TANULMÁNY. Gondolatok az önkormányzati gazdaságról, szabályozó rendszeréről. avagy: Az önkormányzatok feladatarányos finanszírozása.

Átírás

1 Az első legfontosabb dolog: Legyen bátorságunk elkezdeni. Clemenceau. TANULMÁNY Gondolatok az önkormányzati gazdaságról, szabályozó rendszeréről avagy: Az önkormányzatok feladatarányos finanszírozása Készült: 2011 Készítette: Pálfi András

2 TARTALOMJEGYZÉK: BEVEZETŐ 3 1. A FELADATSTRUKTÚRA Minisztériumok Önkormányzatok Települési önkormányzatok Középszint Társulás Civil szervezetek 8 2. AZ ÖNKORMÁNYZATOK FINANSZÍROZÁSÁNAK ELMÉLETI KATEGÓRIÁI 8 3. EGY FELADATARÁNYOS TERVEZÉSI, ELOSZTÁSI RENDSZER ÉS GYAKORLATI ALKALMAZÁSA A modell bemutatása A központi alapok elosztása Településüzemeltetési alap Az ide sorolható feladatok, s legfontosabb jellemzőik Arányok a településkategóriák között Magasabb szintű közösségi feladatok alapja A feladatok mérése A feladatarányos finanszírozás technikája A feladatváltozások Az egyes események (tranzakciók) hatásának kimutatása A változások együttes hatása A HELYI ALAP (-OK) TOVÁBBI ALAKULÁSA A FELADATARÁNYOS ELOSZTÁS ÉS A BEVÉTELI ÉRDEKELTSÉG Érdekeltség a bevételek alakulásában Szervezeti szintű érdekeltség gyakorlati kérdései Az átlagos fedezeti összeghez viszonyított többlet kezelése Az önhibáján kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok kiegészítő támogatása A település jövedelemtermelő képességéhez kapcsolódó érdekeltségi elem További kiegészítő eszközrendszerek alkalmazásának lehetősége 32 ÖSSZEFOGLALÓ 33 Mellékletek: 1a-h Az első legfontosabb dolog: 2

3 Legyen bátorságunk elkezdeni. Clemenceau. Gondolatok az önkormányzati gazdaságról, szabályozó rendszeréről Bevezető avagy Az önkormányzatok feladatarányos finanszírozása. Államháztartási, önkormányzati reform! Jó magyar mondás szerint már a csapból is ez folyik! Ami nem is lenne baj, ha e szavak mögött mindig valós tartalmak jelennének meg. Kis lépésekkel is messzire lehet jutni! Ha jól tudom Benjamin Disraeli mondta, magyar fordításban; Haladó országban a változás állandó. A gond véleményem szerint az, hogy sok esetben apróbb tüneti, hiánypótló intézkedésekre is ráhúztuk (-zuk) a reform kategóriáját, ami pedig nem is reform, vagy a nagy reform elhatározásokból csak tüneti kezelések lettek, lesznek. Egyébként is mi az, hogy reform? Hol kezdődik? Hol végződik? Milyen léptékű? Van e- egyáltalán kezdete, illetve vége? stb-stb. Államháztartás, önkormányzat, mint kategóriák említésekor nekem mindig alapvetően két másik kategória, a feladat és a pénz jut eszembe. Beugrik még a vagyon is, de témám szempontjából, felfogásom szerint ez nem önálló kategória, pénz is vagyon, valamilyen formában a tárgyiasult vagyon is pénz. A pénzből vagyon, a vagyonból pénz lehet, s az értelmesen felhasznált, úgymond költségként elköltött, elszámolt pénz, vagyonérték is vagyon, csak az ennek nyomon követése (egészség, tudás, a szükségletek mindig magasabb szinten történő kielégítése, a munkaerő újratermelődése, stb.) nem mindig egyszerű. De visszatérve a tanulmány témájához! Megítélésem szerint az önkormányzatok pénzügyi szabályozásának területén lényegesen nagyobb léptékű változások történtek, mint a feladatok rendszerében melyek legjelentősebbike - az egészségügy teljesítményfinanszírozása mellett - a jelenleg is funkcionáló forrásszabályozás mechanizmusának kidolgozása, bevezetése volt. A feladatok mentek ide-oda, attól függően, hogy a centralizálási, vagy éppen a decentralizálási törekvések kaptak nagyobb hangsúlyt esetenként ötletszerűen. Tanulmányomban, az államháztartás részeként lényegében csak az önkormányzati feladatokkal, illetve alapvetően az önkormányzatok pénzügyi szabályozásával kívánok foglalkozni. A címből eredően, helyesebben azért e cím, mert a tanulmányban megfogalmazottak csak gondolatok, sem időm, sem energiám nem volt, nincs és nem is lesz, egyszerűen lehetetlen, hogy kellő mélységben kimunkáljam a gondolataimat. Annál is inkább mivel a témával csak hobbi szinten foglalkoztam, (-om) akkor, addig, amíg időm, energiám volt, van rá. És egyáltalán van rá igény? Korábbi tanulmányaim azt mutatták, hogy nem sok, vagy nincs szándék arra, hogy e témában folyjék egy kutatás. Meggyőződésem, hogy a rendszer célszerűen működik, s előbb utóbb találok egy értő fület, egy pozitív szándékot, elindulhat egy kutatás, amely igazolja meggyőző- 3

