Kovács Lajos 1. A 2013-as Dunai árvíz szervezeti, működési tapasztalatai és hatása az önkormányzatok és a katasztrófavédelem kapcsolatrendszerében

Átírás

1 Kovács Lajos 1 A 2013-as Dunai árvíz szervezeti, működési tapasztalatai és hatása az önkormányzatok és a katasztrófavédelem kapcsolatrendszerében Bevezetés Az ma már közhelynek számít hazánkban, hogy árvíz 2 -fenyegetettségünk magas és rendszeresen előforduló. Ezt mi sem bizonyítja jobban, mint az évről-évre visszatérő és sok esetben természetesnek mondható hagyományos árhullámok, amelyek a természeti és fizikai törvényszerűségek alapján várhatók és bizonyos mértékig kiszámíthatók. Ugyanakkor az elmúlt évek szokatlan árvizei különösen a rendkívüli 2013-as rámutattak bizonyos váratlan eseményekre, amelyek kezelésében az önkormányzatoknak legalább akkora szerepe van, mint az állami, de akár a nem állami, üzleti szereplőknek is. A vízügyi szakma megközelítésében érdekes és figyelemfelkeltő összefoglalásként értékelhetjük az alábbi sorokat: A rendkívüli árvizek történetében példátlan gyorsasággal egymást követő és a korábbi vízszintmagasságokat rendre meghaladó árvizek korunkban azt bizonyítják, hogy az árvízvédekezés hagyományos eszközei kimerülőben vannak. 3 Az alábbi rövid tanulmányban arra keressük a választ a tények bemutatása mellett -, hogy az önkormányzatok milyen módon kerültek kapcsolatba a 2013-as rendkívüli árvízhez kapcsolódó feladatokkal, illetve azok milyen hatást gyakorolhattak működésükre különös tekintettel a katasztrófavédelemmel való együttműködésre. Mi is történt 2013-ban? 1 Doktorandusz, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Katonai Műszaki Doktori Iskola, info@kovacslajos.hu 2 Az árvíz egy lehetséges definíciója: Kedvezőtlen, rendkívüli csapadéktevékenység, valamint hirtelen hóolvadás miatt medréből kilépő vízfolyás következtében vízzel nem borított földterület ideiglenes víz alá kerülése. Hazánkban három nagy csoportja van, a jégtorlódásból adódó jeges árvíz, az egyszerre olvadó hótömegből keletkező tavaszi árvíz, illetve a nagy tavaszi, vagy nyári esőzésekből keletkező zöldár. Forrás: Ár- és belvíz, valamint villámárvíz kockázat értékelése hazánkban, in: a letöltés dátuma: június Árvízi veszélyeztetettség Magyarországon 2014, a május 30-án Baján megrendezett Árvízi veszélyeztetettség Magyarországon 2014 elnevezésű konferencia beszámolója, in: a letöltés dátuma: június 10. 1

2 A szakirodalom joggal nevezi a 2013-as árhullámot történelminek, ugyanis az mind vertikálisan, mind pedig horizontálisan óriási kihívást, veszélyt és fenyegetettséget jelentett nem csak Magyarország, de az egész közép-európai térség számára. De lássuk az előzményeket! Kiinduló pontnak azt tekinthetjük, hogy május 30. és június 3. között a Duna felső (északi, osztrák és bajor) szakaszain az átlagoshoz képest kiugróan sok csapadék jelentkezett, amelynek eredményeként a vízgyűjtő területről hirtelen beérkező víz hirtelen emelte meg a Duna vízszintjét, így árhullám keletkezett. A különleges időjárási helyzet kialakulását egy osztrák szakmai jelentés az alábbi műholdfelvételek alapján négy fázisban szemlélteti 4 : május 29-i állapot május 31-i állapot június 02-i állapot június 04-i állapot A fenti műholdfelvételek alapján jól látható, hogy az időjárási jelenség egyre délebbre (dél-keletre) húzódott, mindezt viszonylag rövid idő alatt megtéve és rendkívül jelentős csapadékmennyiséget maga után hagyva. 4 A képek forrása: DIE HYDROGRAFISCHE ANALYSE DES HOCHWASSERS IM JUNI 2013, in: oesterreich/wasserkreislauf/hw2013hydroanalyse/hochwasser-vii3_juni Hydrografie_1A_HP0/Hochwasser-VII3_Juni% Hydrografie_1A_HP.pdf, a letöltés dátuma: június 08., p.05. 2

