása, hanem az adatok értelmezése és azok alapján a kistérség fejlesztésével kapcsolatos következtetések megfogalmazása. Olyan adatoknak, adatsoroknak a közlése, melyből az olvasónak kell a következtetést kiolvasni, vagy a fejlesztés szempontjából nem hordoz információt nincs létjogosultsága. A helyzetértékelés összegzésének hasznos, a könnyű áttekinthetőséget segítő eszköze a közkedvelt SWOT analízis. Célszerű a helyzetértékelés formáját úgy megválasztani, hogy a helyzetértékelés megállapításai a SWOT elemzésben nyomon követhetők legyenek. Ennek legegyszerűbb módja a megállapítások, következtetések tételmondatszerű megfogalmazása és a tételmondat alátámasztása magyarázó gondolatokkal, adatokkal, ábrákkal 1. A tételmondat megállapítása így közvetlenül átemelhető a SWOT elemzésbe. A területfejlesztési koncepció javaslattevő fázisa A helyzetértékelés és javaslattétel közötti kapcsolatteremtés a területfejlesztési programozás legkritikusabb, legnehezebben algoritmizálható és ezért a szubjektivitást sem nélkülöző eleme. A következtetések minősége, relevanciája nagymértékben függ a helyzetértékelés minőségétől és a tervezők felkészültségétől, tapasztalataitól, illetve a fogadó közeg tájékozottságától, "megértési szintjétől". Ez is aláhúzza annak szükségességét, hogy a területfejlesztési és ágazati fejlesztési koncepciók, tervek, programok, monitoring és értékelési dokumentumok olyan adatbázisa jöjjön létre, amely a tervezési folyamatot átláthatóbbá tenné, és elősegítené a "jó programozási gyakorlat" kialakulását. A fentieken túlmenően célszerű, ha területfejlesztési koncepció foglalkozik a fejlesztések várható hatásainak meghatározásával, és a hatásvizsgálat alapelveivel kapcsolatban, illetve az optimális önerőhasznosulásra vonatkozóan tudna elveket rögzíteni. A területfejlesztési koncepciók helyzetértékelésének összegzése a gyakorlatban általában egy területet érintő külső és belső tényezők SWOT elemzés formátumában való összefoglalása, és a fejlesztési környezet elemzése különböző forgatókönyvek felállítása révén történik és a legnagyobb valószínűséggel bekövetkező szenárió alapján kerülnek a javaslattevő fázis keretében az alábbiak meghatározásra: a) a területfejlesztés fő célja, iránya; 1 A kifejtésen alapuló SWOT-analízisről lásd bővebben echnitzer János: A területi stratégiák; Dialóg Campus Kiadó, Budapest, 1998; pp

17 b) a területfejlesztés célcsoportjai, azokhoz kapcsolódó részcélok rendszere (célpiramis); c) a részcélok egymás közötti kapcsolata, a megvalósításuk tervezett időbeli ütemezése (hosszú, közép-, rövidtáv); d) a fejlesztési célok értelmezése a különféle sajátosságokkal rendelkező területi részegységekre (a részcélok és beavatkozás területi egységei); e) a fejlesztés eszköz- és intézményrendszere; f) a fejlesztési hatások regisztrálása (igények a területi monitoring rendszerrel szemben); g) a területfejlesztési koncepció megvalósítása következtében várható környezeti, társadalmi és gazdasági változások és társadalmi reakciók leírása. A kistérség fejlesztésének fő célja, irányai A fejlesztés fő céljának és irányainak meghatározása két részre bontható. Szükséges a kistérség jövőképének tézisszerű megfogalmazása. (Sok területfejlesztési szakember szívesebben alkalmazza jövőkép helyett a küldetés ( misszió ) kifejezést, mely jobban utal egy endogén fejlődés pályára, a belső erőforrások mobilizálásának szükségességére, és több dinamikát sugall.) A jövőkép hosszú távra jelöl ki egy célállapotot a kistérség számára, melyhez való konvergencia a tulajdonképpeni fejlődés- részben spontán folyamat, részben a