4 désemet, vagy megcáfolja azt. Nem hiszem, hogy megtaláltam a bölcsek kövét 1, viszont hiszek a kollektív gondolkodás bölcsességében, ami jól hasznosítva csodákra lehet képes. Az önkormányzati gazdaság egy rendkívül bonyolult (túlbonyolított?!), összetett, érzékeny rendszer, tele szubjektív elemekkel, érdekellentétekkel, esetenként alaptalanul szított érdekellentétekkel. Ezt bonyolítja, hogy a gyakorlatban alkalmazott pénzügyiszámviteli információs rendszerben egyszerűen nem lehet megválaszolni a közgazdaság, a józan paraszti ész, a kvázi piaci mechanizmus alaptételét, azt, hogy mi, mibe kerül. 2 Sok esetben az sem egyértelmű, hogy mi az 3, amiről azt szeretnénk tudni, hogy miben kerül. A forrásszabályozás véleményem szerint betöltötte szerepét, a mechanikusan, sematikusan alkalmazott bázisfinanszírozási rendszernél jobb. Meggyőződésem, hogy a jelenlegi önkormányzati struktúra, a mai feladatelosztási rendszer, megspékelve az alapvető mérőszámok hiányával, a kistérségi, illetve akármilyen társulások alkalmazott rendszerével, a jelenlegi, ún. forrásszabályozási rendszerben kezelhetetlen 4. A megállapítást cáfolhatja, hogy az eltelt időszakban minden kritika ellenére, minden önkormányzat működőképes maradt. Ez véleményem szerint annak tudható be, hogy voltak, vannak olyan konstrukciók - ÖNHIKI, vis maior, stb. - alapok, melyből a kvázi ellehetetlenülő önkormányzatok folyamatosan mentőövet kaptak, kapnak, vagy esetenként megalázó körülmények között igyekeznek biztosítani a feladatellátást. E kiegészítő mechanizmusok rendszeridegen elemek a forrásszabályozás elméletében, mert ezek valamilyen úton, módon nyíltan, vagy kevésbé nyíltan egyfajta kiadási szintet illesztenek a forrásszabályozás mellé. Nem akarok ebbe mélyebben belemenni, mások is, és én is kifejtettem már az ezzel kapcsolatos gondolataimat. Mindenképpen szükség van egy megbízhatóbb elosztási rendszerre, az önkormányzatok szabályozási rendszerének gyökeres reformjára. A jelenlegit is életben lehet tartani, lehet toldozni, foldozni szinte bármeddig, de fogyatékosságaiból eredően mindig újra fogja termelni a problémákat. A közelmúltban, az általam megismert tanulmányok alapján a szabályozó rendszerekkel kapcsolatos elvárások, elméleti megközelítések rendkívül gazdag, színes szakirodalommal rendelkeznek, de az operatív megvalósítás lehetőségeit boncolgató tanulmányok száma rendkívül kevés. 1 Talán csak egy ici-pici morzsát, amiből közösen gondolkodva lehet kihozni valamit. 2 Egyre inkább az az érzésem, hogy a jelenlegi számvitelben ez nem is fontos, nem is tudni mi a fontos annyira bürokratikus az egész, hogy a fától nem látjuk az erdőt. 3 Itt alapvetően a mérőszámok hiányára, illetve a kiválasztás célszerűségére, illetve célszerűtlenségére gondolok. Pl. szerintem az iskolai rendszerű oktatást a tanulók csoportosan, tanulócsoportba szervezve veszik igénybe, természetesen tudom az indokát, de ma sem tudom elfogadni, hogy a jelen finanszírozás részeként miért a tanulói létszám áll a finanszírozás középpontjában. Elrémülve olvastam az 5/2009. (III. 27.) PM tájékoztatóban az Közutak, hidak, alagutak üzemeltetése, fenntartása szakfeladat mutatószámát, Teljesítménymutató: Üzemeltetett útpálya hossza (km, m²) Üzemeltetett hidak, alagutak hossza (km). Hogy ez mit jelent az önkormányzatoknál! az nem egészen világos számomra. 4 A közelmúltban egy kutatás keretében elkezdtem foglalkozni azzal, hogy a normatívák mintegy 20 éves időtávlatban, mennyiben fedezik a feladatellátással kapcsolatos kiadásokat. Egyszerűen megfoghatatlanok, kezelhetetlenek, összehasonlíthatatlanok az adatok a szinte folyamatos ad hoc jellegű, ésszerűtlenváltozások miatt. Talán egyszer megpróbálom papírra vetni tapasztalataimat. 4

5 E tanulmányban megpróbálom közreadni azokat a gondolatokat, melyek az évek során kialakultak bennem, egyfajta gondolatébresztés céljából, illetve ha vannak olyan független gondolkodók, akik gondolatai hasonló irányban kalandoznak, mint az enyémek, nem tartják eszement ötletnek amit leírtam, a továbbiakban leírok, egymásra találjunk. Nem vagyok tudós alkat, nem tudom 5, hogy mit hol olvastam, hallottam, s ha vannak olyan gondolatok, amelyeket mások magukénak vallanak, azoktól szíves elnézést kérek. Nem hivatkozásként, inkább emlékeztetőül említem a Feladatfinanszírozás az önkormányzatok gazdálkodásában (Pénzügyi Szemle 1995/7. szám, Magyar Közigazgatás 1995/9. szám) Feladat finanszírozás a HBM Önkormányzat évi költségvetésében. (Pénzügyi Szemle 1996/11. szám, Magyar Közigazgatás 10/1996. szám) Önkormányzat, feladat, szervezet, pénz (Magyar Közigazgatás 2006/10. szám) című tanulmányaimat, melyekben a jelen tanulmányommal kapcsolatos egyes témakörök bővebben ki vannak fejtve. 1. A feladatstruktúra Itt csak és kizárólag az önkormányzati gazdaság keretébe tartozó feladatstruktúrával kívánok foglalkozni 6. Nem akarok nagy jogszabályi körítést adni a témának, csak utalok az Ötv 8. -ára, az Áht.-re, illetve ennek felhatalmazása alapján készült államháztartás szakfeladat rendjére, ami a TEÁOR alapján foglalja rendszerbe az ellátandó feladatokat. Nem akarok belemélyedni a feladatellátással, a feladatellátáshoz kapcsolódó munkamegosztással kapcsolatos értelmezésekbe, anomáliákba, csupán arra szeretnék rávilágítani, hogy kellene egy olyan jogszabály, törvény, amely az alapvető munkamegosztást, illetve a munkamegosztás keretében az átláthatóságot biztosítja, az átjárhatóságok, az együttműködések, az adatszolgáltatások, az információáramlások elveit rendszerezi. Ez véleményem szerint lehet az államháztartásról szóló törvény 7 is. Szerintem mindenkinek, aki közfeladatot lát el egységes szerkezetben kellene megjelenni a feladatellátók palettáján - legyen az költségvetési szerv, vagy bármely más formában gazdálkodó szerv, a feladatellátással kapcsolatos ráfordítások adatait azonos szerkezetben kell közzétenni 8. Lássuk, hogy hol mennyi a mennyi és egyszer végre valahára derüljön ki, hogy mi mibe kerül! A jelenlegi gyakorlat szerint a munkamegosztás három lépcsős. Feladatellátók a minisztériumok, az önkormányzatok, és az úgynevezett civil szervek. Ezt a munkamegosztást alapjaiban nem is kell megváltoztatni, csak kizárólag szakmai alapon, rendszerszemlélet alapján újragondolni óta vagyok a szakmában, s mindig a végrehajtás szintjén, s nem vezettem nyilvántartást, hogy mit kitől hallottam, vagy olvastam. 6 A közigazgatás teljesen más téma, bár alapvető gondnak látom, hogy az önkormányzatisághoz, illetve a közigazgatáshoz kapcsolódó feladatkörök úgy össze vannak keveredve, hogy ember legyen a talpán, aki megpróbál benne eligazodni. 7 Időközben megjelent a költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról szóló évi CV. törvény, ami témám szempontjából semmi érdemi újat nem hozott, néhány fogalmat átrendezett, átértelmezett, átfestett néhány cégtáblát, s el is tűnt a süllyesztőben. 8 Teljesen mindegy, hogy pénzforgalmi, vagy üzemgazdasági szemléletű a nyilvántartás, mindegyikben megoldható a kiadások, ráfordítások feladatarányos elszámolása, csak akarni kell. 5