3 Magyarországon az alábbi vízmagasságokat (legnagyobb víz-lnv) mérték a soron következő napokban: Új LNV [cm] Régi LNV [cm] Régi LNV időpontja Nagybajcs Komárom Esztergom Nagymaros Budapest (tetőzés ) Dunaújváros Dunaföldvár Paks Dombori Baja Mohács Táblázat: A 2013-s dunai árvíz LNV értékei, és az eddigi legnagyobb vizek nagysága és ideje (Forrás: Homokiné Ujváry Katalin: Történelmi árvíz a Dunán június, in: a letöltés dátuma: július 20.) A fenti táblázatban érdemes szemügyre venni, hogy a vízállások gyakorlatilag (Mohácsot kivéve, de ott is jelentősen megközelítette) az összes mérési ponton megdöntötték a korábbi sokszor évtizedes rekordokat! Az árvízi védekezés egyes elemei és folyamatai A fenti számok más megközelítésben eredménynek tekinthetők, így a teljesség igénye nélkül lényeges arra kitérnünk, hogy milyen folyamatok zajlottak a védekezés során: kapcsolattartás az árvízben érintett országok szakmai szervezeteivel (például: a bajor, osztrák, szlovák és a későbbiek során a szerb hidrológiai és katasztrófa, valamint más szakmai szervezetekkel); I., II., III fokú, illetve rendkívüli védekezés elrendelése és végrehajtása szakaszosan (például egy június 6-i jelentés alapján: I. fokú védekezés van 371,7 kilométeren (a Dunán Budapest alatt Ercsitől az országhatárig, a Marcal középső szakaszán), II. fokú védekezés van 82,4 kilométeren (a Duna Budapest alatti szakaszán a jobb parton Érdig, a bal parton Soltig), és III. fokú a 3

4 védekezés 62,4 kilométeren (a Rába Győr-Árpási, Győr-Koroncói szakaszán, a Marcal Győr-Koroncói, valamint a Koroncó-Mórichida árvízvédelmi szakaszán) 5 ; az Országos Műszaki Irányító Törzs (OMIT) 6 összehangolt és folyamatos tevékenysége; az árhullám dokumentálása, a védekezés során kinyert adatok rögzítése, későbbi felhasználás és a hatékony védekezés kialakítása céljából; a Katasztrófavédelmi Főigazgatóság és alárendelt szervezeteinek koordinált munkája; a Belügyminisztérium, valamint a Honvédelmi Minisztérium és alárendelt szervezeteink tevékenysége; utómunkák elvégzése. Az önkormányzatok katasztrófavédelmi tevékenységének alapjai Természetesen az érintett önkormányzatoknak a fenti területek szinte mindegyikében volt szerepe, amely nem csak érintettségük okán adódott, hanem a vonatkozó jogi szabályozás miatt is. Ezek a feladatok levezethetők a jogforrási hierarchia alapján, az Alaptörvényből kiindulva egészen az egyes szakhatósági szabályozásig. Érdemes azonban ezek pár lényegi pontját szemügyre venni, hiszen az alapvető keretek nélkül a vonatkozó tevékenységek nehezen értelmezhetők, végrehajthatók évi CXXVIII. törvény a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról a I. fejezet, I-es pont, 2.. (1) bekezdése kimondja: A védekezést és a következmények felszámolását az erre a célra létrehozott szervek és a különböző védekezési rendszerek működésének összehangolásával, az állampolgárok, valamint a polgári védelmi szervezetek, a gazdálkodó szervezetek, a Magyar Honvédség, a rendvédelmi szervek, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal, az állami meteorológiai szolgálat, az állami mentőszolgálat, a vízügyi igazgatási szervek, az egészségügyi államigazgatási 5 Árvíz a vártnál is magasabban tetőzhet a Duna Budapestnél, in: _a_vartnal_is_magasabban_tetozhet_a_duna_budapestnel/ /, a letöltés dátuma: június Az Országos Műszaki Irányító Törzs (OMIT) az Országos Vízügyi Főigazgatóság (OVF) védelmi szerve, amely akkor kezdi meg munkáját, ha több vízügyi igazgatóság egyidejű védekezése esetén szükségessé válik az országos koordináció, a hatékonyabb eszköz és létszám átcsoportosítás, információáramlás. Forrás: a letöltés dátuma: június 12. 4