kistérség szereplői tudatos tevékenységének eredménye. A jövőkép megvalósításának pontosabban: a területfejlesztés eszközeivel való megvalósításának- irányai, melyeket a területfejlesztési programozás gyakorlatában általában fejlesztési prioritásoknak neveznek, alkotják a területfejlesztési koncepció magját. A kistérség jövőképe, a területfejlesztés általános céljai és a kistérség fejlesztési prioritásai közötti összefüggést az 1. ábra szemlélteti. A fejlesztési prioritásokat minden kistérségnek saját magára szabva kell meghatároznia, univerzális modell nem adható. (Az 1. ábra példaszerűen és a teljesség igénye nélkül- tüntet fel kistérségi fejlesztési prioritásokat.) A prioritások rendszere kialakításának két elvi lehetősége: ágazati, funkcionális (ágazatközi) prioritások alkalmazása. Az ágazati prioritások előnye, hogy könnyebb az illeszkedés a bevonható támogatási források döntő hányadát kitevő központi forrásokhoz, melyek felosztása erős ágazati szemléletet és tárca érdekeket tükröz. Hátránya, hogy az egyes fejlesztések között nehezebben tud koherencia, illetve szinergia létrejönni, és fennáll annak veszélye, hogy a kistérségben az erőforrások szétforgácsolódásával együtt járó forrásvezérelt fejlesztési szemlélet alakuljon ki. Funkcionális (ágazatközi) prioritások kialakítása korszerűbb, az EU tervezési folyamataival szorosabb összhangot mutató tervezési szemléletet hordoz. Ennek megközelítésnek előnye, hogy a kistérségben kis számú, de koncentrált fejlesztési programcsomag jön létre, melyek jobban tükrözik a valós fejlesztési igényeket és elősegítik a szélesebb társadalmi támogatottságot. Hátránya, hogy a prioritásokból létrejövő programcsomagokat a pályázati rendszerrel összhangban modulokra kell szabdalni, és különálló moduláris egységeket lehet a megvalósítani. A fejlesztési prioritások között nem szabad megfeledkezni a program előkészítést és végrehajtást segítő pénzügyi, intézményi és humán feltételek megteremtéséről sem. Erőforrások egyaránt szükségesek a programok, projektek szakmai, műszaki és pénzügyi előkészítéséhez és lebonyolításához, melyek megteremtéséről a területfejlesztési koncepciónak, illetve programnak kell gondoskodnia. A területfejlesztési programok tárgya, "terjedelme" Kistérségi szinten korábban születtek területfejlesztési, agrár- és vidékfejlesztési és sok helyen gazdaságfejlesztési és egyéb programok. Jelen útmutató azonosul azoknak a szakembereknek a 16

18 véleményével, akik szerint a kistérségeknek egy komplex fejlesztési programra van szükségük, melyet a kistérségi területfejlesztési programnak tekinthetünk. A 25/1998. KTM rendelet által a területfejlesztési programozás koncepcionális egyes elemei nem tisztázottak kellőképpen, és az alábbi alapvető kérdések megválaszolásával adós marad a rendelet: melyek kompetencia oldalról a területfejlesztési program által átfogott területek? mely szakterületek alkalmasak támogatási források bevonására? milyen fejlesztéstípusokban gondolkozhat egy területfejlesztési program? 17

19 1. ábra: Kistérségi területfejlesztési koncepció javaslattételi fázisának elvi sémája Megjegyzés: az ábra példákat tartalmaz lehetséges kistérségi fejlesztési prioritásokra. Versenyképesség Életminőség Fenntarthatóság G A Z D A S Á G F E J L E S Z T É S É L E L M I S Z E G A Z D A S Á G T U I Z M U S F E J L E S Z T É S K Ö N Y E Z E T F E J L E S Z T. I N F O M Á C I Ó S T Á S A D. E M B E I E Ő F O Á S O K T É S É G I K O H É Z I Ó G L O B Á L II S P II O II T Á S O K C É L O K F E J L E S Z T É S II A KISTÉSÉG JÖVŐKÉPE ( KÜLDETÉSE )