6 1.1. Minisztériumok A minisztériumok, országos hatáskörű szervek szintjén feladat az ágazati feladatok ellátásának országos szintű koordinálása, irányítása, a kiemelt jelentőségű - felsőfokú feladatok ellátása, a hozzá tartozó speciális intézményrendszerekkel, pl. a felsőfokú oktatás (egyetemek, főiskolák, klinikák, stb.) s a további egészen speciális (kulturális, közgyűjteményi, védelmi, igazgatási, közhatalmi, stb.) szolgáltatást biztosító egyéb intézményekkel Önkormányzatok Települési önkormányzatok A Települési önkormányzatok - kell-e egyáltalán más önkormányzat?! - alapvető feladata a településüzemeltetés (klasszikus önkormányzati feladatok), s az adott település jellegének regionális szerepkörének leginkább megfelelő alap-, közép-, esetlegesen felsőbbfokú közösségi szükségletek kielégítése. Ebből eredően - ami ma is így van - az egyes önkormányzatoknak eltérő a feladatstruktúrája. Véleményem szerint a jelenlegi feladatmegosztásnál nem kell más típusú önkormányzat. Minden településnek alanyi joga az önkormányzás, s az ahhoz szükséges és elégséges pénzalap. Viszont rögzíteni kellene, hogy közalkalmazott ne lehessen települési önkormányzati képviselő. Határozottan és következetesen szét kellene választani az önkormányzatisági, és a közigazgatási jogosítványokat, feladatokat, felelősséget. Az önkormányzatisággal kapcsolatos jogok, feladatok, felelősség gyakorlója a képviselő testület, illetve képviseletében a polgármester, a közigazgatási feladatok, jogosítványok felelőse, letéteményese a jegyző. De ez egy másik tanulmány lehetne, amit nálamnál hivatottabb, speciális képzettséggel bíró szakembereknek kell kimunkálni, építve a magyar sajátosságokra, kezelve a mindennapok gyakorlatában felmerült problémákat, anomáliákat. Emellett az is igaz, hogy egyes önkormányzati csoportok (nagyságrend, regionális szerepkör) feladatstruktúrája hasonló. Erre alapozva, ezt kihasználva a települési önkormányzatok között differenciálni lehet, kell, melyhez rendező elvek, hogy; Alapfokú települések csak településüzemeltetési feladatokat (bővebben később) láthatnak el. Bármennyire is sajnálatos, de természetes tény, hogy munkalehetőség nélkül egy település nem lehet életképes. Amennyiben meg akarjuk tartani a jelenlegi településszerkezetet munkalehetőséget kell teremteni a kistelepülések lakosai számára. Kistérségi szerepkört ellátó alapfokú települések; a településüzemeltetési feladatok mellett biztosítanák a hozzájuk kapcsolható (önkéntes, esetenként egy-egy feladatra vonatkozóan kötelező társulás alapján) alapfokú települések vonatkozásában az alapfokú közösségi szükségletek (egészségügy, szociális, oktatási, stb.) kielégítését. Középfokú települések az olyan települések, amelyek nem rendelkeznek regionális szerepkörrel, de lakónépességűk nagyságrendjéből eredően, elvárható szintű kihasználtsággal, hatékonyan tudják működtetni az alapfokú, illetve egyes középfokú (egészségügy, szociális, oktatási, stb.) közösségi szükségletek kielégítését biztosító intézményrendszert. Kistérségi szerepkört ellátó középfokú települések, melyek a hozzájuk kapcsolható kistérségekben (önkéntes, esetenként kötelező társulás alapján) ellátják az alap- és egyes középfokú közösségi szükségletek kielégítését, jó hatásfokkal tudják működtetni az ellátásokat biztosító intézményrendszert. 6

7 Felsőfokú település (megyei jogú városok) melyek szerepkörükből eredően több kistérség vonatkozásában van kisugárzó hatásuk, ebből eredően ellátnak egyes magasabb szintű (egészségügyi, oktatási, stb.) feladatokat. Kiemelt felsőfokú települések, Debrecen, Győr, Miskolc, Pécs, Szeged, a klasszikus megyei jogú városok az előzőeken túl széles körben otthont adnak, biztosítják a környezetet a minisztériumi hatáskörbe tartozó ún. felsőfokú feladatoknak is. Főváros és a kerületek. Minden, ami a kiemelt felsőfokú településeknél lehetséges, plusz ami még a szerepköréből eredhet, s amit legcélszerűbben el tud látni, láttatni. Ezek külön kategóriák, bár a kerületek egy-egy települési önkormányzatok, a főváros pedig felfogható egy regionális feladatokat ellátó speciális középszintnek Középszint A régiók vagy megyék, feladata véleményem szerint a régiószintű területfejlesztési, területrendezési, gazdaságszervezési, ellátás-szervezési (pl. középfokú szükségletek - oktatás, egészségügy, kultúra), egyes esélykiegyenlítő mechanizmusok működtetése lenne. Ilyen aspektusban még önkormányzatként is működhetnének. Viszont ne a települési önkormányzatok polgármestereiből verbuválódó testület legyen, sőt! Úgynevezett intézményfenntartó GAMESZ-eknek (megyéknek, önálló szervezetekkel rendelkező kötelező társulásoknak) véleményem szerint nincs létjogosultsága, illetve egy ilyen szerepkör nagyon megkérdőjelezhető. Ezeket a feladatokat a regionális szerepkört ellátó település, regionális szinten is el tudja látni minden külön képződmény (munkaszervezet) nélkül. A középfokú, illetve ennél magasabb szerepkörű települések a megyék által ellátott feladatokat képesek lennének ellátni Társulás Legújabban megjelentek (-nek) a kistérségi társulások, de ezeket a jelenlegi formájukban szükségszerű rossznak tekintem. Rossz abban az értelemben, hogy a jogos szakmai integrációt, egészséges centralizációt ösztönző, illetve restriktív pénzügyi intézkedésekkel kívánja önkéntes alapokra helyezni a rendszer. Ebből eredően, nagyon sok esetben csak névlegesen társultak (-nak) az önkormányzatok, a társuláshoz kapcsolódó ösztönző anyagi juttatások elérése érdekében. A társulásokat nem tekintem a feladatellátás szempontjából önálló kategóriáknak, mivel ezek önkéntesek, s véleményem szerint önkéntes társulásnak nem lehet kötelező feladatot adni. A feladatok címzettjei mindenkor az önkormányzatok kell hogy legyenek. A társult önkormányzatok a társulás minőségének megfelelően kell hogy összeadják a közösen ellátott feladatokhoz a szükséges fedezeti összegeket. A kistérségi társulások saját szervezettel szintén nem mások, mint egy-egy sajátos GAMESZ-ek?. Hasonlóan a megyéhez, ezek ilyen formában való működtetése is erősen megkérdőjelezhető. Azért a társulásoknak van reális létjogosultsága, csak nem a jelenlegi, erőltetett, kistérségi társulások formájában. A kistérségi (regionális) szerepkört ellátó településeknek kell, lehet olyan jogosítványokat adni, hogy a településüzemeltetési feladatokon túli (bővebben később) feladatok ellátását biztosítsák, adott esetben akár kötelező feladatként is. Véleményem szerint mindenképpen indokolt meghagyni a társulások lehetőségét, mindenféle pozitív, illetve negatív befolyásolási szándék nélkül, abszolút önkéntes alapon. 7