5 szerv, az önkéntesen részt vevő civil szervezetek és az erre a célra létrehozott köztestületek, továbbá nem természeti katasztrófa esetén annak okozója és előidézője, az állami szervek és az önkormányzatok (a továbbiakban együtt: katasztrófavédelemben részt vevők) bevonásával, illetve közreműködésével kell biztosítani A fenti törvény értelmezési rendelkezéseiben a katasztrófa fogalmának magyarázatánál azt is rögzítették, hogy bekövetkezésének, de különösen kezelésének egyik jellemzője az, hogy önkormányzatok és az állami szervek folyamatos és szigorúan összehangolt együttműködését igényli Természetesen a fenti jogszabály hatálya kiterjed az önkormányzatokra is. 4. Katasztrófák esetén a helyi feladatokat a helyi védelmi bizottság látja el, amelynek elnöke a polgármesterrel közösen, természetszerűleg vele együttműködésben végzi a vonatkozó feladatokat Az önkormányzatok további feladatai kiterjednek az általános jelzési kötelezettségre; az önkormányzati tűzoltóságok egyes tevékenységeire; a veszélyhelyzetre vonatkozó sajátos irányítási szabályokra; a felkészülésre, valamint a védekezés költségeinek megtérítésére és fedezetére. Hozzá kell tennünk természetesen azt, hogy a fenti áttekintés nem teljes, hiszen mind elméleti, mind gyakorlati értelemben a katasztrófák elleni védekezés bonyolult feladat- és folyamatrendszer, amelynek lényege a hatékony felkészülés, az eredményes és sikeres elhárítás és a tapasztalatok feldolgozása. Nagyon lényeges azt is megemlítenünk, hogy a fenti szabályozás, illetve a katasztrófavédelem jelenlegi struktúrája és összehangolt gyakorlata az elmúlt évek számos változásának, de leginkább a 2010-es kolontári és devecseri iszapkatasztrófa eredménye (ez egyébként más területeken is jelentős jogszabályi és gyakorlati változásokat indukált). Egy 2013-as tanulmánykötet, amely e szörnyű, ember életeket is követelő esemény biztonságpolitikai és államigazgatási hatásait vizsgálja, kimondja: A vörösiszap katasztrófa és a korábbi rendkívüli árvizek törvényi, jogi szabályozás hiányosságai, valamint lakosságot, az anyagi javakat és a környezetet veszélyeztető természeti és ökológiai katasztrófák, civilizációs veszélyforrások számának növekedése következményeként az Országgyűlés új 7 In: a letöltés dátuma: június évi CXXVIII. törvény a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról a II. fejezet, 8, 9, 10, 11-es pontjai, in: a letöltés dátuma: június Uo. 5