20 Az alábbiakban ezekre a kérdésekre keressük a választ a kistérségi programozással kapcsolatosan. A kistérségek szerepe a területfejlesztésben Fontos, hogy a kistérségi területfejlesztési koncepció elemezze a területfejlesztés eszköz- és intézményrendszerének vizsgálata keretében az egyes területi szintek kompetenciájáit, ezzel irányt szabjon a következő programozási lépésnek. A területfejlesztési programnak már csak azokkal a területekkel kell részletesen foglalkoznia, amelyeknél a kistérség, a kistérség egyes szereplői léphetnek fel kezdeményezőként, kedvezményezettként, finanszírozóként, vagy végrehajtóként. A kompetencia hiányának kérdését jól illusztrálja az állami feladatot képező autópálya-fejlesztés. Egy kistérségi területfejlesztési koncepciónak számolnia kell belátható időtávon belül megépülő autópálya gazdasági, társadalmi és környezeti hatásaival, és ezekhez programokat is rendelhet, de kompetencia hiányában az autópálya tervezése, engedélyeztetése és megépítése nem tárgya egy kistérségi fejlesztési programnak. A kistérségi területfejlesztési program illetékességi területei A kistérségről akkor tudunk beszélni, ha van egy a kistérséget megjelenítő testület, melyet azonosítunk a területfejlesztési törvény által intézményesített, önálló szervezetként, a résztvevő önkormányzatok által létrehozott kistérségi társulással. A kistérségi területfejlesztési programnak a feladata olyan programok kidolgozása, amelyekben a kistérségi társulás közvetlenül vagy munkaszervezetén keresztül kezdeményező, gesztoráló, partnerségi, koordináló, vagy végrehajtó szerepet tud vállalni. A kistérségi területfejlesztési program ebből következően nem vállalkozhat a kistérségben megvalósuló összes fejlesztés programozási keretbe foglalására, hanem csak azoknak a fejlesztéseknek tervezésére, melyek tervezési és/vagy végrehajtási ciklusában a kistérségi társulás részt vesz. Így korlátozott a kistérség program szerepe azokban a kistérségben megvalósuló fejlesztésekben, melyekben a magasabb területi, közigazgatási szinteknek van kompetenciája (pl. közútfejlesztés, energiaellátó rendszerek, szakorvosi ellátás, stb.) és ugyancsak korlátozott szerepet vállalhat a kistérségi program egyedi szereplői, pl. települések, vállalkozások fejlesztési kérdéseiben. Összefoglalóan, a kistérségi területfejlesztési programnak a kezdeményezés oldaláról két fejlesztési kategóriát kell célszerűen magába foglalnia, azokat a fejlesztéseket, amelyekben 1. a kistérség társulás, mint a támogatási források címzettje, illetve megvalósítója jelenik meg; 2. a kistérségi társulás egyéb kistérségi szereplők települések, vállalkozások, civil szervezetek forrásbevonását és projektmenedzsmentjét segíti elő. A fejlesztések közé sorolandók a két feladat ellátásához szükséges intézményi, humán és esetleg pénzügyi feltételek megteremtését célzó projektek is. A területfejlesztési koncepció tárgyalásánál más összefüggésben tértünk ki arra, hogy a fejlesztések, projektek elsődlegesen nem saját forrásból, hanem külső forrásokra építve tudnak megvalósulni. Ez a kistérségek számára egy "létforma", amely a külső forrásokhoz felhasználási szabályai és a belső fejlesztési igények közötti folyamatos kompromisszum keresését jelenti, és a programozási, projekttervezési folyamat egy sajátos irányát jelöli ki. Támogatható területek A fejlesztések külső támogatási forrásokra való alapozása determinálja, hogy fejlesztések finanszírozhatók ezen, külső források bázisán. A csatlakozás után a Strukturális Alap források az ezekhez rendelt hazai társfinanszírozás szabályrendszere szerint fogja a támogatások felhasználását