8 Amennyiben az egyes önkormányzatok intézményei (kapacitásai) nem kellően kihasználtak, nem biztosítható az elvárt szintű szakmai teljesítés, önkéntes alapon nem társulnak, léphet be kötelezően a regionális körzetközpont, mint feladatellátó. Az ilyenirányú döntéseket a helyi sajátosságok figyelembevételével, humánértékelési szempontok alapján egyedileg kell meghozni. Ki kell munkálni a szükséges konszenzusok, megteremtésének, konszenzus hiányában a végső döntés meghozatalának kereteit, meg kell határozni a végső döntés meghozatalának jogosultját Civil szervezetek Ma már természetes tény, hogy a Civil szervezetek - amelyek nem költségvetési szervek - is bekapcsolódtak, s egyre nagyobb arányban bekapcsolódnak a közösségi szükségletek kielégítésébe, megszűnt a feladatellátás állami monopóliuma. Fennmaradt viszont egyes esetekben a feladatellátás állami, önkormányzati szintű ellátási kötelezettsége 9. Emiatt, illetve a teljesség érdekében a Civil szervezetek által ellátott feladatokat is figyelembe kell venni a rendszerben, különösen abban az esetben, ha az államháztartásból támogatást igényelnek a feladatellátáshoz. Véleményem szerint ekkor az adott feladat profiljának megfelelő minisztériumhoz (pl. egyetemek, főiskolák, stb.), illetve a feladatellátás helye szerinti települési önkormányzathoz igazodóan, az adott önkormányzatnál kell megjeleníteni ezeket a feladatokat. A Civil szervezetek kössenek megállapodást a feladatellátásra kötelezett önkormányzattal. A feladatellátáshoz kapcsolódó támogatást a feladatellátásra kötelezett önkormányzattól kell megkapniuk. Megítélésem szerint akkor is figyelemmel kell lenni a civil szervezetek által ellátott feladatokra, ha nem igényelnek hozzá támogatást, abból a megfontolásból eredően, hogy ha ezek valamilyen ok miatt beszüntetik tevékenységüket, a feladatellátás kötelező jellegéből eredően annak folyamatosságáról az arra kötelezettnek kell gondoskodni. Visszatérve tanulmányom eredeti témájához, csak főirányok tekintetében, és csak vázlatosan az önkormányzatok finanszírozásának elméleti kategóriáiról! 2. Az önkormányzatok finanszírozásának elméleti kategóriái Az általam megismertek alapján beszélhetünk ún. kiadási szintszabályozásról, illetve forrásszabályozásról, de! Nem is tudom! Van e egyáltalán értelme ilyen elméleti kérdéseken filozofálni? Egyébként is a végeredmény ugyanaz, meghatározásra kerül egy öszszeg, amiből az adott szinten az adott feladatot, feladatokat el lehet, el kell látni. Ismereteim szerint ezek a nagy kategóriák soha nem funkcionáltak a maguk valóságában önállóan, valamilyen összefüggésben mindig együtt éltek. A szerint minősítettük a mindenkor funkcionáló rendszert, hogy mely elemei kerültek túlsúlyba. Szerintem ez így helyes, ezeknek együtt kell élniük olyan rendszerbe foglalva, amely leginkább szolgálja a legalapvetőbb követelményt, a feladatarányos elosztás, finanszírozás elvét. Arra kell törekedni, hogy a mindenkori elosztási rendszer valamilyen (akármilyen) módon közelítsen a feladatellátáshoz, a szükséges és elégséges 10 a lehető legoptimálisabb fedezeti összeg, bevétel biztosítására. 9 Önkormányzati törvény, ágazati (oktatás, kultúra, stb.) törvények. 10 Ki tudja ezt megmondani? A jelenlegi információs rendszerben biztosan senki nem merne erre vállalkozni. Szerintem valahol az egy-egy mérőszámra eső, országos átlagban érvényesülő, tényleges kiadásokon nyugvó fajlagos ráfordítások környékén lehet. 8

9 A jelenleg alkalmazott szabályozási rendszerre a legjobb jóindulat mellett sem mondható, hogy feladatarányos elosztást valósít meg 11. Minden feladatarányos elosztási rendszerhez természetesen az kell, hogy a feladatok mérhetőek legyenek, jól szervezett pénzügyi-számviteli irányítási és nyilvántartási rendszerben megbízhatóan megállapítható legyen, hogy mi mibe kerül. 3. Egy feladatarányos tervezési, elosztási rendszer és gyakorlati alkalmazása Elméletileg többfajta feladatarányos elosztási rendszer is lehetséges 12 de itt nem véletlenül, a korábban publikált tanulmányaimban bemutatottal foglalkozom, kiegészítve a legfrissebb gondolataimmal. Az önkormányzatok által jelenleg ellátott, ellátandó feladatokat témám szempontjából alapvetően három csoportra célszerű, kell osztani. Ilyenek: - a településüzemeltetési feladatok, (kommunális, alapfokú szociális, kulturális, helyi rendészeti, igazgatási, stb. feladatok) - a magasabb szintű közösségi feladatok, (oktatás, magasabb szintű szociális, kulturális, stb. feladatok) - az társadalombiztosítás keretében finanszírozott feladatok. A sorrendben legutolsónak sorolt feladatcsoporttal nem kívánok foglalkozni, mivel az egy teljesen elkülönülő rendszer. Elkülönített alapból, finanszírozzák egyébként is erényeinek, hibáinak bemutatása egy külön tanulmányt igényelne. Meglátásom szerint viszont ezt az alapot is el lehetne osztani az általam elképzelt, javasolt, a tanulmányban tárgyalt rendszerben. Megfontolandó a működési és a felhalmozási kiadások egyértelmű szétválasztása is. Véleményem szerint az önkormányzati feladatok finanszírozására ún. önkormányzati alapot, alapokat indokolt létrehozni, s azokat sajátosságainak megfelelően feladatarányosan elosztani. Önkormányzati alap kép vetületben értelmezhető; Érthetjük alatta azt a központi alapot, amely a mintegy 3200 önkormányzat finanszírozására szolgál, illetve azt a helyi alapot, amely egy-egy önkormányzatnál, az adott önkormányzat által ellátott feladatok fedezeti összegeként rendelkezésre áll. A központi illetve a helyi alap (-ok) között szoros összhangnak kell lenni, annak érdekében, hogy a pénzeszközök útját, összhangját figyelemmel lehessen kísérni. A megfelelő arányok tartása rendkívül nagy jelentőséggel bír, mivel az üzemeltetési alapból történő erőszakolt fejlesztések visszahatnak. Azok jellegükből eredően természetesen üzemeltetési többletkiadásokat indukálva könnyen az ellehetetlenülés spiráljába sodorhatják az adott önkormányzatot. Természetesen lehet mentőövet dobni az adott önkormányzatnak, de azt a többi önkormányzat rovására lehet csak megtenni. 11 Csak utalni szeretnék az önhibájukon kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok számára, illetve amiről nem beszélünk, az önhibájukon kívül előnyös helyzetű önkormányzatok számára. 12 Feladatfinanszírozási, normatív finanszírozási, stb. rendszerek, véleményem szerint mechanizmusából eredően valahol a bázisfinanszírozási rendszer is annak tekinthető. 9