6 katasztrófavédelmi törvényt fogadott el A Kat. (Katasztrófavédelmi Törvény) lakosságvédelem erősítését célzó rendelkezései szabályozzák a veszélyeztetett terület elhagyásának, valamint az oda történő belépés korlátozását, valamint a helyi önkormányzatok védelmi igazgatási feladatainak támogatása érdekében bevezeti a közbiztonsági referensek képzését. Az egyes veszély-, illetve katasztrófahelyzetek hatékony megelőzése, az élet és anyagi javak megóvása érdekében, a valós kockázatok figyelembevételével, a Kat. megújítja a települések polgári védelmi besorolását és védelmi követelményeit, továbbá az azonnali beavatkozásokat igénylő katasztrófahelyzetek megoldásának pénzügyi forrásaként létrehozta a katasztrófa-elhárítási célelőirányzatot. 10 A 2013-as árvíz szakmai tapasztalatai A fenti adatok és információk tükrében, illetve az elvégzett gigantikus méretű feladatok elvégzése tükrében érdemes szemügyre vennünk azokat a szakmai tapasztalatokat, amelyek az elmúlt időszakban napvilágot láttak. Ennek egyik szempontrendszerét az adja, hogy a szakértők a hagyományos és korszerű árvízvédelmi módszerek megjelenését látták a feladatok kezelésében. 11 Ez pedig értelemszerűen azt jelenti, hogy a korábban már kialakult és jól működő eljárásokat ötvözték új elemekkel és metodikával, amelyek sorában az új mérőeszközök, új eljárások és a kinyert új adatok egyaránt bele értendők. A május 30-án, Baján megrendezett Árvízi veszélyeztetettség Magyarországon 2014 elnevezésű konferencián (amely az Országos Vízügyi Főigazgatóság, a Vízügyi Tudományos Tanács illetve az Alsó-Duna-völgyi Vízügyi Igazgatóság együttműködése alapján valósult meg) lényeges megállapítások születtek, amelyekben a 2013 június történelmi tapasztalatai is feldolgozásra, beépítésre kerültek. 12 Ennek lényeges megállapításai a következők voltak: 10 A kolontári iszapkatasztrófa államigazgatási és biztonságpolitikai következményei, szerkesztette: Dr. Németh József Lajos, tanulmánykötet, Biztonságpolitikai és Magyary Zoltán Szakkollégiumok közös kutatóműhelye, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2013, p Bakonyi Péter: A 2013-as dunai árvíz jellemzése, in: a letöltés dátuma: június Árvízi veszélyeztetettség Magyarországon 2014, a május 30-án Baján megrendezett Árvízi veszélyeztetettség Magyarországon 2014 elnevezésű konferencia beszámolója, in: a letöltés dátuma: június 10. 6

7 A mérések alapján az árvizek során érkező víztömegek nem növekednek, az azok levonulása következtében kialakuló tetőző vízállások rendre emelkednek (pl. Budapestnél 10 éven belül 3 alkalommal 2002, 2006, 2013 döntött rekordot a Duna vízállása, holott a lefolyó vízhozam nem változott számottevően). 13 A hasonló események elkerülése érdekében a nagyvízi mederkezelésre vonatkozó szabályozás és intézményrendszerének fejlesztése szükséges. A fentiekre vonatkozó tervek elkészítése lehetővé teszi, hogy szigorú feltételekhez és mérlegeléshez kötve, ideiglenes védművekkel továbbra is meg lehessen védeni arra alkalmas és érdemes területeket, amelyre a évi dunai védekezés során számos példa volt. 14 A 2000-es nagy európai árvíz hatására az Európai Parlament és a Tanács kiadta a 2007/60/EK sz. Irányelv az árvízkockázatok értékeléséről és kezeléséről szóló irányelvét, amelynek alapján olyan árvízi kockázatkezelési projekt jött létre, amely három ütemben ad választ a vonatkozó kihívásokra: I. ütem: előzetes árvízi kockázatértékelés - az országos helyzet feltérképezése, metodika kialakítása (határidő: december 22.); II. ütem: veszélytérképek és kockázati térképek - vagyis a veszély helyének és nagyságának beazonosítása (Határidő: december 22.); III. ütem: stratégiai szintű árvízkockázat kezelési tervek készítése vagyis a szükséges beavatkozások meghatározása. (Határidő: december 22.). A júniusi rendkívüli dunai árvíz fontos gyakorlati tapasztalata volt, hogy az árhullám tetőző vízállásai jelentősen meghaladták a korábban nyilvántartott mértékadó árvíz szintet. Emiatt szükségessé vált ennek felülvizsgálata, amit az akadémiai és üzleti szféra szereplői közösen végeztek el. A konferencia egyik jelentős összegző megállapítása a következő: A hatékony nagyvízimeder-kezelés megvalósítása, a vízgyűjtő-gazdálkodási tervezés és az árvízi kockázatok kezelése terén elért eredmények az árterületen élők, 13 Uo. 14 Uo. 7