10 Önkormányzati alapok 13 : Üzemeltetési alap: - településüzemeltetési alap, amely tartalmazza az ide sorolható feladatok 14 = a működési kiadásait, illetve = a kapcsolódó felhalmozási kiadások (pótlás, felújítás, fejlesztés) fedezetét, - magasabb szintű közösségi feladatok alapja, amely tartalmazza az ide sorolható feladatok 15 = a működési kiadásait, illetve = a felhalmozási kiadások közül a pótlás és a felújítás fedezeti összegét. Magasabb szintű közösségi feladatok központosított felhalmozási kiadásának alapja (egyedi fejlesztések fedezete). Az üzemeltetési alapoknál terv szinten nem indokolt szétbontani a működési illetve a felhalmozási kiadásokat, mivel a feladat folyamatos ellátásának része a rendelkezésre álló eszközök szintentartásának, pótlásának, illetve településüzemeltetéshez kapcsolódó fejlesztési szükséglete is 16. Ezen felhalmozási kiadások keretébe sorolt szükségletek kielégítésére az igény állandó és stabil. A felhasználásra vonatkozó döntéseket helyben kell, a helyi igényeknek megfelelően megtervezni. Az elkülönült kezelésnek, nyilvántartásnak az arány-meghatározás, az aránytartás, szükség szerinti figyelemmel kísérése, elemzése miatt indokolt. Az üzemeltetés feladatai tartós állandó fedezeti összeget igényelnek amíg az adott önkormányzatnál, önkormányzatoknál az adott feladatot, feladatokat ellátják, ezért a fedezeti összeget feladatarányosan kell biztosítani. A magasabb szintű közösségi feladatok központosított felhalmozási kiadásának alapja, nevéből eredően a helyi szükségletváltozások miatt megjelenő, de központi döntést igénylő fejlesztési, bővítési feladatok megvalósításának fedezetét képezi. Az igény, a szükséglet itt nem stabil folyamatosan változhat, ebből eredően a felhasználás címzettje folyamatosan változó 17. Elosztása egyedi döntéseken kell hogy alapuljon. Az egyedi fejlesztések üzemeltetési kiadásainak fedezetéről a finanszírozónak kell gondoskodnia, központi alapképzés keretében, amit majd az elosztási rendszernek, a belépő új mérőszámok (mennyiségi fejlesztés keretében) alapján kell eljuttatni (korrekt alkalmazás keretében el is juttatja) az illető önkormányzathoz. A feladatarányosan elosztandó központi üzemeltetési alap, alapok elosztására vonatkozó elképzeléseimet egy modellen keresztül mutatom be: A feladatarányosan elosztandó alapból történő juttatás elnevezése lehet állami hozzájárulás (jelenlegi terminológia) illetve közösségi átcsoportosítás Természetesen a társadalombiztosítás alapja nélkül. 14 Bővebben később. 15 Bővebben később. 16 Ez lényegében az amortizáció fedezeteként fogható fel. 17 Vis maior célok, új feladat belépése, feladat átszervezése miatt szükségessé váló fejlesztések fedezete. 18 Az államháztartásban lényegében a bevont jövedelmek újraelosztása, átcsoportosítása történik meg. 10

11 3.1. A modell bemutatása Célszerűségi okok miatt elképzeléseimet az 1995-ben megjelent tanulmányom modelljén keresztül mutatom be 19. E modell alapadatait használom fel a településüzemeltetési feladatok finanszírozásának bemutatására vonatkozóan is. A modell a jelenlegi szabályozási rendszerhez igazodóan tartalmazza az adatokat. Ezek az adatok kalkuláltak, s amennyiben valósak is voltak már elavultak, egyébként is egy ilyen modell csak arra jó, hogy általa a rendszer működési mechanizmusa bemutatható legyen. Az említett tanulmányban csak az általam magasabb szintű közösségi szükségletek feladatarányos elosztásával foglalkoztam, a következő modell alkalmazásával: 19 Egyrészt az folytonosság, másrészt munkamegtakarítás, a könnyebb átláthatóság érdekében, harmadrészt hogy ne legyen semmi köze a valósághoz - pedig ez maga a megtestesült valóság, ne keressünk benne semmi olyat, ami nincs benne, csak és kizárólag a rendszer logikájára helyeződjön a hangsúly. 11

12 Azonosító szám Megnevezés. Kiadás A jelenlegi rendszerben ezer Ft. Ebből: Állami hozzájárulás ezer Ft. Feladatmutatók megnevezése Menynyisége db. Ellá-. tottak száma fő Fajlagos ráfordítás feladatmutatóra jutó ezer Ft. Ellátottra jutó ezer Ft. A B C D E F G H I 1 Óvodai ellátás (f1) 2 A önkormányzat (e1) fh B önkormányzat (e2) fh C önkormányzat (e3) fh összesen: fh Alapfokú műv..megszerz. (f2) 7 A Önkormányzat (e1) tan.cs B Önkormányzat (e2) tan.cs C Önkormányzat (e3) tan.cs Összesen: tan.cs Szakképesítés megszerz. (f3) 12 A Önkormányzat (e1) 0 0 tan.cs B Önkormányzat (e2) 0 0 tan.cs C Önkormányzat (e3) tan.cs Összesen: tan.cs Főösszesen: Önkormányzatok Lakónépesség Egy lakosra jutó kiad Ft. 18 A önkormányzat (e1) Fő B önkormányzat (e2) Fő C önkormányzat (e3) Fő Összesen: Fő A településüzemeltetéssel kapcsolatos fedezeti összeg meghatározásánál fontos, hogy az alkalmazott modellben a "C" önkormányzat települése regionális szerepkört lát el 20, - míg az A illetve a B önkormányzatok alapfokú településeken működnek A központi alapok elosztása Településüzemeltetési alap A településüzemeltetési és fejlesztési feladatok és feladatarányos finanszírozásuk Az ide sorolható feladatok, s legfontosabb jellemzőik Az általam ide sorolt feladatok az államháztartás szerkezeti rendjében jelenleg alkalmazott ismérveknek megfelelően, a teljesség igénye nélkül a következők: Mezőgazdaság, vadgazdálkodás, Erdőgazdálkodási szolgáltatás, Kiadói tevékenység, Építőipar, épületfenntartás és korszerűsítés, Egyéb nem bolti kiskereskedelem, szállás és vendéglátás (kollégium nélkül), Közlekedés, távközlés, Ingatlanügyletek, bérbeadás, gazdasági szolgáltatás, Szociális ellátás szállásnyújtás nélkül, Szennyvíz és hulladékkezelés, köztisztaság, 20 Ebből eredően rendelkezik szakképesítés megszerzését biztosító feladattal is, ami alapvetően nem az adott település lakónépességének kielégítését szolgálja, 12

13 Szórakoztatás, kultúra, sport. E feladatok egyedi finanszírozása nem célszerű, mivel ezek alapvetően osztatlan közösségi szükségletek, feladatok, melyeket az adott közösség együttesen veszi igénybe, élvezi előnyeit, szenvedi meg a hiányát, így a keretszerű számbavétel indokolt. Itt célszerű számításba venni az önkormányzati szintű fejlesztési források fedezetét is, mivel ezeket is osztatlan közösségi szükségleteknek, feladatnak lehet, kell tekinteni. Ezekre a feladatokra a fedezetet egy-egy településcsoportra megállapított, kategórián belül egységes, kategóriák között differenciált fejkvóta, lakónépességi normatíva alapján célszerű meghatározni. Minél homogénebb az adott kategórián belül az önkormányzatok feladatstruktúrája, annál hatékonyabb e normatívák kategórián belüli nivelláló szerepe, ami egyik alapvető elvárás e rendszerrel szemben. Másik alapvető elvárás, hogy a kategóriák közötti feladatstruktúra különbsége alapján jelenjen meg a normatívák, fejkvóták egészséges differenciáló szerepe Arányok a településkategóriák között A településkategóriák közötti arányokat véleményem szerint az e feladatokra ténylegesen ráfordított összegek alapján célszerű meghatározni. Kategórián belül, illetve kategóriánként meg kell állapítani, hogy milyen összegeket fordítnak az önkormányzatok a településüzemeltetési feladatokra. Ezekből az összegekből lehet meghatározni azt, hogy az egyes településkategóriák között milyen arányok érvényesülnek, ami a jövőbeni finanszírozás alapjául szolgálhat. A mérés alapja egy célszerűen kiválasztott év (például a legutóbbi lezárt gazdálkodási év), évek (pl. a legutolsó 3, vagy 5 év) viszonylatában az e célokra ténylegesen felhasznált költségvetési volumen. Értékelni kell a helyzetet abból a szempontból, hogy ezen arányok fenntartása hosszabb távon szükségszerű és kívánatos-e, illetve nem kell-e egyedi elbírálás alapján, rendszeren kívül preferálni egy-egy települést 21. A kategóriák ismérveit törvényben pl. az Ötv.-ben kellene rögzíteni, míg az egyes kategóriákhoz tartozó önkormányzatok jegyzékét, nomenklatúráját, a kategóriákhoz rendelt arányokat az éves költségvetési törvényekben. Az ismérveknek, a kiszámíthatóság érdekében hosszú távra szólóaknak kell lenni, míg az ide tartozó önkormányzatok a szükségleteknek megfelelően esetenként cserélődhetnek. Egy elképzelés, egy modell a kategóriákra, illetve a fejkvótákra (normatívákra), az arányokra: Arányszámok Településkategóriák alapfokú település = 100 % Alapfokú település (községek, nagyközségek) 100 Kistérségi szerepkört ellátó alapfokú település 120 Középfokú település (egyéb városok) 145 Kistérségi szerepkört ellátó középfokú település 155 Felsőfokú település (egyes megyei jogú városok) 165 Kiemelt felsőfokú település (Debrecen, Győr, Miskolc, Pécs, Szeged) Például olyan döntés születik, hogy egy adott településnek regionális szerepkört kívánunk biztosítani, vagy egy település lakónépessége a nagyvárosokból történő kitelepülés miatt folyamatosan nő. Ehhez érelemszerűen kapcsolódik egy olyan szükséglet, hogy ennek a településnek a fejlesztéséhez pótlólagos források kellenek. Ez megtehető egyszeri juttatásokkal, illetve azzal, hogy bár nincs felkészülve rá de magasabb kategóriába soroljuk át. 13

14 Főváros és a kerületek 340 Az arányokat az önkormányzatok évi beszámolóinak adataira figyelemmel próbáltam meghatározni. Az adatok a Belügyminisztériumnak, Az önkormányzatok főbb pénzügyi- ellátottsági mutatói és ingatlanvagyon kataszter adatai ország összesen című kiadványból származnak. Az arányok - bár van egyfajta számítással történő megalapozás, csak a módszer működési mechanizmusának megismertetését szolgálják. A téma kellő mélységű, részletes kifejtése megalapozása önálló tanulmány is lehetne. Az elosztás mechanizmusa: Vö K = (1 n) Ae x Le Ahol: Alapjelölések: K = korrigált fejkvóta V = Volumen A = Arányszám L = Lakónépesség Ve = K x Ae x Le Indexek: ö = összesen e = egyed (önkormányzatok 1-től n-ig) n = számosság Az elosztás mechanizmusából eredően mentes minden szubjektív beavatkozástól, az arány-meghatározást követően csak az elosztandó volumen (Vö) van hatással az egyes önkormányzatok fedezeti összegének (Ve) alakulására. A C jelű település regionális szerepkört ellátó alapfokú település, míg az A illetve a B -vel jelöltek alapfokú települések. Az egyéb település a tanulmányom végső következtetéseinek levonása szempontjából érdektelen. A településüzemeltetés kalkulációs adatait, az elosztás mechanizmusát a következő táblázatok tartalmazzák: 14

15 A korrigált értékszám meghatározása: Sor -sz. Megnevezés Arán yszá mok % A Lakónépességi adatok önkormányzatonként Le fő A B C Egyéb Azonos településkategóriába tartozó lakosok összesen (C+ +F) fő Korrigált nakónépesség Ae x Le K = (G9/H8) A B C D E F G H 1 Alapfokú település (községek, nagyközségek) Kistérségi szerepkört ellátó alapfokú település Középfokú település (egyéb városok) Kistérségi szerepkört ellátó középfokú település Felsőfokú település (megyei jogú városok) Kiemelt felsőfokú település (Debrecen, Győr, Miskolc, Pécs, Szeged) Fővárosi kerületek Össesen Településüzemeltetési alap elosztandó összege Vö ezer Ft Korrigált lakónépességre jutó településüzemeltetési fajkvóta: K ezer Ft 0, A korrigált értékszám alapján a településeket megillető volumen alakulása: Sor -sz. Megnevezés Az önkormányzatokra jutó volumen Ve A (H10*b*c) B (H10*b*c) C (H10*b*c) Egyéb (H10*b*c) Összesen 1 Alapfokú település (községek, nagyközségek) Kistérségi szerepkört ellátó alapfokú település Középfokú település (egyéb városok) Kistérségi szerepkört ellátó középfokú település Felsőfokú település (megyei jogú városok) Kiemelt felsőfokú település (Debrecen, Győr, Miskolc, Pécs, Szeged) Fővárosi kerületek Összesen Településüzemeltetési alap elosztott összege Amennyiben a táblázatban szereplő önkormányzatok vonatkozásában a településüzemeltetési alap ezer Ft, akkor a modellbe bevont önkormányzatokat a táblázat második részének összesen sorában szereplő volumen illeti meg. Az alapmodellben szereplő A, B, C önkormányzatokat sorrendben ezer Ft, ezer Ft, illetve ezer Ft településüzemeltetési célú összeg illeti meg. Amennyiben külön akarjuk kezelni a településüzemeltetési, illetve a felhalmozási célú pénzeszközöket külön-külön kell megállapítani az arányszámokat, illetve az elosztandó összegeket, de az elosztás technikája ugyanaz marad. A képletek alapján egyértelműen megállapítható, hogy minden tényező tényadatokon nyugvó származtatott értékeken alapul, tehát a feldolgozásban, szubjektív elemek nem kaphatnak teret. 15