8 gazdálkodók, vállalkozásokat működtetők számra kedvező természeti állapotú, hosszútávon tervezhető és biztonságos környezetet nyújtanak. 15 A fentiek természetesen érintik az önkormányzatok tevékenységet, hiszen a hozzájuk tartozó területek felmérése nem valósulhat meg azok tevékeny közreműködése nélkül. A 2013-as árvíz önkormányzati tapasztalatai és hatásai A 2013-as árvíz helyi tapasztalatait, különösen az önkormányzatok és az ott élők együttműködése szempontjából érdemes tüzetesen szemügyre venni, hiszen ezek nem csak a védekezés szempontjából tekinthetők jelentősnek, de komoly hatást gyakorolnak a helyi gazdasági, közösségi életre is. A szerző a vonatkozó tetemes mennyiségű elsősorban internetes források áttanulmányozása alapján az alábbi általános következtetéseket vonja le, különös tekintettel az önkormányzatok vonatkozó tevékenységeire és egyes területeire, azok csomópontjaira: lényeges szempont az árvízi védekezésben segítséget nyújtó segélyszervezetek tevékenysége annak ideje alatt és azt követően (ebbe különösen bele értve a segélyek elosztásának kérdését); jelentősek az árvízi kárenyhítés anyagi kérdései, különösen az önkormányzatok által biztosított források tekintetében; hangsúlyt kell fektetni az árvízvédelmi tevékenységek során felmerült helyi nézet- és véleménykülönbségek szakszerű és szabályszerű, de egyúttal közösségközpontú kezelésére; nagyon fontos a helyi szintű tevékenységek pontos és gördülékeny megszervezése; hangsúlyt kell fektetni arra, hogy a helyi lakosok tudatában legyenek annak, hogy a vezetés és az irányítás ki(k)nek a kezében összpontosul; kerülni kell a túlburjánzó ad hoc megoldásokat; elengedhetetlenül fontos a pontos és gyors, ugyanakkor közérthető információáramlás és kommunikáció, amelyben kiemelt jelentőséggel bír a téves adatok, utasítások kiadásának elkerülése, vagy amennyiben ez már megtörtént, azok prompt kijavítása, helyesbítése; kiemelendő a helyi logisztika fontossága; 15 Uo. 8

9 törekedni kell a közösségi médiában (például Facebook csoportok, Google maps térképek), rejlő lehetőségek felhasználására, de egyúttal óvakodni kell azok túlburjánzásától; 1. térkép: A 2013-s dunai árvíz Google maps oldala (Forrás: Google maps, in: re, a letöltés dátuma: július 20.) fontos a helyi szintű felajánlások becsatornázása a védekezés egyes eljárásaiba; oda kell figyelni a szakmai szervezetekkel való kiegyensúlyozott kapcsolattartásra, a tőlük érkező kérések és feladatok hatékony értelmezésére és eredményes végrehajtására; külön odafigyelést igényel a helyi és az országos (sőt adott esetben a nemzetközi) sajtóval való együttműködés; jelentős erőt és energiát emészt fel az ún. katasztrófaturisták jelenlétének kezelése, különösen akkor, amikor azok akadályozzák a védekezési tevékenységeket; egyensúlyban kell tartani az egyes védekezési és környezetvédelmi kérdésekből fakadó nézetkülönbségeket; 9