16 Magasabb szintű közösségi feladatok alapja Ezek olyan közösségi feladatok, amelyeket célszerűségi okokból indokolt a települési önkormányzatokhoz telepíteni. Jellemzőjük, hogy ezeket az ellátásokat a lakosok egyéni szükségleteiknek (óvoda, általános iskola, stb.) megfelelően egyedileg, de intézményesített formában veszik igénybe. Ebből eredően szakmailag, gazdaságilag indokolt optimális alapkapacitásokat (a jelenlegi meghatározás szerint feladatmutatókat, óvodai férőhelyeket, tanulócsoportokat, tantermeket, stb.-stb.) fenn kell tartani. Az optimális alapkapacitások, mérőszámok irányszámait, a kihasználtság minimális mértékét a mindenkori ágazati törvényekben kell rögzíteni (pl. közoktatási törvény). Amennyiben e körbe olyan feladatok is megjelennek, amelyek személyre szólóan címzettek, akkor a mérőszámok természetesen az ellátottak. A feladatok sajátosságaiból eredően adott esetben nem indokolt, nem célszerű hogy minden önkormányzatnál minden feladat (középiskola, szakmunkásképzés, szakosított szociális ellátások, stb.) megjelenjen. Az sem törvényszerű, hogy ezen feladatok ellátását csak önkormányzati intézmények biztosítsák (pl. egyházak, alapítványok, stb. összefoglalóan). Civil szervezetek is elláthatnak, el is látnak ilyen feladatokat. Foglalkozni kellene, lehetne a civil szervezetek által ellátott feladatokkal is, de ezt most a rendszer működési mechanizmusának megismerése szempontjából indifferens tényezőnek tartom. A feladatok egyértelmű számbavételét alapvetően a megfelelő ágazati törvények alapján, az államháztartás mindenkori költségvetési szakfeladati rendszerének kell biztosítania. Minden feladathoz, szakfeladathoz hozzá kell rendelni a feladatellátás mértékét jellemző, irányadó alapkapacitásokat, mérőszámokat. Az önkormányzatoknak ehhez társítva, nevesítve kellene megjeleníteni az ellátást ténylegesen igénybevevők számát. A két mutató alapján a kapacitáskihasználtság egyértelműen mérhető, szakmai statisztikák alapján a szükséges kapacitás, és várható kihasználtsága nagy biztonsággal tervezhető. A szakfeladati rendszerből tételesen, nomenklatúraszerűen rendelkezésre áll az alapkapacitással jellemzett feladatkör, amihez a feladatarányos tervezési, elosztási rendszer hozzárendeli a feladat ellátására szolgáló, feladatarányosan leosztható fedezeti összegeket. Itt nincs helye a településüzemeltetési feladatoknál megjelenített differenciálásnak, ebben a körben az esélyegyenlőséget kell biztosítani. Indokolt esetben az esélyegyenlőséget fokozó kiegészítő eszközrendszer kapcsolható hozzá, de vigyázni kell, hogy csak az indokolt, kellően dokumentált sajátosságok kerüljenek be ebbe a körbe. A sajátosságok túlzott mértékű figyelembe vétele ellehetetleníti, ellehetetlenítheti a rendszer működését. Csak megjegyzésként; véleményem szerint a jelenlegi szabályozási rendszert a forrásoldal anomáliáin túl, a normatívák rendszerét alapvetően a sajátosságok indokolatlan mértékű beépítése tette, teszi szinte elviselhetetlenné. Tudomásul kell venni, hogy abszolút igazságos elosztás utópia, minden részletre kiterjedő rendszert működtetni lehetetlen. Jó népi mondás illeszthető ide, a végén a fáktól nem látjuk az erdőt A feladatok mérése A feladatok mérése tehát az adott feladatot legjobban jellemző mérőszám alapján kell, hogy megtörténjen. A valós mérőszám a tervévre számított, szükség szerint korrigált mérőszám (lásd Feladatfinanszírozás a HBM Önkormányzat évi költségvetésében című tanulmányt) átlagállományában jelölhető meg. A feladatok nagyságrendjének meghatározására két mérőszámrendszer áll rendelkezésre, mégpedig 16

17 kapacitásmutatók (férőhelyek, tanulócsoportok, stb.), illetve a teljesítménymutatók (ellátottak, tanulók, stb.). Véleményem szerint mindegy, hogy milyen mérőszámok alapján működik a rendszer, a lényeg az, hogy a feladat mérőszáma, illetve a feladatellátás fedezeti összege között a lehető legszorosabb korrelációs kapcsolat, szinte függvényszerű összefüggés legyen. Nem kívánok a két mutató viszonyával foglalkozni a rendszer mindkettő alapján akár vegyesen is működtethető. Még egyszer hangsúlyozom, a rendszer szempontjából teljesen mindegy, hogy kapacitást, vagy teljesítményt finanszíroz, a lényeg az, hogy azt a mérőszámot kell a finanszírozás alapjává tenni, ahol a mérőszám illetve a ráfordítás közötti korrelációs kapcsolat a lehető legszorosabb, kvázi függvény szintű. A kapacitásalapú szabályozást tartom hatékonyabbnak, mivel azzal elébe lehet menni az eseményeknek. A kapacitás, annak változása, a demográfiai, illetve egyéb értékelési szempontok alapján megbízhatóbban tervezhető a feladat, bizonyos tűréshatárokon belül, kapacitáskihasználtság mellett állandó. Az ellátotti alapú finanszírozásnál, a teljesítménymutatóknál az utólagos korrekció (-k) elkerülhetetlen (-ek), mivel ezek évről évre jelentősebben változhatnak, változnak, viszont a feladatellátáshoz szükséges fedezetin összeg alapvetően állandó A feladatarányos finanszírozás technikája Az elosztási rendszer (algoritmus) két alrendszerre tagolható, mégpedig: az önkormányzati feladat nagyságrendjének (értékszámának) meghatározására, a feladat mérőszáma, értékszáma alapján a költségvetési volumen megállapítására. A javasolt rendszer működésének belső mechanizmusával nem kívánok részletesebben foglalkozni, ezt korábbi tanulmányaimban már megtettem. Az önkormányzatok által ellátott, ide sorolt feladatok nagyságrendjének megállapítására, mérésére - csak emlékeztetőül - az alábbi matematikai-statisztikai képlet szolgál; k Mcf Ée(1 n) = { (Ief - Icf) x } f=1 Icf Amelyben: Az alapjelölések: É = Értékszám, értékpont. M = Megoszlási viszonyszám. I = Intenzitási viszonyszám. Indexek: e = egyed, adott települési önkormányzat. = 1-től "n"-ig, ahol az "n" az egyedek, az önkormányzatok számát jelzi. 22 Köztudott, hogy az általános iskolai oktatás tanteremben, illetve tanulócsoportban folyik. A pedagógusok bérköltsége, a tantermek üzemeltetése ugyanannyiba kerül ha egy tanulócsoportban 11, 20, vagy 25, illetve ezt meghaladó számú tanuló van. Könnyű belátni, hogy a feladatellátás fedezeti összegének feladatarányos meghatározását a tanulócsoport jobban biztosítja, mint a tanulók számára történő elosztás. 17

18 f = feladat, a költségvetés szerkezeti rendjében definiált szakfeladat. = 1-től "k"-ig, ahol a "k" a szakfeladatok számát jelzi. c = csoport, pl. országos szintű adat. A mérőszám alapján, az egyes önkormányzatok költségvetési volumenének meghatározására szintén képlettel kifejezhető algoritmus áll rendelkezésre, az alábbiak szerint: Le x Ée x Kc Vsze = Amelyben az előzőekben bemutatott jelölések mellett; Alapjelölések: V = Volumen, az adott önkormányzat költségvetésének volumene, forrás alapszintje, kiadási szintje.(a kettő ugyanaz) L = Lakónépesség, állandó lakónépesség. K = Fejkvóta, egy lakosra jutó kiadás. Indexek: sz = számított. A képletek alapján egyértelműen megállapítható, hogy minden tényező tényadatokon nyugvó származtatott értékeken alapul, tehát a feldolgozásban, a feladat nagyságrendjének meghatározása során szubjektív elemek nem kaphatnak teret. Természetesen az önkormányzatok egyedi értékszámai erősen differenciáltak lesznek. Minden önkormányzatnak egyedi feladatmutatója, mérőszáma, értékszáma lesz, annak megfelelően, hogy egy-egy önkormányzat az adott körben milyen feladatstruktúrával rendelkezik, s az egyes feladatok a mérőszámok alapján milyen nagyságrendet képviselnek. A feladatok változásával viszont indokolt foglalkozni, mivel ezek a meghatározói az önkormányzati szintű volumen alakulásának, melynek keretében biztosítani kell a mindenkor ellátott feladatok ellátásához rendelkezésre álló feladatarányos fedezeti összeget A feladatváltozások A feladatellátáshoz kapcsolódó legalapvetőbb változások, melyek a mindennapok gyakorlatában érvényesülnek: 1. Mennyiségi változások, melyek lehetnek feladat bővülések, (új kapacitások iskolai tanulócsoportok, óvodai férőhelyek, szociális otthoni férőhelyek, stb. lépnek be) feladat csökkenések, (az előzőek inverzei) új feladatok megjelenése, (egy településen új középiskolát szerveznek, indítanak, stb.) feladatok végleges megszűnése, (egy szociális otthont bezárnak, stb.) feladatok átcsoportosítása (egyik önkormányzattól másikhoz kerül át egy-egy feladat). 2. Minőségi változások, melyek szakfeladat szinten teljes körben, vagy csak részterületekre (bér, dologi, stb. automatizmusok) vagy 18

19 csoport szinten (országos szinten, minden önkormányzat szintjén, nem egy-egy feladathoz kötötten) értelmezhetők. Az egyes tételek hatásának bemutatása, az elemzések során gyakran használt ún. láncbehelyettesítési módszer alkalmazásával lehetséges. E módszerrel egyértelműen végigkövethető országos, illetve önkormányzatok és szakfeladatok szintjén milyen változások történtek, s azok fedezeti összegei hogyan módosulnak. A láncbehelyettesítésben célszerűségi okok miatt olyan sorrendet indokolt választani, amely alapján a változások hatásai egyértelműen behatárolhatók. Az előzőek szerint a sorrend: 1. Mennyiségi változások hatása, csoport átlagos normatívával történő finanszírozás esetén, rendszeridegen finanszírozás esetén (ami alapjaiban sértené az esélyegyenlőséget, amit a rendszer nem is ismer el - bővebben később-), 2. Szakfeladati szintű minőségi változások hatása, 3. A felosztható volumen változásának hatása, 4. A lakónépesség változásának hatása (elméleti kategória, bővebben később), 5. A változások együttes hatása. A változások hatásának értékelése, az eltérések kimutatása mindenkor a megelőző esemény végeredményéhez viszonyítottan történhet. A hatások egyedi értékelése így tisztán elvégezhető, az egyes változások hatásai összegezhetők, s az így kapott értékek egybevethetők a változások együttes hatásaként kapott értékekkel. A változások bemutatása természetesen a korábban bemutatott modellen keresztül történik. A forrásszabályozás keretében kialakult, illetve a feladatarányos elosztási rendszer alapján felderített elosztási viszonyokat az alábbi táblázat tartalmazza, s ez utóbbi a javasolt rendszer kiindulási alapja; (az adatok a 1/a. illetve a 1/b. számú mellékletből származnak) Forrásszabályozás alapján realizálódott összeg alapján realizálódó összeg Feladatarányos finanszírozás Eltérés Bevétel Ebből: Bevétel Ebből: ezer Ft Önkormányzatok Kiadás Állami Saját Kiadás Állami Saját főösz- Hozzá- bevé- főösz- hozzá- bevé szege járulás Tel szege járulás tel (B-E) ezer Ft. ezer Ft. ezer Ft. ezer Ft. ezer Ft. eft. A B C D E F G H A önkormányzat B önkormányzat C önkormányzat Összesen: Az eltérések (H oszlop adatai alapján megállapítható hogy az A önkormányzat túlfinanszírozott (önhibáján kívül előnyös helyzetű) míg a B és a C önkormányzatok kisebb nagyobb mértékben ÖNHIKI-sek. A feladatarányos rendszerben a csoport szinten, a feladathoz rendelt, elosztható összeg a meghatározó. Amennyiben a rendszerhez nem társul forrásszabályozás, akkor a fedezeti összeget 100 %-ban a központi alapból, állami hozzájárulásként kell finanszírozni. Amennyiben együtt él egyfajta forrásszabályozással (bővebben később) s a saját bevételek összege változatlan, az állami hozzájárulások - az F oszlopban szereplő öszszegekben - csak kiegyenlítő szerepet kaphatnak. 19

20 Az egyes események (tranzakciók) hatásának kimutatása A változások hatásának értékelése a rendszer célszerű működésének igazolása,két vetületben történik: Először az előző táblázat feladatarányos finanszírozás alapján realizálódó összeg részében található adatokhoz, másodsorban a változásokat okozó események kihatását hagyományos módszer alapján bemutató adatokhoz igazodóan A mennyiségi változások hatása A rendszer működési mechanizmusához az illeszkedik, amikor a csoport átlagában érvényes szakfeladati normatívával történik a feladatváltozások lekövetése, ami abszolút logikus. A további - elméleti - bontását célszerűségi szempontból iktattam be, azt szeretném bizonyítani, megerősíteni, hogy a rendszer normatív alapon működik A csoport átlagos normatívával történő finanszírozás esetén Tételezzük fel, hogy az alapkalkulációt elemző táblaként értékelve felfigyelünk az intenzitási viszonyszámokban fellelhető visszásságokra, amelyek a csoport átlaghoz viszonyítottan az egyedi mutatók, illetve az egyes önkormányzatok mutatói közötti eltérésekre. Ezeket az eltéréseket - férőhelyek, a tanulócsoportok, s az ellátottak viszonyakihasználtsági-vizsgálatoknak vetettük alá, s a kapacitásmutatók, figyelemmel a várható demográfiai hatásokra, a humánértékelési szempontokra a következők szerint változnak; "A" önkormányzatnál 50 óvodai férőhely a beíratottak szintjén értelmezett 110 %-os elméleti kihasználtság mellett megszüntethető. "B" önkormányzatnál a kihasználtsági-vizsgálatok, a várható prognózisok, helyzetértékelések alapján 6 alapfokú műveltséget biztosító tanulócsoport megszüntetése indokolt. "C" önkormányzatnál az előzőekhez hasonló elemzésekre tekintettel két alapfokú műveltséget biztosító tanulócsoport, illetve két szakképzés megszerzését biztosító tanulócsoport fejlesztése indokolt. A fejlesztések, a megszűnések a szakminisztériumok, s az adott önkormányzat képviselő testületének egybehangzó álláspontja alapján történtek, a szükséges konszenzusok megszülettek, a szakminisztérium értesítését a finanszírozó minisztérium megkapta. Meglátásom szerint a megszüntetéseket illetően a képviselő testületeknek véleménynyilvánítási jogot célszerű biztosítani, mivel itt alapvetően magasabb szintű közösségi feladatról van szó, és a normatíva 100%-ban lefedi a szükségletet. Egyébként ezeket az eljárási szabályokat törvényben kell rögzíteni. A változások átvezetése, illetve a változások hatása a 1/c. sz. mellékletben, eltérés az alapkalkulációhoz viszonyítva blokkban (fekete háttér, fehér betűk) kísérhető figyelemmel. A könnyebb figyelemmel kísérhetőség érdekében a tranzakciós adatok, illetve a táblázat jobb alsó sarkában az eltérések összegei ki vannak vastagítva, illetve sötétebb háttérrel vannak kiemelve, s ez minden további mellékletre is igaz. A változások természetesen a csoport átlagban érvényesülő normatívával vannak finanszírozva, ennek eredményeként a hagyományos módszer szerint a kihatás: "A" önkormányzatnál; 20