10 fontos a bizalom a szakmai szervezetekben, illetve kiemelten fontos elismerésük, számukra visszajelzés (feedback) biztosítása; lényeges a jövőre való felkészülés, amelyben időt és energiát kell szánni további hatékony megoldások felkutatására és adott esetben azok alkalmazásának előkészítésére; oda kell figyelni az árhullámot, illetve tetőzést megelőző időtartalékban rejlő lehetőségek hatékony kiaknázására; fontosak a vadállomány védelme érdekében hozott döntések; tekintettel kell lenni az árvíz által érintett létfontosságú (kritikus infrastruktúra) rendszerelemek védelmére; az eredményes védekezés érdekében gondoskodni kell arról, hogy a védekezésben résztvevők kéréseit, gondjait ha szükséges, kimondottan erre kijelölt személy vagy csoport révén kezeljük. Természetesen a fenti felsorolás nem teljes, hiszen azok számos más aspektust magukban foglalnak, ráadásul kiegészülnek a helyi tapasztalatok egyedi jellegével. Összefoglalásként A fentiek alapján jól érzékelhető, hogy a 2013-as árvíz de feltételezhetően tényszerűen soron következő országos, regionális méretűek is olyan komplex árvízvédelmi kihívást jelentenek hazánk számára, amelyben a nemzeti összefogás elengedhetetlenül szükséges. Ebben az önkormányzatokra számos feladat hárul, amelyekben a jogszabályi keretek legalább annyira fontosak, mint a helyi szintű már jól ismert és begyakorolt megoldások csakúgy, mint új, innovatív helyi módszerek. Az árvízvédelmi védekezés időben elnyúló módon jelenik meg az önkormányzatok számára, így nem elegendő azt csak az adott veszélyhelyzet időszakában prioritásként kezelni. Mivel a kihívások komplexek, így azokra komplex választ kell adniuk az önkormányzatoknak is: ezekben meg jelenniük a mérnöki, társadalmi látásmódnak, vagy akár alapvető, sok szakterületet felölelő tudásnak is, amelyekhez az egyes eljárások alkalmazási készsége és képessége kell, hogy társuljon. 10

11 Felhasznált irodalom 1. Ár- és belvíz, valamint villámárvíz kockázat értékelése hazánkban, in: a letöltés dátuma: június DIE HYDROGRAFISCHE ANALYSE DES HOCHWASSERS IM JUNI 2013, in: oesterreich/wasserkreislauf/hw2013hydroanalyse/hochwasser-vii3_juni Hydrografie_1A_HP0/Hochwasser-VII3_Juni% Hydrografie_1A_HP.pdf, a letöltés dátuma: június Árvíz a vártnál is magasabban tetőzhet a Duna Budapestnél, in: _a_vartnal_is_magasabban_tetozhet_a_duna_budapestnel/ /, a letöltés dátuma: június a letöltés dátuma: június a letöltés dátuma: június évi CXXVIII. törvény a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról, in: a letöltés dátuma: június A kolontári iszapkatasztrófa államigazgatási és biztonságpolitikai következményei, szerkesztette: Dr. Németh József Lajos, tanulmánykötet, Biztonságpolitikai és Magyary Zoltán Szakkollégiumok közös kutatóműhelye, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2013, p Bakonyi Péter: A 2013-as dunai árvíz jellemzése, in: df, a letöltés dátuma: június Árvízi veszélyeztetettség Magyarországon 2014, a május 30-án Baján megrendezett Árvízi veszélyeztetettség Magyarországon 2014 elnevezésű konferencia beszámolója, in: a letöltés dátuma: június Önkormányzati honlapok, blogbejegyzések, hírek, információk a 2013-as árvíz témakörében a Google kereső felhasználásval 11